臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第七○二號
關鍵資訊
- 裁判案由食品衛生管理法
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期93 年 02 月 19 日
臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第七○二號 原 告 柏連企業股份有限公司 代 表 人 甲○○ 訴訟代理人 丙○○ 被 告 臺北縣政府 代 表 人 蘇貞昌縣長） 訴訟代理人 乙○○ 右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十二年一月八 日衛署訴字第○九一○○六六二三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要：緣原告代理銷售之「家酪優腸益菌活寡糖」食品，因產品包裝標示「 由於長期不正常的生活飲食習慣及食用過多化學添加物、農藥、抗生素，使得腸 道原生有益菌群大量減少，這是造成長期便祕、腹瀉、體質虛弱的主要原因，因 此補充腸道益菌群的營養來改變體內菌叢生態，對身體健康是非常重要的。家酪 優Prebiotics每天一包，可有效改變體內菌叢生態，促進腸道糯動，使『排便』 更輕鬆舒暢。家酪優Prebiotics含有半乳寡糖及果寡糖，是體內益菌群的營養來 源，可提供腸道內的比菲德氏菌優質生長環境，讓人體自然形成保護膜，身體自 然健康有活力。」「只有半乳寡糖可促進比菲德氏原生菌的生長，非一般市售異 麥芽寡糖可取代」等詞句，整體表現涉及易生誤解為具有調整腸胃道之保健功效 ，為台南市衛生局於九十一年七月九日在台南市○○路二六九號綠色生活商店查 獲函送被告所屬衛生局查處，經該局調查屬實，被告乃以原告違反食品衛生管理 法第十九條第一項規定，爰依同法第三十二條第一項前段規定，於九十一年八月 二十二日以北府衛食字第○九一○○三○二七一號處分書，處原告新台幣三萬元 罰鍰，並依同法第二十九條第一項第三款規定，限於九十一年十月三十一日前將 違規市售品回收改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。 二、兩造聲明： ㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。 三、兩造之爭點：原告代理銷售之「家酪優腸益菌活寡糖」食品，其產品包裝標示內 容是否因整體表現涉及易生誤解為具有調整腸胃道之保健功效，而違反食品衛生 管理法第十九條規定？ ㈠原告主張之理由： ⒈寡糖是一種Prebiotics又稱益菌生，是由三至十個單位分子所構成之聚合物， 像一種纖維一樣，可促進腸道蠕動使排便順暢，也可補充人體腸道內益菌群（ 如比菲德氏菌）所需要的營養而使腸內益菌增生及活化，以改善腸內菌叢生態 ，抑制腸內有害菌的生長，而增加腸道功能，使腸道ＰＨ值下降。由於功能卓 著，使得國內外之相關健康食品均有添加寡糖，其功能為全世界所公認，原告 願提供上百篇國際上著名學術單位之研究報告為佐證，如美國加州大學戴維斯 分校食品科技博士甲○○著作及美國大學食品微生物科技權威 Glenn Gibson 教授對寡糖對於人體腸道的重要發表之文章，均主張有同樣之功效。系爭「家 酪優腸益菌活寡糖」之產品外包裝僅就其基本功能用非常含蓄的字眼，陳述說 明，為的是讓消費者有知的權益。 ⒉系爭產品外包裝前段「由於長期不正常的生活飲食習慣及食用過多化學添加物 、農藥、抗生素，使得腸道原生有益菌群大量減少，這是造成長期便秘、腹瀉 、體質虛弱的主要原因，因此補充腸道益菌群的營養來改變體內菌叢生態，對 身體健康非常重要的。」上文陳述是一般常識，並無任何誇大之詞，第二段「 家酪優Probiotics每天一包，可有效改變體內菌叢生態，促進腸道蠕動，使『 排便』更清鬆舒暢」上述陳述之「可有效改變體內菌叢生態」這句話是行政院 衛生署公告於網站之未涉誇大准用詞句，而「促進腸道蠕動，使『排便』更輕 鬆舒暢」因寡糖的分子結構與膳食纖維相近，被認定屬於膳食纖維，故以上陳 述也符合行政院衛生署准用未涉誇大之詞。