九十一年度訴字第二三○五號｜行政：公平交易法｜裁判日期：93 年 03 月 03 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二三○五號原　　　告　樺宏工程有限公司代　表　人　甲○○ 被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　黃宗樂（主任委員）訴訟代理人　乙○○ 丁○○ 丙○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月十六日院臺訴字第○九一○○八二七九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：本件被告以原告與訴外人順盛工程有限公司（下稱順盛公司）、捷一工程股份有限公司（下稱捷一公司）、立鵬工程有限公司（下稱立鵬公司）、宇力工程有限公司（下稱宇力公司）、明泉水電工程有限公司（下稱明泉公司）、昇泉工程有限公司（下稱昇泉公司）、信東工程技術顧問有限公司（下稱信東公司）、飛龍水電股份有限公司（下稱飛龍公司）聯欣水電工程有限公司（下稱聯欣公司）、錦源工程有限公司（下稱錦源公司）、和興水電工程有限公司（下稱和興公司）、祥泰水電股份有限公司（下稱祥泰公司）、今道企業工程有限公司（下稱今道公司）、昱丞工程有限公司（下稱昱丞公司）、景久實業有限公司（下稱景久公司）、春元工程有限公司（下稱春元公司）、齊得水電企業有限公司（下稱齊得公司）、大德工程行、加亦水電工程行、春生水電工程行等，於民國（下同）八十八年五月十三日召開「協助台北自來水事業處（下稱自來水處）擴大內需工程承商座談會」（下稱系爭座談會），會中為相互約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，違反行為時公平交易法第十四條規定，於九十年十月十二日以（九十）公處字第一六七號處分書（下稱原處分），命原告等二十一事業自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並各處罰鍰新臺幣（下同）十萬元，原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：如主文所示。三、兩造之爭點：原告是否有為行為時公平交易法第七條所稱之聯合行為？㈠原告主張之理由： ⒈查訴願決定機關，指原告等專以承攬自來水地下管線工程之事業單位，於系爭座談會互相約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，違反行為時公平交易法第十四條之規定，認被告之處分，並無不當，而維持原處分，並駁回原告之訴願。惟查系爭座談會，係回應自來水處於同年三月間邀請五十餘家業者參加而舉辦「擴大內需說明會」，就業者應如何配合自來水處之擴大內需工程交換意見，會中業者各訴困境，認目前經濟蕭條經營困難，自來水處存在廢土證明，單價及總工程底價不合理問題，長久不能解決，使業者陷於「作亦不得，不作不行」之窘困中，因而作成紀錄，函請自來水處改善，會議記錄並無隻字片語紀錄禁止業者參標，或共同抵制自來水處之工程投票之共識，更未就服務價格數量予以限制，而造成自由競爭功能受到傷害之結果，按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備，交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」公平交易法第七條訂有明文，依該規定事業聯合行為須其行為已達約束事業活動，而影響市場自由競爭之功能，妨礙市場秩序為要件，苟各事業間於開會時，各自表示處於不景氣時經營之看法，並不拘束各事業單位之行為，尚不得認係聯合行為，而況依同法第十四條但書第六款規定「經濟不景氣期間，商品市場價格低於平均生產成本，致該行業之事業，難以繼續維持或生產過剩，為有計劃適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者」即不在禁止之列，如業界於經濟不景氣期間，邀請同業開會謀求共同解決之道，有計劃適應市場需求，而有限制產量價格之行為時，係為調節供需，符合自由市場之原理，亦為法律所許，而有其適法性，本件系爭座談會是否涉及違反公平交易法，應就開會過程、會員發言及會議決議內容詳為審酌以為決定，茲摘錄會議中主要代表性會員發表談話如左： ⑴順盛公司：由於同業承做水處工程，長期存在許多問題，廠商反應無效，乃邀請常包自來水處工程同業交換意見，作成紀錄，就自來水處長期存在之棄土證明單價過低等不合理問題，向自來水處反應，謀求解決。 ⑵捷一公司：該公司負責人為座談會紀錄人，發言表示，該次會議名稱之所以訂為「協助台北自來水事業處擴大內需工程商座談會」係因自來水處八十八年三月間先舉辦「擴大內需說明會」邀請同業五十餘家參加，討論供需雙方如何有效配合等事宜，本次會議與會同業反應自來水處片面訂定棄土單價、工程單價、道路修復成本，壓迫業者接受極不合理，應尋求解決之道，開會中固有少數同業提議暫時不要投標，但在彙整意見時，告知他們不得限制業者投標，故對於有人提議不去投標一節，並未達成共識，亦未作成筆錄。會後即於同年六月十四日及八十九年五月八日邀請自來水處二次舉行業務協調會，謀求解決問題。 ⑶宇力公司：自來水處至今尚未解決不合理問題，雖然同業間有人曾有暫不參標之看法，但目前景氣不佳，我們往往為了繼續經營也不得不依公家機關所訂契約來承包工程。 ⑷加亦水電行：會議主持人及同業均提及若無法取得棄土證明投標後根本無法開工。 ⑸春生水電工程行：合法棄土證明取得不易，自來水處所訂棄土單價及底價過低，根本不夠成本，希望透過開會，將意見彙整，再由工會與水處協調解決。 ⑹飛龍公司：八十八年初自來水處曾邀請水管承商開會，自來水處對業者所提問題未能解決，會中有業者建議在情況未明朗之前暫不去投標，結果決議認都不去投標有違法之嫌，請各業者各自依個案評估，是否要去投標。 ⑺聯欣公司：但公司員工須有工作，雖水處不改善情形下，而我們水處工程商不得不再參與工程投標，且不得不依甲方（水處）之施工規範本。 ⒉綜合歸納會議中各事業單位共同意見係反應長久以來存在於自來水處之廢土證明、單價及工程總價等不合理訂定而強迫業者接受等問題，請求自來水處改善，以謀當前業者對自來水處投標工程裹足不前窘態之解決對策，並無「不參加投標」之共識，更無「抵制投標」之紀錄。尤有進者，自來水地下管線公會復於一個月後即六月十四日及八十九年五月八日二次邀請台北自來水事業處召開業務協調會議，冀由該會議解決雙方之矛盾，配合水處擴大內需工程，以符政府擴大內需之經濟政策，立意極為良善而有建設性，應符合公平交易法第十四條但書第六款之規定，詎被告竟扭曲會議之議題及各業者發言及決議內容，謂為決議不參加自來水處之工程投標，認有違反公平交易法之事，遽為處罰，而訴願決定機關不察，而維持原處分，駁回原告之訴願。 ⒊據查，自來水地下水管工程業者承包工程百分之八十來自自來水事業處，其生存仰仗於自來水處，堪稱之為衣食父母，業者為投標其地下管線工程，對水處之招標辦法逆來順受，百依百順，搶標都來不及，豈有聯合抵制之理，而全國五千餘家業者亦只有廿三家參與座談會，根本不能發生聯合行為之效果，何況原告於座談會稍後之六月間，即得標自來水處位於台北市○○街之地下管線工程，益證其無參與聯合抵制之行為，再者，原處分書及決定書所指原告公司股東李崑池出席座談會，而有發言不當乙節，原告公司鄭重聲明李崑池雖本公司股東，但非執行業務之董事，其參加座談會係因與會者熟稔如有該會議而自行參加發言，並非代表原告公司，而無代理權，按「無代理權人以代理人之名義所為之法律行為，非經本人承認，對於本人不生效力」民法第一百七十條第一項訂有明文，從而李崑池在該座談會縱有不當發言，而涉違反公平交易法之規定，對原告公司自不生效力，特此敘明。 ⒋綜此，系爭座談會，係回應自來水處三月間邀請業者參加之「擴大內需座談會」，業者座談會後，復於六月十四日及八十九年五月八日二次邀請自來水處參加業務協調會，無非藉業者座談會彙整共同可行之意見，相互協調解決不合理因素，俾自來水處之地下管線工程能順利發包，配合政府擴大內需經濟政策，雙方之開會互動應屬公平交易法第十四條但書第六款情形，依法不得視為同條規定所禁止之聯合行為，惟被告對於業者建設性之發言及決議未予審酌，竟摘取不能代表座談會全體意見之少數業者過激之發言強加諸該次座談會，指為會議決議抵制投標，其認事採證過程草率與事實相反，其用法亦明顯不當。訴願決定機關不察事實，枉指座談會作成抵制自來水處工程投標，認被告之處分並無不當，而維持原處分，並駁回原告之訴願，自為原告所不服。 ⒌按「人民有言論自由，有集會之自由，人民之生存權及財產權應予保障」憲法第十一條、第十四條及第十五條分別訂有明文，本件業者開會表達意見係屬言論及集會結社自由層次，為憲法明文保障。業者藉由集會結社討論各該事業應如何在不景氣中繼續生存，進而保護其財產，此種自救行為，係基於憲法所保障人民之基本權利而發動，應受憲法及法律之保障，被告明知原告等業者之生存，受制於自來水處，雙方間先天即存在不平等關係，而今又偏袒自來水處一方，對於原告業者合憲、合法之自救行為，枉法而為處分，實已陷原告等業者於自來水處之附庸及奴隸之地位，夫復公平交易之可言，被告實已扮演「不公平會」之角色，有悖公平交易法訂定及公平會設置之主旨，其處分明顯嚴重違憲違法。 ⒍查事業不得為聯合行為，固為公平交易法第十四條所規定，惟同法第七條規定「本法所稱聯合行為，謂事業以契約協議或其他方式之合意與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格或限制數量、技術產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」依此規定事業間須有經由契約或其他方式而有合意，進而相互約束事業活動，限制價格、服務、數量、交易對象，已達影響自由市場競爭功能，妨害市場秩序之程度，始構成聯合行為之要件，苟未具此要件尚不得認為係聯合行為，本件各事業間藉由同業座談會，各自表述於不景氣環境下經營困難交換意見及對策等行為，正符合同法第十四條但書第六款規定「經濟不景氣期間商品市場價格低於平均生產成本，致該行業之事業，難以繼續維持或生產過剩，為有計劃適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者。」即不受禁止聯合行為之規範，而免受同法第三十五條之處罰，依該規定台北市地下水管公會於經濟不景氣期間，商品價格低於平均生產成本，難以繼續維持生存之時，召開座談會共商因應解決之道，為法所許，已如前述。 ⒎本件台北市地下水管公會系爭座談會，係為水管公會每年例行與自來水處召開協調會前之會前會由水管公會委員陳榮傑依職權於八十五年五月十三日召開，會中各會員將該年所遭遇待解未解的工程問題與困難反應出來，並於會使彙整該次會議內容提呈予公會，由公會以公會名義發函，將會議反應事項函知自來水事業處，俾利業務協調會之召開。稍後六月十四日自來水事業召開之協調會，就如何因應與解決新工程合約之要求與困難為反應與協商，此見諸六月十四日協調會之討論議題皆係針對五月十三日座談會所反應者自明。故系爭座談會既係例行會議，會中各會員表述均係各會員檢討經營困難問題，謀求解決方法對策之言論，符合公平交易法第十四條但書第六款規定，為法所許，會中並未作成任何拘束會員抵制台北市自來水事業處工程招標之決議或共識，原處分書認定之事實與真相不符，顯係誤會，無可採信。 ⒏按公平交易法所禁止之聯合行為，依該法第七條規定，以事業中有「相互約束事業活動」為構成要件之一。惟查，本件受處分之原告等，於五月十三日之座談會結束後，並無抵制不參標之事實，經彙整台北自來水事業處。台北自來水事業處工程總隊所留存的開決標資料統計結果，與會之廠商於會後（八十八年五月十三日至九十年十月三十一日止）乃陸續參標計：順盛十九件、捷一九件、立鵬十三件、宇力六件、今道十六件、加亦一件、明泉六件、昇泉十一件、信東一件、春生一件、昱丞一件、飛龍二十六件、齊得一件、聯欣二件、錦源三件、祥泰八件、樺宏十九件、景久一件、和興四件。