臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一八七二號｜法律人

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一八七二號原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　癸○○○ 原　　　告　丙○○ 訴訟代理人　丑○○○ 原　　　告　戊○○ 黃恒久右二人共同訴訟代理人　辛○○ 原　　　告　己○○ 訴訟代理人　壬○○ 原告　共同送達代收人　乙○○ 被　　　告　台北縣新莊地政事務所代　表　人　庚○○主任）訴訟代理人　子○○ 右當事人間因回復所有權事件，原告不服台北縣政府中華民國九十一年三月二十五日北府訴決字第○九一○○九九五五一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：原告於民國八十九年一月十七日以莊登字第二一八二○號土地登記申請書，申請辦理分割繼承登記，該繼承原因發生日期為六十四年九月十四日，並於八十九年二月十一日完成分割繼承登記。原告就該已登記之坐落於台北縣五股鄉○○○段五股坑小段一三七五、一三八三、一三八七、九○六、九○六之一、九○八、一一八七之一、一一八八、一一八八之二、一一九○、八九八之一、九○○、九○ 一、九○二、九○三、九○四及九○五號等十七筆土地，依農業發展條例第十七條第一項之規定，於九十年一月十五日以莊登字第一七一○○號收件字號向被告申請回復登記。經被告函詢台北縣政府，台北縣政府以九十年四月十九日（九十）北府地籍字第一二四七○五號函認定其情形與修正後農業發展條例第十七條之規定意旨不符，被告遂依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，駁回登記之申請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉被告應准由原告依據農業發展條例第十七條規定將如登記名義人同意書附表所示之農地辦理所有權回復登記。 ⒊訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：駁回原告之訴。三、兩造之爭點：原告請求回復所有權之登記，是否符合農業發展條例第十七條規定，而應准所請？㈠原告主張之理由： ⒈原告於八十九年一月十日當時因受土地法第三十條之一規定之限制，以遺產分割協議方式，將被繼承人黃銀釵所有坐落於台北縣五股鄉○○○段五股坑小段八九八之一號共十七筆土地（繼承當時屬於田、旱地目之農地），約定登記於黃恒偉之名下，並於八十九年一月十七日向被告申辦分割繼承登記，經被告依土地法第三十條之一之規定通知補正，原告亦隨案檢附承諾書在卷，且該申請案確係於農業發展條例修正施行前提出申請，惟適有修正後同條例於同年一月二十八日施行，被告即採從新從優原則，依據修正後農業發展條例等相關法令規定於八十九年二月十一日辦竣分割繼承登記完畢。 ⒉原告於九十年一月十五日依據農業發展條例第十七條規定，請求將該農地之應有部分回復登記為所有人，惟被告以原分割繼承登記案即八十九年莊登二一八二○號，係依據修正後農業發展條例等相關法令規定於八十九年二月十一日辦理登記完畢，與修正後農業發展條例第十七條之規定不符及台北縣政府九十年四月十九日（九十）北府地籍字第一二四七號函示略謂：「繼承人依上開規定申請所有權回復登記，應限於農業發展條例施行前八十九年一月二十七日（含）以前辦竣繼承或分割繼承登記者始適用」為由駁回所請。被告未探究原告因受土地法第三十條之一規定之限制，而所立遺產分割協議書將土地約定登記於黃恒偉之名下之時點，繼承時或行為時或申請時均非於八十九年一月二十七日（含）以後，認定不適用農業發展條例第十七條規定，其認事用法未以行為時當時之法律作為論斷甚明，顯然違法及失當。 ⒊依據內政部頒布農地所有權繼承移轉登記案件之處理原則第五點：「在民國六十五年六月三十日以前發生農地繼承事實者，准照土地法六十四年七月二十四日修正前之有關法令辦理」。查被繼承人黃銀釵於六十四年九月十四日死亡，申請分割繼承之日期為八十九年一月十七日，則該處理原則顯已逾越土地法之規定，亦即土地法雖於六十四年七月二十四日修正公布，惟被告通知補正既依據土地法第三十條之一規定辦理，而非依據該處理原則辦理，亦即土地登記實務審查仍需當事人檢具自耕能力證明書或承諾書憑辦，是登記名義人黃恒偉於八十九年一月十日所立具承諾書，承諾於繼承開始後一年內將繼承之農地出售與有自耕能力之人，亦係土地法第三十條之一所明定並已附卷。