臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第01003號｜法律人

臺北高等行政法院判決 93年度訴字第01003號原　　　告　甲○○ 乙○○ 丙○○ 〔即朱張愛治等47人詳如附表訴訟代理人　侯水深律師張沐芝律師原告參加人　己○○等77人詳上開參加人其中庚○等10人（詳如附表3）訴訟代理人　侯水深律師張沐芝律師被　　　告　臺北市政府地政處代　表　人　丁○○ 訴訟代理人　壬○○ 辛○○ 癸　○ 被告參加人　臺灣肥料股份有限公司代　表　人　戊○○（董事長）住同上訴訟代理人　林志豪律師複　代理人　陳添信律師上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國93年1月30日院臺訴字第0930080630號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：前國營事業被告參加人臺灣肥料股份有限公司（下稱臺肥公司）為建築氮肥廠，經臺灣省政府報由被告民國（下同）42年10月16日臺42（內）字第6069號令核准徵收臺北縣南港鎮（現為臺北市南港區○○○○段及東新庄子段等私有土地，交由臺北縣政府以43年1月19日（43）北府達地二字第0237 號公告。原告丙○○、乙○○與訴外人陳江圳、陳哲雄、陳天贈、闕妲、闕河穗、李朝萬、黃東泉、陳重勝等人分別代表於91年5月7日、7月22日及8月22日以臺肥公司南港第六廠所有基地為被告42年10月16日臺42（內）字第6069號令核准徵收之私有土地，茲該廠已拆除不再使用，請求收回被徵收之土地。案經臺北市政府以依當時土地登記簿記載，臺北市南港區○○○段312、345及345-2地號等3筆土地登記為私人所有，同段321、329及587地號等3筆土地登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用，其餘38筆土地已逾越土地法第219條及民法第125條規定之申請收回期限，擬不准收回，分別報由行政院以92年2 月19日內授地字第0920003418號、第0000000000號及第0920003421號函同意照辦。臺北市政府遂以92年3 月5 日府地四字第09208273700 號、第00000000000 號及第00000000000 號函分復原告丙○○、乙○○及訴外人陳江圳等人。原告等土地所有權人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。乙、兩造聲明：一、原告聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成准予如附表4原告依原徵收價額收回如附表 4所示土地之行政處分。（三）被告應作成准予如附表5原告依原徵收價額收回如附表 5所示土地之行政處分。（四）被告應作成准予如附表6原告依原徵收價額收回如附表 6所示土地之行政處分。（五）被告應作成准予如附表7原告依原徵收價額收回如附表 7所示土地之行政處分。（六）被告應作成准予如附表8原告依原徵收價額收回如附表 8所示土地之行政處分。（七）被告應作成准予如附表9原告依原徵收價額收回如附表 9所示土地之行政處分。（八）被告應作成准予如附表10原告依原徵收價額收回如附表10所示土地之行政處分。（九）被告應作成准予如附表11原告依原徵收價額收回如附表11所示土地之行政處分。（十）被告應作成准予如附表12原告依原徵收價額收回如附表12所示土地之行政處分。（十一）被告應作成准予如附表13原告依原徵收價額收回如附表13所示土地之行政處分。二、原告參加人聲明：同原告聲明。三、被告聲明：駁回原告之訴。丙、兩造之爭點：一、被告原處分以部分土地非原告等所有，部分土地非為因徵收取得之土地否准，有無違誤？二、原告於91年申請收回，是否已逾申請收回之期限？原告主張：一、查本件系爭土地中，雖三重埔段321地號、329地號2筆土地之登記原因為「國有買賣」，但實均屬「徵收」取得：（一）按依被告42年10月16日臺42內6069號令、臺北縣政府43年1月19日北府達地二字第0237號公告，可知42年間因臺肥公司欲籌建氮肥廠，而經臺灣省政府報請被告徵收臺北縣南港鎮（現為臺北市南港區○○○○段、東新庄子段等私有土地，由臺北縣政府於43年1月19日北府達地二字第 0237號公告之。而依斯時之徵收土地清冊所示，本件系爭土地均列入徵收土地清冊中，並為被告所不否認，且有臺肥公司93年8月19日肥土字第9301326號函附件三之徵收土地清冊影本可證之，是本件系爭土地均為依上開公告而徵收者，故被告主張系爭土地中，三重埔段321地號、329 地號2筆土地之登記為買賣而非徵收取得，故無收回規定之適用云云，顯無可採。次按，上開2筆土地之所有權人雖與臺肥公司簽有土地絕賣契約，但此僅係表示「同意徵收，並領取徵收補償金」而已，蓋上開2筆土地均列入徵收土地清冊中，與私人間買賣著重契約自由原則，顯大相逕庭，是雖有買賣之名，但因土地所有權人並無決定出賣與否之權利，其實質仍與徵收無異。並且，根據土地登記簿記載，依上開行政處分所徵收之部分土地之取得登記，初以買賣為原因辦理，旋經汐止地政事務所發現錯誤，根據土地法第69條規定，報奉臺北縣政府49年4月29日49北府德地一字第2829號令准以徵收為原因辦畢更正登記，有斯時之土地登記謄本可稽。從而三重埔段321地號、329 地號2筆土地，雖仍登記為買賣，但應屬地政機關漏未更正為徵收所致。（二）臺肥公司所持之土地絕賣契約，為法律上給付不能者，憑此所為之買賣登記，自無法律上登記效力：１、依89年1月26日修正前之土地法第30條規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」此一限制私有農地承受人須有自耕能力，為強制規定，揆諸憲法第143條第4項規定，且為國策所在，縱依強制執行法第94條規定而為移轉者，亦不能不受該強制規定之限制。