臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第八九三號｜法律人

台北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第八九三號原　　　告　昇恒昌股份有限公司代　表　人　甲○○董事長訴訟代理人　吳錫顯陳進會律師被　　　告　財政部台北關稅局代　表　人　朱恩烈（局長）被　　　告　交通部代　表　人　乙○○部長）右二人共同訴訟代理人　張天欽律師右當事人間因商港法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十二月二十四日院臺訴字第○九一○○九二○九○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告於中正機場經營免稅商店，被告財政部台北關稅局於民國（下同）九十一年四月十八日以北普出字第九一一○二四九八號函知原告，略以原告自八十六年度至九十年度止於中正機場內經營免稅商店，以海運進口保稅品至該公司專用保稅倉庫，以移倉申請書出倉至免稅商店，未依規定繳納商港建設費，經核應予補繳商港建設費新台幣（下同）七、二一三、二九○元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：壹、聲明：求為判決一、訴願決定及原處分均撤銷。二、命被告財政部台北關稅局或交通部應返還原告新台幣（下同）七、二一三、二九 ○元及自九十二年八月十四日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。（追加聲明）三、訴訟費用由被告負擔。貳、陳述：一、程序事項：１、作成命原告補繳商港建設費處分之機關為財政部台北關稅局，惟原告提起訴願時之答辯機關為交通部，參照訴願決定：「復經原處分機關九十一年六月四日交航字第○九一○○○五四八三號函附訴願答辯書及九十一年八月二十二日交航字第 ○九一○○五○六八七號函附訴願補充答辯書辯明在卷。」、「再者，據原處分機關財政部關政司及台北關稅局代表列席本院訴願審議委員會第一四六六次會議說明．．」，是訴願決定機關依其專業既認原處分機關有二個（或無從判明何者為原處分機關），如何苛責原告了解該二機關何一機關為原處分機關？或二者均為原處分機關？２、按行政訴訟性質特殊，撤銷訴訟不僅有起訴期間之限制，且被告機關須依法律之規定，非原告所得任意選擇，加以行政機關職能日漸擴張，行政法規及行政組織非常複雜，何者為原處分及撤銷或變更原處分或決定之行政機關，要求原告悉予明瞭，亦強人所難，故請鈞院命該二被告自行陳明確定其中何機關為原處分機關？若能確定原處分機關為何，則原告依法即撤回其一，以符有權利有救濟之法則及行政訴訟法第一條所定：「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」。３、按訴願法第十三條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。」原處分之名義機關為財政部台北關稅局。另依行政程序法第十五條第二項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行。」本件財政部究依何法令委託財政部台北關稅局，尚非明確，或該委託並無法令依據，是本件被告尚非全無疑義，原告若撤回其一，恐生失權之效果，為原告權益計，請鈞院依職權認定適法之被告，其非適法之另一被告，則請鈞院依職權駁回。４、按原處分之執行，不因訴願及行政訴訟而停止，訴願法第九十三條及行政訴訟法第一百十六條規定可資參照。原告因恐遭強制執行致影響原告信譽，已於九十二年八月十四日先行繳納八十六至九十年度止之商港建設費七、二一三、二九○元。然原處分及訴願決定既屬違法不當，原告因該違法處分致受七、二一三、二九 ○元暨自繳納上開金額之日（即九十二年八月十四日）起至被告返還上開金額之日止之利息損害，原告除得依行政訴訟法第一百九十六條請求回復原狀外，另得依同法第八條第二項及第七條規定，提出本件損害賠償請求及依公法上不當得利請求權（公法上返還請求權），請求被告返還上開繳納金額及依法定利率計付之利息，毋庸得被告之同意。５、按公法上不當得利請求權（公法上返還請求權）類推適用行政程序法第一百二十七條第二項規定，或依該規定之法理，其返還之範圍，準用民法有關不當得利之規定，故準用民法第一百八十二條第二項規定結果，原告得請求依民法第二百零三條規定依法定利率週年百分之五計付之利息，亦有鈞院九十一年度訴字第四二四八號判決可參。另依行政訴訟法第一百十一條規定，鈞院認原告所為訴之追加為適當者，該訴之追加毋庸經被告同意。原告利用同一訴訟提起該追加之訴，仍係以撤銷原處分為基礎，並無礙被告之防禦，亦無礙程序之進行，復有助於紛爭一次解決，符合訴訟經濟，故原告所為訴之追加，自屬適當，毋庸經被告同意。二、實體事項：１、參照原處分說明一之記載，被告向原告收取商港建設費係依據「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第九條規定，並非被告所稱之商港法第七條規定，上開辦法雖係依據商港法第七條第二項規定授權訂定，惟有關商港建設費之收取，上開辦法既有明確具體之規定，無庸再援引母法規定，否則原處分記載之法令依據，即有疑義。被告係依行為時「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第二條規定：「自國際商港或自商港區域外興建之特種貨物裝卸及其他特殊設施進口、出口之貨物，均應依本辦法之規定收商港建設費。」，命原告繳納商港建設費，惟依該條規定，應收取商港建設費之標的僅限於自國際商港進口或出口之貨物始足當之，被告對原告非屬自國際商港進口或出口之貨物收取商港建設費，有違上開規定。又本件如果應收取商港建設費，則原告對被告按千分之三費率計算原告應繳納之八十六至九十年度商港建設費金額七、二一三、二九○元，並不爭執。２、所謂進口貨物，依營業稅法第五條第一款規定：「貨物有左列情形之一者，為進口：一、貨物自國外進入中華民國境內者。但進入政府核定之免稅出口區內之外銷事業，科學工業園區內之園區事業及海關管理之保稅工廠或保稅倉庫者，不包括在內。」縱貨物自國外進入中華民國境內，但進入海關管理之保稅倉庫者，仍非屬進口貨物。