九十一年度訴字第一五六八號｜行政：公平交易法｜裁判日期：93 年 08 月 26 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一五六八號原　　　告　花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會代　表　人　甲○○ 被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　黃宗樂（主任委員）訴訟代理人　丙○○ 丁○○ 乙○○ 右當事八間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年二月十九日院臺訴字第○九一○○八○五七六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實一、事實概要：緣原告被檢舉統一規定花蓮地區桶裝瓦斯價格由原先二十公斤裝每桶新台幣（下同）三○○元，自民國（下同）八十九年元月份起調漲至四○○元，至同年四月份已調漲至五六○元，涉有聯合壟斷、哄抬價格，違反公平交易法之規定等情。案經被告調查結果，以原告於八十九年三月間召集花蓮地區瓦斯行同業開會，達成調漲桶裝瓦斯零售價格之共識，限制花蓮地區桶裝瓦斯分銷市場之競爭，足以影響市場功能，違反公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年七月二十三日（九十）公處字第○九○號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰六十萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。㈡被告聲明求為判決： ⒈原告之訴駁回。 ⒉訴訟費用由原告負擔。三、兩造之爭點：同業公會於九十一年公平交易法修正前，如有藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，是否亦應認屬公平交易法所禁止之聯合行為？㈠原告主張之理由： ⒈按八十九年間中國石油股份有限公司（下稱中油公司）一再調整液化石油氣價，合法業者反映惡性競爭不敷成本，原告花蓮縣液體氣體燃料商業同業公會係依商業團體法成立之合法團體，按商業團體法第一條規定：「商業團體，以推廣國內外貿易，促進經濟發展，協調同業關係，增進共同利益為宗旨。」暨第五條第四款規定：「商業團體之任務如左：四、關於同業糾紛之調處事項。」乃於八十九年三月底以電話聯繫會員業者召集會議，但出席並不踴躍，僅十餘家業者出席，出席業者普遍認為自中油公司漲價幅度過高後，過去因非法無照經營業者殺價競爭關係始終無法合理反應成本，基於虧損之經驗，咸認要做適度調整：原告以代表人個人經營之太平煤氣股份有限公司（下稱太平公司）經營狀況為例，依照行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處（下稱液供處）時代成本計算公式，試算出合理價格家用瓦斯二十公斤裝應為五六○ 元，十六公斤裝為四五○元，營業用因市場競爭無法試算，此項價格純粹以原告代表人個人經營之公司成本試算，並不做為業者販賣價格，業者可自行決定自己之銷售價格。上述會議無作成決議，其由原告提供之上揭價格亦屬建議售價，目的在調處業者糾紛，無任何拘束力。原告認為被告及訴願決定機關認事用法不無誤謬，理由如下： ⒉按公平交易法第十四條前段規定：「事業不得為聯合行為。」又聯合行為依同法第七條規定，係指事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品，設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。有關液化氣體燃料商業同業公會理監事會議決定家用瓦斯零售價格有無抵觸上開聯合行為，歷年來之法院判決認定不一，揆諸最高法院八十四年度台非字第二五○號判決，所稱聯合行為之主體至少需有二個以上，如無兩個聯合行為之主體，不得為公平交易法第七條之聯合行為；台灣高等法院花蓮分院八十七年度上易字第三九三號判決，並進一步闡釋花蓮液體燃料公會與其會員之液化氣體燃料商並非處於競爭關係，且僅有一主體（即該處分僅以原告為處罰主體），自不能為公平交易法第七條之聯合行為等云云。故同業公會僅一主體，應不能以聯合行為視之。 ⒊復查公平交易法第七條規定聯合行為之形式包括契約、協議或其他方式之合意等態樣，並未規範同業公會之決議，被告於八十八年八月三十日修正公平交易法施行細則第五條，除保留原第一項規定之「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」外，並增定第三項「同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第一項之水平聯合；同業公會代表人為行為人。」似有違法律保留原則。按上揭第七條規範之聯合行為指兩個主體以上，同業公會僅一個主體，如欲將同業公會之決議或行為規範在第七條之水平聯合之內，應以法律定之；又中央法規標準法第五條第二款明定關於人民之權利、義務者，應以法律定之，而商業團體依商業團體法第二條規定其性質為法人，公平交易法施行細則為行政命令，上揭公平交易法施行細則第五條第三項之規定已限制商業團體法人之權利，自不能以行政命令定之，應規範在公平交易法之條文內。故該細則第五條第三項規定違反法律保留原則及抵觸中央法規標準法之規定至為明顯。 ⒋又即便前項施行細則規範之同業公會決議或行為合乎聯合行為之水平聯合，按事業團體或同業公會之決議，須經有權機關（如會員大會）依法律規定及章程所為合法決議，才符合公平交易法第七條規範聯合行為中「其他方式之合意」之形式，非依法定程序完成之決議（例如理監事會不經會員大會而逕自做成與會員權利義務有關事項之決議），須事實上有拘束力，始受上揭第七條之規範。原告在八十九年三月底以電話聯繫會員業者所召集之會議，非會員大會，亦非理監事會，係應業者之要求所召集之座談會，出席業者僅十餘家，不到半數，故提出原告個人公司之計算價格屬建議售價，無任何拘束力，為免受不當誤會，茲訪查業者作成問卷調查一份，被告未善盡查察責任，所陳事實與實際有所出入，遽與認定原告違反聯合行為之禁止規定，原告至為不服。㈡被告主張之理由： ⒈原告邀集市場上具有競爭關係之會員召開會議，從事相互約束商品價格之聯合行為，實難卸主導是次家庭用液化石油氣聯合調漲零售價格之責：原告指稱其係依商業團體法及章程之規定，被動就會員反映事項，召集相關人員就其糾紛予以調處，並未具備違反聯合行為意思乙節，按原告代表人自承因同業會員過去因殺價競爭關係一直無法合理反映成本，普遍都是虧損經驗下，且當時中油公司漲價幅度過高，為使桶裝瓦斯零售售價適度調整，故於八十九年三月底前以電話聯繫會員業者於花蓮市統帥飯店出席集會，會中原告代表人並以其經營之太平公司為例，依照液供處時代成本計算公式，試算出合理價格家用桶裝瓦斯二十公斤裝應為五六○元，十六公斤裝為四五○元，雖原告辯稱該成本計算方式，係供業者參考，會員皆具有高度自主性，惟證諸本案其他受訪出席業者之陳述紀錄，其皆表示會中達成依據原告代表人計算之合理價格銷售之共識，且部分業者亦表示曾接獲以原告名義對該決議價格之行文通知，且查業者或自八十九年三月二十八日或自四月一日起，多遵循此價格之聯合行為內容，故客觀上原告已導致同業間零售價大致相同，顯見原告召集會議，係邀集市場上具有競爭關係之會員，從事相互約束商品價格之聯合行為，原告實難卸主導該次家庭用液化石油氣聯合調漲零售價格之責，是以原告辯稱召集會議僅為會員調處糾紛之詞云云，自不足採，況查公平交易法第七條之合意，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之，故原告是否有強制會員行為之能力，亦無礙構成聯合行為之認定。 ⒉公平交易法第二條第三款將同業公會亦認屬本法規範之事業，復為補充解釋同業公會作為聯合行為單一主體之態樣，爰透過公平交易法施行細則第五條第三項之增訂，以揭櫫本法之規範目的及避免脫法行為之發生，此並無逾越本法之授權目的、內容及範圍，更遑論有何違反授權明確性原則之處： ⑴按「事業不得為聯合行為」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」，又「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限」分別為公平交易法第十四條、第七條暨同法施行細則第五條第一項所明定。同法施行細則第五條第三項並進一步規定「同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為拘束事業活動之行為，亦為第一項之水平聯合」。