九十二年度訴字第二九四七號｜行政：公平交易法｜裁判日期：93 年 07 月 29 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第二九四七號原　　　告　名翊汽車裝潢有限公司代　表　人　甲○○董事）訴訟代理人　馬金生律師被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　黃宗樂（主任委員）訴訟代理人　丙○○ 乙○○ 丁○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十二年五月十三日院臺訴字第○九二○○八四二七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣台尊企業有限公司（下稱台尊公司）檢舉原告於民國（下同）八十九年二月一日以存證信函（下稱系爭警告函）告知台尊公司下游廠商，略以台尊公司涉嫌侵害原告之「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利權，經其依法告訴，為檢警幹員實地查獲罪證，勢難逃脫罪刑與民事鉅額賠償責任，並要求下游廠商萬勿違法銷售侵犯上述專利權之任何仿製品，以免入罪云云，已涉嫌違反公平交易法情事。案經被告調查結果，以原告未於系爭警告函中附具鑑定報告或具體受侵害事實，使受信人得據以合理判斷，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告新台幣（下同）五萬元罰鍰。原告不服，訴經行政院九十年五月二十一日台九十訴字第○二八一九八號訴願決定，以被告未就系爭警告函之內容何以認為足以影響交易之顯失公平行為為實質認定，有由被告重行審酌之必要，爰將原處分撤銷，由被告另為適法之處理。嗣經被告重行調查結果，仍以原告違反公平交易法第二十四條規定，依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告五萬元罰鍰。原告仍不服，訴經行政院九十一年三月二十一日院臺訴字第○九一○○八二五六五號訴願決定，以原告寄發之系爭警告函中已附具專利證書及專利公報影本，並告知其已向台尊公司提出專利告訴之情事，則客觀上是否無法使受信人據以得知其專利權受侵害之事實，得否謂其寄發系爭警告函未附具鑑定報告，係逾越保護權利之正當程度，而有違公平交易法第二十四條規定，容有研酌之必要，爰將原處分撤銷，由被告另為適法之處理。案經被告重行調查結果，仍以原告未於系爭警告函內附具鑑定報告或敘明受侵害具體事實，使受信者得據以合理判斷，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十一年十月十八日公處字第○九一一六八號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告五萬元罰鍰。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。二、陳述：１、被告及訴願決定機關漠視原告在九十一年十一月十六日訴願書指明：「被告始終輕信有心人統一編纂集成之商家信函敘陳」之內容，亦不理會原告在九十年十月二十四日訴願書所述：「輕信共同侵害專利權，同涉惡意販售仿製品即吉皮汽車皮椅行及力捷企業社等商家所具信函」之內容，渠等對此不調查事實真確與否，執意偏頗商業競爭對手即台尊公司陳得福，顯有濫用行政公權力之違法，原告自得依法訴請救濟。另訴願決定稱有多家經銷商之說明書可證原告寄發系爭警告函，且未附具鑑定報告之行為，足以影響公平競爭之交易秩序云云，與被告在九十二年一月三日訴願答辯書主張：「吉皮汽車皮椅行等多家經銷商覆函僅提供事證判斷之參考，並非為處分之唯一論據。」云云，兩者顯屬矛盾，被告顯然任商業競爭對手以編纂集成之偽證信函，遂其誣告計謀，請鈞院明察該不法行為。２、參照系爭警告函之內容，係敘述原告取得「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利權，並將原告已對涉嫌侵害其專利權之寶輝皮業公司及台尊公司提起刑事告訴之事實告知受信人，並敬告受信者切勿違法銷售侵犯上開專利權之商品，隨函附上專利公報載明申請範圍、說明及圖示，純粹係保護自身專利權之行為，該函雖無確實載明兩者專利權之差異性，惟業已表明原告已對檢舉人依法提出告訴之事實，從該函之整體含意，可知檢舉人是否侵害原告專利權，至檢舉人是否確實侵害上開專利權，仍應以司法機關裁判為準，故原告寄發系爭警告函，並無影響檢舉人商譽及其下游交易廠商之合理判斷，且該函既已就專利之範圍、內容明確告知受信人，顯見原告行為完全符合「公平交易委員會審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」之規定，自無違反公平交易法。