九十一年度訴字第八六一號｜行政：申租公有土地｜裁判日期：92 年 03 月 27 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第八六一號原　　　告　淡江渡輪股份有限公司代　表　人　甲○○ 輔　佐　人　楊宗鴻被　　　告　臺北縣政府代　表　人　蘇貞昌縣長）訴訟代理人　乙○○ 右當事人間因申租公有土地事件，原告不服經濟部中華民國九十一年一月八日經訴字 00000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：緣原告前於民國（下同）七十八年曾經被告核准使用座落於淡水鎮○ ○段新店小段二九之五號地先（註：所謂「二九之五號地先」，指二九之五號旁未登錄地，該未登錄地於八十四年二月六日編列登記為淡水鎮○○段新店小段二九之十地號）（淡水河）之河川公地作渡船碼頭使用，有該核發之七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書（註：該河川公地使用許可書上將新店小段誤載為公館口小段，請參見土地登記謄本），使用期限自七十八年十一月一日起至八十年十月三十一日止，為期二年。原告於期滿前之八十年八月三十一日去函該府申請繼續使用該河川地，經該府以八十年十二月十八日八十北府後水字第三九四五五四號函請淡水區漁會表示意見，經該漁會函復略以：「淡江渡輪因未按當時協議負責航道疏浚而引起當地漁民反彈，因此無法同意再讓該公司繼續設置碼頭；有該公司有誠意賡續經營，務須先行做好航道疏浚工作，獲得漁民首肯後本會再作考慮。」被告乃據此函復原告，請其逕與該漁會協商，研擬具體疏竣方案後，送被告研處。惟原告則仍續向被告申請繼續使用前開土地，被告乃分別於八十三年四月二十日、八十五年五月二十一日及八十五年七月二十六日函覆原告，略以本案因涉及港區工程及漁會糾紛處理解決等事宜，仍請惠予檢送該等有關單位及漁會同意相關文件，俾憑核辦。嗣隔五年後，被告於九十年一月三十一日以九十北府工高字第三四七六四號函知原告，以被告辦理「淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程」預計拆除原告所設碼頭結構物，請其同年二月十五日自行拆除完妥，否則被告將辦理拆除作業。原告則於九十年三月二十三日以淡輪九十發字第九號申請書，及同年五月七日以淡輪九十發字第十六號申請書，請求准於系爭河川公地建造「渡船碼頭」。經被告分別於九十年五月十六日以九十北府工水字第一七九五三三號及九十年五月二十一日九十北府工水字第一六五五二五號函覆，略以「貴公司申請整修棧橋式『渡船碼頭』，本府核准使用河川公地使用僅至民國八十年十月十三日（應為三十一日之誤）止，現因本府規劃淡水河系『和衷宮至小漁港景觀工程』細部設計圖，並已報由經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日九○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府辦理之景觀工程，貴公司申請乙案應予免議。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，並命被告回復原告所建臺北縣淡水鎮中正市場後側「渡般碼頭」之原狀，並准許原告繼續使用至該碼頭用地公告劃出河川區域時為止。㈡被告聲明：駁回原告之訴。三、兩造之爭點：被告分別以九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函及九十年五月二十一日九十北府工水字第一六五五二五號函否准原告申請整修及使用臺北縣淡水鎮中正市場後側渡船碼頭，是否適法？㈠原告主張之理由： ⒈謹按被告於民國七十八年，為共同推展水上交通與觀光功能，許可原告在淡水河經營臺北淡水間小型客船運輸事業，並經核發臺北縣政府七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書，准許原告使用淡水鎮中正市場後側，淡水鎮○ ○段新店（誤寫為公館口）小段二九－五號地先，淡水河未登記之河川公地○ ．○一○七．五公頃，為建造「渡船碼頭之用。許可使用應行遵守之條款，定為：「第一條使用期限自民國七十八年十一月一日起至民國八十年十月三十一日止二年。．．．第八條使用期滿仍繼續使用者，應於期限屆滿前一個月呈請俟本府核定。第九條本許可書期滿時應即交還本府，其他未規定事項依水利法暨有關法令之規定辦理。」記載明確。原告乃於七十八年十二月二十二日起，在核准之位置照核定計畫，施工建造系爭「棧橋式渡船碼頭」一座，奉准於民國七十九年十月十日起開始營業。不料，依法負有淡水漁港、維護管理責任之淡水區漁會，竟意圖自己應負擔之「舢舨航道疏浚工程費」轉嫁於原告，於民國七十九年十月四日（即原告奉准開始營業之前六天），電邀原告到該會，經即赴約，見該會正在開「淡江渡輪公司申設碼頭第三次協調會」，已簽到之出席人有漁民代表王銘洲等三十四人，己紀錄之協調結論為：「一、將水上機場以下現有之舢舨航道開挖為二．五米寬，退潮時一米深，以利舢舨進出作業。二、在高壓電纜下游水域減速行駛以免影響舢舨作業。三、設施碼頭應設標示燈。四、航道開挖應按照第一條規定辦理，自七十九年十月七日起開始施工，繼續至完工，完工時間至十月底止。五、漁友共同推舉王銘洲代表監督協助渡船公司疏浚技術問題。六、如未能如期弄成，為舢舨船安全起見，渡輪碼頭暫由舢舨停靠使用」等言。當場由主持會議之該漁會理事長鄭耀宗，要求原告簽名承受，已涉嫌觸犯刑法第三百四十六條第一項之恐嚇取財罪。原告經說明：「疏浚舢舨航道、未經縣政府核准不得辦理，且時間過短、無法於十月底完工。」惟鄭耀宗理事長不聽。原告畏怖該會照上述結論第六點，發動舢舨停靠渡船碼頭妨害營業，乃立即僱用專業技工二人、並租用大型挖土機及浮台各一台，交由該漁會漁民代表王銘洲指揮，自七十九年十月七日起，疏浚舢舨航道、至同年十一月二十四日止，共疏浚作業四十九天。所需工資、機械租金、油料雜費悉由原告交付。然依漁港法第二條規定，被告為漁港之主管機關，依該法第十四條及第十五條之規定，負有設漁港管理機關，逐年編列預算，辦理漁港維護管理之權責。另依臺灣省漁港興建管理辦法第十一條八款規定：「港內泊地及航道水深之保持。」為漁港管理事項，被告應知之甚詳。本案被告卻於接到淡水區漁會七十九年十一月七日北淡漁會字第○九四四號函：「主旨：本會草東里漁民要求自行將現有．．．舢舨航道疏浚二．五米寬，低潮時一米深，以利乙百多艘舢舨船進出作業，請准予疏浚請查照。」時，不予處理。惟對於淡水鎮公所七十九年十月二十三日北縣淡建字第二三五四三號函，請求查處原告與淡水區漁會協調疏浚舢舨航道影響堤防安全時，乃經積壓一個月後，以民國七十九年十一月二十三日七九北府工水字第三一四七三○號函復。而僅將其副本抄送原告，囑以：「貴公司與淡水區漁會協調疏浚舢舨航道案，未奉本府核准前勿擅自疏浚航道，否則依水利法等有關規定嚴處。」等言。至被告對於淡水區漁會，竟未發一言。足見淡水區漁會之敢為前述恐嚇取財之犯行，乃由於被告之縱容，因而造成原告無窮之後患。 ⒉被告九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函分，說明一謂：「本案依貴公司檢附之文件了解本府僅核准河川公地使用至民國八十年十月十三日止，復查該地區本府高管所已規劃淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，並已報准經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日九○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府工程施工，貴公司申請乙案應予免議。」顯已逾越權限、濫用權力，謹敘述理由如次： ⑴謹按被告民國七十八年核發原告之臺北縣政府河川公地使用許可書「第八條使用期滿仍繼續使用者，應於期限屆滿前一個月呈請本府核定。」「第九條本許可書期滿時，應即交還本府，其他未規定事項，依水利法暨有關法令之規定辦理。」記載有案。原告乃於民國八十年八月三十一日具文申請被告准予許可繼績使用係爭河川公地三年，經奉被告八十年九月十一日八十北府工水字第二七一八二九號函復以：「．．．請依規定再檢送申請書圖乙式伍份憑辦。」，原告乃於民國八十年九月二十五日淡輪八○字第○四五號申請書，檢附申請書圖一式五份，呈請鑒核賜准繼續使用係爭河川公地。