九十二年度訴字第一八四四號｜行政：水利法｜裁判日期：93 年 04 月 01 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一八四四號原　　　告　淡江渡輪股份有限公司代　表　人　甲○○董事長被　　　告　臺北市政府工務局代　表　人　陳威仁（局長）訴訟代理人　乙○○ 丙○○ 右當事人間因水利法事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年二月二十六日府訴字第○九一二一五七三二○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告前經被告於民國（下同）七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可於淡水河設置碼頭使用，原告並依前揭書函，於七十八年十二月二十八日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書：「㈡碼頭之興建使用應供公共使用為原則。．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」嗣被告為配合臺北市政府推動藍色公路政策，辦理相關水利事業公共工程（含沿岸綠美化及航道整理），考量提供更多市民使用及推展水上活動，規劃於大稻埕新設碼頭供大眾使用，乃於九十一年九月十九日以北市工養字第○九一四○○四○六○一號函知原告，前於七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可原告於淡水河大稻埕設置碼頭使用，自九十二年二月一日廢止是項許可，請原告於九十二年二月二十日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：一、聲明：求為判決１、訴願決定及原處分均撤銷。２、命被告給付原告新台幣三一、三六七、七三六元及自九十三年一月一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。（追加聲明）３、訴訟費用由被告負擔。二、陳述：１、按「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。但地方習慣與本法不相牴觸者，得從其習慣。」、「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」、「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「興辦水利事業，關於左列建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准：．．六、與水運有關之建造物。．．前項各款建造物之建造或改造，均應由興辦水利事業人備具詳細計畫圖樣及說明書，申請主管機關核准。如因特殊情形有變更核准計畫之必要時，應由興辦水利事業人聲敘理由，並備具變更之計畫圖樣及說明書，申請核准後為之。但為防止危險及臨時救濟起見，得先行處置，報請主管機關備案。未經主管機關核准而擅行施工之水利建造物，主管機關得令其更改或拆除。」、「興辦水利事業經核准後，發生左列情事之一者，主管機關應撤銷其核准或予以限制；於必要時，並得令其更改或拆除之：一、設施工程與核定計畫不符或超過原核准範圍以外者。二、施行工程方法不良，致妨害公共利益者。三、施工程序與法令不符者。四、在核准限期內，未能興工，或未能依限完成者。但因特殊情形申請主管機關核准予以展期者，不在此限。」、「本法第三條所稱築港，以河川沿岸之港埠為限。其涉及國防及國際貿易者，由主管機關依本法第六十三條之規定辦理。」水利法第一條、第三條、第四條、第四十六條、第四十七條及同法施行細則第十二條定有明文。上開規定均屬中央法規標準法第十一條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」之中央法規。２、參照原處分說明一記載，其目的在於自行興辦水利事業，而訴願決定認定被告為臺北市河川之管理機關，惟管理機關並不等同主管機關，依水利法第一條、第四條、第四十六條及第四十七條規定，均明定為主管機關之職權，非河川管理機關所得越俎代庖，故被告逾越其權限，原處分並無合法之權源。另水利法為強行法，於興辦水利事業經核准後，除發生該法第四十七條所列情事之一，主管機關始應撤銷核准或予以限制，於必要時，並得令其更改或拆除之處分，惟原處分逕以興辦水利事業為由，廢止原許可，並令原告自行拆除回復原狀，有違上開水利法之規定。