且依關稅法第三十五條（現為第五十二條）規定：「運達中華民國口岸之貨物，在報關進口前得申請海關存入保稅倉庫。」、關稅法施行細則第二條第一款規定：「進口貨物．．依本法第三十五條（現行為第五十二條）規定存儲保稅倉庫之貨物，以其申請出倉進口日為準。」原告進儲保稅倉庫之貨物，係依規定於報關進口前進儲，尚未申請出倉進口，係屬尚未進口之保稅貨物，並非上開辦法所指應收取商港建設費之進口貨物，被告財政部台北關稅局據此法源對免稅商店進儲之保稅物品從未開徵商港建設費。是原告所購入之保稅品，係直接進儲海關監管之保稅倉庫內，依上開規定，顯非進口貨物，即不得收取商港建設費。３、原告購入之保稅品進儲至保稅倉庫再移倉至免稅店展售，係屬進儲，非進口。按「免稅商店展售之貨物，其通關進儲手續如左：一、免稅商店進口外貨，應由免稅商店營業人繕具『外貨進儲保稅倉庫申請書』及『保稅貨物進儲免稅商店准單』，並檢附提貨單、發票、裝箱單等文件，向海關辦理報關，發給准單後，由關員會同核對標記、嘜頭、件數無訛，監視加封或押運進儲，並依規定登入進貨帳冊。」、「免稅商店與其保稅倉庫間貨物之移動，應繕具『移倉申請書』，檢附裝箱單，經監視關員核對無訛加封或押運。」免稅商店設置管理辦法第十六條至第十八條定有明文。是有關進儲保稅倉庫、進儲免稅店，均使用「進儲」之文字，足證原告購入外貨進儲至保稅倉庫，再移倉免稅商店展售，均屬進儲性質，依營業稅法第五條就進口貨物之規定，進儲之貨物既非進口貨物，自不能適用「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」收取商港建設費。４、財政部及財政部關政司鑒於申請進儲保稅倉庫貨物，係依關稅法第三十五條規定：「運達中華民國口岸之貨物，在報關進口前，得申請海關存入保稅倉庫。」辦理，認申請進儲保稅倉庫貨物係在報關進口前，而其出口時，亦在報關進口前，據此同意自九十年十月十一日起對於進儲保稅倉庫貨物申請出口者（出口報單代號Ｄ４），以及進儲物流中心之保稅貨物申請出口者（出口報單代號Ｌ５），免收取商港建設費，此有財政部九十年十月四日刊載之新聞稿、九十年十月四日臺財關字第○九○○○五六二六○號、財政部關稅總局九十年十月十七日臺總局保字第九○一○六三四六號函可稽。而原告進儲至保稅倉庫之保稅品，經移倉至原告於中正機場所經營之免稅店展售，係直接販賣予入出境旅客，且國際機場免稅店之交易行為，視同境外交易，故原告進儲於保稅倉庫之保稅品移倉至機場免稅店展售，係屬境外交易，並非將該貨物轉銷國內銷售，依上開函令規定，本質仍屬轉運出口，該等貨物應視為轉口貨物，即應免收商港建設費。又依「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條第六款規定：「專賣機關進口供專賣之專賣品，免收商港建設費。」原告於被告所指八十六至九十年度期間由海運進口之保稅品中，免稅菸酒專賣品佔百分之八十，被告對此經專賣機關授權之原告進口之專賣品，命原告依限繳納商港建設費，顯屬違法。５、參照司法院釋字第二八七號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。財政部中華民國七十五年三月二十一日台財稅字第七五三○四四七號函說明四：『本函發布前之案件，已繳納營利事業所得稅確定者，不再變更；尚未確定或已確定而未繳納或未開徵之案件，應依本函規定予以補稅免罰』，符合上述意旨，與憲法並無牴觸。」之意旨，財政部九十年十月四日臺財關字第○九 ○○○五六二六○號函釋規定，係行政主管機關之財政部就該行政法規（即商港建設費收取分配基金及保管運用辦法）所為之釋示，財政部在九十一年四月十八日以前，對原告以海運運送貨物進儲於其專用保稅倉庫，再以移倉申請書申請移倉至免稅店之方式，均未要求原告就上開進儲再移倉至免稅店之貨物繳納八十六至九十年度之商港建設費，依上開解釋及函釋意旨，為維持法律秩序之安定，不得再對原告收取商港建設費。６、原告所經營之免稅商店，並未採取電腦化稽銷系統，依該自動化報關手冊第二九七頁及第二九八頁註一規定，係以移倉申請書辦理移倉至免稅店，此乃依該自動化報關手冊法令所允許之方式辦理。同時，原告依移倉申請書辦理移倉至免稅店販賣之行為，均在被告財政部台北關稅局之監管且依其指導與規定辦理該項作業，其逕稱原告不合規定云云，尚待斟酌。另Ｄ４報單係用於進儲保稅倉庫貨物退運出口，Ｄ２報單係用於保稅貨品出倉進口，兩者用途不同，係屬不同之報關方式，倘依訴願決定所稱，則原告於斯時，究應依Ｄ２或Ｄ４辦理，即便訴願決定機關及被告對以Ｄ４出口報單或Ｄ２進口報單辦理亦呈矛盾，竟以此要求原告辦理，實屬違背行政程序法第八條誠信原則及人民合理信賴之規定。再依財政部海關總稅務司署七十九年八月三日臺總署徵字第二四五二號：「基於鼓勵轉口之政策考慮及實際收取作業無法核定貨價之困難，轉口貨物（含轉口船用物品）免收商港建設費。」及財政部九十年十月四日臺財關字第○九○○○五六二六○號函釋規定意旨，進儲保稅倉庫再移倉至免稅店之貨物，其貨物本質仍屬轉口貨物，即應免收取商港建設費。被告稱依商港法第七條規定，凡貨物在國際商港裝卸者均須收取商港建設費，惟上開函文有關「進儲保稅倉庫貨物申請出口者」，一樣有在國際商港進行裝卸，其得因被告所稱政策變更而免徵商港建設費，原告進口之貨物亦係進入保稅倉庫，自得比照適用。７、依行為時「免稅商店設置管理辦法」第十八條規定、財政部關稅總局編撰之「貨物通關自動化報關手冊」（下冊）第二九八頁註一規定：「免稅商店專用保稅倉庫貨物出倉運經免稅店．．之手續如下：⒈在電腦化稽銷系統實施前，因仍採人工稽銷作業，尚可填具移倉申請書。」，原告依移倉申請書辦理，並無不合，且上開規定均無規定應依Ｄ４或Ｄ２或Ｄ８報單辦理，訴願決定機關及被告逕稱原告應依Ｄ４或Ｄ２或Ｄ８單辦理，顯有違誤。況倘原告須依Ｄ４或Ｄ２或Ｄ８報單為之，則「免稅商店設置管理辦法」歷經數次修正為何不予規定？且「貨物通關自動化報關手冊」下冊註一為何亦不如此規定？故既無規定，竟要原告為之，顯違誠信原則。又倘被告認原告應依Ｄ４或Ｄ２報單辦理，則其僅須函告原告補繕具報單，原告即可向臺灣省菸酒公賣局申請免稅函，而毋庸繳納該商港建設費，故被告未命原告補正，即向原告徵收該商港建設費，自屬違背誠信原則。