至當時被告何以將該承諾書擅自移除，該刪除處並無代理人之蓋章得證，益證原告行為時，確因受土地法第三十條之一限制屬實。有關補正法律依據及解釋函令，內政部於八十九年二月十八日台（八十九）內地字第八九六四二八一號函始停止適用。 ⒋按新修正土地法及農業發展條例於八十九年一月二十六日由總統公布，八十九年一月二十八日生效。查黃恒偉及原告等人，因財產權繼承而取得者係基於法律之規定，繼承一經開始，被繼承人財產之一切權利義務，即為繼承人所承受，是信託人自有請求回復所有權登記之權利，且受託人黃恒偉既已同意將約定登記於其名下之農地回復所有權予原告，附具印鑑證明及有關文件，法定要件均已完備，亦符農地所有權回復登記之立法意旨，被告在權義之間並無爭執情形下，反而干涉人民契約自治之原則，殊不足取。由於本件請求所有權回復登記既遭被告之妨礙，若因此造成人民權益受損，即應負起國家損害賠償之責任。 ⒌再查法律關係係立具遺產分割協議書，其行為時是在八十九年一月十日，而向被告申請分割繼承登記係在八十九年一月十七日，辦竣分割繼承登記日期在八十九年二月十一日，顯然分割行為既於農業發展條例修法前，即應有農業發展條例第十七條第一項規定之適用。縱使被告於八十九年一月二十八日之後，依中央法規標準法第十八條規定採從新從優原則處理，當時雖無須再通知其他繼承人於該承諾書上補蓋章，此屬處理程序終結前，准許據以法規有變更者適用新法規而言，並不能變更行為時或申請時之意思表示之事實，是被告自應依據遺產分割行為時即八十九年一月十日作為有無符合新修正農業發展條例第十七條第一項規定之事實認定之基準點，而非以被告辦竣分割繼承登記日期作為認定所有權回復登記之立論根據。 ⒍按中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，可見我國行政法對新舊法規之適用，係採從新從優原則，基於同一法律上之理由，自應一體適用。惟法律之解釋，旨在闡明法律之真意，使條文得為正確之適用，解釋本身並無創設或變更法律之效力，自不生何時生效及溯及既往之問題，因此行政機關就行政法規所為之解釋應以法條固有之效力為其範圍，自被解釋法規生效之日起有其適用。因此解釋函令發布前已確定之行政處分，所持見解縱與函令不符，除經上級行政機關對該特定處分明白糾正者外，亦不受解釋函令影響而變更。是被告於八十九年二月十一日辦竣分割繼承登記，若基於從新從優及簡政便民，自不影響人民權益原則所作之處理，始為正辦。況地方行政機關為執行法律，得依職權發布命令為必要補充規定，惟不得與法律牴觸。查原告於八十九年一月十日所提之遺產分割協議書，係依據修正前土地法第三十條之一規定，經協議後將五股坑小段八九八之一等十七筆田、旱地目之系爭土地約定登記於黃恒偉之名下，承諾於繼承開始後一年內將繼承之農地出售與有自耕能力之人，顯然分割行為既於農業發展條例修正前，依前揭中央法規標準法十八條除依其性質應適用行為時之法規外之規定，即足以認定原告行為時係於修法前，足以證明原告自有農業發展條例第十七條規定之適用，非無理由。 ⒎退一步而言，被繼承人黃銀釵於六十四年九月十四日死亡，繼承原因為分割繼承，而增訂土地法第三十條之一，係於六十四年七月二十四日修訂公布，按中央法規標準法第十三條規定，法律之生效日為六十四年七月二十六日，是原告繼承之原因發生日期為六十四年九月十四日確已受土地法第三十條之一之限制，而將五股坑小段八九八之一等十七筆田、旱地目之土地約定登記於黃恒偉之名下，已成為不變及不爭之事實。又不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失及變更者，非經登記不生效力，是以取得土地有效日期以登記機關土地登記簿之登記日期為準，係指買賣之情形而言，自不包括繼承在內。按因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權、繼承，因被繼承人死亡而開始，分為民法第七百五十八條、第七百五十九條及第一千一百四十七條所明定，又因繼承而取得不動產物權，係依法律行為以外之事由所生不動產物權之變動，不受民法第七百五十八條所定須經登記始生效力之限制，最高法院四十年台上字第一○○一號著有判例。準此，因繼承、分割繼承而取得農業用地者，不待登記即已生效，並應以被繼承人死亡日期為農業發展條例修正施行前或後取得之分際。足徵原告請求農地所有權回復登記，於法有據，以前揭法律，原告確因土地法第三十條之一規定之限制，而必需辦理回復登記，既為回復，即得以被繼承人死亡為所有權取得分際，被告所援引內政部之函釋顯然抵觸法律，自不生效力。