被告指原告等有於系爭座談會作成決議、並以此拘束同業抵制參標云云，與事實不合，已不攻自破。由此事實益可反證原處分書認定「該次座談會有達成拘束與會各廠商抵制參標之合意」一節，純屬無稽之事，被告未察明事實真相，即驟為處分，實有未妥，該處分依法即有不合，應予撤銷。 ⒐原告公司資本額為一千萬元，而股東李崑池之股資僅為十萬元，因罹患心血管疾病及嚴重感音性聽障，多年來已不參與公司業務，五月十三日地下水管公會之座談會，渠係以個人身分到場「湊熱鬧」，原告並未授權其出席該座談會，按「無代理權人以代理人之名義所為之法律行為，非經本人承認，對本人不生效力」。民法第一百七十條訂有明文，故李崑池在該座談會所為言論，即非為原告公司之言論，其言論所生之法律效果對原告公司不生效力，從而其言行容或有違反公平交易法之規定，原告自無由因此而受罰，且自五月十三日系爭之座談會後，原告參加台北自來水事業處工程招標，共有十九件，其中計有⑴三元街道路拓寬管線工程。⑵陽明山菁山里、公館里改善工程。⑶三重市○○○ ○道路配水管工程。⑷南港經貿園區管線新設工程等四工程由原告公司得標，此等事實益足以推翻被告處分書指原告參加座談會相互約束不參標自來水處之工程招標之指控，被告據該指控事實對原告為處分，自非適法而應撤銷，事實上台灣全國約有五千多家水管工程業者，都有資格參加自來水處之地下水管工程，自不因為參與系爭座談會區區二十二家會員之會中陳述而造成市場功能之妨礙與秩序之混亂，要難構成因違反公平交易法禁止聯合行為而受罰之要件，故本件被告之處分顯非適法。 ⒑查公平交易法之為訂，旨在保障公平交易與維護市場秩序，經由交易功能之發揮，使供需雙方共生共榮，而促進社會經濟發達繁榮，故訂定罰則對於違反公平交易者予以處罰。本件台北市地下水管公會會員之工程來源百分之八十以上來自自來水處，雙方間先天上即存有不平等關係之因素，自來水處利用經濟不景氣，業者惡性競標之大環境，每每訂定使業者血本無歸之苛刻條件，壓迫業者接受，業者為維持生存及財產免於受損而召開座談會，竟又受被告之打壓，被告對原告之處分非但有悖公平交易法訂定之宗旨，抑且違反近代國家政府係為民謀福利之憲政思潮，其對原告等會員處分不當，非惟法律問題，亦為政治問題，實值被告執事者深思。㈡被告主張之理由： ⒈被告就原告等違反公平交易法第十四條規定之聯合行為予以處分並無違誤。 ⑴按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條所規定。所謂「聯合行為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」又「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」復為公平交易法施行細則第五條第一項及第二項所明定。揆諸前開條文之立法意旨，乃因事業彼此間以契約、協議或其他方式之合意，對事業活動為相互足以影響市場功能之約束，將導致市場競爭機能之減損，爰於公平交易法第十四條明文予以禁止。故具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方構成違反聯合行為。 ⑵卷查本案原告與其他關係人立鵬公司等共計二十一家事業，因多係以承作自來水事業處之給水管裝置工程為主要業務，渠等應屬同一產銷階段之事業，具有水平競爭關係。原告與其他關係人共計二十一家事業於八十八年五月十三日，於公會台北辦事處會議廳召開系爭座談會以解決長久存在之廢土證明、單價、及工程總價底價之訂定等問題。該次座談會中，原告與其他關係人除就前開議題予以討論外，並一致達成在問題未獲台北市自來水事業處（以下簡稱水處）解決前，渠等將抵制參標迫使水處提高工程各項單價之共識。且為落實渠等抵制參標之共識，關係人順盛公司之負責人陳榮傑，乃親自於後續水處工程總隊所辦理「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」之招標案現場監視。故原告與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由召開系爭座談會，達成相互約束不參加水處及其工程總隊招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬違反前開公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分並無違誤，合先敘明。 ⒉具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方才認為構成聯合行為之違反： ⑴原告訴稱，綜合參與系爭座談會各事業之意見，係反應長久以來存在自來水處之廢土證明、單價及工程總價等不合理訂定而強迫業者接受等問題，會議紀錄並無隻字片語紀錄禁止業者參標，或共同抵制自來水處之工程投標之共識，更未就服務價格數量予以限制，而造成自由競爭功能受到傷害之結果。依公平交易法第七條規定，事業聯合行為須該行為已達約束事業活動，而影響市場自由競爭之功能，妨礙市場秩序為要件，如各事業各自表達其看法，並不拘束各事業之行為，尚不得認係聯合行為，況依同法第十四條但書第六款規定，事業如係因經濟不景氣期間，邀請同業開會謀求共同解決之道，而限制產量價格之行為時，即為法律所許，而有其適法性云云。 ⑵按行政機關對人民之處分，應以事實為依據，而事實係從證據認定之。所謂證據，係指直接、間接足以證明犯罪行為之一切證人、證物而言。故認定犯罪事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，間接證據如非違背一般經驗法則及論理法則，並非法所不許，行政法院迭有判例可循。 ⑶本案原告與其競爭同業立鵬公司等二十家事業，召開系爭座談會，達成共同抵制參與自來水處標案之共識，此可從該次座談會主席，亦即關係人順盛公司負責人陳榮傑至被告為陳述時陳稱：「．．