第三段「家酪優Prebiotics含有半 乳寡糖及果寡糖，是體內益菌群的營養來源，可提供腸道內的比菲德氏菌優質 生長環境，讓人體自然形成保護膜，身體自然健康有活力。」上文陳述為寡糖 的基本功能，大部分有添加Prebiotics品牌都有做此訴求，例如克寧奶粉廣告 、台糖果寡糖廣告、雀巢奶粉廣告。第四段「只有半乳寡糖可促進比菲德氏原 生菌的生長，非一般市售異麥芽寡糖可取代」上文陳述是針對產品差異性做比 較。以上為被告質疑系爭包裝詞句涉及易生誤解為具有調整腸胃保健功效原告 的解釋，原告之包裝詞句幾乎比克寧、雀巢、台糖果寡糖更合於規定，為何大 廠可以而小公司不行呢？ ⒊行政院衛生署公告未涉療效與誇大可用詞中如「幫助消化、幫助維持消化道機 能」被告認為其嚴重涉及易生誤解為具有調整腸胃道之保健功能，為何被告具 有雙重標準，而只准「州官放火，不許百姓點燈」呢？而行政院衛生署於訴願 決定中又解釋為方便管理，而使廠商有統一標準可資遵循，試問若一廠商所生 產之一般食品如麵包或糖果，但卻利用行政院衛生署公告之可用詞句而宣稱該 麵包（糖果）可幫助消化，幫助維持消化道機能，幫助入睡並促進新陳代謝， 可調整體質並增強體力而達到青春永駐，延年益壽．．．等，雖明顯誇大，但 卻合於規定而無法可罰，如此嚴重誤導消費者，屢見不查，行政院衛生署如此 管理合理嗎？一個是寡糖如系爭產品，其本自俱足的功能卻不能陳述，而對如 上述的麵包（糖果）說如生龍活虎卻無法可罰，試問如此愚弄消費者及管理廠 商合理嗎？且致消費者茫茫然而不知其所須要的究係何產品。 ⒋政府功能本於服務人民，自應勇於任事，並主動證實相關產品功能，或參考其 它國家研究報告，並公告其功能如寡糖、乳酸菌、優格、大豆異黃酮、蜂膠、 魚油、銀杏、靈芝，紅麴等，被告只要事後查驗其產品標示及成份是否符合規 定即可標示其功能，例如美國的食品藥物管理局曾公告只要含有燕麥或每一次 食用六．二五公克以上其豆蛋即可標示可減少心血管疾病，但在臺灣相同的產 品必須花費數百萬來申請被告的健康食品認證才可標示，否則就要受罰，令人 質疑政府功能？ ⒌消費者知的權益不應被剝奪，各健康食品如寡糖、靈芝、銀杏、魚油．．．等 各有不同的功能，不能因為未申請健康食品而不准訴求其功能，卻只能照行政 院衛生署公告之不涉誇大准用詞句，而扭曲了不同產品不同功能的訴求，也嚴 重誤導消費者，愚弄消費者，並違反消保法。消費者也不知如何來選購產品？ 況健康食品自實施以來，因規定過於嚴苛，罰則甚重，滯礙難行，僅少數通過 認證，致消費者無從選擇產品，減少購買，廠商將無法生存。 ⒍綜上，系爭產品之外包裝所做之說明為忠實的陳述寡糖之基本功能，並未有誇 大不實且易生誤解為俱有調整腸胃之功效，也沒有任何消費者因該包裝說明而 購買，而抱怨檢舉之事，也沒有任何受害者，實為被告不當管理所致。 ㈡被告主張之理由： ⒈按食品衛生管理法第十九條規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所 為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫 療效能之標示、宣傳或廣告。」又依行政院衛生署八十二年四月二十九日衛署 食字第八二二五二一一號函（八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七 三五號函修訂）公告之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定 表」明確規範，原告之食品標示，自應依據該認定表規定刊登，其標示「由於 長期不正常的生活飲食習慣及食用過多化學添加物、農藥、抗生素，使得腸胃 道原生有益菌群大量減少，這是造成長期便秘、腹瀉、體質虛弱的主要原因， 因此補充腸道益菌群的營養來改變體內菌叢生態．．．」等用詞並未依前開認 定表辦理，即有違反規定。雖原告表示辯稱寡糖是一種Prebiotics本來就具有 調整腸胃之保健功能，提供上百篇世界學術單位之研究報告為佐證；原告既稱 該產品本來就具有調整腸胃之保健功能，即應依據健康食品管理法相關規定， 辦理查驗登記。