嗣按被告所屬工務局八十年十月三日八十北工水字第五七○號致水利局第十工程處函副本：「主旨：甲○○先生申請繼續使用淡水鎮○○段公館口小段二九－五號地先淡水河河川公地為渡船碼頭乙案函請派員會勘。說明：．．．二、查本案係屬主次要河川，經本府初步圖籍審核，與他人申請區域並無重複，茲檢送該申請書圖一份，定於八十年十月十六日上午九時在本局水利課集合前往勘查，屆時請貴處派員參加。三、副本抄送申請人甲○○君請照省令先行於申請區域各角點訂立界樁，屆時至上述地點集合，並到現場指引，並於上述日期以前逕向台灣銀行繳納勘查費八○○元後，隨將收據持來本局水利課登記以憑勘查，否則註銷申請案不另函催，會勘時請繳回原許可書。」原告遵照上函規定悉經辦理完竣。 ⑵謹查「渡船碼頭」為水利法第四十六條第一項第六款所定「與水運有關之建造物」，該法對於系爭建造物並無使用期限之限制。臺灣省政府曾於七十一年一月四日七一府建水字第一二六七一○號令修正公布之「臺灣河川管理規則」第四十一條，關於河川使用規定：「許可使用間不得超過三年，期滿欲繼續使用者，應於期滿前三個月內申請延長使用，每次以三年為限，逾期未申請者，終止許可。政府機關非營利公用事業或農田水利會施設之永久性建造物，其許可使用年限按實際需要訂定，不受三年之限制，使用功能消失後，管理機關得請該建造物管理單位拆除之。」惟原告所營事業為「船舶運輸」，雖為民營公用事業監督條例第二條第十款所列舉之公用事業，但既領有營利事業登記證，自不能謂「非營利公用事業」，自應依上述條文第一項規定，按期申請延長使用。然於原告領得被告核發北府工水字第九九八號河川公地使用許可證十個月後，則七十九年八月二十九日臺灣省政府經以七十九府法四字第五八○○五號令修正，將上述第四十一條第二項修改為：「政府機關、公用事業機構或農田水利會施設之永久性建造物，其許可使用年限按實際需要訂定，不受前項三年之限制。」依民營公用事業監督條例第十九條規定：「民營公用事業營業期限，以三十年為標準，期滿時中央或地方政府得備價收歸公營，但須於期滿之二年前通知。」與原告毗鄰建置「突堤式渡船碼頭」之順風航業股份有限公司，經於七十九年八月臺灣省河川管理規則第四十一條修正公布後，立即受惠，已無須再為兩年一次，申請延長河川公地使用許可而奔波勞費。反之原告依據同一法源奉准建造之中正市場後側渡船碼頭，十二年來卻受盡被告與淡水區漁會連手分工刁難，常以開會協調方式，脅迫原告製造問題、激化矛盾，利用矛盾製造抗爭，企圖變其非法之要求為合法之債權，致原告不能為正常之營運。而原告遵照被告指示，於八十年九月二十五日申請准許繼續使用係爭河川公地一事，被告既於同年十月十六日完成審查及會勘結論，符合規定，當應依照民營公用事業監督條例第十九條及當時修正臺灣省河川管理規則第四十一條第二項之規定，核發使用期限三十年之河川公地使用許可書，並依水利法施行細則第七十六條規定：「主管機關對於興辦水利事業人依本法第四十六條規定所提出之申請案件，除本細則另有規定外，應自送達之日起三十日內將審核決定，以掛號郵寄方式通知申請人。」送達原告，乃為正辦。惟被告竟濫用權力，將該案審核決定凍結兩個月後，以八十年十二月十八日八十北府工水字第三九四五五四號函致淡水區漁會謂：「主旨：淡江渡輪股份有限公司申請繼續使用淡水鎮○○ 段公館口小段二九－五號地先淡水河河川公地為碼頭案，請貴會就該公司與貴轄漁民協議情形（疏濬事宜）及該碼頭設立事宜提供意見憑辦，請查照。」讓漁會理事長卻僅批「閱」字歸檔，不予覆函。經過兩年漫長時間致之不理，被告仍無視法定期限，一直擱置不作決定，故意違誤、刁難原告。 ⑶延至民國八十二年十二月九日，原告始收到被告八十二年十二月七日八二北府工水字第四三九三八○號致淡水區漁會函副本謂：「有關淡江渡輪股份有限公司申請繼續使用淡水鎮○○段公館口小段二九－五號地先淡水河河川公地為碼頭案，本府前以八十年十二月十八日北府工水字第三九四五五四號函請貴轄漁民協議情形（疏濬事宜）及該碼頭設立事宜提供意見在案，惟迄仍未見復，請惠速函復憑辦。」三日後即收到淡水區漁會八十二年十二月十日北淡漁會二○七八號致被告覆函副本：「主旨：淡江渡輪因未按當時協議負責航道疏浚，引起當地漁民反彈，因此無法同意再讓該公司繼續設置碼頭，如該公司有誠意賡續經營，務須先行做好航道疏浚工作，獲得漁民首肯後，本會再作考慮。」旋奉被告八十二年十二月二十二日八二北府工水字第爆七八九四號函，照錄淡水區漁會覆文，囑原告以：「請貴公司逕與該會協商研擬具體疏浚方案後送府研處。」由上述被告與漁會間公文來往之經過觀察，被告致函淡水區漁會與原告之目的，一為企圖自己依法應籌付之漁港維護經費，轉嫁於原告。二為教唆淡水區漁會重施故技對原告恐嚇取財。否則淡水區漁會前於接獲被告八十年十二月十八日第一次函時，己將之擱置，可見其初無此犯意。經過兩年後，被告去函促其表態，該會始於八十三年起，改以發動舢舨長期圍堵淡水碼頭，壅塞水路造成往來之危險，以期達成恐嚇取財之目的。徵之被告八十三年九月十七日北府農三字第三一二八八二號致臺北市政府交通局覆函影本：「主旨：有關淡江渡輪股份有限公司位於淡水鎮渡輪碼頭，日來遭舢舨圍堵，致該渡輪無法靠岸停泊，影響安全囑予調處案，便請查照。說明：．．．二、有關本案，本府農業局於本（九）月十二日派員列席淡水區漁會理、監事會議時，已促請該會及與會理、監事協助疏導，惟據稱本案係因淡江渡輪公司未依七十九年十月四日申設碼頭第三次協調會承諾將淡水河漁船航道疏浚，引起漁民不滿，而遭圍堵，乃請貴局督促該公司盡速依『協調會結論事項』辦理，以化解爭紛。」足可證明其事實， ⑷至於對被告前述八十二年十二月二十二日函，原告乃經以八十三年一月五日淡輪八三發字第二號申請函報告被告，與淡水區漁會協商經過，並檢附原告歷次申請疏浚卻屢遭被告駁回之相關文件影本十四件，申明依法舢舨航道疏浚之權責在被告，請被告明察。被告旋將原告申請函暨附件影本轉請臺灣省水利局研議見復，嗣經被告八十四年四月一日八四北府工水字第九八八一二號函復略以：「主旨：貴公司申請使用淡水河河川公地辦理渡輪及舢舨航道局部疏浚案，請依說明事項辦理，請查照。說明一、依據省水利局八十四年三月二十日水政字第ＡＺ○○○○○○○○○號函辦理。二、依本省河川管理規則第四十三條第一項第一款規定，距現有堤防護岸八十公尺內不得採取砂石，故舢舨航道部份，未便同意疏浚，建請以整理航道方式清除垃圾，廢棄物及污泥。另渡輪航道疏浚範圍距現有堤防護岸八十公尺內區域，亦應刪除修正。」 ⑸原告另於八十三年二月十九日淡輪八三發字第八號河川公地使用申請書，請求被告許可繼續使用系爭河川公地一案，經奉被告八十三年四月二十日八三北府工水字第○五八七二○號函復：「主旨：貴公司申請繼續使用淡水鎮○ ○段公館口小段二九－五號地先淡水河河川公地為小船碼頭乙案：復請查照。說明：一、復貴公司八十三年二月十九日申請書。二、本案經本府於八十三年四月十三日派員會同有關單位現場勘查結果作成如下結論：（一）淡江渡輪申請小船碼頭繼續使用案，經有關單位勘查，因淡水區漁會要求請該公司航道作局部辦理疏浚完成後再行提出申請。（二）本案請該公司依省水利局八十三年三月十六日水政字第一八一五六號函說明。（三）在不影響河防安全原則下提出航道疏浚計畫書，詳附測繪地形疏浚斷面位置圖與資料向臺北縣政府提出申請。三、檢還七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本及申請書圖兩份，請依說明（二）辦理並備妥五份再向本府提出申請使用。」本案被告既將原告奉命繳還之「七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本」發還，雖奉發還之「河川公地使用許可書正本」已逾越其原定使用期限，但因原告所營事業已受水利法第四十七條、臺灣省河川管理規則第四十一條第二項及民營公用事業監督條例第十九條規定之保護，被告發還之「河川公地使用許可書正本」在三十年內，應仍繼續有效。被告九十北府工水字第一七九五三三號及九十北府工水字第一六五五二五號之先後二函均以：「本府僅核准河川公地使用至民國八十年十月十三日止」為處分理由，不但與事實不符、且依法無據。至於被告前述八三北府工水字第○五八七二○號函說明二：「依據其八十三年四月十三日派員會勘之結論：（一）．．．因淡水區漁會要求請該公司航道作局部辦理疏浚完成後，再行提出申請。」乙節，既經臺灣省水利局明示「舢舨航道部分，未便同意疏浚，建請以整理航道方式清除垃圾，廢棄物及污泥。」