３、有關「公平交易委員會審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」，並非公平交易法第二十四條規定之法定要件，僅係被告處理相關案件應行注意事項，本件仍應以系爭警告函之實質內容作為判斷依據，不能逕依被告自訂之上開處理原則作為處分依據。而原告為維護專利權，遵照當時專利法第一百三十一條第二項後段規定，於寄發請求排除侵害之書面通知前，確不知被告訂有上開處理原則，被告究於何時將相關內規刊登公報及其網站，原告亦一無所悉，被告既於原告寄發系爭警告函前，未盡上開內規之公告週知行政責任，復以原告一無所知之上開處理原則，濫用行政權逕予處罰，有違憲法責任明定原則，亦有失公正立場，且被告將內規文句載入原處分書主文欄內，尤與司法院釋字第五四八號解釋意旨有所出入，難令原告甘服。４、換言之，公平交易法第二十四條規定並未就系爭警告函應記載何項內容予以明確規定，且遍觀公平交易法全文，亦無授權被告得以訂定相關法規以決定何種行為構成不公平競爭，是被告自行訂定之上開處理原則，即不具法之效力，被告亦無任何理由要求原告須遵循此一處理原則。司法院釋字第五四八號解釋意旨，雖認被告訂定之上開處理原則未對人民權利之行使增加法律所無之限制，然該解釋亦明白提及上開處理原則僅為被告處理相關案件時所為之例示性函釋，僅供被告審理案件時，供其判別行為人之行為是否構成違反公平交易法之參考準則之一，而非允許被告得據以認定行為人行為是否違反公平交易法之唯一準據，更不得遽謂原告未踐行此一規定即構成違反公平交易法第二十四條規定行為。５、依公平交易法第四十五條及專利法第八十四條規定：「發明專利權受侵害時，專利權人得請求賠償損害，並得請求排除其侵害，有侵害之虞者，得請求防止之。」，所謂「有受侵害之虞」，參照最高法院八十九年度台上字第五二一號判決意旨，係指侵害雖未發生，就既存之危險現狀判斷，有被侵害之可能，而有事先加以防範之必要者。原告於發函之時，合理相信台尊公司等有侵害其專利權之可能，乃依專利法第八十四條規定，於其專利權有受侵害之虞，採取防止侵害之合理措施，倘認原告之行為有違公平交易法相關規定，將使專利法第八十四條規定徒成具文。又被告所訂定之上開處理原則，皆規定專利權人於專利權已實際遭受侵害時，方得發函防止他人侵害其權利，倘專利權人認其專利有受侵害之虞而採取防止措施時，即因違反上開處理原則而遭被告認定為不公平競爭，顯見上開處理原則已不當限縮專利權人依專利法第八十四條規定所得行使之權利，故被告以此作為原告違反公平交易法第二十四條規定之依據，實非適法。６、餘請參酌原告歷次在訴願程序所述內容。乙、被告方面：一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：１、被告係以系爭警告函作為處分依據，原告寄發該函之對象包括檢舉人之下游交易廠商「多多汽車百貨材料行」、「吉皮汽車皮椅行」、「百捷企業社」及「東豐汽車百貨行」等四家廠商，而原處分事實欄第二頁所載「消費者」，則係摘錄原檢舉函之內容，至於原告八十八年十二月十四日寄發檢舉人之存證信函，並非本件處分依據，合先敘明。２、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」公平交易法第二十四條定有明文。就寄發專利爭議警告信函予競爭者之交易相對人而言，所謂行使權利之正當行為，例如踐行「行政院公平交易委員會審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」第三點及第四點所定之先行程序之一，即經法院一審判決確屬著作權、商標權或專利權受侵害；將可能侵害著作權、商標權或專利權之標的物送請司法院與行政院協調指定侵害鑑定專業機構鑑定，取得鑑定報告，或於警告函內附具非司法院與行政院協調指定鑑定專業機構製作之鑑定報告，或於警告函內敘明其著作權、商標權或專利權明確內容、範圍及受侵害之具體事實，使受信者得據以為合理判斷，且發函前事先通知可能侵害之製造商、進口商或代理商請求排除侵害者。次按公平交易法第四十五條雖明定：「依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定。」