本案原告係公平交易法第二條第三款所規定之事業，應適用本法相關之規範，先予敘明。 ⑵公平交易法第七條係以事業從事交易與競爭活動之特性為規範基礎，因此要求聯合行為必須具有競爭關係之二以上事業，惟若嚴格解釋公平交易法第七條之規定，則事業恐可以本條之文意作為掩護，從事違法的聯合行為而不用受到處罰。惟聯合行為之類型除可由各個事業透過契約或其他方式合意來完成外，亦可透過組織之方式進行，同業公會即是最典型利用組織來遂行聯合行為之案例。欲為聯合行為之事業，既可選擇彼此商議以契約或其他方式合意以做成聯合行為，亦可藉由同業公會之決議來完成，而二種方式對於事業之競爭自由限制並無不同，對市場功能之影響亦無軒輊，因此在公平交易法對此二種方式應給予相同之評價，而非僅以意思外在形式的不同，而做不同的處理。蓋意思表示對外主體的轉換，在同業公會的情況，係以同業公會對外為意思表示，此並無異於該聯合行為之意思聯絡係由具競爭關係的複數事業所發動之事實，即外在法律上意思表示主體的變動並不會影響內在經濟上實際獲益者之可非難性。同業公會雖與其所屬會員並不處於相互競爭關係，但依上述理由並不影響其作為公平交易法第七條聯合行為行為主體之適格。 ⑶另依據公平交易法第四十八條第二項授權訂定之公平交易法施行細則，乃係為本法之施行事項或就法規另作補充解釋之授權命令，查施行細則第五條第一項係將本法第七條聯合行為之適用範圍限縮於「同一產銷階段之水平聯合」，惟本法第二條第三項既將「同業公會」列為受規範之事業，其如何適用聯合行為之規定，本即有待透過施行細則為補充解釋，爰於八十八年八月三十日修正訂定第五條第三項，將同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為拘束事業活動之行為，認為即屬該條第一項之水平聯合，從而得為聯合行為規範之對象，蓋同業公會之會員或會員代表皆為有競爭關係得為聯合行為之行為主體，因此透過同業公會所為的限制競爭之決議，即相當於聯合行為中之水平聯合，當屬公平交易法所欲規範之對象。 ⑷原告主張之同業公會不得為聯合行為之主體或施行細則第五條第三項之規定違反授權明確性原則云云，顯係未明究公平交易法之規範意旨及施行細則對於本法之補充解釋功能；按此經查考原立法意旨應更能深解其意，蓋七十八年十月十一日立法院經濟、司法兩委員會審查「公平交易法第九次聯席會議記錄」中關於第二條條文增訂「同業公會」為公平交易法所稱之事業者，係因立法委員提議所致，而其所欲規範之型態主要即是透過公會組織以主導聯合行為，此參照該會議記錄中之發言情形：如「有些違反公平競爭的事項，常透過公會或工商團體形成決議，因此這些團體亦應納入本法的規範事項」（林委員時機）、「近來發現同業公會有操作聯合壟斷之行為，而現行法律對同業公會的處分，只有警告、撤銷其決議，撤換理事、監事、及整理、解散等罰則而已，不足以懲戒。因此本席以為有必要於本條文中加以規範，否則無法禁止不公平的交易行為」（駱委員啟蓮）、「林委員時機是擔心同業公會做出聯合壟斷之決議，顯然違反公平交易法，而引發法律上的紛爭，但本法未包括公會的規範，可能會造成漏洞」（朱委員高正）及「社會變遷很快，最近水泥業及高雄糕餅業的聯合漲價，均是公會左右的結果。工商業團體法的處罰規定，最多只是解散，是否發揮嚇阻的功能？本席深感懷疑」（趙委員少康）等內容可直接得知。 ⑸有關原告執最高法院八十四年度台非字第二五○號判決認「如無兩個聯合行為之主體者，亦不能為公平交易法第七條之聯合行為」等內容，主張其非能成為聯合行為處分之單一行為主體，恐係誤會公平交易法第二條第三款及同法第七條規定聯合行為本旨所致。查系爭判決係於八十八年八月三十日施行細則修訂第五條規定前所為，而前開施行細則第五條（現已提升為公平交易法第七條）即為補救上開誤會判決所修正增列，特併予敘明。即在立法之初因考量同業公會組成之特殊性，及其或有成為聯合行為發生之溫床，爰將同業公會納為聯合行為之主體文因避免前開誤會判決爰在修正施行細則時在第五條增列第三項補充解釋同業公會成為聯合行為規範之態樣，該條項所增訂定之內容，自公平交易法第二條、第七條、第十四條及參照施行細則第五條第一項等規範意旨，並無逾越本法之授權目的、內容及範圍，更遑論有何違反授權明確性原則之處，原告所訴，顯係狡辯之詞，自不足採。況自臺灣新竹地方法院八十六年度易字第一六五一號及臺灣彰化地方法院八十七年度易字第一○○四號分別對於苗栗縣砂石商業同業公會及彰化縣液化氣體燃料商業同業公會因從事聯合行為所為之有罪判決以觀，原告恐難僅偏執一個案之判決而指摘被告機關所為之處分違法，故原告之訴，顯不可採。 ⒊商業團體法主要係規範商業團體之成立、組織及類型等，其內容並未涉及競爭行為之規範，原告自稱其違法行為合於商業團體法之規範，企圖藉以免責，顯係諉過之詞，殊不可採：原告訴稱本案之發生係因公會會員反應業者間有不敷成本、「惡性不公平競爭」之行為，會員同業於長期虧本狀態下，為求生存，必無精神、財力改善注重安全措施，則消費者終將同蒙其害，造成兩敗俱傷之結果，故而建請公會行使會務、介入協調等語；原告並援引商業團體法及章程規定主張其介入會員同業間糾紛之調處，係依法執行會務，並為增進共同利益云云。按依商業團體法第五條第四款規定：「商業團體之任務如左：四、關於同業糾紛之調處事項。」同業公會對於同業間發生糾紛雖得介入調處，惟所謂「同業紛爭」應係指具體之個案紛爭，得由公會利用類似仲裁協調之方式協助調處之事件，查原告泛稱其為調處同業間之惡性不公平競爭行為，爰被動就反應事項召集相關八員為決議等事，惟原告於八十九年三月間召集花蓮地區瓦斯行同業開會，主要係參照液供處時代之成本公式試算桶裝瓦斯價格，達成調漲桶裝瓦斯零售價格之共識，原告顯已產生引導並致使相互競爭關係之會員業者採取聯合調漲桶裝瓦斯售價之共同行為效果，縱原告辯稱係依商業團體法行使會務，惟其已與公平交易法所揭櫫之維持市場競爭之立法意旨抵觸，故揆諸上述說明，原告業已違反公平交易法第十四條之規定堪予認定，原處分經核並無違誤。 ⒋按被告對事業之處分，係以事實為依據，事實應從證據認定之。所謂證據，係指直接、間接足以證明犯罪行為之一切證人、證物而言，故認定犯罪事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，係指所成立之證據，在直接關係上，足以證明他項事實，而由此他項事實，本於合理經驗法則，認定為犯罪之事實基礎，即間接證據如非違背一般經驗法則，並非法所不容。 ⒌有關原告是否有召集該縣桶裝瓦斯行業者於統帥大飯店集會乙節。經查依據原告代表人自承：「八十九年三月二十八日中油公司大幅調漲液化石油氣價後，本公會於三月底前有以電話聯繫會員業者於統帥飯店出席集會，但出席情形並不踴躍，僅十餘家業者參加，會議之目的係針對中油公司大幅漲價後，同業過去因殺價競爭關係一直無法合理反映成本，普遍都是虧損經驗下，而此次中油公司漲價幅度過高，勢必一定要做適度調整，當時本人以本公司經營狀況為例，依照液供處時代成本計算公式，試算出合理價格家用桶裝瓦斯二十公斤裝應為五六○元，十六公斤裝為四五○元，營業用因市場競爭無法試算‧‧‧」；且據信元煤氣有限公司（下稱信元）負責人李振亮亦稱：「有鑑於過去反映成本仍未使瓦斯行獲取合理利潤，因此，本縣瓦斯公會曾多次邀集全縣北區（以壽豐鄉為界）瓦斯行業者，分別於芳村餐廳、統帥大飯店、或東展、花蓮及北誼興等分裝場址等地點集會，要求瓦斯行之提氣成本須提高為每公斤十七．九七元，售價則為家用桶裝瓦斯每公斤二十八元（折合二十公斤裝每桶為五六○ 元），營業用為每公斤二○元，當時（三月底），我們瓦斯行業者均有派代表出席，也都同意接受分裝場要求之提氣成本及桶裝瓦斯每桶五六○元之銷售價格‧‧‧；事後家用桶裝瓦斯二十公斤裝每桶五六○元之價格僅維持幾個月，隨後即有回跌至五三○至五四○元之情形（營業用甚至低於四○○元者），直到九月二十一日，公會才通知要反映中油氣價，每公斤調高○．九元」；吉發煤氣有限公司（下稱吉發）負責人劉陳秀草指稱：「二、三月間花蓮縣液化氣體燃料公會理事長甲○○曾出面召集花蓮縣煤氣行同業聚會（會議地點似於統帥大飯店），會中大家決定應依據公會算出之價格每公斤賣至二十八元，即二十公斤裝每桶賣至五六○元，雖大家價格已調回合理售價，惟本公司自八十九年三月二十八日以來，二十公斤裝桶裝瓦斯每桶僅賣至五四○元，一直到九月二十日，中油調漲牌價，公會才又通知每公斤要賣至二十九元，即二十公斤裝每桶賣至五八○元，但本公司僅賣至五六○元。」南華煤氣行（下稱南華）負責人翁宗榮指稱：「三月二十八日中油調漲氣價後，三月底本縣液化氣體燃料公會行文通知各會員業者到花蓮市統帥大飯店開會，當時有討論到成本利潤問題，當時提及八十九年四月一日起家用二十公斤裝桶裝瓦斯每桶賣至五六○元，十六公斤裝賣四五○元，至於營業用則未討論‧‧‧。」