況該項航道疏浚工程，已於七十九年十月七日起四十九天（比當時開申設碼頭第三次協調會結論第四點加長二十五天）由原告負擔全部工程費用，淡水區漁會指揮施工，早已辦理完竣。復查舢舨航道疏浚，屬於被告之權責，被告已於八十五年六月十四日北府農三字第二○四四九四號公告招標發包施工，清除垃圾廢棄物及污泥完竣。足以證明被告前述會勘結論，與原告申請繼續使用碼頭河川公地換證，並無具有正當合理之關聯。 ⑹然被告明知原告長期受淡水區漁會之營業妨害致營收激減，亟待換證以利申辦銀行融資之際，卻以八十五年五月二十一日八五北府工水字第一六九五五八號函復原告，並將其副本抄送淡水區漁會等單位，略以：「本案業經本府派員會同省水利局等單位，於八十五年三月十三日現場勘查結果，雖與原申請地段面積相符，原則同意續用，但因涉及港區工程、漁會糾紛，一則除請依照省水利局八十四年十二月二十六日水政字第Ｚ○○○○○○○○○號函結論事項辦理外，並迅速與漁會溝通協調，並將結果報府，以便依法核處。」為由不准換證。參加該次會勘之淡水區漁會隨即邀請原告，於三月二十六日上午十時，在該會漁民活動中心開會。該次會議定名為「臺北縣淡水區漁曾與淡江渡輪申請使用河川公地為碼頭協調會」，由該會理事長鄭耀宗主持。會議之結論為：「請淡江渡輪公司，配合省漁業局整理草東航道，繼續清理寬五公尺、深一．五公尺航道，或由淡江渡輪公司出資新台幣一百五十萬元由本會雇工自行清理，並請貴渡輪公司於一個月答覆本會。」原告經以八十五年四月二十四日淡輪八十五第○○二九號函答覆該會，略以：「本公司願出資新台幣一百五十萬元由貴會雇工自行清理。但因本公司財務極端困難，擬俟復航後，依淡水碼頭實際售票按月提撥五％分期支付。」旋獲該會八十五年五月三日北淡漁會字第六四二號函復：「．．．歉難同意按月挪五％營業金額分期支付，請貴公司遵照本年三月二十六日協調會結論由貴公司繼續清理寬五公尺、深一．五公尺航道以嘉惠漁民。」之後，該會繼以八十五年七月三日北淡漁會字第一一一六號函：「本會草東里一帶漁民對貴公司復航後按月提撥五％營業金額分期支付乙案歉難同意，並要求貴公司將所建臨時碼頭拆除以恢復舊觀。」以恐嚇原告。原告乃將本案辦理經過，報請被告所屬工務局，准予迅速換證，以利申辦融資解救危機。惟該局卻以八十五年七月二十六日八五北工水第五三一○號函，復以：「貴公司函請速核發河川公地使用許可書案．．．本案因涉及港區工程，及漁會糾紛解決等事宜，仍請惠予檢送該等有關單位及漁會同意相關文件，俾憑核辦。」謹查該函所提「涉及港區工程」乃為飾詞，蓋原設於淡水河口之淡水港，已遷建於八里鄉濱海地區，其港區工程已與淡水河無涉；且被告經於八十五年三月十三日，邀請基隆港務局及該局淡水辦事處，派員會勘結果咸認「與原申請地段面積相符，原則同意續用」，經全體會勘官員簽證在案。本案申請換照並不涉及港區內疏浚或其他新建工程，自無再向港務機關申領同意文件之必要，原告已在原申請函第二點詳為說明。縱有其需要，依水利法第六十三條之規定，亦應由被告逕函會商辦理。至於「漁會糾紛處理解決」事宜，乃為「草東里舢舨航道疏浚工程」之經費負擔問題。該項工程因涉及堤防安全，已經臺灣省水利局核示，未便同意疏浚後，經被告自行招標發包，清除該舢舨航道、垃圾、廢棄物及污泥完竣。全案辦理經過，原告已在原申請函第三點詳為陳述。原告受淡水區漁會恐嚇將拆除碼頭，因深感畏怖而呼救之書函，被告竟踐踏法律，任由該漁會繼續圍堵系爭碼頭於先，認同其恐嚇取財於後，且命原告「檢送該等有關機關單位及漁會同意相關文件，俾憑核辦」，等於將其依法應行換證之權責，賦予淡水區漁會行使否決權。兩者之間非有利益輸送關係存在，孰能相信？否則毗鄰同受被告監督之其他渡船碼頭，為何得以豁免受此折磨？ ⑺原告乃於八十五年十月九日淡輪八五發字第○○五二號申請函，向被告所屬工務局提出港務機關同意系爭碼頭建造之原始文件，並敘明對於淡水區漁會要求之一百五十萬元願如期支付，請准迅予換證。惟未蒙覆示。原告於是以八十五年十一月六日淡輪八五發字第○六一號書函致淡水區漁會，表示決定先付五十萬元，不足額一百萬元擬俟復航後分為十個月每月支付十萬元，請惠同意示復，並將副本抄迭被告所屬工務局。旋接淡水區漁會八十五年十一月十四日北淡漁會字第二○一二號函復：「有關貴渡輪公司能同意撥款配合省漁業局整理草東里航道乙案，俟本會提下次（二十二次）理事會報告結論後再作決定。」原告乃備款以待，除兩次往訪該會及三次電催，請其開發憑證收款外，並經八十五年十二月二十八日、八十六年三月十九日及同年四月十八日，三次函請該會備據收款，並將副本送被告所屬工務局。但該局仍不為換證，亦不作任何指示。候至民國八十七年七月，原告為解脫困境，改向臺北市政府交通局申請轉洽被告准許延長「台北－淡水」渡輪航線至淡水第二漁港停靠，經蒙該局洽辦後，依據被告八十七年九月三十日北府農三字第三○九一○八號覆函核示：「說明二、本案經臺北縣政府彙整其相關單位意見如后：（一）淡水第二漁港目前泊地有限，泊位不敷使用，又水上警察隊業已使用停泊三分之一，無法可撥出停泊位置供貴公司使用。且該漁港與淡水河口交接處遇東北風時即風浪不佳，不利渡輪停泊，恐有航安之虞。（二）臺北縣政府己就淡水第二漁港功能多元化整體規劃，委託專案規劃設計中，俟該工程規劃完成後再行協調。」經調查結果，淡水第二漁港與淡水河口交接處，確為風浪不佳，不適於二十噸以下之小船行駛，乃請轉改為延長航線至淡水鎮油車口附近水域。經蒙被告逕發八十八年五月二十六日八八北府工水字第一五○一六三號請示台灣省政府函副本，略以：「由於本案所請事宜事關省、市共管河川管理權責，為考量淡江渡輪之交通疏運及觀光之營運功能，所擬規劃申請延長航線自應再詳實核討外，請貴處以整體河川公地使用情形下審核賜示遵辦。」案經交通部中部辦公室及經濟部水利處核復後，被告以八十八年九月十日八八北府工水字第三三二七三○號函，行文臺北市政府，略以：「有關淡江渡輪股份有限公司申請延長航線至淡水鎮油車口附近水域，建請貴府交通局備妥書、圖資料提出申請。。」臺北市政府交通局立即以八十八年九月十八日北市交四字第八八二三九三二九○○函，囑原告以：「貴公司申請延長航線至淡水鎮油車口附近水域乙案，經臺北縣政府於本月十日函覆略以：『建請交通局備妥書、圖資料提出申請，臺北縣政府將依程序邀集相關單位先行辦理勘查事宜。』請依上開函示備具資料至本局申請延長航線，俾利核轉臺北縣政府辦理。」並將該函副本抄送被告。由前述可知，原告與被告兩造間之互動及八十七年、八十八年間被告與省、市及中央有關部會間，關於原告申請延長航線至淡水第二漁港，或更改延長至淡水鎮油車口附近水域，相關公文往來經過觀察，被告顯然由於不法原因刁難、拖延系爭碼頭用地之換證，於法無據。否則系爭碼頭不存，何以延長航線？ ⒊惟當原告依臺北市交通局轉示被告旨意完成淡水河臺北淡水間渡輪航線延長航程計畫之際，發生情事重大變更，被告遽以民國九十年一月三十一日九十北府工高字第三四七六四號函致原告：「主旨：有關本府辦理『淡水河關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程』預計拆除貴公司淡水鎮淡水河所設碼頭結構物乙節，詳如說明請查照。說明：檢送旨述碼頭結構物照片乙份，請於二月十五日自行拆除完妥，否則本府將依法辦理拆除。」原告以九十年二月十五日淡輪（九十）發字第三號申復書，聲敘系爭渡船碼頭，奉准建造及使用之經過，並申明願配合被告河岸景觀工程，美化渡船碼頭，成為海上藍色公路、河海接駁之據點，請准免予拆除後，被告復以九十年三月十七日九十北府工高字第○五八一一七號函示，略以：「貴公司所陳於淡水鎮淡水河設置之碼頭結構物係經本府七十八年核准，並屬符水利法第四十六條第一項第六款之建築物乙節，．．．請檢附本府七十八年同意興建該渡船碼頭之河川公地申請同意書等相關文件憑核，否則將依水利法第四十六條第三項辦理。」原告遵經以九十年三月二十三日淡輪（九十）發字第九號申請書，檢附相關文件申請鑒核。不料被告九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函竟核示：「主旨：貴公司陳情淡水鎮中正市場後面淡水河河川公地『渡船碼頭』合法使用乙案，復如說明，請查照。．．．