又被告援引臺北市河川管理規則第二條規定，足證被告乃臺北市水利事業之管理機關，而非主管機關，自無許可碼頭設置使用之權限，故被告所為逾越權限之原處分，應失其效力。況臺北市政府依據行政程序法第十五條及臺北市政府組織自治條例第二條第二項之規定，早於九十年八月二十七日以府秘二第00 00000000號公告將臺北市政府權限委任所屬機關，以受委任機關名義執行者，計有民政局、財政局、教育局、社會局、警察局、衛生局、環境保護局及商業管理處等八單位。惟其公告事項中，並未委任被告將該府權限以受任機關名義行之，益證被告逾越權限濫用權力之事實。被告發動公權力，沒入碼頭機具設備，拆除棧橋，斷絕動線，致原告員工失業，任由遊民為所欲為，原告所受損害甚為慘重，被告應依民法第一百八十四條第一項規定，負損害賠償責任。３、有關被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函，係被告基於淡水河河川管理機關之職責，通知原告所請於淡水河設置碼頭乙案，同意備查，並列舉原告必須遵守四點規定，於獲得法院公證後始同意使用之行政指導文書，否則被告核發上開書函之前，何須先以七十八年十月十二日北市工養字第七七九九三號函經濟部水利司略以：「主旨：檢送淡江渡輪公司申請於淡水河設置碼頭之設計圖等資料，敬請審核，請查照。說明：一、依淡江渡輪公司七十八年八月三十一日淡渡字第○一八號申請書辦理。二、有關淡江渡輪公司擬於淡水河市轄河川地設置碼頭以利經營渡輪載客服務事業，惟淡水河屬省市共管河川，依水利法第八條規定應經中央主管機關核准，本案敬請審議。」等語，足證被告定位為河川管理機關，並非主管機關。至被告七十八年十二月二十三日書函固稱：「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」，惟甫經竣工之六管抽水站改建工程，事關河川整治，原告在施工期間，自八十八年十一月二日起至九十二年四月十日止配合該工程施工之需要停航，並拆除或遷移碼頭、後線建造物及前後線全部場地，供其堆積施工器材、河防圍堰與物料運輸動線之用。４、參照被告七十八年十月十二日北市工養字第七七九九三號函經濟部水利司，及同年月二十一日北市工養字第二四一二一號書函復原告略以：「一、貴公司七十八年十月七日淡渡字第號申請書敬悉。二、有關貴公司建造完成之船舶，擬於十月中旬停泊於淡水河六號水門外河濱公園河岸，本局同意備查，至於碼頭興建申請，根據水利法第八條涉及省（市）以上者，應由中央主管機關核准，本案業經轉陳經濟部審議中，在未核准興建前不得任意搭建有礙水流之構造物。」，故原告所設置之碼頭係中央水利主管機關（經濟部）核准建造之水利事業營造物。依水利法第八條：「直轄市或縣（市）政府辦理水利事業，其利害涉及二直轄市、縣（市）以上者，應經中央主管機關核准。」及第四十六條第一項規定，被告為改造或拆除原告所設置之碼頭，應依法報請中央主管機關之核准後，始得為之。被告援用臺北市河川管理規則之規定，主張當時係由被告許可使用，自有權廢止原許可，該規則係臺北市議會審議通過訂定之法規，第十五條已規定許可廢止撤銷機關為被告云云，與上開二函文矛盾，被告為臺北市河川之管理機關，對於本案涉及省（市）政府辦理水利法第四十六條規定列舉之八種水利事業中，關於建造物之改造或拆除，其准駁之決定權仍在中央主管機關，被告未經中央主管機關授權，其所為處分顯牴觸行政程序法第十一條及第一百十一條第六款規定而屬無效。５、本件原處分係為拆除原告設置碼頭，規劃於大稻埕新設碼頭，自行興辦水利事業，其目的與被告七十八年十二月二十三日書函所稱「將來淡水河如需整治或另有需要」之間，不具正當合理之關聯。參照被告已經發包之新設碼頭設計圖樣，其建造碼頭位置與原告設置碼頭毗鄰，延平河濱公園臨水邊線，與原告設置碼頭之位置並無重疊，其建造形狀及用地面積與原告設置碼頭略同，新建碼頭之形狀與面積既不增加，何以提供更多市民使用，且僅靠浮台設計新穎，並無管理、服務與救生人員之編制，何以推展水上活動？原處分稱為考量碼頭使用之安全性云云，惟原告設置之碼頭採凹型設計，係遵照被告所屬養護工程處之行政指導及全程監造而成，該碼頭竣工之時，經有關機關多次會勘，認為符合規定，始由被告所屬養護工程處七十九年十月五日北市工養水字第二八九二五號書函同意使用，被告當時並未參與會勘，足證其非主管權責機關。是原告設置碼頭之建造，不但符合延平河濱公園沿岸之水文、水理靜態，且於洪峰時段，可發揮小船定泊之功能，該碼頭啟用十二年來，經過賀伯、象神等多次洪災之衝擊，仍屹立不搖毫無鬆動，再加原告之勤加保養，其結構安全無庸置疑。