㈡被告主張之理由： ⒈經查八十九年一月十七日收件八十九莊登字第二一八二○號分割繼承案，其原因發生日期為六十四年九月十四日，被告於八十九年一月二十日以莊補字一六二號通知補正事項之一「請檢附田旱地目土地之土地使用分區證明，若為農地且於六十五年七月一日以後發生之繼承，請檢附自耕能力證明書或承諾書憑辦。（土地法第三十一條之一）」，嗣於八十九年二月十日補正完畢，案未依補正通知書檢附分區使用證明，倘如原告所述，若案附僅有承諾書，無分區使用證明亦無從得知申請之案內地號土地是否為農地。嗣因農業發展條例於同年一月二十六日修正發布施行，乃採依修正後農業發展條例第三十一條規定辦理，不再採用承諾書及使用分區證明之意甚明。 ⒉該案之原因發生日期為六十四年九月十四日，依六十五年四月十二日台（六五）內地字第六七三二五二號函訂頒之農地所有權繼承移轉登記案件之處理原則第五項規定「在六十五年六月三十日以前發生農地繼承事實者，准照土地法六十四年七月二十四日修正以前之有關法令規定辦理。」，又依內政部八十九年十一月二十日台（八九）內中地字第八九二二一三二號函略以「故本條第一項適用原則已非常清楚，必需為繼承原因且受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條之限制，始得主張該條文之適用。」，本案申請回復標的，經被告向臺北縣五股鄉公所函查其土地使用分區，係屬林口特定區計劃保護區。按新修正農業發展條例第十七條略以「本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有人．．．」規定，揆其意旨，應係受限於修正前該條例而為之登記始有其適用。該案原因發生日期為六十四年九月十四日，即使未檢附承諾書、自耕能力證明書或使用分區證明等相關文件，本應不受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條限制，而原告等主張因受原土地法第三十條之一規定之限制，將坐落於臺北縣五股鄉○○○段五股坑小段一三七五號等十七筆田、旱地目之土地約定登記於黃恒偉一人。惟查其在同案辦理分割繼承登記中坐落於臺北縣五股鄉○○○段獅子頭小段六、六之一、二八之一及二八之三號等四筆亦屬旱地目之土地，原告等卻與黃恒偉協議分別共有繼承，顯見原告主張繼承當時因受原土地法第三十一條之一規定之限制不合，故其申辦回復登記，即與修正後農業發展條例第十七條規定之意旨不符。 ⒊按內政部九十年一月十六日台（八九）內中地字第八九二四五七四號函略以「查農業發展條例第十七條第一項申請耕地回復所有權登記規定，旨在解決本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，數繼承人協調由一繼承人繼承耕地所衍生之產權糾紛問題．．．」，又按內政部八十九年六月十四日台（八九）內中地字第八九七八八七四號函之說明二「有關繼承人申請資格：限於八十九年一月二十七日（含）以前，繼承人因受原土地法第三十條之一及原農業發展條例第三十一條規定，以約定或信託方式將農地或其持分登記於受託人者，得於九十年一月二十八日（含）以前，請求回復登記為該繼承人所有．．．」，繼承人依上開規定申請所有權回復登記，應限於農業發展條例修正施行前八十九年一月二十七日（含）以前辦竣繼承或分割繼承登記者始適用，本分割繼承案之收件日期為八十九年一月十七日，於八十九年二月十日補正完畢，登記完畢日期為八十九年二月十一日，後二者均發生於農業條例修正發布後（八十九年一月二十六日），依前揭函令解釋意旨，本案即不受原土地法第三十條之一及原農業發展條例第三十一條限制，自無依農業發展條例第十七條所定申請回復登記之適用。理由甲、程序方面：一、本件原告黃恆逸、丁○○、黃恆俊經受合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。二、原告起訴時，被告代表人為吳貞賢，嗣於九十二年三月十七日變更為庚○○，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。乙、實體方面：一、原告於八十九年一月十七日以莊登字第二一八二○號土地登記申請書，申請辦理分割繼承登記，該繼承原因發生日期為六十四年九月十四日，並於八十九年二月十一日完成分割繼承登記。原告就該已登記之坐落於台北縣五股鄉○○○段五股坑小段一三七五、一三八三、一三八七、九○六、九○六之一、九○八、一一八七之一、一一八八、一一八八之二、一一九○、八九八之一、九○○、九○一、九○二、九○三、九○四及九○五號等十七筆土地，依農業發展條例第十七條第一項之規定，於九十年一月十五日以莊登字第一七一○○號收件文號向被告申請回復登記。