，惟該條係制約智慧財產權人之權利行使範圍，應於專利法之規範範圍內以符合商業倫理行使公平競爭之正當行為，始得免責。倘事業散發專利警告函前未踐行上開審理原則所定之先行程序，而影響競爭秩序者，即屬智慧財產權之濫用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，應論以違反公平交易法第二十四條規定。３、有關「汽車座椅腳架固定座」為組裝機械商品，原告雖於寄發系爭警告函前通知檢舉人排除侵害，並於發給檢舉人下游業者之系爭警告函內敘明其擁有新型第一四一八七九號「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利，同時檢附專利公報載明申請專利範圍及圖示，並告知其已向檢舉人提出專利告訴，盼收信人勿違法銷售侵害其專利權之仿製品等情。惟上開專利係屬新型專利，凡就物品之形狀、構造或裝置予以創作或改良，經專利權責機關審查通過後，即可取得新型專利，亦即類似產品之結構或裝置經創作或改良後，可同時併存一個以上之專利，與一般發明專利有別，且專利爭議涉及高度專業知識，須由權責機關作最後決定。原告所擁有之新型專利，事涉結構或裝置之改良或創新，而檢舉人所產銷之產品雖與原告類似，該項產品結構之創新或改良非謂不可能，倘原告逕發函予競爭對手之交易相對人，自應負相當之查證責任，使受信者得據以參照或比對。然原告所寄發之系爭警告函雖檢附專利證書暨專利公報影本，且專利公報亦載明申請專利範圍及圖示，惟專利公報及專利證書僅說明發函者專利權之範圍，僅足令受信者確信發函者擁有專利權之事實，並無足令受信者得合理判斷上開商品之何部分結構侵害原告之專利。４、其次，本案檢舉雙方之專利訴訟迭經台灣板橋地方法院檢察署及台灣高等法院檢察署審理後，採認台大慶齡工業研究中心鑑定報告結論，認檢舉雙方專利申請範圍內容並不相同，而認檢舉人無侵害原告專利權情事，予以不起訴處分在案。倘原告於獲判決確定前，未盡查證或比對，逕發函予競爭對手之交易相對人，復未提供客觀判斷依據予受信者，難謂無濫用專利權，以排除他人競爭之情事，其所為足以影響交易秩序。且考量一般人對專利侵害之結果具高度不確定性之情況下，接獲系爭警告函時，易形成心理上之實質壓力，為免訟累及查證之麻煩，往往於收信後即逕予斷絕交易。本案交易相對人為一般汽車百貨經銷商，並非具有查證侵害能力之交易相對人，渠等於接獲系爭警告函後，既無鑑定報告足資參照，亦無具體侵害事實可供比對，難免心生疑懼，為免日後訟累及查證之麻煩，爰拒與檢舉人交易，此有多家接獲該警告函之經銷商覆函說明可稽。５、本案於調查過程中，雖經多家汽車百貨商表示意見，惟其僅為調查程序輔證之一，縱無該等覆函，仍無礙原告確有「於專利侵害未確定前，逕對競爭對手之交易相對人寄發系爭警告函，且未於該警告函內附具鑑定報告或敘明受侵害具體事實，使受信者得據以合理判斷」之違法事實存在，其所為顯藉其專利權之專有地位，以遏阻交易相對人與檢舉人交易之可能，致陷對手於不利競爭地位，進而爭取自身之交易機會，已具商業競爭倫理之非難性，從而侵害以品質、價格及服務等效能競爭為本質之公平競爭，自難認屬行使專利權之正當行為，故原告行為違反公平交易法第二十四條規定，被告認事用法並無違誤。６、有關「行政院公平交易委員會審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」係於八十六年五月七日經被告第二八八次委員會通過，同年五月十四日分行並公告周知，係就事業對於競爭對手之交易相對人發侵權警告函行為，於公平交易法第二十四條規定之違法性，作一明確規範，以供被告同仁執法及一般事業發函之參考準據，其中第三、四點規定曾於八十八年十月二十七日經委員會議修正，而於八十八年十一月九日分行並公告週知，原告寄發系爭警告函時間為八十九年二月一日，仍應適用行為時（即八十八年十一月九日分行並公告週知）之上開處理原則第三、四點規定，故原告於八十八年寄發該函時即應了解相關法定之規範，尚不得以其不知為由據以免責。且上開處理原則業經司法院釋字第五四八號解釋，認為係被告為審理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函案件，是否符合公平交易法第四十五條行使權利之正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸，訴願決定亦同此意旨。