查徵收斯時，三重埔段321地號、329地號2筆土地之地目均為「田」，而臺肥公司為國營事業機構，根本無自耕能力，其因建廠而需用本件土地，僅可依法申辦徵收，不能以買賣方式承受之。並且，無自耕能力者承受私有農地時所訂之契約，除有民法第246 條第1項但書及第2項情形外，即為法律上給付不能。查臺肥公司所持之土地絕賣契約，並無將「預期於不能之情形除去後為給付」之意思明白訂於契約之中，是該契約為法律上給付不能者，此所為之買賣登記，自無法律上登記效力。從而，臺肥公司雖提出土地絕賣契約及收購土地付款記錄卡，亦無從證明系爭土地非徵收而取得。２、況且，依臺北縣政府44年6月2日北府德地二字第3277號函謂：「臺肥公司使用該項土地，雖經奉准徵收，再特許先行使用，．．．與各業戶成立協議，從優補償，其所需補償費款，．．．由本府與臺肥公司各負擔二分之一，並由該公司先行墊款發給業戶，於將來該公司應向本縣繳納稅捐項下分期陸續扣還．．．」，可知臺肥公司所付予原土地所有人之款項，實為徵收補償金，而非買賣價金。３、再者，上開2筆土地之土地登記謄本附記欄中載有「奉臺北縣政府肆伍北府德地一字第六六八九三號令核准所有權更正為臺灣肥料股份有限公司」等語，倘系爭土地確為臺肥公司於44年間以國有買賣方式取得，則何須於45年時，以臺北縣府令更正所有權人為臺肥公司？４、另又，依上開行政處分所徵收之土地，有部分土地之登記原因雖為買賣，然其所有權人於斯時業已死亡，而不可能為買賣行為，例如：三重埔段121地號之所有權人陳文良，於31年11月5日死亡；三重埔段252-1地號之所有權人王乞，於34年7月31日死亡；三重埔段489地號之所有權人闕德食、闕德籃分別於30年11月24日及38年2月6日死亡。此亦可證三重埔段321地號、329地號2筆土地之登記原因雖為買賣，實屬徵收。二、次查，私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者，現行土地法第219 條第1項定有明文。但系爭土地於徵收時，土地法第219條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依中央法規標準法第18條，法律不溯及既往原則，當事人信賴從優原則，原告自可選擇適用徵收時之舊土地法第219條規定，請求收回土地。並且，土地徵收條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理，土地徵收條例第61條定有明文，依該條所彰顯之法定處理原則，可知本案應本於舊土地法第219條規定辦理，方符合其立法意旨（參改制前行政法院89年度判字第659號判決）。而依舊土地法之規定，倘該當於「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1年後不實行使用」之要件之一，一經原土地所有權人知悉，原土地所有權人得任行使買回權，是本件應審究之重點之一即為：需用土地人臺肥公司，是否確實「不依核准計畫使用」，而符合舊土地法第219條之買回權行使之客觀要件。依整體之制度法理而言，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第143條所明定。則土地徵收雖係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保證之財產權，經由法定程序予以強制取得之，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則，按憲法第23條限制人民自由權利之規定，須符合：一、公共利益之目的；二、須以法律限制；三、必要原則。則國家為公用之需要，雖得依法徵收人民之土地，諸如土地法第208 條、第209條之規定，國家為興辦公共事業或實施國家經濟政策，均得徵收私有土地；但徵收之範圍應以「其事業所必需者」為限。且因土地徵收，對人民之財產權影響極大，須嚴格管制，方不致生浪費土地資源、與民爭利及損害人民財產之結果，從而土地法就徵收前之徵收程序訂有縝密之規定，即需由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並應附具徵收土地圖說及土地使用計畫書，報請行政院或省政府核准（參舊土地法第222條、第223條）；於徵收土地後，復有准許原土地所有權人照徵收價額收回土地之規定（舊土地法第219條），以為事後之監督。亦即原所具備之應予徵收之客觀要件消失，國家之公用目的已顯然不可或無須達成，則必須嗣後再度藉助平衡公益與私益之買回權機制，容許業經徵收而變更土地所有權主體之利益狀態重新回復，亦所以盡保障私人權益之所能，兼籌並顧人民財產權之維護與公益之增進。亦即，買回權制度之所由設，目的在於防止徵收機關對不必要之徵收或未盡周詳之徵收計畫率行核准，或需用土地人遷延興辦公共事業，致有違徵收之正當性或必要性，並調和公益與私益間之衝突（參司法院釋字第534號解釋理由書）。次又，因公用事業之「必需」，而徵收私有土地後，如何認定徵收後「不依核准計畫使用」，而准許原土地所有權人收回其土地？參酌司法院釋字第236號解釋意旨，其認定基準，自應於「全部土地整體觀察之，有無已按核准計畫逐漸使用」，是以足見，理論及實務上，究應如何判定「不依核准計畫使用」之事實，應將焦點集中於「應就全部土地整體觀察」，以及「事實上是否逐漸使用」，換言之，兩者應是論理上所謂「密度」與「強度」的觀察：在密度上，主張買回權之人，不得割裂式的僅就某一部分之土地未行利用為由，主張未依核准計畫使用，而是必須將觀察對象擴展至整體土地，這是所謂「觀察之土地密度」的面向；此外，並非土地須經完整而緊密的利用，方屬適法的使用徵收土地，是以在「土地使用強度」的面向認定上，只要有使用之意圖與逐步可見的程序或行動，並應認滿足「依核准計畫使用」的要件，是不得主張買回權。