經被告函詢台北縣政府，經台北縣政府以九十年四月十九日（九十）北府地籍字第一二四七○五號函認定其情形與修正後農業發展條例第十七條之規定意旨不符，被告遂依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，駁回登記之申請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回之事實，有被告九十年四月二十日莊地登駁字二六號駁回通知書及台北縣政府九十一年三月二十五日北府訴決字第○ 九一○○九九五五一號訴願決定書在卷可憑，堪信為真實。本件之爭點應為原告請求回復所有權之登記，是否符合農業發展條例第十七條規定，而應准所請？二、按八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第十七條第一項規定：「本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有人。回復請求權人，並得請求依其持分分割。」、同年月日公布修正前土地法第三十條之一規定：「農地繼承人部分不能自耕者，於遺產分割時，應將農地分歸能自耕者繼承之。．．．」；又修正前農業發展條例第三十一規定：「家庭農場之農業用地，其由能自耕之繼承人一人繼承或承受，而繼續經營農業生產者，免徵遺產稅或贈與稅，．．．」。因此，依新修正農業發展條例第十七條規定之意旨，應以受限於修正前依該條例而為之登記始有其適用，如於八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第十七條施行後，始依修正後之新法辦理登記者，既無受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條之限制，自不能主張依農業發展條例第十七條第一項規定，請求於農業發展條例第十七條第一項修正通過後一年內，請求回復登記為所有人。三、被告前於八十九年一月十七日向被告申請辦理系爭土地之分割繼承登記（收件字號為莊登字第二一八二○），其繼承原因係發生於六十四年九月十四日。被告辦理繼承分割登記命原告補正土地使用分區證明，嗣因農業發展條例修正公布施行，已毋須再補正土地使用分區證明之必要，被告遂依新修正之農業發展條例辦理系爭土地之分割繼承登記。有土地登記申請書、土地登記案件補正通知書、繼承系統表、遺產分割協議書、登記清冊在卷可憑。因此，原告等於辦理系爭土地之分割繼承登記時，事實上已未受修正前土地法第三十條之一及農業發展條例第三十一條規定之限制，始以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下，原告請求依農業發展條例第十七條第一項規定，將系爭土地回復登記為所有人，已屬無據。四、原告雖主張被告未探究原告因受土地法第三十條之一規定之限制，而所立遺產分割協議書將土地約定登記於黃恒偉之名下之時點，繼承時或行為時或申請時均非於八十九年一月二十七日（含）以後，認定不適用農業發展條例第十七條規定，顯然違法及失當云云。經查，系爭十七筆土地繼承原因發生日期為六十四年九月十四日，本已不受修正前土地法第三十一條之一及農業發展條例第三十一條規定之限制。雖原告八十九年一月十七日向被告申請辦理系爭土地之分割繼承登記係在八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第十七條之前，但系爭十七筆土地既係於八十九年二月十一日始登記予原告黃恆偉名義，屬於八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第十七條施行之後，始依修正後之新法辦理登記，依前揭說明，原告既無受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條規定之限制，始以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下，自不能以其繼承時或申請非於八十九年一月二十七日以後，即認得依農業發展條例第十七條第一項規定，將系爭土地回復登記為所有人。原告另主張所立遺產分割協議書將土地約定登記於黃恒偉之名下之時點，繼承時或行為時均非於八十九年一月二十七日（含）以後一節。經查，依卷附土地登記申請書所附登記清冊顯示，系爭十七筆土地標示編號一一至二一土地另由再繼承人黃瑞龍、黃瑞藻共同繼承，黃瑞龍、黃瑞藻應有部分各1／480，土地標示編號二二至二七黃瑞龍、黃瑞藻以及原告等五人亦均共同繼承，各有登記其應有部分。