又原告設置之碼頭，係屬與水運有關之建造物，依水利法第四十六條規定，其拆除應經主管機關之核准，而淡水河屬省市共管河川，依水利法第八條規定，應經中央主管機關核准，否則，拆除者應負水利法第九十一條規定之刑事責任，被告有關人員應負教唆責任。６、訴願決定稱本件僅係廢止原先核准原告設置碼頭使用之許可，尚非關涉原告營業期限之問題，與民營公用事業監督條例規範之內容無涉云云。惟無碼頭之船舶運輸，豈能上下旅客？民營公用事業監督條例為強行法，依行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，原告奉准經營之渡船遊艇載客事業與內河（含河口）碼頭設備之經營，均屬民營公用事業監督條例第二條第七款所定之船舶運輸公用事業，其法定營業期限為三十年，依同條例第十九條規定：「民營公用事業營業期限，以三十年為標準，期滿時，中央或地方政府得備價收歸公營，但須於期滿之二年前通知。如不為前項之通知時，該事業人得繼續享有營業權十年，並呈請換發執照，但政府仍得於此後每十年屆滿前，依照前項規定程序，收歸公營。」原告奉臺北市民營公用事業主管機關臺北市政府七十九年十月八日府交三字第七九○六二二四四號函核定於七十九年十月十日開始營業，是自奉准開始營業之日起算，迄今經過十二年六個月，而其間奉令配合六館抽水站改建工程之施工，停止營運三年五個月，實際營運期間約為九年二個月，尚未逾越法定營業期限。７、按河川管理辦法及臺北市河川管理規則，均以被告為河川管理機關，非水利事業主管機關。本件被告之越權處分，剝奪原告受民營公用事業監督條例規定之營業權，依中央法規標準法第十六條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」之特別法優於普通法之適用原則，被告既為水利事業之管理機關，且水利法第四十六條第一項第六款既列入「與水運有關之建造物」為興辦水利事業項目之一，准予原告申辦營利事業登記，自應優先適用民營公用事業監督條例相關規定，由經營範圍所屬之省、市、縣主管機關行使監督權。訴願決定執十四年前由被告濫用權力加予原告之書函附款，無視法規之規定與程序正義，駁回原告之訴願，難令原告甘服。況一港多碼頭乃為築港之常態，新舊兩個碼頭存在可加強服務市民，創造就業機會，發展經濟，確保國家行政權之正常行使。８、原告奉主管機關臺北市政府七十八年四月十七日府交一字第三二二○七四號函，准許在淡水河經營小型客船運輸乙案時，囑須依其所附航道會勘紀錄結論：「 ⒊碼頭須由業者依核定之設計圖興建，惟興建後之碼頭應以公共使用為原則。」辦理，並經依法申請營業項目為「⒈渡船遊艇載客事業。⒉內河（含河口）碼頭設備之經營。」之營利事業登記證，此有臺北市政府八十七年七月二十三日北市建一公司字第二七三三九五號營利事業登記證可稽。參照司法院釋字第五一四號解釋：「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。」之意旨，原處分係被告在原告仍具備營業許可之條件，並嚴守營業應遵守義務情形之下，濫用權力，企圖收回碼頭，興辦同一水利事業，侵害原告之工作權及財產權。９、臺北市政府於九十一年八月三日舉行「臺北市○○○路開航典禮」之後，於同年月十六日召集市政府有關單位開會「研商因應藍色公路開航淡水河、基隆河沿岸綠美化及河道整治事宜第三次會議」，由市政府李副秘書長主持。該會議結論第五點為：「大稻埕與關渡水上救生協會等兩處碼頭，請養工處思考如何現況收回，在收回後交通局研擬明（九十二）年船舶游河計畫如何標辦。」嗣由被告作成原處分，被告所屬養護工程處復於九十二年三月二十四日在碼頭設置鐵皮圍障，揭示公告：「為因應藍色公路闢建，需新建碼頭，以提供船泊，本處已於九十二年九月十五日開始興建大稻埕碼頭，預定九十二年十二月八日完工，．．如有未盡完善之處，歡迎來電指正。」，並牌示「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」概要，惟現已逾越完工日期五十日，仍以鐵皮浪板圍堵碼頭，被告顯以新建碼頭之名，侵奪原告設置之碼頭及水利事業建造物。 、原告奉准投資建造碼頭之初，原設計為沿河流，建造直線型貼岸碼頭，配以連結式浮台棧橋，以適應河灘地現場之地形，藉以節省工程費。惟經被告所屬養護工程處七十八年八月二十二日北市工養水字第二五一○三號書函：「為免影響洪水宣洩經考量該碼頭之設計，請沿河岸近水邊線以凹型設計為宜。本案設計時請考量設計高程，並標示相關位置及檢送現況相片。高低潮水文資料，設計圖詳予標示尺寸等俾憑審核。」，原告遵即變更設計，因期限急迫，且事關航運安全，經原告自辦如期竣工，經報奉被告所屬養護工程處七十九年十月五日北市工養水字第二八九二五號書函核復：「貴公司於市轄淡水河九號水門外興建碼頭，經本處派員複勘，尚符規定同意使用，惟請善盡管理之責。」