只要這兩項密度與強度的面向清晰，便可直接就具體案件事實而為認定。因此，是否符合「不依核准計畫使用」之收回要件，就具體案件事實之認定，基於徵收人民土地之合目的性、正當性、必要性，執行「徵收計畫內容」的「密度與強度」，乃成為最重要之認定依據。當然，就個案的認定上，土地依核准計畫使用的密度與強度，必須考察其緊密的關聯與程度，不得妄以此概念即恣意的合理化任何無關緊要之利用行為，符合行政行為行使之誠實信用原則，是屬當然，否則在「整體觀察」的拘束下，可能會置「不依核准計劃使用」之要件於無用境地；例如，在整體觀察下，縱僅使用徵收土地百分之15，而其餘百分之85強未被使用，也可謂非屬不依核准計劃使用；在整體觀察下，部分徵收土地雖長達20、30年閒置不用，也可謂與不依核准計劃使用有間，是則土地法調和私益與公益，均衡私人財產之保護及公共利益之增進的努力，將被破壞殆盡。因此在個案的具體認定上，應衡量現實情狀之「程度」問題，依一般正常人的法律與良知情感為判斷，而不應恣意編織藉口，任性誇大「依核准計畫使用」的事實，應值注意。三、藉此學理探討來觀察本案，則依本件之徵收計畫內容而言，僅簡單述及「徵收土地原因：本公司奉令創辦一大規模之新氮肥廠，共需土地約80餘甲，下列區域內土地面積，足供本公司新廠廠址之用。」至於為何需用80餘甲土地，建廠時程等均付之闕如。故為何「事業必需」使用80餘甲土地，如何逐漸使用，均無從得知。所得認定者，其客觀事實僅為「興建氮肥廠」之用。因此，本件「依核准計畫為整體之觀察」，其具體事實之認定，可資確定者，為有無逐漸供興建氮肥廠使用。按臺肥公司於徵收補償發給完竣屆滿1年內，似應於部分徵收土地著手從事建廠事項，然事實上卻未將本件申請買回之土地供建廠使用，並無進行任何的具體建廠計畫或工程，反而約莫在一經徵收完竣同一時點，即立刻出租予成立於同一時間之啟業化工股份有限公司（下稱啟業公司），令其利用而供生產焦煤之用，完全為私人營利所需，與政府國營機構興辦公用事業毫無關聯。至啟業公司設廠使用之土地以外，有關本件原告申請買回之土地部分，基本上均閒置未用，事實上用於興建氮肥廠者，僅主要位於其他土地，可參77年、85年空照圖、東新庄子段地籍圖（部分）、三重埔段地籍圖（部分）。進一步來說，就徵收計畫「興建氮肥廠需用80餘甲土地」為整體觀察，實無從得知其將來是否逐漸供作擴建廠使用，因為就徵收後的實際使用過程觀之，原告所有土地之一大部分，一開始便無任何足以經「興建氮肥廠需用80餘甲土地」之徵收目的所得合理化的具體使用，其理至明。因公共事業之「必需」，而徵收私有土地，若徵收後「不依核准計畫使用」，不論其為變更原使用目的或用途，或僅為小部分使用後而停止使用，或不於合理期間內使用等，自均係不依核准計劃使用，此顯見當時徵收之草率，徵收之土地非全屬必需，至少就一開始便供啟業公司使用之坐落原告所有土地之部分而言，自始即無依核准計畫使用的意圖與目的，自始便屬形式上合法、實質上違法的徵收行為。如將觀察範圍擴及整體，聚焦於所謂「整體觀察」之角度，則迄臺肥公司於87年關廠，88年拆廠之事實發生，依此「不再供建氮肥廠使用」之客觀事實，原土地所有人便得終局確定本件徵收土地非為建氮肥廠事業「所必需者」。換言之，此變更原使用目的或用途之客觀事實，就整體觀察，即得完全確定：本件徵收土地已確定的不再供核准計畫即興建氮肥廠使用，業已該當修正前土地法第219條所稱之「不依核准計畫使用」的買回權行使客觀要件。易言之，本件徵收土地非興建氮肥廠所必需者之事實，始因而呈現而足以確定，原告依法始得行使收回土地之買回權。四、又已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用，在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之，土地徵收條例第49條定有明文。又已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若無客觀積極之任何情事變更之事實發生，無土地徵收條例第49條第1項第5款適用之餘地，為本院91年度訴字第3067號判決所明示。準此，已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若有客觀積極之情事變更之事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則應有土地徵收條例第49條第1項第5款之適用。按系爭土地目前之使用情形為：部分規劃作為為南港經貿園區用地、部分改建為科學軟區、部分轉讓與臺電興建使用、部分興建國宅並出售予私人、部分仍為空地並未做任何使用，而臺肥公司氮肥廠已全部拆除，並未使用任何系爭土地，未來也無再使用之可能，故顯然已無供原使用機關使用之必要，是主管機關應依土地徵收條例第49條第1項第5款之規定撤銷系爭土地之徵收。另據臺肥公司所稱，系爭土地已規劃為南港經貿園區及科學軟區用地等，已另有用途，惟縱系爭土地已另有規劃，而有使用原告土地之必要，則應於撤銷徵收後，另行徵收之，理由在於：土地徵收，原為公用或公益所必要，運用國家公權力，使需地使用機構，給予相當補償，而強制剝奪私有土地所有權後，以供自己之占有使用。如果徵收土地後，需地使用機構遲遲不實行使用，或變更原經核定之目的使用，顯已違背徵收之原意，無從通過憲法第143條第1項保障人民財產權及第23條之比例原則規定之審視。是以，土地所有權人之所有權權能，於其所有之土地係依徵收而取得時，應受到相當之限制，亦即，於本案中，臺肥公司雖目前為系爭土地之所有權人，但因其氮肥廠已全部拆除，則徵收目的已不可能完成，此時應撤銷其徵收，將土地發還予原土地所有權人，至少未使用建廠之部分土地，應予發還，方符合「以徵收剝奪私有財產是維持公益最後手段的徵收法理」。另舊土地法第219條第1項所稱之「不依核准計畫使用或不實行使用」，在解釋上，土地徵收條例第49條第1項第5款之情事變更原則，亦可認符合土地法第219條第1項之規定。