７、原告訴稱公平交易法第二十四條規定並未就系爭警告函應記載何項內容予以明確規定，亦無授權被告得以訂定相關法規以決定何種行為構成不公平競爭，被告亦無任何理由要求原告須遵循上開處理原則，且該處理原則並非允許被告得據以認定行為人行為是否違反公平交易法之唯一準據，不得遽謂原告未踐行此一規定即構成違反公平交易法第二十四條規定行為云云。惟： ⑴司法院釋字第五四八號解釋理由書明白揭示：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四○七號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。公平交易法第四十五條規定：『依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定。』係為調和智慧財產權人之保障與公平交易秩序之維護二者間所生之衝突。因此，主管機關基於職權認定何謂『行使權利之正當行為』，不但須考量智慧財產權人之利益，亦須顧及自由公平競爭環境之維護與社會公益之平衡。行政院公平交易委員會本於公平交易法第四十五條，．．發布之『審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則』，用以判斷事業對他人散發侵害智慧財產權警告函之行為，有無濫用權利，致生公平交易法第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十四條等規定所禁止之不公平競爭行為。前揭處理原則第三點、第四點規定均係依職權對法律條文之不確定概念所作之合理詮釋。」之意旨，被告依行政程序法第一百五十九條規定，基於職權得就主管法規公平交易法訂定解釋性行政規定，毋須公平交易法另行授權，原告所稱顯對行政機關職責有所誤解。 ⑵有關行政規則之效力，於行政規則有效下達後具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，且行政機關所訂定之行政規則，主要係用以拘束行政機關，統一解釋及適用法律。有關「行政院公平交易委員會審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」經被告以八十六年五月十四日（八六）公法字第○ 一六七二號函發布後，被告即受該處理原則之拘束，故事業發警告函行為是否被認定為公平交易法第四十五條規定之行使權利之正當行為，及是否違反公平交易法第十九條、第二十一條、第二十二條及第二十四條等規定，必須為相同一致之認定，原告稱上開處理原則不具法之效力云云，尚待斟酌。⑶依公平交易法第二十四條規定，並參照原處分理由二表示：「故若事業散發專利警告函前未踐行前揭審理原則所定之先行程序，而影響競爭秩序者，即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，而應論以違反公平交易法第二十四條規定。」，復於理由二之（二）中認定原告未檢具鑑定報告或具體說明受侵害之結構與裝置，使受信人得以合理判斷有足以影響交易秩序之情形，再於理由二之（三）中認定原告行為違反效能競爭，方據以認定原告行為屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，有違公平交易法第二十四條規定，故被告係依上開處理原則及公平交易法第二十四條規定認定原告違法，原告稱原處分遽謂其未踐行該項原則即構成違反公平交易法第二十四條規定云云，亦待斟酌。８、原告稱上開處理原則已不當限縮專利權人依專利法第八十四條規定所得行使之權利云云，惟： ⑴按「事業對他人散發侵害專利權警告函之行為，雖係行使專利法第八十八條所賦予之侵害排除與防止請求權，惟權利不得濫用，乃法律之基本原則，權利人應遵守之此項義務，並非前揭處理原則所增。如事業係為競爭之目的，濫用專利法所賦予之權利，任意對競爭者之交易相對人或潛在交易相對人散發侵害專利權警告函，函中又未陳明專利權內容、範圍、及受侵害之具體事實，造成相對人收受警告函後，為避免因購買競爭者商品或服務而涉入無謂之訟累，心生疑懼，或拒與交易，形成不公平競爭，則非專利法所保障之權利正當行使，乃屬於公平交易法規範市場競爭行為之範疇。前揭處理原則係行政院公平交易委員會為審理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函案件，是否符合公平交易法第四十五條行使權利之正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」司法院釋字第五四八號解釋理由書之意旨可資參照。 ⑵被告所定上開處理原則除第三點及第四點列出可能被認為行使權利之正當行為之行為態樣外，亦於第五點以下就非屬行使權利之正當行為而有符合公平交易法第十九條、第二十一條、第二十二條及第二十四條等規定之構成要件者，即應依各該條文加以規範，此均為公平交易法解釋範圍內，就可能之違法行為類型藉由訂定處理原則之方式，使法規執行之標準更加明確透明，故於上開處理原則定義何謂行使權利之正當行為與列舉違法行為態樣，並非限制專利權人不得行使專利法第八十四條規定之權利。原告復稱被告無任何理由要求原告遵循此一處理原則云云，惟原告將被告所認定之可能違法行為，執意認為該等行為屬專利權人行使權利之正當行為，方有所謂權利行使受剝奪之情形，如為法律禁止之違法行為，即應受法律制裁，不得再主張被告不當限縮專利權人依專利法第八十四條規定所得行使之權利，故原處分及訴願決定之認事用法均無違誤。理由一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為行為時公平交易法第二十四條所規定。違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，復為同法第四十一條前段所明定。又專利法第一百零八條（同八十三年一月二十一日總統令修正公布之專利法第一百零五條），固規定同法第八十四條第一項「發明專利權受侵害時，專利權人得請求賠償損害，並得請求排除其侵害，有侵害之虞者，得請求防止之。」（同八十三年一月二十一日總統令修正公布之專利法第八十八條第一項）規定，於新型專利準用之，惟專利法所保障之獨占權僅限於專利權之範圍內，並未保障專利權人濫用其專利專用權，造成不公平競爭之情事，故專利法所保障權利係以正當行使為前提，而不及於權利之濫用，此亦即公平交易法第四十五條規定「依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定。」之法理。次按事業在其著作、商標或專利等智慧財產權受侵害時，常有發函陳明其智慧財產權遭侵害之情事，一般情形固得視為著作權法、商標法或專利法所為排除侵害之行為，但如果事業基於競爭之目的，任意向其競爭對手之交易相對人或潛在交易相對人寄發警告函，聲稱其競爭對手已侵害其智慧財產權云云，使受信人心生疑懼，致拒與其競爭對手交易，而造成不公平競爭，則非智慧財產權相關法律所保障權利之正當行使行為；是以，倘一事業對於其競爭對手之交易相對人或潛在交易相對人發送其對手侵害其專利權之警告信函，而未敍明專利權範圍、內容及具體侵害事實以供受信人合理判斷是否侵害專利，而使交易相對人或潛在交易相對人心生疑懼，或未取得法院判決及公正客觀之鑑定報告等具體侵權事證，致使競爭對手陷於競爭劣勢，甚至受信者拒與競爭對手交易，造成不公平競爭之情形者，當屬違反公平交易法第二十四條規定之足以影響交易秩序之顯失公平行為。二、經查，原告於八十九年二月一日以存證信函告知台尊公司下游廠商（即多多汽車百貨材料行等四家廠商），略以台尊公司涉嫌侵害原告之「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利權，經其依法告訴，為檢警幹員實地查獲罪證，勢難逃脫罪刑與民事鉅額賠償責任，並要求下游廠商萬勿違法銷售侵犯上述專利權之任何仿製品，以免入罪云云，此為兩造不爭之事實（詳本院九十三年六月十六日準備程序筆錄所載），並有系爭警告函附原處分卷可稽。雖原告於系爭警告函中附具其專利證書及中華民國專利公報，惟原告並未於該警告函內附具法院判決或敘明受侵害具體事實或公正客觀之鑑定報告等具體侵權事證，使受信者處於無從據以為合理判斷是否侵害其專利權之境地，令受信者心生疑懼，而拒與其競爭對手交易（有台尊公司下游廠商即多多汽車百貨材料行等四家廠商致被告之答復信函附於原處分卷可證），致競爭對手陷於競爭劣勢，造成不公平競爭之情形，則原告上開行為即該當於公平交易法第二十四條規定之足以影響交易秩序之顯失公平行為之禁制規定，從而，被告依同法第四十一條前段規定，以九十一年十月十八日公處字第○九一一六八號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告五萬元罰鍰，於法洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。