說明二、本案依貴公司檢附之文件了解本府僅核淮河川公地使用至民國八十年十月十三日止，復查該地區本府高管所已規劃淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，並已報准經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日九○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府工程施工，貴公司申請乙案應予免議。」 ⒋謹查被告上開函說明二前段所稱：「本案依貴公司檢附之文件了解本府僅核准河川公地使用至民國八十年十月十三日止。」乙節，認事用法均有違誤，原告已在前述明，擬不再複述。茲就該函說明二後段：「復查該地區本府高管所已規劃．．．貴公司申請乙案應予免議。」乙節，依據法規逐一駁正。按經濟部八十八年六月三十日經八八水字第八八四六一六二七號令發布，自八十八年七月一日起施行之「臺灣省河川管理規則」第三十二條規定：「河川公地經行政院核定為國有後，不得辦理新案許可使用，已依本規則許可使用有案者，得繼續使用至公告劃出河川區域時為止。」原告於七十八年經被告核准，建造系爭碼頭之淡水鎮中正市場後面淡水河未登錄地，行政院已於八十四年二月六日核定為國有，編為「淡水鎮○○段新店小段二九－一○地號，地目：雜，所有權人：中華民國，管理者：財政部國有財產局」。依據上述臺灣省河川管理規則之規定，自八十八年七月一日新規則施行之日起，不得辦理新案許可使用。原告於七十八年奉准建造系爭碼頭，已依水利法及臺灣省河川管理規則，許可使用有案，自得繼續使用至公告劃出河川區域時為止。被告九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函已違反水利法第四十六條、第四十七條、民營公用事業監督條例第十九條及臺灣省河川管理規則第三十二條規定，致損害原告之權益。反之被告九十年五月十六日函已自承：「該地區本府高管所已規劃淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，．．．為免影響本府工程施工」等言，乃屬於地方自治團體，向被告所屬水利行政主管機關申請之新案許可使用。依其申請時間、地點，均在行政院核定為國有之後，依法自不得辦理新案許可使用。茲依行政訴訟法第二百零一條之規定，將本案被告逾越權限、濫用權力之事實，列舉如次： ⑴系爭河川公地既經行政院核定為國有，被告未經依國有財產法第十二條規定，同財政部國有財產局，依該法第三十八條規定申請撥用，逾越權限擅自違法裁量，作為景觀工程使用。 ⑵系爭河川公地依現行淡水鎮都市計畫，便用分區為「港埠用地」，被告未經報請內政部，核准變更都市計畫使用分區之前，逾越權限擅自違法裁量，作為景觀工程使用。 ⑶被告函：「已報准經濟部水利處第十河川局．．．函同意備查」乙節，經原告由立法院資料管理處電腦網路，下載經濟部水利處各河川局暫行組織規程全文。其第二條規定：「經濟部水利處設第一至第十河川局，掌理下列事項：一、水文及規劃基本資料之測驗、調查及其資料統計分析、管理與河川排水及海堤治理計畫之規劃事項。二、工程之勘測、設計、工務行政及監工等事項。三、河川、排水、海堤管理、河川海堤區域之勘測、工程用地取得及違法違規行為之預防與取締處罰等事項。四、器材之供應支配及運輸保管事項。」惟上述河川局掌理事項中，並無被告函所援用之「使用河川公地同意事項」，從而可以斷定，經濟部水利處第十河川局所發「和衷宮至小漁港段景觀工程細部設計圖」使用國有土地同意備查函，為無效之行政行為。被告依據無效之行政行為所作之本案行政處分，既逾越權限又濫用權力，依行政訴訟法第四條第二項之規定，應以違法論。 ⒌被告於九十年三月十九日派員至淡水鎮中正市場後側系爭碼頭現場會勘結果，作成下列二點結論：「一、請淡江渡輪送該碼頭（渡輪碼頭）合法使用之文件，以憑辦理。二、現場會勘業者提議既有渡船碼頭與本規劃合併，請淡江渡輪公司送相關文件予縣府憑辦，以利本縣發展藍色公路暨促進水上觀光遊憩事業之發展。」被告旋以九十年四月十三日九十北府工高字第一三八二六六號函，檢送上述會勘紀錄，並囑原告「依會勘結論辦理，請查照。」原告乃先於九十年三月二十三日呈報系爭碼頭合法使用相關文件申請鑒核外，另以九十年五月七日淡輪（九十）發字第一六號申請書，備具有渡船碼頭整修計畫圖樣三份，申請審核，准許照圖施工，以配合被告河岸景觀美化政策，兼成為藍色公路、河海接駁之據點，以促進水上觀光休閒遊憩事業之發展。卻遭被告九十年五月二十一日九十北府工水字第一六五五二五號函批駁。被告對於自己以書面行政指導原告申辦之案件，竟藉前述逾越權限且濫用權力之違法使用行為做理由，草率批駁原告之合法申請，進而強制拆除系爭碼頭建造物，顯已違反水利法、民營公用事業監督條例、臺灣省河川管理規則諸條文，復違背行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」 ⒍按訴願法第六十五條規定：「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請．．．指定期日到達指定處所言詞辯論。」原告於九十年七月九日提起訴願後，久未接獲答辯書副本，乃於同年八月十七日向訴願受理機關經濟部申請閱卷，奉示靜候通知。經一星期後接到被告訴願答辯書，原告認為被告答辯過於簡化，刻意迴避重要環節、模糊焦點，為此經於同年八月二十四日申請訴願言詞辯論，並於同年九月十九日向經濟部提出申請訴願言詞辯論準備書。惟久未接獲辯論日期之通知，經往經濟部查詢未果。嗣接該部九十年十月十六日函知「貴公司因河川公地渡輪碼頭合法使用乙案事件．．．提起訴願乙案，本部因審查必要，應予延長二個月為決定」後，一直不為指定言詞辯論日期，剝奪原告就本案陳述事實上及法律上意見之機會。至九十一年一月八日，經濟部發出訴願決定書，經改稱本案之訴願標的為「申請使用河川公地事件」，致成為名不符實，且訴願決定書，認定事實與敘述理由諸多違誤。對於原告前為原有碼頭平台上之候船室兼軍憲警聯合檢查崗亭，因使用已久，部份已生鏽破損，安全堪慮且不雅觀，經於九十年五月七日申請整修徹底改善一事，訴願決定書第五頁第一、二行竟稱為：「嗣後其於九十年間再次申請於系爭河川公地建造『渡船碼頭』，自亦屬新案之申請」復在同頁第三行至第五行，對於被告規劃在行政院已核定為國有，且經登記管理者為財政部國有財產局之系爭碼頭用地，即以被告規劃「和衷宮至小漁港景觀工程」細部計畫圖，已報由經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日同意備查為由，認為「洵無違諜，應予維持」等語，見解偏頗之處甚多。 ⒎原告針對被告答辯所陳，逐一駁斥如下： ⑴被告答辯事實欄稱：「查原告申請於淡水鎮○○段厝尾小段二之一及三之一地號地先（為最靠近淡水河旁登錄之地號）河川公地便用，興建一．八六公頃之碼頭，因不符水利法第四十六條及臺灣省河川管理規則第二條之規定，故本府未同意許可。」等言，查本件訴訟之標的，為請求繼續使用，原告施設於淡水鎮中正市場後側「渡船碼頭」之河川公地○．○一七．五公頃，其座落、地號及面積，依被告七八北府工水字第九九八號臺北縣政府河川公地使用許可書記載明確。被告竟竄改其座落地號，謊稱原告申用面積為一．八六公頃，虛增原告所請面積一百七十三倍，藉歪曲數據混淆事實，顯違行政程序法第八條規定。 ⑵被告答辯理由一謂：「．．．原告認被告逾越權限乙節，查被告之裁量處分，係依對河川公地使用申請案有實際否准權之經濟部水利處第十河川局同意其他使用計畫備查內容辦理，並無逾越權限之情事。」查精省前之臺灣省政府，為獎勵民營公用事業，於七十九年八月二十九日七十九府法四字第五八 ○○五號令，修正臺灣省河川管理規則第四十一條第二項為：「政府機關、公用事業機構或農田水利會施設之永久性建造物，其許可使用年限按實際需要訂定，不受前項三年之限制。使用功能消失後，該建造物管理單位應即拆除之。」全省業者立即受惠，自此免於每三年換照一次之勞費。 ⑶被告答辯理由二謂：「至原告於稱：本府縱容淡水區漁會，為恐嚇取財之犯行乙節所述內容涉刑法，應洽檢調司法機構辦理，本府非事件發生時參與人，並無縱容之實情。」乙節，已經領教。茲閱交通部八十九年七月三十日發行之「中華民國八十八年交通年鑑」第六六五頁及六六六頁刊載：「四、台北港（原淡水港）外廓防波堤興建工程，執行現況．．．（二）漁業影響補償費於八十八年五月十二日第九次協調會議中，以九億一千一百九十三萬一千七百六十元與淡水區漁會達成協議，經依相關程序報請上級機關核定。八十八年六月二十五日臺灣省政府同意辦理，八十八年六月三十日並奉交通部同意備查，八十八年六月三十日漁業局己辦理專用漁業權撤銷公告處分，並由淡水區漁會領取補償費。」