，並於七十九年十月十日開航啟用。 、因被告之違法處分，侵害原告權利，致原告損失碼頭建造費一五、○一九、四九 ○元，及九十二年停航損失一六、三四八、二四六元，共計原告所受損害三一、三六七、七○○餘元，被告應負損害賠償責任，此有惠眾會計師事務所簽證之原告七十九年度營利事業所得稅結算申報查帳報告書及原告七十九年營利事業所得稅結算申報書可稽。被告侵奪占有碼頭後，已將碼頭後線改建為景觀工程，回復原狀顯有重大困難，被告應依碼頭建造費一五、○一九、四九○元，以金錢賠償原告所受之損害。另原告所營渡船遊艇載客事業，奉臺北市政府交通局八十年十一月十三日北市交三字第三九○七八號函核准調整運價，是在該運價審查資料之現行票價計算說明，其合理經營報酬率經核定為銀行一年期定期存款利率約百分之九．五，考量原告實收資本額增為二八、○○○、○○○元，預估全年營收四九、○○○、○○○元，評估其合理經營報酬率應為百分之五左右。而審核票價之計算基礎，係以原告每年營運成本為三二、六五一、七五四元，繼以原告現有設備（四艘渡輪），每船次載客人數以定額五十人之六成即三十人估算，證明全年營收四九、○○○、○○○元，導出每延人公里，渡輪基本運價為四．九二元之基準，認定原告全年營收金額為四九、○○○、○○○元，減去全年營運成本，每年可得盈餘為一六、三四八、二四六元，故倘能順利經營兩年，則可收回所投資本額，以擴充設備加強服務。 、原告兢兢業業，專心經營十三年，且經增資實收資本額五六、○○○、○○○元，惟至今仍不能分配股息，且累積虧損已達三七、○○○○○○元之鉅，原因在於不能正常營運。蓋被告所屬養護工程處原為辦理「六館抽水站改建工程」，於八十八年三月要求原告停航三年，無條件提供碼頭後線場地，遷移航管房舍配合其施工，因事關河防安全，經雙方協調，同意自八十八年十一月三日開工，至九十一年十一月二十六日完工回復原狀。詎在上開停航期限即將屆滿前，原告依已定之計劃，補充人力整新設備，完成復航準備，並先參加「西元二○○二臺北市轄水域船舶遊河活動」經營團隊實際營運，被告作成原處分，以鐵皮圍障連續圍堵，侵奪占有碼頭水利事業建造物，使原告全年不能營業，損失一六、三四八、二四六元，與前述原告所受之損害，共計被告應賠償原告三一、三六七、七三六元及自九十三年一月一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。乙、被告方面：一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：１、按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」行政程序法第九十三條定有明文。次按「為辦理前條河川管理事項，主管機關應設置機關或委託相關機關為管理機關辦理之。」、「本市河川之規劃、治理、歲修、養護、防汛、搶險及行政管理等事項，以臺北市政府（以下簡稱本府）工務局為管理機關。」、「有左列情事之一者，應向工務局申請許可：一、在河川區域設施、改建、修復或拆除工作物者。二、使用河防建造物為其他利用者。三、在河川區域掘鑿、埋填或爆炸岩石者。四、在河川區域採取土石者。五、在河川區域流放竹木筏及設置渡船頭者。六、其他與河川管理有關之使用者。前項申請經許可使用，如違反法令或許可目的、範圍、規定時，應撤銷其許可，並不予任何補償，如發生損害者，申請人並應負回復原狀，或賠償責任。」河川管理辦法第四條、臺北市河川管理規則第二條及第十五條復有明文。２、依河川管理辦法第四條及臺北市河川管理規則第二條規定，被告為臺北市河川之規劃、行政管理等事項之主管機關，原告稱被告非本案主管機關云云，顯有誤會。且依臺北市河川管理規則第十五條規定，在河川區域設施工作物，應向被告申請許可，原告於河川地設置碼頭使用，前經被告以七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函許可，故廢止上開許可，自屬被告權限，殆無疑義。至於該書函所謂「如須整治或另有需要」，於本件係指被告為推動藍色公路政策，配合辦理相關水利事業公共工程（含沿岸綠美化及航道整理），且原告於七十八年十二月二十八日在臺灣臺北地方法院公證處認證文件之收件人亦填列被告之名義。又臺北市河川管理規則係臺北市政府七十年一月二十八日府法三字第○三二六四號令修正發布，並刊登於臺北市政府公報春字第二十六期，是該規則業經公告發布，已踐行公告程序，與行政程序法第十五條規定立法意旨相符，且該規則係臺北市議會審議通過制定之法規，其第十五條已規定許可廢止撤銷機關為被告，故本件被告自有處分權限。