三、原告循序起訴主張其所為純係依專利法規定保護自身專利權之行為，從警告信函整體含意，可知台尊公司是否侵害其專利權，應以司法機關裁判為準，且該函已就專利範圍、內容明確告知受信人，並無違反被告訂定之「審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」，且公平交易法第二十四條並無明文規定寄發警告信函之格式，亦無授權被告訂定上開處理原則，被告要求原告遵守，於法無據，另司法院釋字第五四八號解釋雖認上開處理原則與憲法並無牴觸，惟解釋文中亦表示該處理原則僅係於被告審理此類案件時，作為判斷行為人是否違反公平交易法相關規定之準據，非指該處理原則係公平交易法第二十四條規定之唯一認定準據，其因專利權受侵害而寄發警告信函，核屬行使權利之正當行為，依公平交易法第四十五條規定，不應受罰（詳如事實欄所載）云云。惟查：１、司法院釋字第五四八號解釋文：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四○七號解釋在案。行政院公平交易委員會中華民國八十六年五月十四日（八六）公法字第○一六七二號函發布之『審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則』，係該會本於公平交易法第四十五條規定所為之解釋性行政規則，用以處理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函之行為，有無濫用權利，致生公平交易法第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十四條等規定所禁止之不公平競爭行為。前揭處理原則第三點、第四點規定，事業對他人散發侵害各類智慧財產權警告函時，倘已取得法院一審判決或公正客觀鑑定機構鑑定報告，並事先通知可能侵害該事業權利之製造商等人，請求其排除侵害，形式上即視為權利之正當行使，認定其不違公平交易法之規定；其未附法院判決或前開侵害鑑定報告之警告函者，若已據實敘明各類智慧財產權明確內容、範圍及受侵害之具體事實，且無公平交易法各項禁止規定之違反情事，亦屬權利之正當行使。事業對他人散發侵害專利權警告函之行為，雖係行使專利法第八十八條所賦予之侵害排除與防止請求權，惟權利不得濫用，乃法律之基本原則，權利人應遵守之此項義務，並非前揭處理原則所增。該處理原則第三點、第四點係行政院公平交易委員會為審理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函案件，是否符合公平交易法第四十五條行使權利之正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」，其解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四○七號解釋在案，機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四○七號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。公平交易法第四十五條規定：『依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定。』係為調和智慧財產權人之保障與公平交易秩序之維護二者間所生之衝突。因此，主管機關基於職權認定何謂『行使權利之正當行為』，不但須考量智慧財產權人之利益，亦須顧及自由公平競爭環境之維護與社會公益之平衡。行政院公平交易委員會本於公平交易法第四十五條，於八十六年五月十四日以（八六）公法字第○一六七二號函發布之『審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則』，用以判斷事業對他人散發侵害智慧財產權警告函之行為，有無濫用權利，致生公平交易法第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十四條等規定所禁止之不公平競爭行為。前揭處理原則第三點、第四點規定【八十八年十一月九日以（八八）公法字第○三二三九號函修正發布】，事業對他人散發侵害各類智慧財產權警告函時，倘已取得法院一審判決或公正客觀鑑定機構鑑定報告，並事先通知可能侵害該事業權利之製造商等人，請求其排除侵害，形式上即視為權利之正當行使，認定其不違公平交易法之規定；其未附法院判決或前開侵害鑑定報告之警告函者，若已據實敘明各類智慧財產權明確內容、範圍及受侵害之具體事實，且無公平交易法各項禁止規定之違反情事，亦屬權利之正當行使，均係依職權對法律條文之不確定概念所作之合理詮釋。