８、被告以免稅商店設置管理辦法於八十四年二月十五日修正及財政部關稅總局於八十四年九月十二日召開「為研議保稅物品電腦化管理以免稅商店為主研擬相關作業事宜會議」結論，作為徵收本件商港建設費之依據，惟依報關手冊第二九八頁註一第一點及免稅商店設置管理辦法第二十條規定，免稅商店與保稅倉庫間貨物之移動，應繕具「移倉申請書」檢附裝箱單，經監視關員核對無訛加封或押運。由於免稅店現非採電腦化稽銷系統，而係採人工稽銷作業，原告以移倉單辦理免稅店與保稅倉庫間貨物之移動即可，並無以Ｄ２報單報關之規定，被告財政部台北關稅局要求原告移倉同時須按月繕具Ｄ４或Ｄ２報單，尚待斟酌。另「移倉申請書」係由海關所製作，其內容除繕打品名、數量外，並無價格及關稅、營業稅、商港建設費之格式，顯見財政部關稅總局在研議相關作業事宜會議同時，早已知悉其貨物係屬轉口貨物，無須課徵任何稅、費。被告財政部台北關稅局無視於財政部關稅總局設計移倉單適用於免稅店與保稅倉庫間貨物移動之本意及報關手冊第二九八頁註一第一點規定，要求原告於移倉同時須按月彙總繕具Ｄ４或Ｄ２報單，尚待斟酌。９、被告就原告供專賣之免稅菸酒專賣品，命原告補繳商港建設費，有違憲法第七條、行政程序法第六條平等原則及第八條規定： ⑴按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」憲法第七條、行政程序法第六條及第八條定有明文。行政程序法第六條規定之平等原則，係從憲法第七條規定而來，平等原則亦稱為禁止差別待遇原則，係指行政權的行使，不論在實體上或程序上，相同事件應為相同處理，非有合理的正當理由，不得為差別待遇。復依行為時「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第二條規定，收取商港建設費之標的，係屬物主義，即以貨物為對象，非關進出口之主體為何。 ⑵按專賣機關進口供專賣之專賣品即菸酒，毋需收取商港建設費。原告進口之免稅菸酒，與專賣機關進口供專賣之專賣品即菸酒，同屬進口菸酒貨物，性質相同，對專賣機關進口專賣之菸酒，既毋需收取商港建設費，則原告進口供專賣之免稅菸酒，基於憲法第七條規定及行政法上平等原則，亦不得對原告收取，否則僅因進口主體不同，而為不同之處理，有違上開平等原則之規定。況原告係經專賣機關臺灣省菸酒公賣局八十六年五月二十日八六公業字第一八四○七號及同年九月二十二日八六公業字第三五三九三號函許可進口專賣菸酒之合法廠商，其性質與專賣機關並無二致，且參照八十六年六月修訂之中華民國海關進口稅則進出口貨品分類表合訂表所載，其中輸入規定代號「122」及「461」，係規定「．．限由菸酒公賣機關申請或應檢附菸酒公賣機關同意文件」、「由貿易局委託簽證單位簽發輸入許可證」，原告獲得前臺灣菸酒公賣局概括授權進口菸酒貨物，且經主管機關核准進口菸酒商品，該局進口菸酒商品既毋庸繳納商港建設費，原告自亦毋庸繳納，故被告採取不同之標準，顯違上開平等原則之規定。 ⑶我國進口商進口專賣菸酒時，其報關方式均須以臺灣省菸酒公賣局專賣名義繕具報單辦理移倉報關，該進口商循此方式辦理專賣菸酒進口，即得因此免收商港建設費，反觀原告係經專賣機關之許可以海運運送保稅菸酒至專用保稅倉庫再以移倉申請書移倉至免稅店，就同屬非專賣機關之進口商與原告，均進口同性質之專賣菸酒，僅因是否藉由專賣機關名義繕具報單辦理報關而有應收與免收商港建設費之差別待遇，顯違平等原則。矧原告上開進儲移倉程序，均在海關之完全監管及規範，而海關從未告知原告由原告名義依進儲移倉方式辦理應收取商港建設費（致使原告自始認依此方式辦理毋需收取），亦從未告知原告亦得循其他進口商方式，藉由專賣機關名義繕具報單報關該專賣菸酒以享免收商港建設費之權益，此可參照臺灣省菸酒公賣局九十年十月九日九○公外字第○○一九八○七號函文，故被告所為處分有違行政程序法第八條誠信原則之規定，對原告有失公允。 ⑷依「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第六條規定，專賣機關進口供專賣之未賣品，毋需繳交商港建設費。原告業經取得專賣機關核准進口菸酒專賣之權利，顯已取得專賣機關概括授權進口菸酒專賣，形同專賣機關進口供專賣之菸酒。原告於被告所指八十六至九十年度期間由海運進口之保稅品中，免稅菸酒專賣品佔百分之八十，該免稅菸酒專賣品，形同專賣機關進口供專賣之專賣品，亦形同以臺灣省菸酒公賣局專賣名義繕具報單辦理移倉報關之進口專賣菸酒之進口商進口之專賣菸酒，自不能收取商港建設費。依八十六年六月修訂之中華民國海關進口稅則進出口貨品分類表合訂表所載，威士忌酒進口應依該第一百二十二款：「由貿易局委託簽證單位簽發輸入許可證」、第四百六十一款：「進口菸（包括菸葉及其代用品）、酒（包括酒精）、紙菸之濾嘴（頭）及製造菸、酒之機器設備及零件，限由菸酒公賣機關申請或應檢附菸酒公賣機關同意之文件」之內容辦理。是原告所進口之免稅菸酒符合上開規定，否則，原告無法進口，故原告於被告所指八十六至九十年度期間由海運運送之保稅品中免稅菸酒專賣品佔百分之八十，被告要求原告補繳商港建設費，顯違憲法第七條、行政程序法第六條及第八條規定。 ⑸有關被告援引多友免稅商店股份有限公司案例，與原告情形不同，不能因原告係繼該公司之後經營免稅店，即比附援引，且該公司自願繳交商港建設費，與原告無關，原告應享之權益，不因該公司如何繳交商港建設費而受減損或影響，故該公司繳交商港建設費，於法不能亦不應等同作為原告應繳交商港建設費之依據。另依被告於訴願答辯時稱：「．．多友免稅商店．．以八十年十二月九日．．以（八○）北普保字第○四七八九號函准該公司於Ｄ８進口報單．．終獲關稅總局於八十一年二月一日同意．．暫准該公司所報Ｄ８報單進倉（儲）時徵收，惟關稅總局旋於八十二年一月十五日以臺總局保字第○○一一二號核示各關稅局『存儲保稅倉庫之貨物，售與國際機場之免稅商店．．均宜．．以Ｄ４報單辦理．．．徵收商港建設費』」等語，可知財政部關稅總局於八十二年一月十五日當時已察覺原始Ｄ８進口之保稅貨物若全部課徵商港建設費，將來該保稅品如轉運出口（轉口貨免徵商港建設費）將發生溢徵之情形，方有「售與機場免稅商店．．以Ｄ４報單辦理．．徵商港建設費」之釋示，用以區別「售與」與「移倉進儲」免稅店之情形，故被告財政部台北關稅局未查財政部關稅總局該函之真意，逕以函釋要求原告移倉之保稅貨品，皆須全部繕打Ｄ４報單並對之徵收商港建設費，顯屬違法。 