會中決議請公會出面協助解決，同時也建請在場同業自我約束，等到自來水事業處改善相關不合理情形後，再行投標，否則同業勉強投標，也是虧本、不敷成本．．˙」以及出席業者，亦即關係人大德工程行之負責人謝德勝指稱：「．˙．在這次會議中有參與的同業有以下幾點共同決議，．．事實上自八十七年底同業就已有不去投標之共同看法，至八十九（為八十八年之誤植）年四、五月間情況更為嚴重，所以在五月十三日集會時，同業在會中再就不去投標之做法凝聚共識及再確認．．．」及關係人立鵬公司負責人黃枝益指稱：「在八十八年五月中旬，我們互相熟識的二十餘家同業，在水管公會委員陳榮傑之召集下，先行召開同業協調會（當時除同意抵制參標而未出席之昇泉公司外，其餘同業幾乎皆出席），並於隔月向水處進行座談（同業代表由公會出面，本人並未獲邀）時，水處同意將我們意見帶回去研究，但我們二十餘家業者認為水處缺乏誠意，故決定一起抵制參標，直至水處改善不合理規定為止．．」等證之（此均有前揭關係人至被告所為陳述紀錄附原處分卷可稽）。且本案李崑池於八十九年十一月十五日至被告為陳述說明時亦自承：「．．會中同業希望台北市政府能解決棄土問題，並且合理反應工程單價，會中同業有共識，在自來水處沒有解決上述問題情況下，暫時不去偷投標，否則難以經營下去。．．」佐以其他關係人宇力公司、今道公司、明泉公司、信東公司、春生水電工程行，齊得公司、聯欣公司等事業，於被告所為之陳述紀錄，對於前開座談會決議內容亦有其一致性陳述存在，故依前揭關係人等之陳述紀錄，已足以顯示原告與競爭同業立鵬公司等二十家水管承裝業者，於系爭之座談會中，形成聯合抵制參與水處及其工程總隊之工程招標案之合意事實，違反公平交易法第十四條規定。 ⑷且承前所述，具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方才認為構成聯合行為之違反。且聯合行為合意之方式，包括書面或口頭、明示或默示之契約、協議或其他方式之合意。亦即，合意之方式，除明顯之書面或口頭契約、協議以外，還包括契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律上之拘束力，事實上可以導致共同行為者皆屬之。故本案關係人等參與聯合行為合意之具體違法事證，有各關係人至被告為陳述紀錄附原處分卷可證，並不以原告主觀上認為該座談會中所為言論對與會同業並無拘束力而認無聯合抵制參與標案，得以免除違反公平交易法聯合行為禁制規定之責任。 ⑸另原告訴稱，系爭座談會應符合公平交易法第十四條但書第六款所規定得例外許可為聯合行為之情形。惟查，公平交易法第十四條明文規定禁止事業為聯合行為，此乃徵諸事業聯合行為將限制市場競爭機制，影響市場供需功能，故於立法上，係採較嚴格之原則禁止規定。惟考量聯合行為態樣甚多，對市場供需功能影響之效果並不相同，倘事業所為聯合行為有益於整體經濟與公共利益，則不宜完全否定而予以禁止，故同法條乃另設七款例外許可為聯合行為之規定。惟聯合行為例外許可之要件，除該聯合行為本身首需符合公平交易法第十四條所定七款之各個不同行為要件外，尚須判斷該聯合行為是否有益於整體經濟與公共利益，並於事業為聯合行為前經獲被告為聯合行為之許可。是本案原告除對前開公平交易法第十四條規定之認知顯有錯誤，原告並已自承八十八年五月十三日所召開之座談會議，係屬公平交易法第十四條第六款所規定得例外許可之聯合行為態樣，從而，原告等二十一家事業未衡量各自實際之經營狀況以從事競爭，卻以合意方式相互約束彼此活動而限制市場競爭機制，自為公平交易法第十四條所禁止之聯合行為，被告就此予以處分，並無任何違法不當之處，原告所訴顯無足採。⒊李崑池縱於形式登記上已非原告公司之董事及其代表人，惟於實際經營活動上仍足代表原告公司參與會議並為相關決議，原告所辯，顯係推托卸責之詞，核無可採： ⑴查據原告公司設立登記事項卡顯示，原告公司係於八十一年六月十日設立登記，首任董事為李崑池，至八十八年二月八日變更董事為李幸修，八十九年九月十五日復變更董事為甲○○。是以，李崑池於八十一年六月十日至八十八年二月八日長達七年八個月為原告公司董事及代表人之經營事實，乃不容爭執，且李崑池於卸任董事後，至今仍為原告公司之股東，據李崑池於八十九年十一月十五日至被告所為陳述說明時，對原告當時承做水處工程有陽明山青山里配水改善工程、三重環河南路快速道路水管拆遷工程與原告所稱之三元街水管拆遷工程業務皆詳予說明，顯示李崑持池甚為瞭解熟悉並涉入原告承做之工程業務。 ⑵另佐以該次座談會主席，亦即關係人順盛公司負責人陳榮傑承稱，該次座談會係由其出面邀集「經常」在自來水事業處工程承包之同業交換意見，並作成正式之會議紀錄，且經陳榮傑召集，有大德工程行之謝德勝、樺宏公司之李崑池：：等二十幾家業者與會。顯見在陳榮傑及受邀參與座談會之同業事業間，李崑池縱於形式上已非原告公司之董事及其代表人，惟於實際經營活動上仍足代表原告公司參與會議並為相關決議，此從陳榮傑以原告名義邀請與會、與會之同業代表出席者彼此間皆相當熟悉，並未就李崑池是否為原告代表人提出質疑及將李崑池之發言，於該次座談會之會議紀錄中，記載為原告之發言，均足以證明李崑池於實際經營活動上足為於原告代表人之事實。且李崑池與原告現任董事甲○○二人係屬夫妻關係，二人皆同設籍於台北市 ○○街二三一巷一二弄四號二樓，故綜上所述，原告辯稱李崑池並非其執行業務之董事，故而李參加座談會自行所為發言對原告公司並不發生效力，而否認原告為聯合抵制參標合意之事實，顯係推拖卸責之詞，核無足採。 ⒋茲就本案原告等違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，為足以影響市場供需功能乙節，補充答辯如后： ⑴依據自來水法第十九條規定，經主管機關核准，於特定供水區域內，經營自來水事業之權為自來水事業專營權，且由於自來水事業具有資源不可替代性、自然獨占、公共財、投資高獲益低、外部經濟、經營永續等生產特性，故自來水事業為區域獨占之公用事業。