，偉泰煤氣行負責人證稱：「本縣液化氣體燃料公會曾正式行文通知配合中油氣價調整，家用桶裝瓦斯二十公斤裝為五六○元，十六公斤裝為四五○元，營業用則未規定」；另據原告代表人於九十一年四月二十六日提出行政訴訟起訴狀中，原告代表人亦自承「原告在八十九年三月底以電話聯繫會員業者所召集之會議，非會員大會，亦非理監事會，係應業者之要求所召集之座談會，出席業者僅十餘家」等證詞，顯見上述證詞多有其一致性，原告出席之會員業者（信元負責人、吉發負責人之子、南華負責人）甚至當事人皆明確承認集會地點係於統帥大飯店，且原告出席之會員業者（偉泰負責人之子、、南華負責人）及當事人皆證稱會議討論之內容僅針對「家用」桶裝瓦斯售價作相互約定，尚無及於「營業用」桶裝瓦斯售價，按原告供述證詞係不利於己，依一般經驗法則，原告代表人召集該縣桶裝瓦斯行業者於統帥大飯店集會之事實應屬可信。理由一、本件兩造不爭之原告之代表人於八十九年三月底以電話聯繫會員業者召集會議，，有十餘家業者出席，會中依照液供處時代成本計算公式，試算出合理價格家用瓦斯二十公斤裝應為五六○元，十六公斤裝為四五○元等情，並有原告第十二屆理監事名冊、會員名冊、原告代表人陳述紀錄、公司基本資料查詢、李振亮、劉中玄、劉陳秀草、羅彩嵩、翁宗榮陳述紀錄、統一發票等附於原處分卷及液化石油氣成本分析表附卷可稽，堪信為真實。二、按行為時公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」第十四條前段規定：「事業不得為聯合行為。」第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」嗣公平交易法第七條於九十一年二月六日修正公布增列第二、三、四項：「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限（第二項）。第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者（第三項）。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合（第四項）。」是本件之爭執，厥在於同業公會於九十一年公平交易法修正前，如有藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，是否亦應認屬公平交易法所禁止之聯合行為？三、經查：㈠按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵守之首要原則。依法行政原則向來區分為法律優越原則與法律保留原則二項，前者係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，後者則係指沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為。在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」即明文揭櫫此旨。職是，司法院釋字第三一三號解釋闡示：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」。㈡又按維護交易秩序及確保公平競爭，乃現代國家亟於追求者，為達成此一目標，國家須採取一定之手段，限制或甚至禁止事業為一定之行為，並以行政罰為後盾，以收實效，惟此際將可能對人民憲法上基本權利有所限制，因之。法治國家在前揭法律保留原則之大前提下，唯有採取以法律明文規定或法律明確授權之方式規定宣示其所擬限制或禁止之行為為何者，並明文規定其處罰之構成要件，不容行政機關對人民之自由權利增加法律所無之限制。㈢關於聯合行為，於學說及外國立法例雖多有討論，惟其定義及範圍仍非明確與一致，是如若國家為追求公平競爭秩序，而擬限制或禁止類此行為，並進一步對違反者科以行政罰，則必須合於明確性之要求。八十年二月四日公布、八十一年二月四日施行之公平交易法即行為時之公平交易法第七條既對於聯合行為為立法定義：「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」，則同法第十四條所謂之「事業不得為聯合行為」，當即指事業不得為同法第七條所稱之聯合行為，而同法第四十一條所稱之「對於違反本法規定之事業」，當係指違反同法第十四條之禁止規定，亦即為同法第七條所規定之行為而言。至事業所為之行為態樣，雖可能亦達成與公平交易法第七條立法定義所稱之聯合行為同樣之影響或更超越者，惟立法者既無意禁止之，則行政機關自不得另設限制並據以為處罰之構成要件。