等言，足見被告以球員兼裁判，力挺淡水區漁會，將全民資源予取予求，任其宰割，如願以償。依漁業法第六條、第十五條及第十六條之規定，自民國八十八年六月三十日行政院農委會漁業局公告，撤銷淡水區漁會專用漁業權之日起，原存在於淡水河之內河及河口，與淡水、八里、三芝三鄉鎮之沿岸、沿海等公共水域，各種舢舨與漁船均不得出入。被告原有之小漁港與淡水第二漁港，亦已失所附麗，不得再行運作。 ⑷被告答辯理由三：「另原告於理由三稱於民國八十年四月二十五日申請准許繼續使用係爭河川公地乙事，被告應依民營公用事業監督條例第十九條及臺灣省河川管理規則第四十一條第二項之規定，核發使用期限三十年之河川公地使用許可書乙節，查原告經營船舶運輸，是否屬公用事業機構施設永久性建造物屬一事，惟原告原既經本府於民國七十八年依水利法暨相關規定核發河川公地使用許可，使用期滿本府自得依水利法暨相關規定重行審理申請案，其又屬另一事。本府以水利主管機關之立場，自應依法並參照事實依防洪、公共工程政策、環境影響關係權益人意見等，綜合考量認定是否許可核准申請之案件，原告原有之河川公地使用許可到期，許可行為即結束，再提出申請即屬新案，原處分機關自有權責依法審核及通知補件，非且愛然申請即應予許可核准」等言，被告之見解顯已偏頗。按「行政行為，應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第四條與第九條著有明文。被告對於原告依照規定「申請繼續使用系爭河川公地乙事」，何以乙事事作二事辦？依漁港法規定，舢舨航道之疏浚為被告之義務，為何教唆淡水區漁會強制原告辦理？原告既遵照被告，要求與淡水區漁會協調結論，製作疏浚計畫圖樣三次，呈請被告准許施工，為何一再批駁拖延，不准施工？被告除以公文刁難外，竟於八十三年八月教唆淡水區漁會發動舢舨輪流演練圍堵系爭碼頭，連七年之久，逼使原告停航，藉以威脅基隆港務局淡水港（後來改稱台北港）築港工程，任其如意需索。被告如此違法行政，圖利私人荷包與政治利益，已涉嫌觸犯刑法第一百三十一條之刑責。又被告答辯理由三後段，前後自相予盾。況台北港（原淡水港）港區工程，業經竣工順利開始營運。關於漁會糾紛主要環節，築港補償亦經被告九次協調，與基隆港務局達成協議，如願以償，行政院農委會漁業局，已於八十八年六月三十日公告淡水區漁會專業漁業權撤銷。於今，被告依法已無理由否准原告繼續使用系爭河川公地。 ⑸被告答辯理由四謂：「．．．查本案所述規劃設計計畫係屬行政計畫，已核定之行政計畫即為政府既定政策，本府以水利主管機關之立場，自應參依公共工程政策考量認定河川公地申請案件之否准，不受是否撥用土地或土地變更程序之限制。」乙節，按行政程序法自九十年一月一日施行後，「依法行政」之時代，已經來臨。被告明知本件系爭土地已經登記為國有，依據國有財產法第十二條規定，其管理機關為財政部國有財產局。被告之行政計畫既決將系爭土地填築作為景觀工程用地，當應依據國有財產法第三十八條之規定，先而其管理機關財政部國有財產局申請撥用，經該局同意後，始得依照國有財產法，相關之規定辦理。又系爭土地之位置係在淡水鎮都市計畫使用分區「港埠用地」範圍之內，以「淡水鎮都市計畫使用分區套繪圖」為證。依都市計畫法第二十六條之規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更」，並在該法第八條明定：「都市計畫之擬定、變更，應依該法所定之程序為之，並須報請內政部核備後始得實施。」被告為達到目的不擇手段，竟忽視上述兩法之規定，諉其作成原行政處分為：「本府以水利主管機關之立場，自應參依公共工程政策考量認定河川公地申請案件之否准，不受是否撥用土地或土地變更程序之限制。」足以證明，其故意逾越權限、濫用權力，至為明顯。 ⑹被告答辯理由五謂：「．．．查涉案土地為河川公有地，除為公有公用外，辦理景觀工程係依原河川使用用途，增加符合水利法之整頓工程，提昇河川之整體景觀品質，且未損及其為河川公地之功能，原土地使用方式亦未改變，更無須依都市計畫法辦理土地使用分區之變更，原告應係對法令有所誤會，對分部門程序不熟悉致誤認。」等言，被告答辯顯然似尚停滯於專制獨裁時代。查系爭河川公地位於河口段，其河床高程為海平面下三公尺二公分。因退潮時段流速甚急，因此原告於興建系爭碼頭時，採立墩棧橋式設計，以免阻礙水流之通暢。被告竟於九十年十月五日強制拆除系爭碼頭，不但違法損害原告之權益，且將系爭碼頭原址填築建造景觀工程，遮斷通水斷面，一遇洪水必將壅高水位，有礙河防安全顯而易見。被告辯稱：「辦理景觀工程係依原河川使用用途，增加符合水利法之整頓工程，提昇河川之整體景觀品質」，查系爭河川公地已久稱淡水鎮渡船頭，有原告與順風航業公司兩家之渡船毗鄰建造渡船碼頭在此，淡水鎮都市計畫亦將系爭土地使用分區列為港埠用地。今被告將系爭碼頭拆除辦理景觀工程，是「依原河川使用用途，增加符合水利法之整頓工程」嗎？其法律依據何在？為何毗鄰之順風航業公司渡船碼頭不拆除？其差別待遇之法律依據何在？又被告辦理「和衷宮至小漁港段景觀工程」結果，與河爭地六百八十八平方公尺，幾達該河段通水遮斷面積率之一．二％，且將原有美麗自然景觀水泥化，何謂「提昇河川之整體景觀品質，且未損及其為河川公地之功能，原土地使用方式亦未改變」？ ⑺被告答辯理由六謂：「．．．查淡水河係屬中央管河川．．．本府依水利法第四條為水利行政縣市主管機關，又依臺灣省河川管理規則第二項辦理轄內河川管理事項。並依同法第三項規定．．．本府為本縣水利主管機關，所擬具之行政計畫因涉管理業務，依法送請中央主管機關備查，係依法行政。」等言，查依水利法施行細則第十五條規定：「本法第四條所稱中央水利主管機關為經濟部。」國有土地之管理機關為財政部國有財產局，都市計畫之中央主管機關為內政部。對於系爭碼頭土地無管轄權之機關所為之同意備查意思表示，當係無效之行政行為。 ⒏依法本事件，經濟部水利處第十河川局，無管轄權： ⑴謹按水利法施行細則第十五條明定：「本法第四條所稱中央水利主管機關為經濟部。」關於臺灣地區河川管理事宜，經濟部經以八十九年一月四日經（八九）水利字第八八二六一四二五號公告，臺灣地區河川區分為中央管河川及縣（市）管河川。並經列表公告中央管河川二十四水系，及縣市管河川九十一水系，明示：「區分後中央管河川、縣市管河川之河川管理事宜，悉依水利法、水利法施行細則及台灣省河川管理規則規定辦理。」惟無論中央管河川，或縣市管河川，均未列入「淡水河」。 ⑵其次經濟部經於八十九年五月十六日，以經（八九）水利字第八九三四○二五二號函，致行政院「主旨：淡水河、磺溪、林子溪等三水系河川現行管理權責，擬以省市行政區域劃分界線為準，由本部水利處及臺北縣政府、挑園縣政府、基隆市政府與台北市政府分別負責辦理治理及管理工作，請鑒核。」等言，參合該函說明，足以證明經濟部於精省後，淡水河部分之管理工作，臺灣省轄區部分，仍自臺北縣、基隆市及桃園縣政府管理，暫不交接。案經行政院交由經建會邀請有關機關會商研究後，以行政院函八十九年八月十六日發文，台八十九經二四四一七號函復經濟部：「主旨：所報『淡水河、磺溪、林子溪等三水系河川現行管理權責劃分』一案，請照本院經建會意見辦理。惟淡水河部分因涉及組織調整，已由本院函請本院研考會列入『行政院各部會地區辦公室及改隸機關組織調整作業口通盤檢討。』等言；上述行政院核定之「淡水河、磺溪、林子溪等三水系河川現行管理權責劃分」案，迄今未有變更。經濟部水利處第十河川局為隸屬於經濟部水利處之執行單位，對於本事件無權過問。 ⑶然，本事件被告所為前後兩件行政處分，所敘處分依豫均稱：「本府已規剖淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，並已報准經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日九○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府工程施工貴公司申請乙案應予免議」。惟經濟部水利處第十河川局，既非「國有財產」與「都市計畫」之主管機關；所發「和衷宮至小漁港段景觀工程細部設計圖」使用國有土地同意備查函，已逾越其權限，當為無效之行政行為。被告為系爭河川公地之都市計畫主管機關，明知其違法，竟濫用權力作成系爭行政處分，其為違法至為明顯。 ⑷經濟部明知前開事實，行政院決策之經過與所屬水利處第十河川局之定位，竟斷以：「茲原處分機關以其規劃淡水河系『和衷宮至小漁港景觀工程』細部設計圖，並已報由本部水利處第十河川局九十年四月二十五日九○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響該府辦理之景觀工程，訴願人之申請案應予免議，乃駁回訴願人之申請案，揆諸首揭法條規定及前揭說明，洵無違誤，應予維持，訴願人所話核不足採。」為由，曲予迴護被告，洵有違誤，請併予撤銷該原訴願決定，以確保依法行政之原則。 ⒐民營公用事業監督條例為強行法： ⑴原告於八十三年二月十九日，重新向被告申請繼續使用係事碼頭河川公地時，經被告八十三年四月二十日八三北府工水字第○五八七二○號函復，說明略以：「二、本案經本府於八十三年四月十三日派員會同有關單位現場勘查結果作成如下結論：『（一）淡江渡輪申請小船碼頭繼續使用案，經有關單位勘查，因淡水區漁會要求請該公司航道作局部辦理疏浚完成後再行提出申請。（二）本案請該公司依省水利局室八十三年三月十六日水政字第一八一五六號函說明（三）在不影響河防安全原則下提出航道疏浚計畫書，詳附測繪地形疏浚斷面　位置圖與資料向臺北縣政府提出申請。』三、檢還七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本及申請書圖兩份，請依說明（二）辦理並備妥五份再向本府提出申請使用。」等言。⑵本件被告既將原告繳還之「七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本」發還；雖發還之「河川公地使用許可書正本」已逾越其原定使用期限，但因原告所營事業為民營公用事業監督條例第二條所定「船舶運輸」公用事業，當依該條例第十九條之規定，三十年內仍繼續有效。謹將本件原告於八十五年一月二十四日向臺灣省政府，申請解釋相關法今之原函抄錄如左，以資佐證：「主旨：鈞府民國七十九年八月二十九日七九府法四字第五八○ ○五號今修正公布之台灣省河川管理規則第四十一條第二項規定：『政府機關、公用事業機構或農田水利會施設之永久性建造物，其許可使用年限按實際需要訂定，不受前項三年之限制。使用功能消失後，該建造物管理單位應即拆除之。』中所用『公用事業機構』一詞，是否包含民營公用事業機構？謹請．准予解釋示遵，至感德便。說明：一、申請人奉准在鈞轄淡水河經營『⒈渡船遊艇載客事業。⒉內河（含河口）碼頭設備之經營。』領得經濟部公司執照有案，詳如附件原照影本。二、依民國六十一年十一月三十日總統令修正公布之民營公用事業監督條例第二條，列舉有『七、船舶運輸』、『九、其他依法得由民營之公用事業』等款，為得許民營之公用事業。同條例第十九條第一項復規定：『民營公用事業，營業期限以三十年為標準，期滿時，中央或地方政府得備價收歸公營，但須於期滿之二年前通知。』」等語。案經臺灣省政府八十五年三月七日八五府建水宇第一四四四○號函，解釋如次：「主旨：貴公司函詢台灣省河川管理規則第四十一條第二項所謂『公用事業機構』一詞是否包含民營公用事業案，復如說明，請查照。說明：一、復貴公司八十五年一以二十四日淡輪（八五）發字第○○七號申請函。二、所詢『公用事業機構』一詞，自包含公、民營公用事業機構。三、至於所設永久性建造物之許可年限，同條文既已規定按實際需要訂定，故許可期限自應依管理機關所發許可書證內所載明之許可期限為準。」等言。 ⑶謹查中央法規標準法第十一條經明定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」著有明文。本事件被告既於八十三年四月二十日備函，發還七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本，囑依省水利局函示申辦航道疏浚事宜，乃已准許繼續使用係事河川公地甚明。詳如經濟部呈遞鈞0000000000「淡江渡輪股份有限公司河川公地渡輪碼頭合法使用乙案事件」卷宗。㈡被告主張之理由：（未於言詞辯論期日到場，依其訴狀及準備程序所陳） ⒈本案係原告前獲被告核發七八北府工水字第九九八號臺北縣政府河川公地使用許可書，核准其使用河川公地至八十年十月三十一日止，後原告於核准屆滿期後，再向被告提出河川公地使用許可申請，被告即以九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函通知：「本府原核准河川公地使用許可至民國八十年十月三十一日止，復查該地區本府高灘地管理所已規劃淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，並已報准經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府工程施工，貴公司申請乙案應予免議。」原告認被告逾越權限乙節，查被告之裁量處分，係依對河川公地使用申請案有實際否准權之經濟部水利處第十河川局同意其他使用計畫備查內容辦理，並為逾越權限之情事。 ⒉至原告於理由一稱：「被告縱容淡水區漁會，為恐嚇取財之犯行」乙節所述內容涉刑法，應洽檢調司法機構辦理，被告非事件發生時參與人，並無縱容之實情。 ⒊另原告於理由三稱：「於八十年九月二十五日申請准許繼續使用系爭河川公地乙事，被告應依民營公用事業監督條例第十九條及臺灣省河川管理規則第四十一條第二項之規定，核發使用期限三十年之河川公地使用許可書」乙節，查原告經營船舶運輸，是否屬公用事業機構施設永久性建造物，屬一事；惟原告原既經被告於七十八年依水利法暨相關規定核發河川公地使用許可，使用期滿被告自得依水利法暨相關規定重行審理申請案，其又屬另一事。被告以水利主管機關之立場，自應依法並參照事實依防洪、公共工程政策、環境影響關係權益人意見等，綜合考量認定是否許可核准申請之案件。原告原有之河川公地使用許可到期，許可行為即結束，再提出申請即屬新案，被告自有權責依法審核及通知補件，非且必然申請即應予許可核准。 ⒋另原告稱：「系爭土地為國有，且未經核准變更都市計畫分區及作為景觀工程用地，屬逾越權限、濫用權力；景觀工程細部設計圖之同意備查，屬無效之行政行為。」查本案所述規劃設計計畫係屬行政計畫，已核定之行政計畫即為政府既定政策，被告以水利主管機關之立場，自應參依公共工程政策考量認定河川公地申請案件之否准，不受是否撥用土地或土地變更程序之限制。 ⒌至原告稱：「系爭河川公地，既經行政院核定為國有，被告未經依國有財產法第十二條之規定，同財政部國有財產局，依該第三十八條之規定申請撥用，逾越權限擅自違法裁量，作為景觀工程使用。」及「系爭河川公地，依現行淡水鎮都市計畫，使用分區為港埠用地，被告未經報請內政部核准變更都市計畫使用分區之前，逾越權限擅自違法裁量，作為景觀工程使用。」查涉案土地為河川公有地，除為公有公用外，辦理景觀工程係依原河川使用用途，增加符合水利法之整頓工程，提昇河川之整體景觀品質，且未損及其為河川公地之功能，原土地使用方式亦未改變，更無須依都市計畫法辦理土地使用分區之變更，原告應係對法令有所誤會，對公部門程序不熟悉致誤認。 ⒍又原告稱：「經濟部水利處第十河川局發函就本案景觀工程計畫同意備查乙節，係無效之行政行為。」查淡水河係屬中央管河川（參照水利法第七條規定：「水利區涉及二縣（市）以上或關係重大縣（市）難以興辦者，其水利事業，得出中央主管機關設置水利機關辦理之。」）被告依水利法第四條規定，為水利行政縣市主管機關，又依臺灣省河川管理規則第二項規定辦理轄內河川管理事項，並依同法第三項規定：「中央管理機關就河川管理有關事項，對縣（市）管理機關有指導監督權，重大事項應報本部核定。」被告為臺北縣水利主管機關，所擬具之行政計畫因涉管理業務，依法送請中央主管機關備查，係依法行政。理由一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，經原告聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。二、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願」、「中央或地方機關對於人民依法聲請之案件，於法定期間內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益者，視同行政處分」、「第二條第二項規定之視同行政處分，人民得自該項所指之法定期間經過後滿十日之次日起，於三十日內提起訴願」民國八十七年十月二十八日修正公布前訴願法第一條、第二條第二項及第九條第二項分別定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第五條第二項定有明文。