另依自來水法第四十三條規定，自來水事業應具備相關取水、貯水、導水、淨水、送水及配水等設備，此等設備之建置，依前開規定，為自來水事業所應負擔之責任與義務。另自來水水管工程一般依建築線可劃分為二類，一為表內管工程，另一為表外管工程。前者表內管工程，係由住戶自行招商承做，其水管口徑小且長度有限；表外管工程，則係由自來水事業處公開招商承做，水管之本、支幹管，數量及金額均較為龐大，故表外管工程為自來水水管裝置工程之主要部分。本案於佐以原告及其他關係人所承稱，案關大部分水管承裝業者之業務，係以承做台北自來水事業處之水管工程為主要業務，因此本案原告等被處分人就台北自來水事業處所發包之自來水水管承做工程，於該市場即有相當之市場占有率。 ⑵復查，本案原告與關係人立鵬公司負責人黃枝益、捷一公司負責人李國芳，亦多有證稱，多年來經常承做自來水處（含工程總隊）工程之業者僅二十餘家，據被告了解，此主要係因上述原告及關係人其料源堆置、倉庫位置、車輛、機具、工人等有區域性、距離之考量，此涉及管理成本之多寡，相對影響競標之能力，雖其他地區業者亦可承做自來水事業處工程，但基於上述成本之考量，多不會參標自來水處之相關工程，此正足以說明何以原告與關係人等二十餘家業者在協議抵制自來水處工程不為參標後，自來水處相關工程大量流標（按八十七年因自來水處工程件數大幅減少，自來水處將所有工程移由工程總隊辦理發包事宜，依據自來水處所提供之「台北自來水事業處工程總隊八十七年至八十九年二月招標流標之工程」資料，並證稱自來水處工程總隊於八十八年有很多工程流標），卻未見其他自來水水管承裝業者參標，顯見原告等合意不為參標已對自來水處水管工程造成影響（達一至二個月之久），自來水處因而不得不提高工程單價（此據本案關係人信東公司實際負責人楊金波，以及明泉公司負責人林書記到被告陳述紀錄附卷可稽）。 ⑶綜前所述，原告等與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由召開系爭座談會，達成相互約束不參加水處及其工程總隊招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分誠無違誤。 ⒌原告雖訴稱系爭座談會係例行會議，會中會員之表述，僅為檢討經營困難問題並謀求解決方法對策之言論，符合公平交易法第十四條但書第六款規定，系爭座談會中並無作成約束會員抵制參標之共識或決議云云。按，事業不得為聯合行為為公平交易法第十四條所明定，同條文但書雖另規定事業倘於符合所定七款得例外許可為聯合行為之要件，並經審酌有益於整體經濟與公共利益，獲主管機關為聯合行為之許可者，得依法例外為聯合行為。惟該認定，並非僅憑當事人主觀認知，認為渠等所為聯合行為係符合公平交易法第十四條但書所規定得例外為聯合行為七款情形之一，即得據以主張其所為聯合行為為合法。再者，原告指稱系爭座談會屬例行性會議，被告原處分認定事實有誤。惟查，原告與具有競爭關係之關係人等違反公平交易法第十四條聯合行為之禁止規定，被告業已詳述違法事證在案，而系爭座談會之性質為何，並非本案認定違法之依據，被告並未就原告與關係人等參與系爭座談會之目的及渠等反映意見等提出質疑，原告等自得依其自由意志參與同業間舉行之會議，以為意見溝通，此非法所不許，惟要不能藉由會議之舉行，以意見交流之名而行違反公平交易法聯合行為禁止規定之實，原告於此恐認知有誤，亦併予敘明。 ⒍原告復訴稱被告認定與會廠商在會中達成抵制共識與決議之事實，實為斷章取義；且與會廠商於會後（八十八年五月十三日至九十年十月三十一日）有陸續參標，並無抵制參標之事實乙節。按，聯合行為之認定，被告多次陳明，並不以參與聯合行為事業間存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方足認為構成違法。倘具有水平競爭關係之事業，對競爭事項為相互約束，而足以影響市場供需功能者，即違反公平交易法第十四條規定。就本案而言，原告與關係人等既藉由系爭座談會為相互約束事業活動之合意，足以影響市場供需功能而違反公平交易法第十四條規定，則渠等之後所為行為，尚與本案違法事實無涉，先予澄清。次按，據關係人明泉公司負責人朱萬丁證稱：「故會中曾有同業提議暫不參與水處之工程標案，以視水處是否能幫業者解決前述問題，此項做法也獲得與會同業之認可‧‧‧復水處亦有所改善（如設立棄土中繼站、提高單價），故上述協議過了一、二個月，同業即開始參標」，聯欣公司負責人高財貴證稱：「同業間有持台北自來水事業處若不改進，就暫不參標之看法」，祥泰水電股份有限公司負責人證稱：「由於棄土處理及證明問題無法解決，且水處單價不好，故業者大都不參標」，顯見與會廠商於會中達成抵制參標之合意事實，雖關係人捷一公司、飛龍公司、和興公司辯稱會中業者並未針對不要去投標達成共識，業者應自行斟酌參標，惟經證諸其他與會業者之陳述紀錄及事證資料，顯與實情不符，被告認定原告等有參與聯合抵制參標行為合意之實，並無違誤。另有關原告稱與會廠商於會後（八十八年五月十三日至九十年十月三十一日）有陸續參標，並無抵制參標之事實乙節。按關係人明泉公司負責人林書記承稱：「會中曾有同業提議暫不參與水處之工程標案，以視水處是否能幫業者解決前述問題，此項做法也獲得與會同業之認可，但參標與否仍由業者自己決定。另由於參與自來水處標案之同業與業主合作多年，且考量顧及公司員工生活問題，復水處亦有所改善（如設立棄土中繼站、提高單價），故上述協議過了一、二個月，同業即開始參標」，故業者事後有無抵制參標與否，理應視會後二個月內之參標情形觀之，況部分業者（原告與錦源工程有限公司）皆證稱因業者考量機具與人員需要維持，仍有承做少數案件，且據前所陳，聯合行為之構成要件係指「有競爭關係之事業」間「合意」從事「限制事業競爭活動內容」之行為而言，並不以各業者須存在一致性「配合」限制競爭內容或現象為要件，再者，本案原告違法重點乃係針對業者聯合抵制參標台北自來水事業處及其工程總隊之工程形成合意及約定，構成違反公平交易法第十四條聯合行為禁止規定之違反，要與合意事後有無遵守配合合意內容無涉，最高行政法院也維持此一見解，併予敘明。 ⒎有關原告稱代表李崑池患有嚴重聽障，且未經授權乙節，按李崑池倘為聽障人士何以知悉會議討論內容？且豈可於會中就「砂石級配之材料取得與品質規格問題」代表原告發言？復李崑池於八十九年十一月十五日到會接受本會調查時，陳述平順並無異樣，且其陳述內容與其他與會業者證詞皆有一致性，況據該座談會主席順盛公司負責人陳榮傑指稱，係以原告名義邀請李崑池與會，且與會同業代表出席者彼此皆相當熟識情況，李崑池代表原告出席發言皆未受質疑，故原告所稱，要無可採。理由甲、程序方面：本件與本院九十一年度訴字第二一二二、二一二五、二一二六、二五五六號公平交易法事件等四宗訴訟，係基於同一之事實上及法律上之原因，本院爰依行政訴訟法第一百二十七條第一項之規定命合併辯論，合先敘明。乙、實體方面：一、原告起訴主張：原告係水管業者，原告之股東李崑池於八十八年五月十三日應邀參加「協助台北自來水事業處擴大內需工程承商座談會」，會中並無相互約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為，事後亦未有抵制參標之情事，詎原處分以原告等與其他二十家廠商為聯合行為，違反公平交易法第十四條規定，命原告等二十一家事業自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並各處罰鍰十萬元，原處分認事用法諸多違誤，為此訴請撤銷訴願決定及原處分云云。二、被告則以：本件原告與其他關係人等共計二十一家事業，多係以承作自來水處之給水管裝置工程為主要業務，屬同一產銷階段之事業，具有水平競爭關係。上開二十一家事業於八十八年五月十三日，於台灣區水管工程工業同業公會台北辦事處會議廳召開「協助台北自來水事業處擴大內需工程承商座談會」，一致達成在合法廢土證明、單價、及工程總價底價之訂定等問題未獲自來水處解決前，渠等將抵制參標迫使自來水處提高工程各項單價之共識。且為落實渠等抵制參標之共識，另案原告順盛公司之負責人陳榮傑，乃親自於後續自來水處工程總隊所辦理「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」之招標案現場監視。故原告與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由系爭座談會，達成相互約束不參加自來水處及其工程總隊招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分並無違誤等語置辯。三、本件兩造不爭之原告係水管業者，原告公司之代表人甲○○未參加系爭座談會，而係由股東李崑池參加等情，並有座談會會議紀錄及附頁、公司查詢資料、營利事業登記證等附於原處分卷可稽，堪信為真實。四、按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」行為時公平交易法第十四條本文、第七條及第四十一條分別定有明文。五、是本件之爭執，厥在於原告是否有為行為時公平交易法第七條所稱之聯合行為？經查：㈠按九十一年二月六日修正公布前之公平交易法第七條僅有一項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」，而於九十一年六月二十四日修正發布前之同法施行細則第五條（八十八年八月三十日修正發布前之第二條）規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」對照九十一年二月六日修正公布之公平交易法第七條第一、二、三項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及參照該條文之修正立法理由：「第二項至第四項新增。本法施行細則第五條有關聯合行為之意義之補充規定，其內容似有限縮本法第七條聯合行為之適用範圍，而有逾越母法之虞。爰將之提升至本法位階，以符行政程序法第一百五十條規範之本旨。」是修正前後公平交易法關於聯合行為適用之範圍並無二致，先予敘明。㈡依前揭關於聯合行為之構成要件以觀，本件之爭點，實在於原告是否有為不為參加自來水處及其工程總隊工程招標之合意而足以影響服務供需之市場功能之情事？ ⒈查依李崑池於八十九年十一月十五日陳述：「八十八年五月十三日所召開之座談會，主要是針對棄土問題無法解決工程及單價不合理的問題，我記得是捷一的李國芳通知我去參加：：：會中同業希望台北市政府能解決棄土問題，並且合理反應工程單價，會中同業有共識，在自來水處沒有解決上述問題情況下，暫時不去投標，否則難以經營下去：：：」此有陳述紀錄附於原處分卷可按。雖依原告公司設立登記事項卡之記載，原告公司係於八十一年六月十日設立登記，首任董事為李崑池，至八十八年二月八日變更董事為李幸修，八十九年九月十五日復變更董事為甲○○，然自李崑池自八十一年六月十日至八十八年二月八日擔任原告公司董事及代表人之長達七年八個月，其於經變更登記卸任董事後，仍係原告公司之股東，且當時之董事李幸修年僅二十四歲，復係李崑池之女兒等情以觀，李崑池應係當時原告公司之實際負責人，是如由其代表原告與同業間為聯合行為之合意，原告公司自不得藉此規避刑事罰之責任。 ⒉又查，依原處分之其餘受處分人即本院九十一年度訴字第二五五六號事件原告等之陳述，其中： ⑴順盛公司負責人陳榮傑於八十九年十一月十三日陳述：「：：：由於同業承作自來水處工程長期以來皆存在前述多項問題，經廠商個別反映皆無效果，我本人是同業公會台北辦事處之常務委員，在這行業也比較久乃出面邀集常在自來水事業處承包的同業交換意見，並作成正式的會議紀錄請水管同業公會出面，正式向台北自來水處反映同業之問題，所以在八十八年五月十三日下午二點經我召集，有大德工程行之謝德勝：：：等二十二人出席針對同業經營困境交換意見，會中立鵬公司有提到目前開工即須附上棄土證明，但合法的執照取得不易，且棄土單價不符成本。