蓋撤銷徵收與收回權雖有不同，一者為主管機關之權限，另者為土地原所有人之權利，但本質上，均是對徵收必要性之檢視。蓋本於私權保護之精神下，土地徵收，是為公用或公益所必要，運用國家公權力，使需地使用機構，給予相當補償，而強制剝奪私有土地所有權後，以供自己之占有使用。如果徵收土地後，需地使用機構遲遲不實行使用，或變更原經核定之目的使用，顯已違背徵收之原意。故准予原所有權人收回土地，以防止徵收權之濫用，而使私人蒙受不必要之損失；至於撤銷徵收，是賦予主管機關監督徵收需用土地人是否確實執行徵收之權限，若有違反徵收計畫等之情形，應撤銷徵收。但不論如何，被徵收之土地是否依徵收計畫為使用，在認定上，應無不同。是於本案中，因臺肥公司於42年申請徵收系爭土地時，所提出之徵收計畫並未定有計畫期限，且通觀徵收計畫書之內容，就建廠等重要事項，幾無著墨，從而原土地所有權人乃處於無從知悉臺肥公司之興建計畫內容之情形，是於臺肥公司撤廠時，應認屬土地徵收條例第49條第1項第5款之因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則主管機關應撤銷其徵收，方符合土地徵收條例之立法意旨。倘就系爭土地確有徵收之必要，主管機關也應先撤銷徵收，再重新評估是否為新的徵收，惟主管機關捨此不為，反允許臺肥公司任意出售及使用系爭土地，原土地所有權人自有權依土地法第219條第1條規定，收回系爭土地。五、就被告主張原告於91年申請收回，已逾申請收回之期限云云。按本件應適用舊土地法第219條規定，已如前述，而依該條之規定，倘該當於「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1 年後不實行使用」之要件之一，一經原土地所有權人知悉，原土地所有權人得任行使買回權，並無權利行使期限或客觀上情狀存續期限之限制，而與現行土地法第219條規定有所不同，此為本案應予注意的時間要素。經查，其他部分被徵收土地之原所有權人（或其繼承人），曾於70年間，依舊土地法第219條之規定，請求收回被徵收土地，但均為改制前行政法院所駁回，其主要論據即為「需地機關是否已於徵收完畢1年及實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準」（參改制前行政法院73年度判字第1270號判決）。是以本案言，因徵收土地計畫書就計畫期限、建廠時程、等均付之闕如，且被告曾以臺肥公司已有部分土地依原計畫使用，故無舊土地法第219條第1項所稱之各款情形，駁回其他部分原土地所有權人（或其繼承人）收回之申請，則原告信賴此一判決，於臺肥公司87年7月關廠、拆除相關設備，並將所徵收之土地陸續出售予私人或改建為南港經貿園區後，方確定臺肥公司已無依原核准計畫使用系爭徵收土地之可能，而向臺北市政府提出收回被徵收土地之聲請。是以，所謂不依核准計畫使用之認定，應以臺肥公司於87年7月間關廠，並拆除所有設備時，作為其不依核准計畫使用之始點，且時效應為15年。退萬步言，倘鈞院認本案非屬土地徵收條例第61條所定之應適用舊法之情形，則不論認現行土地法第219條所規定之「5年」為除斥期間或消滅時效，以法理而言，期間之起算均應自被徵收土地之原所有權人「知悉」有該條所定得予行使買回權之客觀情狀發生時點，方屬正確解釋，誤將5年期間直接聯繫至「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5 年內」，而不論原土地所有人知悉與否，恐為立法的顯然疏漏，而不符人民信賴利益保護之旨。試舉一例論之，設某徵收計畫定有計畫期限10年，則需用土地人是否依核准計畫使用，自應以徵收計畫之內容作為判斷基準，從而，於執行期限屆至後，原土地所有人方能確知需用土地人是否未依核准計畫執行，並進而行使其買回權，然依現行土地法第219條第1項規定，原土地所有人之買回權行使期間為徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，則原土地所有人之買回權，尚未發生即已消滅，此顯不符合土地法第219條保障人民權利之目的。從而，原土地所有人之如係依「未依核准徵收原定興辦事業使用」之要件行使買回權，其請求權時效，自應以可行使時起算，方屬正論（參內政部（89）臺內地字第 8970905號函）。六、參酌作為我國土地徵收條例立法參考之日本土地收用法，就買回權之規定，規定較我國為詳細。按依日本土地收用法第106 條第1 項規定：「依第26條第1 項規定為事業認定公告之日起20年內，需用土地人因事業廢止、變更或其他事由致其所徵收土地之全部或一部不再使用時，或自事業認定公告之日起10年後其所徵收土地之全部仍未供事業使用者，權利取得裁決所定權利取得期間內曾為土地所有人或其概括繼承人（以下總稱『買受權人』），得自該土地不使用時起5 年內或自事業認定公告之日起屆滿20年為止，就需用土地人不再使用之土地或未供事業使用之土地即與該土地有關之所有權以外之權利，於支付相當於補償費之金額予該徵收土地現所有人（以下稱『徵收土地現所有人』）後，買回該土地。但依第76條第1 項規定徵收之剩餘土地，如與該剩餘土地同時徵收之土地且與該剩餘土地接續部分尚非不再使用時，不得買回。」是依上開條文可知，其與我國土地法所規定逾期不使用，原所有權人得照原價收回之性質大致相同，但條件更周詳，不僅考慮收用土地未供做目的事業之原核定使用得以買回，且顧及已興辦事業之廢止或變更時，經過一定期間亦得以時價買回，此一規定應可作為解釋土地法第219 條、土地徵收條例第9 條之根據。分析該條之規定，可知，土地原所有權人收回權之發生，應於徵收完畢之土地逾期不使用，或變更原核定使用之時開始起算，亦即，自得行使權利時，起算5 年或20年，此一規定對於土地原所有人之保障較為妥適，於本案中，實值得參考。按為臺肥公司興建氮肥廠而徵收土地，因徵收之時並未有任何徵收計畫使用期限，則原土地所有權人乃處於無從知悉臺肥之興建計畫內容之情形，是於臺肥公司撤廠時，方可作為得行使權利之起點。