所謂「依法申請」係指原告依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利。次按「左列行為應向該河川管理機關申請許可：：：二、在河川區域施設、改建、修復或拆除建造物者。」、「許可使用期間不得超過三年，期滿欲繼續使用者，除本規則另有規定者外，應於期滿前三個月內重新申請，逾期未申請者，其許可於期限屆滿時消滅。」、「政府機關、公用事業機構或農田水利會施設之永久性建造物，其許可使用年限按實際需要而定，不受前項三年之限制。使用功能消失後，該建造物管理單位應即拆除之。」復為台灣省河川管理規則第三十四條第一項第二款及第四十一條第一項、第二項所分別明定。三、本件原告前於七十八年曾向被告申請使用座落台北縣淡水鎮○○段新店小段二九之五號地先之河川公地作渡船碼頭使用，獲被告核發七八北府工水字第九九八號臺北縣政府河川公地使用許可書，核准其使用河川公地至八十年十月三十一日止為期二年。嗣原告於核准屆滿期前之八十年八月三十一日函請被告繼續准其使用該河川公地，經被告以八十年九月十一日八十北府工水字第二七一八二九號函復原告「請依規定再檢送申請書圖憑辦」，原告於同年九月二十五日依示檢送，被告以同年十月三日八十北工水字第五七○五號函示水利局，並副知原告「請派員會勘」繼被告於八十年十二月十八日八十北府後水字第三九四五五四號函請淡水區漁會表示意見，且以八十二年十二月七日八二北府工水字第四三九三八○號函催，該漁會以八十二年十二月十日北淡漁會字第二○七八號函復略以：「淡江渡輪因未按當時協議負責航道疏浚而引起當地漁民反彈，因此無法同意再讓該公司繼續設置碼頭；有該公司有誠意賡續經營，務須先行做好航道疏浚工作，獲得漁民首肯後本會再作考慮。」被告乃據此以八十二年十二月二十二日八二北府工水字第四五七八九四號函復原告，請其逕與該漁會協商，研擬具體疏竣方案後，送被告研處。嗣原告於八十三年一月五日再具申請函重申前旨，請准繼續使用原核准地號之地先河川公地，被告即以八十三年一月十二日八三北府工水字第○○四九○六號函請台灣水利局研議見復，嗣將水利局意見，以八十四年四月一日八四北府工水字第九八八一二號函復原告「舢舨航道部分，未便同意疏浚，請以整理航道方式清除垃圾，廢棄物及污泥，另渡輪航道疏浚範圍應刪除修正」另原告於八十三年二月十九日再具申請書，請准在淡水鎮○○段公館口小段二九之五號地先繼續使用河川公地為小船碼頭，經被告以八十三年四月二十日八三北府工水字第○五八七二○號函復「請詳附測繪地形疏浚斷面位置圖與資料向台北縣政府提出申請」並檢還七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本及申請書圖兩份。被告繼於八十四年一月十六日以八四北府工水字第一四一四○號函檢還原申請書圖及台灣省水利局第十工程處檢附之該河段詳圖影本十六張，請重新檢討修正報核備妥三份，再送被告核辦。原告隨即於翌（八十四年一月十七）日檢呈修正之河川地使用申請書報核，被告於八十四年一月二十三日以八四北府工水字第二二七一○號函送原告補正資料予台灣省水利局第十工程處。嗣後繼以八十四年四月一日八四北府工水字第九八八一二號函、八十四年六月六日八四北府工水字第一八五○七七號函、八十四年八月二十三日八四北府工水字第三○二一一六號函、八十四年十月四日八四北府工水字第三五三一五六號函等請原告補正相關資料核辦。原告於八十四年十月十八日再具申請書檢呈補正資料，被告即以八十四年十月二十七日八四北府工水字第三八六一四八號函送省水利局第十工程處核辦，省水利局於八十四年十二月二十六日以八四水政字第Ｚ○○○○○○○○○號函檢送八十四年十二月二十四日研商淡江渡輪公司申請淡水河河川公地辦理渡輪及舢舨航道局部疏浚案會議紀錄一份，請依結論事項辦理，結論為：「㈠淡江渡輪公司之營業執照並無採取土石項目，且淡水河系業已公告禁採，故該公司不得以申請採取土石方式辦理航道疏浚。且本案業經學術單位及中央、省（市）各級水利單位多次討論研商，咸認為顧及河床穩定淡水河不宜再辦理疏浚。㈡本案既經淡江渡輪公司同意依本局84.03.20，84水政字第AＺ ○○○○○○○○○號函意見執行，請淡江渡輪公司依商港法第十九條第八款規定申請商港管理機關同意後辦理，其砂石棄置地點必要時得洽請本局第十工程處協助」。被告即以八十五年一月九日八四北府工水字第四七四七二一號函復原告請依上開水利局函示辦理。原告嗣於八十五年二月五日具申請函，將辦理情形報請察核。繼於八十五年五月二十七日及七月十六日，分具申請函，請准核發河川公地使用許可書。被告所屬工務局即於八十五年七月二十六日以八五北工水字第五三一○號函請原告「本案因涉及港區工程，及漁會糾紛處理解決等事宜，仍請惠予檢送該等有關單位及漁會同意相關文件，俾憑核辦」。原告為此再於八十五年十月九日以淡輪八五發字第○○五二號申請函，陳報辦理經過，請准迅速依法發證。凡此，有上開函影本附卷可稽，四、查原告於前於七十八年向被告申請使用座落台北縣淡水鎮○○段新店小段二九之五號地先之河川公地作渡船碼頭使用一案，獲被告核發七八北府工水字第九九八號臺北縣政府河川公地使用許可書，核准其使用河川公地，惟其使用期限至八十年十月三十一日止即已屆滿。雖原告於核准屆滿期前之八十年八月三十一日依「臺北縣政府河川公地使用許可書」第八條規定，函請被告繼續准其使用該河川公地，經被告以八十年九月十一日八十北府工水字第二七一八二九號函復請補正資料憑辦，以迄八十五年七月二十六日，被告所屬工務局以八五北工水字第五三一 ○號函請原告「本案因涉及港區工程，及漁會糾紛處理解決等事宜，仍請惠予檢送該等有關單位及漁會同意相關文件，俾憑核辦」止，原告未備妥被告所請補正資料報請核辦。原告為此再於八十五年十月九日以淡輪八五發字第○○五二號申請函申請被告核發河川公地使用許可書，被告未再復函，已如上述，是被告對於原告申請繼續使用系爭河川公地一案，業為不作為之視同行政處分，雖原告申請繼續使用河川公地之申請函未有「法定期間」之敘明，惟觀兩造前此簽訂之「臺北縣政府河川公地使用許可書」第八條約定及臺灣省河川管理規則第四十一條第一項規定意旨，以及原告於本件所為被告「應依水利法施行細則第七十六條規定：「主管機關對於興辦水利事業人依本法第四十六條規定所提出之申請案件，除本細則另有規定外，應自送達之日起三十日內將審核決定，以掛號郵寄方式通知申請人。」，原告該項申請，既未對被告之不作為依前揭訴願法第二條第二項規定期限內提起訴願，已逾法定訴願期間，而告確定，原告已非系爭河川公地合法使用人至明，且該項爭執非原告提起本件訴訟前訴願之標的，自非本院審酌範疇，合先敘明。五、次查，原告於事隔五年後之九十年三月二十三日以淡輪九十發字第九號申請書，及同年五月七日以淡輪九十發字第十六號申請書，請求准於系爭河川公地建造「渡船碼頭」。經被告分別於九十年五月十六日以九十北府工水字第一七九五三三號及九十年五月二十一日九十北府工水字第一六五五二五號函覆，略以「貴公司申請整修棧橋式『渡船碼頭』，本府核准使用河川公地使用僅至民國八十年十月十三日（應為三十一日之誤）止，現因本府規劃淡水河系『和衷宮至小漁港景觀工程』細部設計圖，並已報由經濟部水利處第十河川川局九十年四月二十五日九 ○水利十管字第○九○○三○○三○五號函同意備查，為免影響本府辦理之景觀工程，貴公司申請乙案應予免議。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，而提起本件行政訴訟，要屬另一申請事項，且屬行政訴訟法第五條第二項規定之課予義務之訴。六、查原告主張被告否准其所請，係違反水利法第四十六條、第四十七條、民營公用事業監督條例十九條、台灣省河川管理規則第三十二條、及第四十一條第二項規定，已逾越權限、濫用權利。茲分述如下：㈠原告主張「渡船碼頭」為水利法第四十六條第一項第六款所定「與水運有關之建造物」，該法對於系爭建造物並無使用期限之限制，且原告非臺灣河川管理規則第四十一條第二項規定之非營利公用事業，被告應依該條規定核准延長其使用系爭河川公地云云；但查，原告申請被告以七八北府工水字第九九八號核准使用系爭河川公地繼續延長核准使用一案，因原告未提訴願而告確定，且非本件訴之標的，已如前述，原告此項主張，殊無理由。