、按行政程序法第八條之規定，行政法院（現改制為最高行政法院，下同）五十二年度判字第三四五號判例亦認定誠信原則於公法事件亦有其適用。原告以海運運送保稅品至專用倉庫，再以保稅品移倉申請書移倉至免稅商店之程序，該保稅品移倉申請書係由海關所製作，參照該移倉申請書上從無載明應繳交商港建設費之文字或規定，原告對此已產生信賴，且於成本計算上從未考量該項費用之問題。被告逕以一紙處分，要求原告補繳，有違誠信原則。是原告既依海關製作之移倉申請書辦理，該申請書上並無應繳商港建設費之隻字片語，何來被告所指原告以海運進口保稅品至專用保稅倉庫，以移倉申請書出倉至免稅商店之作業中未依規定繳納商港建設費之情事，原告深感不解，亦證被告所為處分違反行政程序法第八條規定。原告自海運運送之保稅品，所有過程均依據海關之指導監管及規範，所有之報單均經過海關層層嚴密審核方得通關。斯時，被告既無任何收取商港建設費之意思表示與通知，亦未曾告知由何起徵點開始收取，徒因不同時間，不同經辦人所持之不同見解，驟然向原告收取八十六至九十年度商港建設費，有違誠信原則與人民正當合理之信賴、行政行為之可預測性、一貫性及安定性，亦違反行政法上禁止恣意原則，依行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，原處分自屬違法。 、財政部關稅總局八十二年一月十五日臺總局保字第○○一一二號函釋，於本件無適用之餘地： ⑴原告於八十四年成立，原告所經營之免稅店於八十六年成立，財政部關稅總局八十二年一月十五日臺總局保字第○○一一二號函係於原告及免稅店成立前所為。且依上開函文之主旨及說明，均係明指適用於存儲保稅倉庫之保稅貨物，「售與」國際機關之免稅店。然原告係將進儲於保稅倉庫之保稅貨物「移倉」至國際機場之免稅店，該函自無適用於本件之餘地。倘如被告及訴願決定機關所述，則於免稅店提貨進店時，仍應再徵收商港建設費，則屬對同一僅利用商港一次之同一貨物重複徵收商港建設費，其錯誤及不當，不言可喻。 ⑵參照訴願決定：「依據貨物通關自動化報關手冊（八十九年修訂）下冊第二九七頁及第二九八頁對視同進出口貨物報單之收單單位及其控管規定，免稅商店專用保稅倉庫出倉至免稅商店，其報單類別代號應為Ｄ２，惟註一規定電腦化稽銷系統實施前，因仍採人工稽銷作業，尚可填具移倉申請書辦理，由於免稅商店迄未實施電腦稽銷系統，訴願人除應依註一規定辦理移倉外，其貨物於進儲免稅商店時，依財政部關稅總局八十二年一月十五日（８２）台總局保字第○○一一二號函釋，應自動申報Ｄ４報單繳納商港建設費。」原告當時係信賴該報關手冊第二九七頁及第二九八頁註一規定以移倉申請書辦理，該報關手冊並無教示原告除依該註一以移倉申請書辦理外，應再依上開財政部關稅總局八十二年一月十五日函文主動申報Ｄ４報單繳納商港建設費。是上開八十二年一月十五日函文與報關手冊所載內容不一，依「後法優於前法」原則，報關手冊之內容業已取代該函文。倘該八十二年一月十五日函文於該報關手冊之內容猶有適用，主管機關理當於該處加載條文，其竟不檢討自己之不是，反苛責原告，顯失公平，亦有違誠信原則及人民正當合理之信賴。 、依財政部關稅總局八十九年三月七日臺總局政保字第八九六○○○四九號函轉財政部同年二月二十九日臺財稅第○八八○四五○九四四號函要求所監管各保稅工廠辦理保稅物品之盤存，其實際盤存數量少於帳面結存數量進行補徵進口關稅時，將自八十九年二月二十九日起一併補徵營業稅乙案，並未要求補徵過去年度之所有營業稅，則同屬財政部之行政機關之行政處分，何以對原告須追溯補繳過去年度之商港建設費，就同一行政機關同類性質事件行政權之行使，因何有不同之標準，令人費解，有違行政法上禁止恣意原則。且依行政程序法第九十六條第一項第二款規定，行政處分書應記載主旨、事實、理由及其法令依據。原處分追溯原告補繳八十六至九十年度商港建設費，其追溯期間長達五年，其追溯之法律依據何在，原處分並未記載，有違行政程序法第九十六條規定，故原處分係屬違法，訴願決定遞予維持，均有違誤。乙、被告財政部台北關稅局及交通部方面：壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。貳、陳述：一、程序事項：１、按商港法之主管機關為交通部，參照八十六年之商港法第七條第二項、商港法第七條規定授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第六條及訴願法第七條規定，本件應以委託機關交通部為原處分機關，至於財政部台北關稅局僅係受委託收取商港建設費之機關，且訴願決定事實欄已載明原處分機關為交通部，依據行政訴訟法第二十四條第一款規定，原告應以交通部為被告，方屬適法。２、按行政訴訟之被告，係駁回訴願時之原處分機關，或撤銷或變更原處分或決定時為最後撤銷或變更之機關，行政訴訟法第二十四條定有明文。故在同一訴訟程序中，提起行政訴訟之原告不得主張有兩個被告機關，行政法院四十四年度裁字第二九號、四十六年度裁字第十七號、六十一年度裁字第二一六號判例可資參照。原告將交通部及財政部台北關稅局均列為本件被告，與上開判例意旨不符，故原告之訴不合法。至原告追加之聲明，被告不予同意，合先敘明。二、實體事項：１、參照被告財政部台北關稅局九十一年四月十八日北普出字第九一一○二四九八號函說明欄，已載明收取之法律依據為「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」，並檢附附件（即該辦法全文），該辦法第一條載明依商港法第七條，第三條載明收取之費率為百分之○．三，同辦法第九條並載明繳納之期限等。該函並記載主旨、事實、理由及法律依據，且載明不服行政處分之救濟方法、期間，原告亦對之提起訴願，進而提起行政訴訟，自難謂該函文有何不符行政程序法規定之情形。２、商港建設費之收取，與關稅法、營業稅法無涉： ⑴依行為時（八十六年五月七日修正公布）商港法第七條：「為促進商港建設，得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費．．」之規範精神，凡貨物進出國際商港均須進行貨物裝卸，故凡利用國際商港之設施進行貨物裝卸者，均須收取商港建設費，以資促進商港之各項建設。至於商港建設費之收取、分配、基金保管及運用辦法，則依據同條第二項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，是該辦法第二條：「自國際商港．．