會中乃決議請公會出面協助解決，同時也建請在場同業自我約束，等到自來水事業處改善相關不合理情形後，再行投標，否則同業勉強投標，也是虧本、不敷成本：：：」。 ⑵立鵬公司負責人黃枝益於八十九年十一月十三日陳述：「：：：八十八年初蔡輝昇處長上任以來，對水處所發包的工程合約中加諸許多不合理的限制規定並嚴格執行，也因此，在八十八年五月中旬，我們互相熟識的二十餘家同業，在水管公會委員陳榮傑的召集下，先行召開同業協調會（當時除了同意抵制參標而未出席昇泉公司外，其餘的同業幾乎都有到），並於隔月向水處進行座談（同業之代表由公會出面，本人並未獲邀）時，水處同意將我們意見拿回去研究，但我們這二十餘家同業認為水處缺乏改善誠意，故決定一起抵制參標，直至水處改善不合理的規定為止，我記得同業抵制初期，包括昇泉公司也都未前去投標，而且主事者陳榮傑先生也曾出面查看並勸導不要投標，不過事隔數個月後，同業覺得不堪長期沒有工程可作，因此再度由公會幹部與陳榮傑出面與水處協調（我非公會幹部，未獲邀出席），經水處同意放寬規定後，我們才結束長達數個月之久之抵制參標。：：：」 ⑶宇力公司經理鄧宏義於八十九年十一月十四日陳述：「：：：目前本公司由我本人及施學章共同經營：：：我本人曾參加同業間在八十八年五月十三日於水管公會台北辦事處召開的座談會，會中同業雖然有提到棄土、回填砂品質、保險內容及期間、路面加鋪柏油施工數量少，工程污染等等問題，但據我所知台北自來水事業處到現在也還沒有解決上述的問題。雖然同業間曾有暫不參與台北自來水事業處工程標案的看法，但目前景氣不佳，我們承作公家工程的公司，往往為了繼續營業也不得不依公家機關所訂的契約條件來承作工程。：：：」 ⑷明泉公司負責人林書記於八十九年十一月十四日陳述：「：：：我本人曾參與八十八年五月十三日在水管公會台北辦事處會議廳所召開的協助台北自來水處擴大內需工程承商座談會，：：：會中同業提到的問題有棄土問題、砂石級配問題、路面開挖及回填與鋪設柏油的問題等等，因為這些問題先前我們先曾即向台北自來水事業處反映，但都無下文，所以會中有業者提議同業間暫時先不要參與台北自來水事業處的工程標案，看台北自來水事業處能否幫業者解決前述的問題，此項做法也獲得與會同業的認可。但參標與否是由業者自己決定。：：：其實常參與台北自來水事業處的這些同業與業主合作多年認識很久了，多少會有感情，再加上公司員工生活等問題，約過了一、二個月，同業間就又開始參加台北自來水事業處的標案：：：」。 ⑸昇泉公司負責人朱萬丁於八十九年十一月十五日陳述：「：：：本人確實有出席這次的開會，我記得是陳榮傑及李國芳通知我去水管公會開會，當初是針對政府擴大內需工程：：：專案表示同業互相表示意見，希望同業提出問題後，提供水管公會出面去推動、解決，但是會議沒有什麼效果，至於棄土問題是會中同業提出台北自來水事業處要求要拿到合法的棄土證明能開工，但是合法的棄土證明取得困難，所以會中作成決議，在未取得合法之棄土證明前，乾脆不要去投標，否則投了也開不了工：：：」。 ⑹信東公司實際負責人楊金波於八十九年十一月十五日陳述：「：：：本公司接到電話通知，說是要召開本次會議，本公司是由我出席。該次會議之召開主要是針對單價的合理性及棄土之處理，大家認為都不合理且有問題，經同業於會中交換看法後，業者均認為在沒有獲得解決前，業者去投標承做的話，業者也難以經營，所以在會中同業是認為在台北自來水事業處未改善前，暫時不參與投標：：：」。 ⑺聯欣公司負責人高財貴於八十九年十一月十七日陳述：「：：：八十八年五月十三日在水管公會所開的這一次會議，我是請本公司經理呂長佑先生參加，事後呂先生也有向我說明會議的情形，在會議中同業提到棄土、砂石級配及柏油單價不合理等情形，都是同業間相同的困擾，一直沒有辦法解決，雖然同業間有台北自來水事業處若不改進，就暫時不去參標的看法，但是在公司員工須有工作及台北自來水事業處並無改善之情形下，我們這些水管工程公司也不得不再參與工程標案及依甲方（業者）的施工規範來做：：：」 ⑻祥泰公司董事劉飛龍於八十九年十一月十四日陳述：「：：：．．這項議題主要是針對廢土合法證明無法取得，在未取得合法之廢土場之棄土證明前不要去投標，否則會違法，當時就有部分業者建議就不要投標了，請政府正視這項問題，但是也有業者認為如果能夠自行處理棄土的問題，也可以自行去參標，由於棄土處理其證明的問題無法解決，加上單價不好，一般業者都不標，但是為了維持公司的基本營運有些業者僅會選擇性投標及承作少數工程：：：」 ⑼捷一公司負責人李國芳於八十九年四月二十九日陳述：「針對台北自來水事業處單方提出的不合理合約，多年來，我們都有反映，但是都沒有得到合理反映與解決，因此，在八十八年初，前述業者對於得標也不能反映成本而合理施作之情況下，且尚須面對屆期解約、押標金存放導致資金週轉困難等問題，當時，有共識不投標，這也是致使同業承攬意願低落之原因，即使在八十八年六月間與水處協商後，仍未獲得改善，這也是造成到目前為止，業者仍不願參標之原因：：：」 ⑽飛龍公司負責人洪武義於八十九年十一月十六日陳述：「在八十八年初水處曾邀集水管承商針對擴大內需工程案件的相關規定與做法提出說明：：：在說明會後不久投標文件就出來了，業者馬上面臨要不要去投標的問題，順盛陳榮傑先生就邀集有意承攬的同業在八十八年召開『協助台北自來水事業處擴大內需工程案件承商座談會』：：：有些業者建議在情況未明朗化之前不要去標，會後決議認為都不去投有違法之嫌，請各家業者自行依案件評估，是否要去投標，以本公司而言，像第一個標是南京五段有一個案，本公司當時還在觀望，沒有去標，在八十八年八月之前印象中有一個擴大內需專案都因為家數不足而流標，而本公司第一個標得擴大內需專案工程約在八十八年八月，第二標是八十八年十月，第三標是八十九年元月在同業中算是比較多，上述工程都是第二次以後以議價方式得標。：：：」以上均有陳述紀錄附於原處分卷可按，核其內容與李崑池之陳述大致相同。