至於被告稱，臺肥公司自43年建廠起至87年7 月關廠為止長達44年執行徵收用地計畫，且徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地令有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，不致生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題云云。然被告及其參加人僅以原告申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年為由，認定原告請求權早罹於15年時效，但未能說明臺肥公司如何依原核准計畫所定之期限內使用土地，而原告之請求權何時已發生，何時罹於時效，是被告之主張，實無可採。並且，被告據以主張之改制前行政法院72年度判字第217 號判例，係做成於土地徵收條例施行前，是否仍有適用餘地，不無可議，且上開判例經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用。綜上，本件應適用舊土地法第219 條之規定，已如前述，則原告於87年7 月臺肥公司關廠後，確信臺肥公司已不可能再依徵收計畫執行後，於89年8 月間以臺肥公司「不依核准計畫使用」為由，申請買回系爭土地，並未逾請求權之時效。退步言之，倘鈞院認本件應依現行土地法第219 條處理，則時效之起算點，應以被徵收土地之原所有權人知悉為基準，而非以徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日或以現行法施行日為基準，方能正確保障人民之權利。七、按行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法；行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償，行政訴訟法第198條、第199條第1項定有明文。查上開條文固僅規定撤銷訴訟，惟於本件課予義務訴訟應得類推適用，理由略為：（一）依我國立法之過程，行政訴訟之種類原僅撤銷訴訟，確認訴訟及給付訴訟三者，課予義務訴訟係在立法院臨時加入，並通過施行，是以在訂定上開情況判決條文時，根本未曾考量課予義務訴訟是否亦在情況判決適用之列，惟從原草案之第5條即現行法第5條第2項之拒絕申請之訴，該拒絕之意思表示即係行政處分，且課予義務訴訟與撤銷訴訟相同，均應經訴願程序，均係以行政機關之行政處分為對象，足見立法者當初即以拒絕申請之訴與撤銷訴訟同視。（二）並且，現行實務作法，就課予義務訴訟之訴之聲明之第1項亦有「原處分及訴願決定均撤銷」之文字，顯亦承認行政訴訟法第5條第2項行政機關否准之意思表示即為行政處分。且課予義務訴訟受起訴2個月之期間之限制，亦類推適用行政訴訟法第106條第1項撤銷訴訟起訴期間之限制。（三）再以收回權之性質言，收回權之行使，係被徵收土地重歸原土地所有權人所有，行政機關准予收回，係屬廢止原徵收處分。若行政法院認原告請求收回，符合收回權之法定要件，准予收回，則徵收後行政機關所施作之建設，勢必拆毀，就人力物力及其他人民對該設施之使用而言，對公益有重大損害，是以申請收回之課予義務訴訟，殊有類推適用情況判決之必要，始能就公益及人民財產權之保障，再作權衡。（四）依司法院釋字第534號解釋理由書：「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」其意旨顯亦係認原土地所有權人聲請收回，雖具收回要件，但收回原處分顯與公益相違背時，應予否准，雖未明示適用情況判決，但其實體法之依據應即為行政訴訟法第198條規定，則收回權之行使應有情況判決之類推適用（參本院92年訴字第1356號判決）。原告參加人：均未具狀陳述。被告主張：一、程序事項：（一）本案原告訴請收回被徵收之臺北縣南港鎮（現為臺北市南港區○○○○○段及三重埔段等13筆土地，其中三重埔段321及329地號等2筆土地，依當時44年2月23日土地登記簿記載之登記原因為國有買賣，因非屬徵收取得，無申請收回規定之適用；至其餘東新庄子段76地號及三重埔段314 地號等10筆土地，合計11筆土地，係報奉行政院42年10月16日台42內6069號令核准徵收，並經臺北縣政府43年1月19日（43）北府達地二字第0237號公告徵收在案，公告期間30日，原土地所有權人並未爭執，原徵收處分具有徵收效力，雖於徵收後，先於44年2月23日以43年5月1日「國有買賣」為登記原因辦理移轉登記，嗣經原承辦單位汐止地政事務所報經臺北縣政府以49年4月29日北府德地一字第2829號令更正以徵收為原因，於49年5月5日辦竣更正登記（現因年代久遠，已查無相關徵收補償資料及更正登記原卷），迄今未經塗消其更正登記，故依土地登記簿記載原因，係屬徵收取得。（二）按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定。」本案係屬土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地，原土地所有權人申請收回之案件，依上開規定應依徵收時之土地法第219條規定辦理。（三）次按本件請求權時效部分，依徵收當時土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」查當時土地法第219條對於原土地所有權人行使收回權期間，並未若78年12月29日修正後之條文有期間限制之規定，從而為解決修正前收回權消滅時效法令之適用疑義，內政部以83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋示，有關修正前收回權消滅時效可類推適用民法第380條關於買回5年期間之規定，或民法第125條一般請求權15年時效期間之規定，該見解亦為實務所採，此有行政法院73年10月12日判字第1270號判決可稽。