事業對他人散發侵害專利權警告函之行為，雖係行使專利法第八十八條所賦予之侵害排除與防止請求權，惟權利不得濫用，乃法律之基本原則，權利人應遵守之此項義務，並非前揭處理原則所增。如事業係為競爭之目的，濫用專利法所賦予之權利，任意對競爭者之交易相對人或潛在交易相對人散發侵害專利權警告函，函中又未陳明專利權內容、範圍、及受侵害之具體事實，造成相對人收受警告函後，為避免因購買競爭者商品或服務而涉入無謂之訟累，心生疑懼，或拒與交易，形成不公平競爭，則非專利法所保障之權利正當行使，乃屬於公平交易法規範市場競爭行為之範疇。前揭處理原則係行政院公平交易委員會為審理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函案件，是否符合公平交易法第四十五條行使權利之正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」。因此，被告所訂定發布之「審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」關於事業應踐行如何先行程序之規定，尚不失為事業有無權利濫用情事之判斷基準。２、原告主張原處分係依被告「審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」所為，違反行政規則不能限制人民基本權利行使之原則，公平交易法第二十四條亦無明文授權被告訂定內部規則，被告要求原告遵守，於法無據乙節。查原處分認事業發侵害智慧財產權警告函時，倘先經踐行規定之先行程序，即屬權利之正當行使，而得排除公平交易法之適用；對於未附法院判決或公正客觀之鑑定報告等具體侵權事證之警告函，倘函中已據實敘明專利權範圍、內容及具體侵害事實，且無公平交易法規定事項之違反，亦屬權利之正當行使。此乃被告本於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第二十四條、第四十五條及其他相關法條規定對於事業所發侵害智慧財產權警告函行為是否構成顯失公平或其他違法不公平競爭行為，所為之解釋，並訂為內部處理相關案件之準則，對外亦可供事業於為發警告函相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考，尚難認係以內規違法限制人民權利，自無原告所訴違法或違憲之處。復查被告對於「事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函」行為，就公平交易法第四十五條及第二十四條規定之解釋，認依專利法第八十四條第一項（同八十三年一月二十一日總統令修正公布之專利法第八十八條第一項）規定，專利權人於其所有之專利權受侵害時，得請求排除侵害，固賦予專利權人法律保障之獨占權，惟專利法所保障之獨占權僅限於在專利範圍內，並未保障專利權人濫用專利權，造成不公平競爭之情形。此亦即公平交易法第四十五條規定：「依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定」之法理。按事業在其著作、商標或專利等智慧財產權受侵害時，常有發函陳明其智慧財產權遭侵害之情事，一般情形固得視為著作權、商標或專利法所為排除侵害之行為，但如果事業係為競爭之目的，任意利用對競爭者之交易相對人或潛在交易相對人發侵害智慧財產權之警告函方式，使其心生疑懼，或致拒與對手交易，造成不公平競爭，則非專利法所保障權利之正當行使行為，而屬違反公平交易法第二十四條之顯失公平行為。為釐清事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函行為於公平交易法之適法性，被告認為如事業發警告函，已盡其確認智慧財產權已受侵害之注意義務，並於發函前通知可能侵害之製造商、進口商或代理商，俾利知所防禦其攻擊時，即屬權利之正當行使，而不受公平交易法規範。倘函中未附有前開法院判決或侵害鑑定證明，但已據實敘明專利權範圍、內容及具體侵害事實，而無公平交易法規定事項之違反，亦屬權利之正當行使。查公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態樣會不斷出現，尚非針對明確固定行為態樣之明文法條所得以規範，此即經濟法規常會出現不確定法律概念規範之緣故，舉世皆然。