３、被告所屬養護工程處辦理臺北市防洪設施維護及修建，而六館抽水站緊鄰於原告所設置之碼頭，鑑於六館抽水站因站房老舊，為確保河防安全及解決排水問題，須改建站房及設置抽水機組，乃於八十八年起至九十一年編列連續工程預算，總工程費計四億五千萬元，八十八年先行編列工程費一億五千萬元，業於九十二年四月興建完成。另有關「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」，係於九十一年度配合臺北市○○○○○路計畫，創造臺北市水岸休閒空間及遊河活動。而臺北市政府都市發展局擬重現大稻埕、關渡等河岸碼頭昔日風光，委託辦理「大稻埕碼頭河岸空間環境規劃設計研究案」，就大稻埕碼頭及其周圍地區實質環境與交通問題改善、歷史文化保存及觀光資源創造等方向，進行方案之細部規劃設計，以利後續改善工程之施作，希望透過河岸空間環境改善、碼頭區○○○街區動線之有效連接，促使大稻埕碼頭及淡水河岸豐富之水域資源，重新融入當地居民生活之中，並配合相關河域活動，進一步促成大稻埕地區再發展，故相關規劃工作由臺北市政府各單位執行，相關工程施作則由被告所屬養護工程處辦理。４、因原告拒未拆除碼頭，臺北市政府乃先行於原告所設置之碼頭上游處設置新碼頭，俟該碼頭收回將合併統籌整體規劃，其面積倍增，可提供更多市民使用。參照行政院經濟建設委員會八十九年七月十七日參（八九）字第○三○六八號函釋：「．．有關淡水河水系治理及管理事權之整合方向，建議採下述三階段辦理：１近程：現階段．．淡水河管理權責暫維持現狀，凡流經台北市轄區部分由臺北市政府自行管理．．」復經行政院八十九年八月十六日台八十九經字第二四四一七號函釋：「所報『淡水河．．等三水系河川現行管理權責劃分』一案，請照本院經建會意見辦理。」，故被告所為之處分並無不當。至於原告所提被告七十八年十月十二日北市工養字第七七九九三號函、七十八年十月二十一日北市工養字第二四一二一號書函及臺北市政府七十八年四月十七日府交一字第三二二○七四號函等，係有關航道管理，本非被告權責範圍，且與本件處分無關。５、原處分係單純廢止許可原告於淡水河大稻埕河川地設置碼頭使用，將由臺北市政府重新規劃以提供大眾使用，並未對原告營業期限作處置，即非原告所引民營公用事業監督條例之範疇。將來該碼頭區域重新規劃設置擴大面積後，歡迎原告申請使用迎創新局共造繁榮，本案河川公地既經臺北市政府另有需要重新規劃使用，且原許可處分亦有附款略以：「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」原告應本誠信原則履行附款，立即無條件拆除，並不得要求任何補償，故原處分並無違誤。另被告於九十二年五月十二日將原告所放置於碼頭邊之二只四十呎貨櫃拖離，原告稱該貨櫃為其碼頭及航運控制機房，惟實係作為占據河川地之違建，闢為居所，內置瓦斯爐洗衣機衣櫥冰箱等家電，且鍋碗瓢盆鞋履衣被一應俱全，貨櫃外牽繩糾架晾衣曬襪，並引水漫流濕灑到處，展現於大稻埕碼頭入口，破壞環境，有礙觀瞻及防洪。原告不理會被告之積極善意，於九十二年二月一日廢止淡水河大稻埕設置碼頭使用許可後，利用四艘舊船擱淺於碼頭，任憑銹毀，不僅擬保存既得利益、蓄意阻撓市政建設，更提出不合理之高額賠償動機，故被告不同意原告追加之聲明。６、原告稱被告所屬養護工程處在其碼頭設置鐵皮圍障、立公告牌，以新建碼頭之名侵奪占有碼頭云云，惟事實上被告已函知原告於淡水河大稻埕設置碼頭使用自九十二年二月一日廢止是項許可，被告所屬養護工程處相繼辦理新建碼頭工程及大稻埕碼頭河岸空間改善工程，於管理之土地施設圍籬，豈可稱為侵奪占有。有關原告列舉經被告侵奪占有後之凹型碼頭現狀照片，惟該照片右下角浮現照相時間為八十九年六月四日，對照與該照片相似角度之近照，呈現以忠孝大橋為背景，大稻埕河岸新設浮動碼頭場景，該浮動碼頭位於原告所設置之碼頭上游段，目前若非原告在該碼頭之阻礙，該鄰近範圍之美化整頓當更為理想，此有大稻埕碼頭河岸空間改善工程完成後之照片可稽。７、原告稱其經營渡船遊艇載客事業等，其法定營業期限為三十年，被告所為處分致其損失碼頭建造費及九十二年停航損失共計三一、三六七、七○○餘元；其兢兢業業經營，因不能正常營業造成累積虧損；被告所屬養護工程處辦理「六館抽水站改建工程」要求原告停航提供場所；原處分造成原告全年不能營業云云。惟自八十三年起，因淡水漁會及漁民與原告發生糾紛致渡輪無法停靠，原告即呈現停航至今，並無所謂嚴守營業應遵守之義務。另因數年前臺北縣政府整建淡水鎮○ 街河岸景觀及設置公有碼頭，業將原告設於淡水公館口小段碼頭拆除，故原告所申請核准之淡水河航線（延平公園—淡水）載客渡船業務早已名存而已，從此埋下虧損因素。