是而，本案土地為徵收取得以如前述，原告於91年始申請收回，依前開內政部釋示之見解，顯已逾越得申請收回之法定期限。二、實體事項：（一）按司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」另按前行政法院68年判字第52號判例：「土地法第219條所謂：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言。若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條例之適用。」（二）臺肥公司興建氮肥廠（即臺肥公司第六廠）徵收之其他爭執土地，前經案外之其他土地所有權人杜桐玉等數人提請行政訴訟請求返還，並經行政法院73年10月12日判字第 1270號判決駁回在案，與本案係屬同一事實，依其判決理由略以：「‧‧‧是台肥公司對於此項徵收之土地，早已按原建廠計畫整體使用完畢，為眾所共知之事實，不容於歷時20餘年後仍肆意自為主張。被告機關依據有關單位會同勘查結果，以該公司已依原計畫使用完畢，仍報奉行政院以71年11月3日71台內地字第118659 號函核定不予發還，被告機關... 函復否准發還，揆諸首揭說明，本案系爭土地自無土地法第219條規定之適用。‧‧‧」觀之，臺肥公司既已於規定期限內依徵收計畫使用，依前開說明，自無土地法第219條規定之適用；又徵收土地如已依原核准計畫所定之期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權人之行使範疇，要不發生原土地所有權人照原徵收價額收回其土地之問題。綜上結論，本案原告之訴為無理由，敬請判決駁回原告之訴。被告參加人臺肥公司主張：一、本件系爭土地雖列入土地徵收清冊，實際上為臺肥公司協議價購方式取得，並非以徵收方式取得，原告自不得請求收回：（一）查本件原告請求收回被徵收土地為臺北市○○○段314、 316-3、317、317-1、321、322、329、330、331、332、345-5、345-6等地號土地及東新庄子段76地號土地，原屬臺肥公司所有，雖登記原因載明為徵收或國有買賣，然而實際上當初均係由臺肥公司以協議價購方式購得系爭土地，其中臺北市○○○段316-3、317、317-1、321、322、 329、330、331、332等地號土地均有土地絕賣契約可稽，另外臺北市○○○段314、345-5 、345-6等地號及東新庄子段76地號土地目前雖查無土地絕賣契約，但均有將買賣價金提存法院之紀錄，在在說明上開系爭土地均非透過徵收方式取得，而係以私法上買賣取得，臺肥公司對於地政機關將登記原因記載為徵收亦曾發函請求更正，職此，本件原告請求收回系爭土地，因該等土地既非被徵收之土地，顯與現行土地法第219條第1項規定不合，洵屬無據。（二）查本件系爭土地所列入土地徵收清冊中，然而實際上為臺肥公司以協議價購方式取得，業經臺肥公司提出土地絕賣契約與買賣價金提存記錄說明，另有當初台北縣政府公告可稽，其上明確載明「該項土地前經本府數度召集雙方舉行協議，間有大部分經台肥公司與各業戶成立協議收購，並發給地價補償費等在案。」，均足以證明系爭土地確為臺肥公司價購取得，並非以徵收方式取得，至為灼然。（三）次查，系爭土地當初由臺肥公司價購後，辦理移轉登記時，因部分買賣契約文件不齊，加上系爭土地地目為農地，是否能直接移轉登記予臺肥公司，產生疑義。因此後來乃將登記原因更改為徵收，較能迅速辦理土地移轉登記，以利臺肥六廠之興建，因而造成長久以來登記原因與實際取得原因不相符合之重大落差，惟如前所述，臺肥公司業已提出土地絕賣契約等文件證明取得原因為私法上買賣，原告辯稱渠等先人當時多為不識字並不知所簽文件內容；以及系爭土地仍列入土地徵收清冊等語，企圖一語帶過，並未否認臺肥公司所提證物之真正，自難僅以前開原因即逕認系爭土地為徵收取得，仍應斟酌台肥公司所提證物。二、本件系爭土地並無未按徵收計畫使用之情事：（一）按需地機關是否「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，其判斷基準參照司法院釋字第236號解釋及依改制前行政法院69年度判字第52號判例及被告53年6月30日臺內4534號令意旨，舊土地法第219條規定之認定，應以該項徵收土地整體為準，不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據。縱使當時劉鐵錚大法官就上開司法院釋字第236號解釋提出不同意見書，不贊同以整體觀察方式認定「是否不依核准計畫使用」，但亦認「當然不能割裂認定」。（二）本件並無不使用徵收土地之情形：１、43年至87年7月關廠之間：廠區主體仍持續建設、使用中，逾44年，並無不依核准計劃使用之情形。雖未一次、全部使用土地完畢，原因是依建廠計畫依序執行，並保留污染工業應有之區隔綠帶等，而出租予啟業公司是執行煉焦廠委託民營並直接唯一供貨給臺肥之政策，另外，興建國宅是配合臺北市政府之政策，均有法令依據，且主體工廠未輟，整體言，當初徵收之土地仍為興辦所定事業（臺肥公司南港廠）之用。另查本件徵收計畫是作為臺肥公司興建氮肥廠用，而製造氮肥之主要原料之一即為焦炭，亦即啟業公司所生產之產品，易言之，系爭土地大部分雖出租予啟業公司，並非由臺肥公司自行使用，然而其屬本件徵收計畫之不可或缺之供應廠商，此部分土地難謂屬不依核准計畫使用，更何況，假設行政機關徵收土地興辦學校，將所屬餐廳出租民間廠商經營提供所需餐點，而非由學校自行興辦，亦不能當然認為該餐廳所坐落之土地即有不依核准計畫使用，畢竟有些事務非需用土地機關所能處理，甚至以外包方式更符合效益，此部分仍符合徵收土地興辦學校之計畫。職此，本件應觀察啟業公司與該徵收計畫之關連性，不能單以非臺肥公司自行使用，而割裂認定，即認有舊土地法第219條之情事。