進口、出口之貨物，均應依本辦法之規定收取商港建設費。」之規定，即屬商港建設費之收取依據。是以，商港建設費乃國家基於「取之於港，用之於港」之經營理念，向商港設施使用人收取之，係屬國家規費收入之項目。而營業稅法之規範客體為營業稅，關稅法之規範客體為關稅，與本件商港建設費無涉，且營業稅法、關稅法與商港法之間，亦無特別法優先於一般法適用之關係，故商港建設費之徵收悉依商港法之規定，不受稅法規定拘束。 ⑵按「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條規定：「左列進、出口貨物免徵商港建設費：一、總統、副總統應用物品。二、駐在中華民國之各國使領館外交官、領事官暨其他享有外交待遇之機關與人員之公用或自用物品。但以各該國對中華民國給予同樣待遇者為限。三、外交機關之外交郵袋、政府派國外機構人員攜帶自用物品。四、軍事機關、部隊之軍用武器、裝備、車輛、艦艇、航空器及其附屬品，暨專供軍用之物品。五、辦理救濟事業之政府機構或公益、慈善團體贈送或受贈之救濟物資。六、專賣機關進口供專賣專賣品。七、購入或出售之專供運輸使用之船舶。八、辦理退貨復運進口之外銷品。」，其免徵範圍與關稅法、營業稅法之規定截然不同。原告稱其以海運運送保稅品進儲至專用保稅倉庫，依營業稅法第五條、關稅法施行細則第二條第一項規定，非屬進口貨物範圍，被告不得對該貨物收取商港建設費云云，尚待斟酌。況原告並不否認其使用國際商港，且原告實質上有使用商港公用設施進貨之行為，不符上開收取辦法得免徵商港建設費之例外情形，即應依商港法相關規定繳交商港建設費。 ⑶按貨物進口臺灣，僅須該貨物有價值，且未退運，除非另有規定，即須課予關稅，關稅法第四十五條規定可參。而商港建設費重點在使用國際商港，須收商港建設費，俾便繼續為商港之建設，故除「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條另有規定外，本應繳納商港建設費。是二者收取之目的並不相同，該運用辦法內雖有使用進口、出口之文字，惟僅係描敘商港法第七條所指裝卸貨物是由國外進來或有國內出去而已。至於關稅法第五十二條固有存倉（保稅倉庫）原貨退運出口免關稅之規定，惟該等規定與上該運用辦法第七條規定無關。從而，上開辦法第六條雖規定商港建設費之收取、退還委託海關辦理，然並不使商港建設費之收取轉依與商港法無關之營業稅法、關稅法、關稅法施行細則之相關規定。３、原告本有依法繳交商港建設費之義務： ⑴海關對海運進儲免稅商店專用保稅倉庫之貨物，在八十年前均自申報進儲時即代收商港建設費，八十年五月後為避免重複徵收，方改為出倉申報時再行徵收。而自國外進儲專用保稅倉庫之貨物，最終流向不外進入課稅區或由旅客攜帶出境二途，故有實際進出口事實，依法應繳交商港建設費。且在原告之前經營中正機場免稅店之多友免稅商店股份有限公司，均依法按時繳納，向無疑義。有關財政部關稅總局八十二年一月十五日台總局保字第○○一一二號函係以廠商存儲保稅倉庫之貨物售予國際機場內之免稅商店，應徵收商港建設費，參照該函文說明二可知，存儲保稅倉庫之保稅貨物，凡出倉進免稅商店皆依規定申報Ｄ４報單徵收商港建設費，並不因售與與否而有不同，而「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」亦未因售予免稅商店與否而有差別規範，故原告所稱，顯有誤解。至於財政部海關總稅務司署七十九年八月三日臺總署徵字第二四五二號函釋規定，係就海關執行有關「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」之九大疑義所為之解釋，因本件非轉口貨物無免收之問題，故與本件並無直接關涉。 ⑵不論依Ｄ２或Ｄ４報單通關，使用商港者均須申報繳交商港建設費。財政部關稅總局以八十二年一月十五日臺總局保字第○○一一二號函核示應主動以Ｄ４（保稅倉庫貨物退運出口）報單通關徵收商港建設費，八十四年經該局決議應以Ｄ２（保稅倉庫貨物出倉進口）報單報關，惟得以「移倉申請書」按月彙總繕具Ｄ２報單核銷，此即為報關手冊第二九三頁之規定。然移倉申請書係為便利業者由專用保稅倉庫頻繁提貨出倉至免稅商店所設計，出倉報單則係海關對出倉貨物憑以徵收相關稅費及核銷稅帳之依據，兩者性質及功能不同，不容混淆。報關手冊之規定意在方便原告提貨，非謂原告得填具移倉申請單後即不必依規定按月彙總繕具Ｄ２報單核銷。原告既未按Ｄ２報單報關，亦未在免稅店發生買賣交易後繕具Ｄ４報單以便機關憑單徵收商港建設費，故海關依最有利於原告之九十一年四月八日當時之商港建設費率，以原告海運進口報單Ｄ８資料清表及九十一年四月八日填發之海關進口貨物各項稅款納證稅單第ＣＡＺ00000000000號結算其所欠之商港建設費並予以追繳，於法核無不合。４、保稅貨物免徵商港建設費之函令，僅係政策上及立法變更，並無溯及效力： ⑴按轉口貨物係指運輸工具所載運往國外貨物，在本國口岸（機場）卸岸（機）後，轉船（機）裝運離境者而言。因其艙單申報甚為簡略，故財政部九十年十月四日臺財關字第○九○○○五六二六○號函、財政部關稅總局九十年十月十七日臺總局保字第九○一○六三四六號函令核示基於鼓勵轉口之政策考量及實際收取作業無法核定貨價之困難，轉口貨物始免徵商港建設費。至於免稅商店進儲保稅貨物於其專用保稅倉庫再分批或轉銷國內外買主，性質上與轉口貨物尚屬有間，惟考量其係國際貿易上重要活動之一種，基於強化我國港埠競爭力，因應國際經濟趨勢並加速發展我國成為全球運籌中心，經行政院經濟建設委員會、財政部及被告交通部商討結果，咸認政策上宜給予業者免收商港建設費之優惠，以達降低業者經營成本、增加港埠營運量之目的。針對此種政策上之變更，上開函令特別規定自發函後之九十年十月十一日起，始免徵商港建設費。 ⑵按行政釋示之變更有無溯及效力，應分別情形言之，倘係對同一法規解釋前後不一，在後之解釋目的係為更正在前之解釋之錯誤，在後之解釋方有溯及效力；反之，倘在前之解釋並非見解有誤，僅係因應政策上之變更，而以在後之解釋變更其見解，則此時在後之解釋即無溯及效力，司法院釋字第二八七號解釋意旨可資參照。上開函令免徵保稅貨物之商港建設費，僅係政策上變更所為之核示，故無溯及效力，該等函令係自九十年十月十一日生效，原告所欠八十六至九十年度之商港建設費仍應補徵。