８、被告自七十九年十月五日同意原告於淡水河碼頭區域興建碼頭使用暨設置活動式候船亭、公廁（鋁皮貨櫃改造附加車輪）、航行安全管制室、船務工作室（鋁皮貨櫃四隻改造附加車輪），基於鼓勵其發展內河航運立場，臺北市政府無償提供碼頭所在行水區範圍之河川公地使用，而原告在八十三年後停航期間，卻於八十七年間將岸上土地設置圍籬收費停車，經市民檢舉衍生訴願，此有臺北市政府八十八年九月二十三日府訴字第八八○二七二九三○○號訴願決定可參。是自原告申設碼頭開闢航線至今，被告均以協助輔導立場寄望其成功，創業維艱盈虧自負自古已然，原告要求被告依民法第一百八十四條規定侵權行為賠償其損失，於法不合，且非屬行政訴訟之範疇，況本案依原告之切結，被告保留有行政處分之廢止權，原告請求補償，亦不符合行政程序法第一百二十六條規定。理由一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。．．」為行政訴訟法第一百十一條第一項及第三項第二款所規定。本件原告於訴狀送達被告後之九十三年二月五日追加聲明「請判令被告應給付原告新台幣三一、三六七、七三六元及自九十三年一月一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息」，主張其係依民法第一百八十四條規定合併請求被告損害賠償，本院認原告追加請求被告損害賠償，係以撤銷訴訟為基礎，且無礙被告之防禦及訴訟程序之進行，本院認為適當，應予准許。二、按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。．．」為行政程序法第九十三條及第一百二十三條第二款所規定。次按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。但直轄市、縣（市）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關。」、「本辦法依水利法第十條規定訂定之。」、「為辦理前條河川管理事項，主管機關應設置機關或委託相關機關為管理機關辦理之。」、「本市河川之規劃、治理、歲修、養護、防汛、搶險及行政管理等事項，以臺北市政府工務局為管理機關。」、「有左列情事之一者，應向工務局申請許可：一、在河川區域設施、改建、修復或拆除工作物者。二、使用河防建造物為其他利用者。三、在河川區域掘鑿、埋填或爆炸岩石者。四、在河川區域採取土石者。五、在河川區域流放竹木筏及設置渡船頭者。六、其他與河川管理有關之使用者。前項申請經許可使用，如違反法令或許可目的、範圍、規定時，應撤銷其許可，並不予任何補償，如發生損害者，申請人並應負回復原狀，或賠償責任。」水利法第四條及第十條、河川管理辦法第一條及第四條第一項、臺北市河川管理規則第二條及第十五條復分別定有明文。三、本件原告前經被告於七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可於淡水河設置碼頭使用，原告並依前揭書函，於七十八年十二月二十八日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書：「㈡碼頭之興建使用應供公共使用為原則。．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」嗣被告為配合臺北市政府推動藍色公路政策，辦理相關水利事業公共工程（含沿岸綠美化及航道整理），考量提供更多市民使用及推展水上活動，規劃於大稻埕新設碼頭供大眾使用，乃於九十一年九月十九日以北市工養字第○九一四 ○○四○六○一號函知原告，前於七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可原告於淡水河大稻埕設置碼頭使用，自九十二年二月一日廢止是項許可，請原告於九十二年二月二十日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償。原告不服，循序起訴主張其設置碼頭，係屬水利法第四十六條第一項第六款所稱「與水運有關之建造物」，主管機關應為經濟部，並非被告，被告逾越權限，逕行廢止原核准原告在淡水河大稻埕設置碼頭之許可，並在碼頭進行各項工程，造成原告無法繼續營運，所有投資心血付之一炬，被告所為處分有違行政程序法第十一條及第一百十一條第六款、水利法第四條、第八條、第四十六條、第四十七條、民營公用事業監督條例第二條及第十九條等規定（詳如事實欄所載）云云。惟查：１、水利法第四條固規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，然依同法第十條規定：「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。