系爭產品既為一般食品，本需符合食品衛生管理法第十九條規 定，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。但系爭包裝標示整體表現及易使消 費者誤認系爭產品為具有腸胃道之保健功效，且以影射系爭產品為具有醫藥效 能，其違規事實，足堪認定，被告依法予以處分，並無不合。綜上所述原告違 法之事實足以認定，揆諸首揭法條規定並無不合。 ⒉原告既經營食品業，自應遵守食品標示相關規定約束而不得有易生誤解涉及療 效，致影響消費者權益，原告違反食品衛生管理法規定之事實，洵堪認定，謹 請駁回其所訴，以維法紀，並保障消費者獲得正確資訊、維護健康的權利。 理 由 一、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不 實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第十九條第一項規定者，處新台幣三萬 元以上十五萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照 。」、「標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回 收改正；屆期不遵行或違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」食品衛生管 理法第十九條第一項及第三十二條第一項、第二十九條第一項第三款分別定有明 文。次按「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：：： 二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句 ：增強抵抗力、改善體質：：：㈢涉及改變身體外觀者：例句：：：減肥：：防 止老化：：。」行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三 五號公告在案，該公告係主管機關為執行上揭法規，所為解釋，與法尚無違背， 自可適用。 二、本件原告代理銷售之「家酪優腸益菌活寡糖」食品，因產品包裝標示「由於長期 不正常的生活飲食習慣及食用過多化學添加物、農藥、抗生素，使得腸道原生有 益菌群大量減少，這是造成長期便祕、腹瀉、體質虛弱的主要原因，因此補充腸 道益菌群的營養來改變體內菌叢生態，對身體健康是非常重要的。家酪優 Prebiotics每天一包，可有效改變體內菌叢生態，促進腸道糯動，使『排便』更 輕鬆舒暢。家酪優Prebiotics含有半乳寡糖及果寡糖，是體內益菌群的營養來源 ，可提供腸道內的比菲德氏菌優質生長環境，讓人體自然形成保護膜，身體自然 健康有活力。」「只有半乳寡糖可促進比菲德氏原生菌的生長，非一般市售異麥 芽寡糖可取代」等詞句，為台南市衛生局於九十一年七月九日在台南市○○路二 六九號綠色生活商店查獲函送被告所屬衛生局查處，被告乃以原告違反食品衛生 管理法第十九條第一項規定，爰依同法第三十二條第一項前段規定，於九十一年 八月二十二日以北府衛食字第○九一○○三○二七一號處分書，處原告新台幣三 萬元罰鍰，並依同法第二十九條第一項第三款規定，限於九十一年十月三十一日 前將違規市售品回收改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有台南市衛 生局九十一年七月九日抽驗物品送驗單、九十一年七月查獲市售違規食品標示總 彙表、台北縣衛生局食品衛生訪談紀錄表、被告上開處分書及行政院衛生署訴願 決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。 三、原告不服訴願決定，提起本件行政訴訟，起訴意旨略以：寡糖是一種Prebiotics 又稱益菌生，是由三至十個單位分子所構成之聚合物，具有促進腸道蠕動使排便 順暢，也可補充人體腸道內益菌群所需營養，改善腸內菌叢生態，抑制腸內有害 菌的生長，增加腸道功能，使腸道ＰＨ值下降‥‥等世界公認之功能，系爭「家 酪優腸益菌活寡糖」之產品外包裝，係就寡糖「基本功能」以非常含蓄的字眼， 忠實陳述說明，僅係一般常識之敘述或針對產品差異性做比較，未涉有誇大不實 或易生誤解之情事；再消費者知的權益不應被剝奪，各健康食品如寡糖、靈芝、 銀杏、魚油．．．