５、按「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條第六款規定，係屬專賣機關進口供專賣之專賣品，免徵商港建設費，該專賣機關僅指臺灣省菸酒公賣局而言，原告並非專賣機關。實務上，進口廠商欲免商港建設費之繳納，應先經臺灣省菸酒公賣局發函核定准許其借用該局名義進口貨物，始符合上開辦法例外（應從嚴解釋）免收商港建設費之要件。原告係以自己名義進口，並未取得該公賣局准許其借用名義之函文，原告既非專賣機關，亦未取得該公賣局名義進口貨物，被告依法對其徵收商港建設費乃理所當然，並無違反行政法上之平等原則及禁止恣意原則。６、按行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」，該條係自九十年一月一日施行，施行前之商港法及「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」均無請求權時效之規定，故實際執行上均類推民法十五年請求時效之規定，本件並未逾追繳期。退步言，縱認行政程序法施行前之案件亦有五年消滅時效之適用，原告最早之報關日期為八十六年九月二十二日，被告於九十一年四月十八日發函追徵，亦未逾五年之公法上請求權消滅時效期間。且依行政程序法第一百三十一條第三項規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」被告以九十一年四月十八日北普出字第九一一○二四九八號函通知原告補繳，其請求權消滅時效已於九十一年四月十八日中斷。７、有關商港建設費之收取費率問題： ⑴有關商港建設費之收取，商港法第七條及「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第二條僅規定就各國際商港所裝卸之貨物收取商港建設費，至於收取商港建設費之時間點為何，在商港法及上開辦法中，並無具體明文之規定，早期（八十年四月以前）實務上作法係自貨物申報進儲時，以貨物進口報單（Ｄ８）作為收取商港建設費之依據，惟為避免上開作法有重複收取之疑慮，自八十年四月起，依據財政部關稅總局八十年四月十七日臺總局徵字第○○七九二號及八十二年一月十五日臺總局保字第○○一一二號函釋，改以貨物移出至免稅商店（出倉）申報時，作為收取商港建設費之時間點，因此進口商須將其移倉資料每月彙整送交海關作為收取商港建設費之依據。 ⑵按一般貨物進口均須以貨物進口報單申報，此即Ｄ８報單，而貨物由保稅倉庫移入免稅商店者，則須以Ｄ４報單申報，如係由保稅倉庫移至其他商港之保稅倉庫者，此時則須填具Ｄ６報單，如再行移入免稅商店時，則須再行填具Ｄ４報單申報，現因海關實施自動化連線報關作業，則需填具Ｄ２報單。原告因不願配合自動化連線報關作業使用Ｄ２報單，依規定其亦須每月填具移倉申請書，彙整送交海關據以作為收取商港建設費之依據，否則海關難以查知其貨物究係何時出倉，惟原告並未依規定每月彙整移倉單送交被告財政部台北關稅局據以收取商港建設費，被告無法得知其進口貨物究於何時出倉移至免稅商店，因此僅能採取最有利原告之方式，依據原告進口報單（Ｄ８）資料，統按查獲時之費率，即千分之三費率收取商港建設費，作法尚無不當。 ⑶如前所述，現階段實務作法，係以進口貨物「出倉時」作為收取商港建設費之認定時點，倘鈞院認被告採取最有利原告之方式，依據其進口報單統按查獲時之費率，即千分之三費率收取商港建設費確有疑義，惟因被告確實無法得知原告進口貨物究於何時出倉，因此須命原告提出其進口貨物之移倉資料作為日後被告補徵商港建設費之依據，原告勢必不願配合，實施上確有其實際困難，且無前例可循，亦有違反不利益變更禁止原則之虞，此種作法是否妥適，殊值商榷。理由一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。．．」為行政訴訟法第一百十一條第一項及第三項第二款所規定。本件原告於訴狀送達被告後之九十三年一月二日追加聲明「被告財政部台北關稅局或交通部應返還原告新台幣（下同）七、二一三、二九○元暨自九十二年八月十四日起至清償日止按週年利率百分之五計付之利息。」，並主張其已於九十二年八月十四日先行繳納系爭商港建設費，故依行政訴訟法第一百九十六條規定：「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」，請求回復原狀，另依同法第八條第二項及第七條規定，請求損害賠償及依公法上不當得利請求被告按法定利率計付利息。查原告已於九十二年八月十四日先行繳納系爭商港建設費，此有原告提出之法務部行政執行署台北行政執行處收據及九十二年八月二十一日北執甲九十二年罰執特字第 ○○○四九七五三號函影本為憑，且為被告所不爭，是依行政訴訟法第一百九十六條規定，本院認原告於撤銷判決中聲請回復原狀，應屬適當，另原告追加請求被告給付利息，亦係以撤銷訴訟為基礎，且無礙被告之防禦及訴訟程序之進行，本院認為亦屬適當，應予准許。二、次按「國際商港，由交通部主管。」、「商港建設費，應全部用於商港建設；其收取、分配、基金保管及運用辦法，由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之。」、「商港建設費之收取、退還，委託海關辦理」、「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分」、「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」行為時商港法第三條第一項、第七條第二項、商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第六條第一項前段，暨訴願法第七條前段、行政訴訟法第二十四條第一款分別定有明文。由上開條文可知，商港法之主管機關為交通部，財政部台北關稅局僅係受交通部委託收取商港建設費之機關，而行政院所為訴願決定並未撤銷原處分，故本件應以委託機關交通部為原處分機關（即行政訴訟法第二十四條之法定被告），原告將財政部台北關稅局列為被告，顯有當事人不適格之違法，應予駁回。三、按「為促進商港建設，得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之一。