但直轄市、縣（市）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關。」授權訂定之「河川管理辦法」第四條第一項及「臺北市河川管理規則」第二條，亦有：「為辦理前條河川管理事項，主管機關應設置機關或委託相關機關為管理機關辦理之。」、「本市河川之規劃、治理、歲修、養護、防汛、搶險及行政管理等事項，以臺北市政府工務局為管理機關。」之明文，則依行政程序法第十五條第一項及訴願法第八條前段：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」、「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分」之規定，臺北市河川之規劃及行政管理等事項，係由水利法之直轄市主管機關—臺北市政府，設置（委任）管理機關—臺北市政府工務局辦理之。因此，臺北市政府工務局為臺北市河川之規劃及行政管理等事項之主管機關，殆無疑義。行政院經濟建設委員會八十九年七月十七日參（八九）字第○三○六八號函：「．．有關淡水河水系治理及管理事權之整合方向，建議採下述三階段辦理：１近程：現階段．．淡水河管理權責暫維持現狀，凡流經台北市轄區部分由台北市政府自行管理．．」及行政院八十九年八月十六日台八十九經字第二四四一七號函：「所報『淡水河．．等三水系河川現行管理權責劃分』一案，請照本院經建會意見辦理。」亦同此意旨。故原告稱被告臺北市政府工務局所為系爭行政處分乃逾越權限之行政處分，有違行政程序法第十一條及第一百十一條第六款規定乙節，顯有誤會。２、又依水利法第十條授權訂定之「臺北市河川管理規則」第十五條規定：「有左列情事之一者，應向工務局申請許可：一、在河川區域設施、改建、修復或拆除工作物者。二、使用河防建造物為其他利用者。三、在河川區域掘鑿、埋填或爆炸岩石者。四、在河川區域採取土石者。五、在河川區域流放竹木筏及設置渡船頭者。六、其他與河川管理有關之使用者。前項申請經許可使用，如違反法令或許可目的、範圍、規定時，應撤銷其許可，並不予任何補償，如發生損害者，申請人並應負回復原狀，或賠償責任。」即在臺北市河川區域設置碼頭使用者，必須向被告機關申請許可始得為之，而是否許可，應考量公益私益間之衡平因素決之，職是，被告機關作成許可之行政處分自具有裁量權；而該項許可之行政處分，性質上屬於授予利益之行政處分，自得附加保留行政處分廢止權之附款，原處分機關並得依職權為全部或一部行政處分之廢止，此觀行政程序法第九十三條及第一百二十三條第二款規定甚明。查本件原告之所以得於淡水河大稻埕（即民生西路底淡水河畔）設置碼頭使用，係被告以七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函予以許可，該書函㈣並且載明：「有關貴公司申請於淡水河設置碼頭乙案，本局同意備查，惟必須遵守左列規定並得法院公證始同意使用。．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」等語，原告復依前揭書函意旨，於七十八年十二月二十八日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書：「㈡碼頭之興建使用應供公共使用為原則。．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」，此有被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函、臺灣臺北地方法院公證處七十八年十二月二十八日認證切結書附卷可稽，則被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函，為一保留行政處分廢止權之行政處分，要無疑義。從而，被告自得於「淡水河如需整治或另有需要」之附款成就時，依職權為系爭被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函全部或一部之廢止。