２、87年7月關廠至88年9月民營化之間：關廠是為配合政府南港經貿園區整體規劃開發，且經由市地重劃及區段徵收，由臺北市政府取得開發權，原土地所有權已消滅不存在，由臺肥公司原始取得新生之抵價地或補償費，已無原土地可供買回。新生土地之使用，屬臺肥公司之當然權利，與原地主或當年之徵收計畫無關。原徵收用地計畫已有效執行40年以上，與買回權之要件，即不依核准計畫使用或於徵收完畢1年後不實行使用情形，均顯不相符。３、雖原告提出77年、85年間之空照圖，主張臺肥公司僅使用甲區塊之部分土地，然此部分證據為距徵收完成時，近30、40年後之情況，不足以證明臺肥公司始終未使用其他被徵收土地，此部分仍須由原告舉證證明。再者，如前所述，當時徵收土地供興建臺肥公司南港廠之用，並不能僅限於工廠本體使用之土地，始屬於所定事業之用，包括員工宿舍、區隔綠地等相關設施，均屬事業所用範圍，不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據，本件並無未依所定事業使用被徵收土地之情形。（三）本件原告申請收回被徵收土地，已罹於消滅時效：１、按被徵收之土地，於完成徵收程序後，原所有權人對該土地之權其利義務，即行終止，易言之，此際該土地之所有權無論是否已經辦理移轉登記，均屬需用土地機關所有（參照民法第759條），而土地法第219條規定原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，其性質與民法第380條之買回權相當，而土地法為民法之特別法，特別法無規定者，應適用普通法之規定。前述土地所有權人收回土地之權利，當有期間之限制，修正前土地法就此既無規定，自應適用民法第380條買回之規定，其權利經過5年不行使而消滅。且縱令將此項收回土地權利解為請求權之一種，依民法第125條規定，一般請求權因15年間不行使而消滅。２、本件原告申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年，縱使其無土地法第219條或民法第380條之5 年時效規定之適用，其請求權亦早罹於15年消滅時效甚久，自不得再申請收回被徵收土地。理由一、本件被告參加人臺肥公司代表人於原告起訴後變更為戊○○，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。二、按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」土地徵收條例第61條定有明文，是以本件應依土地法第219 條規定辦理；次按「（第1 項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地．．。（第2 項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」本件申請時土地法第219 條定有明文。又按「依土地法第219 條第1 項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第2 項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」最高行政法院著有91年10月份庭長法官聯席會議決議可參；而所稱初步審查係指就形式要件是否符合，進行審查，而其項目包括（一）系爭土地是否為依土地法徵收之土地？（二）聲請人是否為被徵收土地之原所有權人？（三）請求收回之時效是否經過？而實體審查，則係指適用同法第2 項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第1 、2 款「徵收補償發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。是以就土地徵收收回申請之初步審查事項，直轄市或縣（市）地政機關為處分機關，自得對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件予以審查作成處分。又原土地所有權人依土地法第219 條第1 項規定向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關初步審查結果，如認與同條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關（最高行政法院91年度裁字第1227號裁定參照），雖內政部92年5 月7 日台內地字第0920006230號函認該管市、縣地政機關受理申請收回土地認與規定不符，擬駁回申請者，仍應依該部82年4 月19日台（82）內地字第827902號函擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定，惟本院不受其拘束，是以除因與實體審查事項一併層報者外，並不影響該管直轄市或縣（市）地政機關為原處分機關之地位。本件經查原告等向被告請求收回被徵收之土地後，經台北市政府以依當時土地登記簿記載，台北市南港區○○○段312 、345 及345-2 地號等3 筆土地登記為私人所有，同段321 、329 及587 地號等3 筆土地登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用，其餘38筆土地已逾越土地法第219 條及民法第125 條規定之申請收回期限，擬不准收回，分別報由行政院以92年2 月19日內授地字第0920003418號、第0000000000號及第0920003421號函同意照辦。