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。商港建設費，應全部用於商港建設；其收取、分配、基金保管及運用辦法，由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之。」、「本辦法依商港法第七條規定訂之。」、「自國際商港或自商港區域外興建之特種貨物裝卸及其他特殊設施進口、出口之貨物，均應依本辦法之規定收取商港建設費。」、「左列進、出口貨物免收商港建設費：．．六、專賣機關進口供專賣專賣品。．．」、「依本辦法應繳納之商港建設費，應由繳納義務人，於海關填發稅款或商港建設費繳納證之日起十四日內繳納，逾期不繳者，由海關停止辦理進口、出口貨物報運手續。」行為時商港法第七條暨「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第一條、第二條、第五條第六款及第九條分別定有明文。四、本件原告於中正機場經營免稅商店，被告財政部台北關稅局於九十一年四月十八日以北普出字第九一一○二四九八號函知原告，略以原告自八十六年度至九十年度止於中正機場內經營免稅商店，以海運進口保稅品至該公司專用保稅倉庫，以移倉申請書出倉至免稅商店，未依規定繳納商港建設費，經核應予補繳商港建設費七、二一三、二九○元等語。原告不服，循序起訴主張其購入外貨進儲至保稅倉庫，再移倉免稅商店展售，係屬進儲，非屬進口，依商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第二條規定、財政部海關總稅務司署七十九年八月三日台總署徵字第二四五二號函、財政部九十年十月四日台財關字第○九○○○五六二六○號函、財政部關稅總局九十年十月十七日台總局保字第九○一○六三四六號函，及司法院釋字第二八七號解釋，不應收取商港建設費，且財政部關稅總局八十二年一月十五日台總局保字第○○一一二號函釋，於本件並無適用餘地，則被告對該貨物收取商港建設費，有違營業稅法第五條、關稅法第三十五條及同法施行細則第二條、免稅商店設置管理辦法第十六條至第十八條規定，與誠信原則、信賴保護原則及行政法上禁止恣意原則，另原處分未記載補繳商港建設費之法律依據，亦違行政程序法第九十六條規定，又其進口供專賣之免稅菸酒專賣品，依商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第五條第六款規定，不得收取商港建設費，被告就原告供專賣之免稅菸酒專賣品收取商港建設費，違反憲法第七條、行政程序法第六條及第八條規定（詳如事實欄所載）云云。惟查：１、系爭被告財政部台北關稅局九十一年四月十八日北普出字第九一一○二四九八號函說明欄，已載明收取商港建設費之法律依據為「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」，並檢附該辦法全文作為附件，復記載主旨、事實、理由、法律依據及不服行政處分之救濟方法、期間，自難謂該函文之處分有何不符行政程序法第九十六條規定之情形。２、依行為時（八十六年五月七日修正公布）商港法第七條第一項前段：「為促進商港建設，得於各國際商港就所『裝卸』之貨物收取商港建設費．．」之規範精神，凡貨物進出國際商港均須進行貨物裝卸，故凡利用國際商港之設施進行貨物裝卸者，均須收取商港建設費，以資促進商港之各項建設。至於商港建設費之收取、分配、基金保管及運用，則依同法第七條第二項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，該辦法第二條：「自國際商港或自商港區域外興建之特種貨物『裝卸』及其他特殊設施『進口、出口』之貨物，均應依本辦法之規定收取商港建設費。」所謂「進口、出口」，應與母法作同一解釋，亦即指利用國際商港之設施進行貨物「裝卸」者而言。按商港建設費乃國家基於「取之於港，用之於港」之經營理念，向商港設施使用人收取之，係屬國家規費，而非稅捐，至營業稅法之規範客體為營業稅，關稅法之規範客體為關稅，二者與商港建設費之規費性質，並不相同，且營業稅法、關稅法與商港法之間，亦無特別法優先於普通法適用之關係，故商港建設費之收取，應悉依商港法及該法授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，原告稱本件應依營業稅法第五條、關稅法第三十五條及同法施行細則第二條規定，解釋何謂「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第二條之「進口、出口」定義，尚屬誤會。至商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第六條，雖規定商港建設費之收取、退還，委託海關辦理，然此並不使商港建設費之收取轉依與商港法無關之營業稅法、關稅法及同法施行細則之規定辦理。３、財政部海關總稅務司署七十九年八月三日台總署徵字第二四五二號函，係就海關執行「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」之九大疑義所為之解釋，本件原告購入外貨進儲至保稅倉庫，再移倉免稅商店展售，其性質並非轉口貨物【按轉口貨物係指運輸工具所載運往國外貨物，在本國口岸（機場）卸岸（機）後，轉船（機）裝運離境者而言】，自不得免收商港建設費。另財政部九十年十月四日台財關字第○九○○○五六二六○號函，係規定「進儲保稅倉庫貨物申請出口者」及「物流中心之保稅貨物申請退運出口者」，自九十年十月十一日起免收商港建設費；財政部關稅總局九十年十月十七日台總局保字第九○一○六三四六號函，亦係以「進儲保稅倉庫貨物申請出口者」為對象，同意自九十年十月十一日起免收商港建設費；本件原告之情形，核與上開免收商港建設費之情形有別，要不能據此主張免收商港建設費。況且，上開函釋係基於政策所為之減免（並非「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條規定免收商港建設費之範圍），依行為時商港法第七條第一項但書：「但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。」