㈣查八十一年六月二十四發布之公平交易法施行細則第二條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」係對於行為時公平交易法第七條所稱之「相互約束事業活動之行為」限縮於「以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」之範圍，且就同條所稱之「其他方式之合意」為闡明，核其未牴觸母法所擬規範之「事業」及「與有競爭關係之他事業」之要件，故無增加母法所無之對人民基本權利限制之疑慮。然查八十八年八月三十日公平交易法施行細則第七條第三項增訂：「同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第一項之水平聯合；同業公會代表人得為行為人。」之規定，將原非該當「事業」及「與有競爭關係之他事業」構成要件之行為態樣，以施行細則之規定擬制為公平交易法第七條所禁止之聯合行為，則顯已增加法律所無之限制。㈤至關於可否以施行細則之規定，作為處罰之構成要件，近有司法院釋字第五六六號解釋：「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指人民有依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及稅捐減免等項目，負繳納稅捐之義務或享受減免稅捐之優惠，主管機關基於法律概括授權而訂定之施行細則，僅得就實施母法所定納稅義務及其要件有關之事項予以規範，不得另為增減，否則即屬違反租稅法律主義；又有關人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文，如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，迭經本院釋字第三一三號、第三六七號、第三八五號、第四一三號、第四一五號、第四五八號等解釋闡釋甚明。是租稅法律主義之目的，亦在於防止行政機關恣意以行政命令逾越母法之規定，變更納稅義務，致侵害人民權益。」，此雖係針對租稅法律主義而為解釋，然如前揭司法院釋字第三一三號解釋所指出行政罰涉及人民權利之限制，關於其處罰之構成要件及數額，自應與租稅同以法律保留，是行政機關亦不得於施行細則內增加母法所無之限制。至被告辯稱公平交易法於公布之初即已有第二條第三款規定：「本法所稱事業如左：同業公會。」，其用意即在規範同業公會為聯合行為云云，惟查該條文僅係就該法所稱之「事業」加以定義，苟依被告之邏輯，則公平交易法既於第二條就「事業」規定涵蓋公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會、其他提供商品或服務從事交易之人或團體，則何須煩勞立法者就行為態樣另為規範？㈥況查公平交易法於九十一年二月六日修正公布增列第七條第四項規定：「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。」，將原施行細則第七條第三項之規定，提昇至法律之全位階，是應認立法者自斯時起始同意將同業公會之此一行為併列為公平交易法所禁止並處罰之之範圍內，同業公會在此之前之行為，基於法律不溯及既往之原則，自不應受罰。四、綜上所述，原處分以原告違反行為時公平交易法第十四條前段之規定，依同法第四十一條裁處原告以罰鍰六十萬元並命立即停止違法行為，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。五、本件兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　八　　　　月　　二十六　　　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　王　立　杰法官　黃　本　仁法官　王　碧　芳右為正本係照原本做成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　八　　　月　　二十六　　日法院書記官鄭聚恩

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一五六八號

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