因而，立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊，遂於公平交易法第二十四條規定「事業不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」之概括條款，於立法時保留給行政主管機關裁量餘地，使主管機關得依實際個案情形，以其專業知識，作是否違法之判斷，此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。本案倘認事業發系爭警告函係依專利法賦予之權利，因公平交易法未有明文規定事業不得濫發警告函或須先經確認程序始得發函，即不得加以規範，則任一事業只要發現市場上有類似競爭產品，即可不經確認查證，且不論出於善意或惡意，發函其競爭對手之交易相對人，造成交易相對人因疑懼而拒絕與其競爭對手交易，而待事後發現並無侵害事實，競爭對手可能因無事業敢與其交易而早已消失於市場，其所受損害，則無從尋求賠償。如此非但對於競爭對手造成不公平競爭及對於公平效能競爭市場之交易秩序產生重大不良影響，甚且對於高科技研發等智慧財產權原欲保護之標的，反造成創新發展之阻礙。是以，被告基於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第二十四條、第四十五條及其他相關法條規定對於事業發侵害智慧財產權警告函行為是否構成顯失公平或其他違法不公平競爭行為，資為判斷是否適法之準據，難謂有擴大公平交易法範圍之情形。３、原告復稱原處分違反公平交易法第二十四條及第四十五條規定云云。經查，公平交易法相關規定主要係針對事業從事限制競爭及不公平競爭行為之規範及違法者之處罰，其規範主體為「事業」，原告發函行為可致公平交易法第二十四條所規定影響交易秩序之顯失公平行為，被告依法加以處罰，即非無稽。至原告稱「依專利法行使權利之正當行為」應由專利法之角度解釋乙節。按專利權人享有何種專利法上權利，自應依專利法之角度解釋，惟倘專利權人濫用專利法賦予權利而對市場或競爭對手造成不公平競爭之結果，則屬規範市場競爭之公平交易法範疇，此由公平交易法第四十五條規定僅「行使權利之正當行為」始得排除公平交易法規範，可清楚得知。故公平交易法第四十五條有關「依專利法行使權利之正當行為」規定之解釋，除據專利法規定判斷專利權人所具有之權利，亦須依公平交易法相關規定，審視權利之行使是否正當，及專利權人有無權利濫用形成不公平競爭行為之情事，方屬妥適。４、原告稱系爭警告函附具專利證書及中華民國專利公報，足供受信人自行查證乙節。查競爭對手之交易相對人，一般常為商品之通路或終端消費者，對未清楚陳明專利侵害事實警告函之相關事證加以查證，於交易相對人而言，並無任何經濟上利益，反造成交易成本增加，遑論其是否具有查證侵害之能力。是以交易相對人受信後，心生疑懼，甚至為免訟累及查證之麻煩，逕行拒絕與發函者之競爭對手交易，而造成有悖商業競爭倫理之不公平競爭情形，非無可能，其對事業應從事以品質、價格、服務等效能競爭本質為中心之公平競爭之交易秩序，亦將產生重大之不良影響。況本件原告競爭對手台尊公司之交易相對人（即多多汽車百貨材料行等四家廠商），對於未清楚陳明專利侵害事實警告函，於收受後，為避免購買對手商品而涉入無謂之訟累，致心生疑懼甚至拒絕交易，乃屬依一般經驗法則可合理預期之結果，原告所稱其行為對於交易秩序無影響之虞云云，自不足採。四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。從而，被告依首揭規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告五萬元罰鍰，即無違誤。訴願決定維持原處分，亦稱妥適。原告猶執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　七　　　月　　二十九　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法官許瑞助法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　七　　　月　　二十九　　日書記官　方偉皓

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第二九四七號

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