等各有不同的功能，不能因未申請健康食品而不准訴求其功能 ，否則將嚴重誤導消費者；況健康食品管理法自實施以來，因規定過於嚴苛，罰 則甚重，滯礙難行，僅少數通過認證，致消費者無從選擇產品，減少購買，廠商 將無法生存，且其他大廠商品亦有類似標示，何以僅取締處罰原告等情。 四、按標示、宣傳、廣告是否違反食品衛生管理法第十九條第一項「對於食品、食品 添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解 之情形。」之規定，應視其傳達予消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品 品名、圖案、符號等，綜合研判之。又「本法所稱健康食品，係指提供特殊營養 素或具有特定之保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為 目的之食品。」、「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。食品標 示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依本法之規定辦理之。」亦 為健康食品管理法第二條及第六條所明定。經查原告代理銷售之「家酪優腸益菌 活寡糖」食品，其產品包裝標示「由於長期不正常的生活飲食習慣及食用過多化 學添加物、農藥、抗生素，使得腸道原生有益菌群大量減少，這是造成長期便祕 、腹瀉、體質虛弱的主要原因，因此補充腸道益菌群的營養來改變體內菌叢生態 ，對身體健康是非常重要的。家酪優Prebiotics每天一包，可有效改變體內菌叢 生態，促進腸道糯動，使『排便』更輕鬆舒暢。家酪優Prebiotics含有半乳寡糖 及果寡糖，是體內益菌群的營養來源，可提供腸道內的比菲德氏菌優質生長環境 ，讓人體自然形成保護膜，身體自然健康有活力。」「只有半乳寡糖可促進比菲 德氏原生菌的生長，非一般市售異麥芽寡糖可取代」等詞句，為原告所不爭外， 並有系爭「家酪優腸益菌活寡糖」產品外盒包裝標示附原處分卷可稽。系爭產品 既為一般食品，本需符合上揭食品衛生管理法第十九條規定，不得有不實、誇張 或易生誤解之情形。但該食品包裝所標示「由於長期不正常的生活‥‥對身體健 康是非常重要的」、「‥‥讓人體自然形成保護膜」、「只有半乳寡糖可促進比 菲德氏原生菌的生長」、「非一般市售異麥芽寡糖可取代」等詞，其整體表現已 涉及易生誤解為具有調整腸胃道之保健功效之「健康食品」，原告並未依健康食 品管理法相關規定，辦理查驗登記，有讓消費者誤解系爭產品係具有調整腸胃道 保健功效之健康食品之虞，自屬違反食品衛生管理法第十九條第一項規定。至健 康食品管理法相關規定是否過於嚴苛？罰則是否過重？乃立法政策考量問題；又 其他廠商商品標示情形，與本件個案具體情節不同；縱其他商品，有類似違規情 節而未受取締處罰，亦係主管機關是否已盡其管理查處職權之問題，要難執為本 件免責之論據。 五、綜合上述，原告上揭主張，容非可採。被告以原告代理銷售之「家酪優腸益菌活 寡糖」食品，因產品包裝標示詞句，整體表現違反食品衛生管理法第十九條第一 項所定「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得 有不實、誇張或易生誤解之情形。」，乃依同法第三十二條第一項前段規定裁處 三萬元罰鍰，並依同法第二十九條第一項第三款規定，限期將違規市售品回收改 善，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日 臺北高等行政法院 第六庭 審判長 法 官 林樹埔 法 官 胡方新 法 官 曹瑞卿 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日 書記官 吳芳靜