⒊再查，依其餘受處分人之陳述： ⑴本院九十一年度訴字第二一二二號事件原告謝德勝於八十九年十一月十三日陳述：「：：：在這次會議中有參與的同業有以下幾點共同決議，同業認為棄土問題成本過低，事實上自八十七年底同業就已有不去投標之共同看法，至八十九（按係八十八年之誤植）年四、五月間情況更為嚴重，所以在五月十三日集會時，同業在會中再就不去投標之做法凝聚共識及再確認，希望可藉此提高各項單價的成本：：：」，此有陳述紀錄附於原處分卷可按，且本院依原告之聲請勘驗原告陳述時之錄影帶部分內容，核無不符，此有勘驗筆錄在卷可按，原告主張陳述紀錄不實，無足採信。 ⑵本院九十一年度訴字第二一二六號事件原告齊得公司負責人陳文得、會計劉碧鑾於八十九年十一月十三日陳述：「：：：我們同業才於去年（八十八年）五月間在公會召開座談會，同意表達我們的心聲，在水處未回應我們同業要求前，我們決定抵制不去參標．．」。 ⑶今道公司負責人簡堂堃於八十九年十一月十四日陳述：「：：：會中主要是討論廠商共同面臨的問題，大致就如會議紀錄上所記載的內容，當時大家的共識是把這些意見提供給水管同業公會出面為同業協助解決，同時自八十七年底同業已有默契暫時不要去投標，所以很多工程雖有公告，但同業都沒有去投標，希望水處儘快改善相關不合理的情形，但是水處一直都沒有調整其單價及規定，所以這次會議大家也有共識，等到水處改善這些不合理的單價及規定之後，再去投標，否則大家勉強去標也是做不下去，像有一些新進的廠商盲目去標了一件之後，也不敢再去標了，大致的情形是這樣：：：」。 ⑷春生水電工程行之李春生於八十九年十一月十五日陳述：「：：：這次會議是由我的兒子李權倫去開會，忘記是同業中的誰叫我去開會，我兒子開會回來有把會中的討論情形告訴我，據他告訴我，當時同業因考量台北自來水事業處的工程要求要附合法的棄土證明，但是當時規定必須是棄土場，砂石轉運站還不可以，而合法的棄土證明取得不易，同時自來水事業處所訂的棄土處理費的單價底價也太低而不符成本，．．，所以會中就作成決議在未取得合法之證明前乾脆不要去投標，否則投了也沒有用。．˙」。 ⑸昱丞公司之實際負責人陳文龍於八十九年十一月十八日陳述：「：：：而發表意見大都是比較常承作總隊工程的廠商，這些廠商因為長期須面對總隊要求要拿到合法的棄土證明才可以開工，而事實上棄土證明難以取得，以致開不了工，就認為去投標亦無用．．」。以上亦均有陳述紀錄附於原處分卷可按，核其內容與前揭原告與諸受處分人陳述亦大致相同，是原告與其餘受處分人間有不為參標之合意，堪以認定。 ⒋此外，本件亦可自系爭座談會後原告與其他受處分人參標自來水處及其工程總隊工程之情形，佐證上開聯合行為合意之存在，並堪以認定本件已足以影響服務供需之市場功能之情事？ ⑴查本件被告開始調查，本係由於自來水處工程總隊因辦理「擴大內需汰換計劃─南京東路五段廿三巷、五十九巷配水管改善工程」公開招標，認晁翎公司等三家公司彼此聯合參加投標行為有違反公平交易法之嫌，乃移請主管機關即被告釋示，此有該總隊八十八年八月十二日水工政字第八八六○四五二二○○號函附於原處分卷可稽，嗣被告函請該總隊派員到場陳述意見並提供八十七年至八十九年二月招標流標之工程，依該總隊於該次提出之招標流標工程資料所示，於八十八年間之工程其招標至決標次數，多在二次至三次以上。 ⑵就此本院發函自來水處請其查明該處（包括該處工程總隊）自八十七年十一月一日起至八十八年九月底止招標工程之全部參標廠商名單，並將其等在前揭期間得標、流標之情形，逐案謄列製表送院，經該處於九十二年八月二十八日以北市水物字第○九二三一二三三三○○號函復，惟查自來水處僅將上開期間決標之工程依決標日期彙整，而未將上開期間內流標之工程加以彙整，故尚不足採為認定該期間流標情形之依據。 ⑶反之，被告所製作提出之招標流標工程表上所載投標情形，有被告於本件訴訟審理期間續向自來水處取得之工程開標紀錄表等附卷為證（附於被告九十二年十二月十八日答辯狀被證三編號二至十九），核屬相符，是此一已足以影響服務供需之市場功能之嚴重流標之情事可資佐證上開原告與其他受處分人間有不參標合意存在之事實。 ⒌末按公平交易法第十四條第一項第六款係規定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一者，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：：：：：經濟不景氣期間，商品市場價格低於平均生產成本，致該行業之事業，難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者」，是可知聯合行為縱有上開第六款之情形，亦應經中央主管機關衡酌是否有益於整體經濟與公共利益而決定是否容許此一違反自由競爭之情事，是原告主張依上開第六款之規定阻卻違法，容有誤解。六、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原處分以原告違反行為時公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條之規定命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並處罰鍰十萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，均為無理由，應予駁回。七、本件事證明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　　月　　　三　　　　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　王　立　杰法官　黃　本　仁法官　王　碧　芳右為正本係照原本做成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　三　　　月　　　三　　　日法院書記官鄭聚恩

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第二三○五號

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