經查，依被告行政訴訟補充答辯狀（三）附被告所屬養護工程處八十八年下半年及八十九年度單位預算書、臺北市政府交通局九十二年一月三日北市交四字第○九一三五三六三一○○號函、被告所屬養護工程處九十二年五月十九日北市工養水字第○九二六二三○六○○○號函、同年六月十八日北市工養水字第○九二六二五六五一○○號函、同年九月八日北市工養水字第○九二六四六一八八○○號函，及臺北市政府都市發展局九十二年十月六日北市都四字第○ 九二三二五七二三○○號函之內容，可知被告所屬養護工程處為辦理臺北市防洪設施維護及修建，確保河防安全及解決排水問題，須改建六館抽水站站房及設置抽水機組，另為配合臺北市○○○○○路計畫，創造臺北市水岸休閒空間及遊河活動，辦理「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」而有收回系爭碼頭之必要，其情形確已符合被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函所述「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」之廢止權行使之要件。從而，被告依其七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函之保留行政處分廢止權之附款，及由原告書立並經法院公證處認證之切結書，以系爭九十一年九月十九日北市工養字第○九一四○○四○六○一號函知原告，前於七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可原告於淡水河大稻埕設置碼頭使用，自九十二年二月一日廢止是項許可，請原告於九十二年二月二十日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償，徵諸前揭規定及說明，於法洵屬有據。３、至原告主張其經核准經營之「渡船遊艇載客事業」與「內河（含河口）碼頭設備之經營」，均屬於民營公用事業監督條例第二條第七款所定之「船舶運輸」公用事業，其法定營業期限為三十年，而其實際營運期間尚未逾越法定營業期限云云。查本件僅係被告依法行使行政處分之廢止權，無涉原告營業期限之問題，自與民營公用事業監督條例及司法院釋字第五一四號解釋意旨所揭營業權、工作權及財產權無關，原告以此主張，顯係誤解，不足採取。４、又本件被告既係依行政程序法第一百二十三條第二款：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。．．」之規定（非同法條第四款、第五款規定），廢止其七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函之行政處分，自無行政程序法第一百二十六條第一項規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」之要求補償餘地，況依被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函所述「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」之附款內容，原告自亦不得要求被告予以補償。四、綜上所述，被告七十八年十二月二十三日北市工養字第七八七七一號書函之行政處分，既係保留行政處分廢止權之行政處分，則被告於該行政處分之附款「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」成就時，以九十一年九月十九日北市工養字第○九一四○○四○六○一號函知原告，前於七十八年十二月二十三日以北市工養字第七八七七一號書函許可原告於淡水河大稻埕設置碼頭使用，自九十二年二月一日廢止是項許可，請原告於九十二年二月二十日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償，徵諸前揭規定及說明，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。又本件撤銷之訴既無理由，則原告訴請被告給付新台幣三一、三六七、七三六元及自九十三年一月一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，亦無理由，應併予駁回。五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　月　　　一　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法　官　許瑞助法　官　曹瑞卿右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　月　　　一　日書記官方偉皓

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一八四四號

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