由系爭土地編號二二至二七仍由全體繼承人共同繼承，編號一一至二一土地亦由其他繼承人黃瑞龍、黃瑞藻共同繼承以及原告自承系爭十七筆土地全部的繼承人均無自耕能力（九十二年六月十一日準備程序筆錄參見。），與原告等人所提八十九年十一月九日訂定之協議書，對五股鄉○○○○段一三八五號等二十一筆土地載明係「信託或約定方式」以黃恆偉名義登記，對是否受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條規定之限制並無提及之事實參互以觀，原告卷附遺產分割協議書所約定分割遺產之方式，並非因受原土地法第三十條之一及修正前農業發展條例第三十一條規定之限制，始以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人（即黃恆偉）名下，而係基於繼承人間其他事由之考量而將上開土地協議分割而以不同應有部分辦理登記甚明。證人即辦理系爭十七筆土地登記申請之代理人乙○○ 於本院審理時亦證稱「編號第二十二至二十七號因屬於獅子頭段，土地很小，原告當初並沒有計劃要出售，所以按照他們的應有部分辦理繼承，沒有信託登記於黃恒偉名下。五股坑段除了黃瑞融及黃瑞藻之外，其餘信託登記於黃恒偉名下。」等情（見本院九十二年六月十一日準備程序筆錄）。因此，原告主張因受土地法第三十條之一規定之限制，始以遺產分割協議書將土地約定登記於黃恒偉之名下一節，核非可採。且系爭十七筆土地既係適用八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例辦理登記，而非依該條例修正前之相關規定辦理分割登記，農業發展條例第十七條係以該條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下，始有於該條例修正通過後一年內，請求回復登記為所有人之適用。因此，亦不能以系爭十七筆土地繼承原因發生日期在八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第十七條之前，原告於被繼承人死亡時即取得系爭土地所有權，或立具遺產分割協議書，其行為時是在八十九年一月十日，而向被告申請分割繼承登記係在八十九年一月十七日，早於農業發展條例修法前，即認有農業發展條例第十七條第一項規定之適用。五、又被告通知原告補正土地使用分區證明雖係依據農業發展條例八十九年一月二十六日修正公布前之相關規定，但查，八十九年一月二十七日農業發展條例新法修正實施後，「乙○○打電話來詢問新法實施後，就不需補正被告要求的事項，如果他們按照新法來申請，補正的事項是否可以不用再補，經過我們開會決定可以不補正，所以要原告重新送件，我們再依照原告申請內容重新登記。」之事實，業據證人盧凌志到庭證述明確，此亦與證人乙○○所述相符（九十二年六月十一日準備程序筆錄參見），因此，被告於農業發展條例八十九年一月二十六日修正公布前，依相關規定通知原告補正，於法既無不合，而於農業發展條例修正通過後，系爭十七筆土地係依修正通過之農業發展條例辦理，且未再依修正前之規定補正使用分區證明，業為原告及被告所認知，已如前述，原告自不能以被告通知補正既依據土地法第三十條之一規定辦理，原告行為時，確因受土地法第三十條之一限制，而主張有農業發展條例第十七條第一項規定之適用。六、綜上所述，被告以原告請求回復登記，與修正後農業發展條例第十七條之規定意旨不符，而依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，駁回原告登記之申請，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應准由原告依據農業發展條例第十七條規定將如登記名義人同意書附表所示之農地辦理所有權回復登記，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　八　　　月　　十四　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法　官姜素娥法　官林文舟法　官陳國成右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　八　　　月　　十五　　日書記官王英傑

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一八七二號

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