㈡原告主張依民營公用事業監督條例第十九條規定：「民營公用事業營業期限，以三十年為標準，期滿時中央或地方政府得備價收歸公營，但須於期滿之二年前通知。」原告遵照被告指示，於八十年九月二十五日申請准許繼續使用係爭河川公地一事，被告既於同年十月十六日完成審查及會勘結論，符合規定，當應依照民營公用事業監督條例第十九條及當時修正臺灣省河川管理規則第四十一條第二項之規定，核發使用期限三十年之河川公地使用許可書，並依水利法施行細則第七十六條規定：「主管機關對於興辦水利事業人依本法第四十六條規定所提出之申請案件，除本細則另有規定外，應自送達之日起三十日內將審核決定，以掛號郵寄方式通知申請人。」云云；但查，此項延期使用之申請，業因原告未依限提起訴願，而告確定，且非本件訴訟標的，亦如前述，原告此項主張，亦無理由。㈢原告主張經濟部八十八年六月三十日經八八水字第八八四六一六二七號令發布，自八十八年七月一日起施行之「臺灣省河川管理規則」第三十二條規定：「河川公地經行政院核定為國有後，不得辦理新案許可使用，已依本規則許可使用有案者，得繼續使用至公告劃出河川區域時為止。」原告於七十八年經被告核准，建造系爭碼頭之淡水鎮中正市場後面淡水河未登錄地，行政院已於八十四年二月六日核定為國有，編為「淡水鎮○○段新店小段二九－一○地號，地目：雜，所有權人：中華民國，管理者：財政部國有財產局」。依據上述臺灣省河川管理規則之規定，自八十八年七月一日新規則施行之日起，不得辦理新案許可使用。原告於七十八年奉准建造系爭碼頭，已依水利法及臺灣省河川管理規則，許可使用有案，自得繼續使用至公告劃出河川區域時為止云云；但查，原告經被告核准使用系爭河川公地之使用權限已經消滅，業如前述，從而，原告欲再申請使用河川公地即屬新案申請，依台灣省河川管理規則第三十二條之規定，系爭河川公地既經核定為國有，即不得辦理新案許可，亦為原告所明知，原告再為此項主張，要屬無稽。至原告主張系爭河川公地既經行政院核定為國有，被告未經依國有財產法第十二條規定，同財政部國有財產局，依該法第三十八條規定申請撥用，及系爭河川公地依現行淡水鎮都市計畫，使用分區為「港埠用地」，被告未經報請內政部，核准變更都市計畫使用分區之前，作為景觀工程使用，逾越權限擅自違法裁量，作為景觀工程使用一節；按被告有無申請國有財產局撥用以及報請內政部核准變更都市計畫，要屬另一行政程序是否有瑕疵之事項，在該等計畫程序未被國有財產局或內政部撤銷前，被告所為內部行政計畫不能指為違法，遑論無效，且與原告申請被告核准使用系爭河川公地無涉，尤無因被告否准原告所請，指為違法裁量可言，原告此項主張，亦屬無據。㈣原告主張被告函：「已報准經濟部水利處第十河川局．．．函同意備查」乙節，經原告由立法院資料管理處電腦網路，下載經濟部水利處各河川局暫行組織規程全文。其第二條規定：「經濟部水利處設第一至第十河川局，掌理下列事項：一、水文及規劃基本資料之測驗、調查及其資料統計分析、管理與河川排水及海堤治理計畫之規劃事項。二、工程之勘測、設計、工務行政及監工等事項。三、河川、排水、海堤管理、河川海堤區域之勘測、工程用地取得及違法違規行為之預防與取締處罰等事項。四、器材之供應支配及運輸保管事項。」惟上述河川局掌理事項中，並無被告函所援用之「使用河川公地同意事項」，從而可以斷定，經濟部水利處第十河川局所發「和衷宮至小漁港段景觀工程細部設計圖」使用國有土地同意備查函，為無效之行政行為。被告依據無效之行政行為所作之本案行政處分，即屬逾越權限又濫用權力云云；但查，淡水河係屬中央主管河川，依水利法第七條「水利區涉及二縣（市）以上或關係重大縣（市）難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之。」規定，及被告依水利法第四條規定，為水利行政縣市主管機關，以及臺灣省河川管理規則第二項規定辦理轄內河川管理事項，並依同法第三項規定：「中央管理機關就河川管理有關事項，對縣（市）管理機關有指導監督權，重大事項應報本部核定。」被告為臺北縣水利主管機關，所擬具之行政計畫因涉管理業務，依法送請中央主管機關備查，乃法定職務。且觀上該經濟部水利處掌理事項一已明定管理與河川排水及海提治理計畫之規劃事項，則被告將其規劃淡水河系「和衷宮至小漁港段景觀工程」細部計畫報請經濟部水利處第十河川局備查，經濟部水利處第十河川局同意備查，要屬有據，被告據以否准原告使用系爭河川公地之申請，亦無不合，原告此項主張，顯有誤解。又縱使水利處對於被告計畫之景觀工程無管轄權，原告亦未提出被告應依法准其所請之法律依據，原告主張殊不足採至明。七、原告主張被告於八十三年四月二十日八三北府工水字第○五八七二○號函復原告時已檢還七十八北府工水字第九九八號「河川公地使用許可書」即表示被告准許原告繼續使用云云；但查，該函明示請原告「請詳附測繪地形疏浚斷面位置圖與資料向台北縣政府提出申請」等語，且原告於該日之後，亦持續為資料之補正及申請，足證被告雖於前揭函檢還七八北府工水字第九九八號河川公地使用許可書正本，惟非可據為被告已准許使用之意至明。原告此項主張顯屬無稽。八、原告主張依訴願法第六十五條規定：「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請．．．指定期日到達指定處所言詞辯論。」原告於九十年七月九日提起訴願後，於同年八月二十四日申請訴願言詞辯論，並於同年九月十九日向經濟部提出申請訴願言詞辯論準備書。經濟部一直不為指定言詞辯論日期，剝奪原告就本案陳述事實上及法律上意見之機會云云；惟按自訴願法訴願審議一節及訴願法第六十五條條文意旨以觀，並經行政院審慎研酌，參考學者論見，訂定行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則時，於第十四條第一項明定「受理訴願機關應依本法第六十五條規定，依訴願人、參加人之申請或認有必要時，得依職權審酌後，通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所為言詞辯論，並得通知其他人員或有關機關派員到場備詢。」係不採言詞辯論主義甚明（參張自強、郭介恆著訴願法釋義與實務一書第二五五至二五六頁），原告此項主張，亦有誤解。九、綜合上述，原告依被告「七八北府工水字第九九八號核發之臺北縣政府河川公地使用許可書」申請繼續使用系爭河川公地一案，業因原告未循訴願程序而告確定。至原告九十年三月二十三日及五月七日所為重新申請，經被告以九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號及九十年五月二十一日九十北府工水字第一六五五二五號函否准，揆諸八十八年七月一日起施行之臺灣省河川管理規則第三十二條之規定，被告要無核准經核定為國有土地之新案申請至明，從而，被告否准原告所請，理由雖有不同，結論並無二致，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定、原處分，併請求判命被告准許原告繼續使用至該碼頭用地公告劃出河川區域時為止等，均為無理由，應予駁回。另原告主張應判命被告回復原告所建臺北縣淡水鎮中正市場後側「渡船碼頭」原狀一節，因非原處分範疇，自非本院應審酌標的，亦應駁回。十、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張監察院八十九年七月二十四日（八九）院台內字第八九二五○○二五一號公告糾正交通部暨其所屬基隆港港務局，對台北縣淡水區漁會補償金之發放，監督不力，推諉塞責，處理失當，顯欠周延，涉有疏失案）核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　三　　　月　　二十七　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法官　曹瑞卿法官　闕銘富右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　三　　　月　　二十七　　日書記官吳芳靜

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第八六一號

關鍵資訊

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第八六一號

關鍵資訊

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第八六一號