之規定，本應由行政院為之，財政部、海關總稅務司署或關稅總局，均非最終決定政策減免之有權機關，故本院認上開函釋應不得予以適用，且該等函釋並非闡明法規之原意，亦非在後之釋示與在前之釋示不一致之情形，自無原告所訴得依司法院釋字第二八七號解釋意旨溯及免收商港建設費。４、原告主張本件收取商港建設費，違反免稅商店設置管理辦法第十六條至第十八條規定乙節。查行為時「免稅商店設置管理辦法」第十六條至第十八條，係就免稅商店展售之貨物，明定其通關進儲手續、保管貨品責任、退貨除帳程序，以及與保稅倉庫間貨物之移動方式；然商港建設費之收取，悉依商港法及該法授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，與免稅商店設置管理辦法第十六條至第十八條之規定無涉，是原告所訴，委無可採。至原告使用D2、D4、 D6、D8之何種報單申報，僅涉貨物報關手續，遍觀商港法、商港建設費收取分配基金保管及運用辦法，亦無使用何種報單申報致商港建設費之收取因此有所不同之規定（即與系爭商港建設費之收取並無關涉，原告亦同此見解，詳九十三年三月十一日言詞辯論筆錄中原告訴訟代理人陳進會律師之陳述），是兩造就此所為之攻擊防禦，本院毋庸加以審論。５、原告訴稱其進口供專賣之免稅菸酒專賣品，不得收取商港建設費乙節。依行為時商港法第七條第二項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條第六款規定：「左列進、出口貨物免收商港建設費：．．六、專賣機關進口供專賣專賣品。．．」文義以觀，應指以專賣機關（臺灣省菸酒公賣局）之名義進口供專賣專賣品屬之，原告並非專賣機關，亦未先經臺灣省菸酒公賣局准許其借用該局名義進口貨物（臺灣省菸酒公賣局准許借用該局名義之函文格式，詳參被告答辯狀被證七號，非原告起訴狀附原證十至原證十二之格式），原告既係以自己名義進口（原告對此不爭，詳九十三年三月十一日言詞辯論筆錄），則被告對其收取商港建設費，即無違背上開規定。又憲法第七條及行政程序法第六條之平等原則固應拘束行政機關之各種行政行為，惟該原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，行政機關基於憲法之價值體系、立法目的或政策考量，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。查「專賣機關進口供專賣專賣品」免收商港建設費之規定，乃行為時商港法第七條第二項授權由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條第六款所規定，係行政機關斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，尚難謂有何違反平等原則之可言。６、如前所述，商港建設費重點在使用國際商港者，須繳交商港建設費，俾利商港之繼續建設，故除商港法第七條第一項但書所定之政策減免，或是商港法第七條第二項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第五條免收商港建設費之情形外，依法本應繳納商港建設費。本件原告實質上有利用國際商港之設施進行貨物裝卸之行為，此為原告所不否認，且原告亦不符合上開得免收商港建設費之例外情形，即應依商港法相關規定繳交商港建設費，自無原告所訴原處分違反誠信原則、信賴保護原則及行政法上禁止恣意原則情事。五、本院查，本件商港建設費之收取，係自八十六年度至九十年度，而「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第三條有關商港建設費之收取費率，迭經修正，即從進口、出口貨物價格百分之○．五，遞次修正為百分之○．四、百分之○．三。被告主張依財政部關稅總局八十年四月十七日台總局徵字第○○七九二號及八十二年一月十五日台總局保字第○○一一二號函釋，以貨物移出至免稅商店（出倉）申報時，作為收取商港建設費之時間點，惟因原告未依規定每月彙整移倉單送交被告據以收取商港建設費，致無法得知其進口貨物究於何時出倉移至免稅商店，因此僅能依原告進口報單資料，統按查獲時之費率，即千分之三費率收取商港建設費云云。但查，商港建設費之收取時點，商港法及商港建設費收取分配基金保管及運用辦法雖無具體明文，然依行為時（八十六年五月七日修正公布）商港法第七條第一項前段規定：「為促進商港建設，得於各國際商港就所『裝卸』之貨物收取商港建設費．．」，自應以利用國際商港之設施進行貨物裝卸為商港建設費之收取時點，方符商港法之規範精神。且商港建設費之收取費率，係行為時商港法第七條第二項授權由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第三條所規定，財政部關稅總局並非決定或解釋商港建設費之收取費率或收取時點之權責機關，是本院認上開函釋應不得予以適用。從而，被告統按「查獲時」之費率（百分之○．三費率）收取商港建設費，顯亦與商港法及商港建設費收取分配基金保管及運用辦法有違，依法本應予以撤銷，但原處分及訴願決定關於此部分有利於原告，依行政訴訟法第一百九十五條第二項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」所揭不利益變更禁止原則下，仍不宜予以撤銷變更，是原告此部分之訴為無理由，應予以駁回。原告撤銷之訴既無理由而應予駁回，則其請求判命被告返還原告七、二一三、二九○元及自九十二年八月十四日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息，亦乏依據，應併予駁回。六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　月　　十八　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法　官　許瑞助法　官　曹瑞卿右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　月　　十八　　日書記官方偉皓

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第八九三號

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