台北市政府遂以92年3 月5 日府地四字第09208273700 號、第00000000000 號及第00000000000 號函分復原告等人，是則，本件駁回申請之理由係以部分土地，非屬徵收之土地，其餘屬於徵收之土地，則係以已逾越土地法第219 條及民法第125 條規定之申請收回期限，不准收回，揆諸首開說明，足見係屬以初步審查之形式要件不合，為駁回之理由，並非申請時土地法第219 條第2 項所稱之「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准」之情事，亦即並未涉及實體上之要件是否符合之問題，則就該無需層報原核准徵收機關核准之事項，被告台北市政府仍就此層報行政院後，否准原告之請求，然仍應認原處分機關為台北市政府地政處，原告於本件起訴時，原以台北市政府為被告，嗣更正為行政院，再更正以台北市政府地政處為被告，核無不合。三、本件前台肥公司為建築氮肥廠，經台灣省政府報由被告42年10 月16日台42（內）字第6069號令核准徵收台北市南港區（改制前台北縣南港鎮○○○○段及東新庄子段等私有土地，交由台北縣政府以43年1 月19日（43）北府達地二字第0237號公告。原告丙○○、乙○○與訴外人陳江圳、陳哲雄、陳天贈、闕妲、闕河穗、李朝萬、黃東泉、陳重勝等人分別代表於91年5 月7 日、7 月22日及8 月22日以台肥公司南港第六廠所有基地為被告42年10月16日台42（內）字第6069號令核准徵收之私有土地，茲該廠已拆除不再使用，請求收回被徵收之土地。案經台北市政府以依當時土地登記簿記載，台北市南港區○○○段312 、345 及345-2 地號等三筆土地登記為私人所有，同段321 、329 及587 地號等三筆土地登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用，其餘38筆土地已逾越土地法第219 條及民法第125 條規定之申請收回期限，擬不准收回，分別報由行政院以92年2 月19日內授地字第0920003418號、第0000000000號及第0920003421號函同意照辦。台北市政府遂以92年3 月5 日府地四字第09208273700 號、第00000000000 號及第00000000000 號函分復原告等人。原告等不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為 (一)被告原處分以部分土地非原告等所有，部分土地非為因徵收取得之土地否准，有無違誤？ (二)原告於91年申請收回，是否已逾申請收回之期限？四、系爭土地是否為徵收之土地？（一）經查，原告原申請及起訴請求收回之南港區○○○段312 、345及345-2地號等三筆土地登記為私人所有，並非經徵收之土地，業據原告於95年3 月23日具狀撤回該部分之起訴；另587 地號土地，非原告所有，原告並未起訴請求收回，是以被告原處分否准原告該部分申請部分，並無不合，合先敘明。（二）次查，被告及參加人台肥公司雖主張略以三重埔段321地號、329地號2筆土地登記為國有買賣，有絕賣契約，由台肥公司取得，非屬徵收取得之土地云云。惟依參加人台肥公司93年8月19日肥土字第9301362號函台北市政府所檢送之本件徵收清冊第9頁載有該2地號觀之，該2筆土地係經徵收之土地，應可確認，被告及參加人既未能證明該2筆土地曾經撤銷徵收，而徵收為原始取得，依民法第759條規定，於登記前已取得不動產物權者，僅非經登記，不得處分其物權而已，取得並不以登記為生效要件；另者，雖土地法第43條規定，依該法所為之登記，有絕對效力，惟此僅係對善意信賴登記而取得權利之第三人所生之效力，而依當時土地法第30條規定「私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限」，台肥公司既無自耕能力，復非以自耕為原因而取得，應無以買賣合法取得系爭農地之法效；又徵收時之土地法第237 條亦有徵收價款提存之規定，是以亦不能以有提存即予認定為參加人係以協議價購方式購得系爭土地，是以原告主張321 地號、329 地號2 筆土地係以徵收取得者為可採。五、本件收回權之行使，是否罹於時效消滅？（一）按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」土地徵收條例第61條定有明文。又按「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」徵收時土地法第219條復有明定，迄78年12月 29日土地法第219條修正後第1項始規定「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地．．」，即就收回權之行使定有期間限制之規定，就此項嗣後始有請求權時效規定者，應如何適用之問題，按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，（行政法院改制後為最高行政法院52年判字第345 號判例可資參照）；另查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第474 號解釋參照）。此項類推適用，係填補立法意旨之脫漏，不論係行政機關對人民之請求或人民對行政機關之公法上請求，均有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，亦應認與法律保留原則無違。是以行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第125 條前段、第128 條「請求權，因15年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權得行使時起算。」之規定（最高行政法院89年度判字第659 號、89年度判字第62號判決參照）；另參酌行政程序法第131 條第1 項規定公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅，而對於在該法施行前之公法上請求權，應類推適用民法第125 條15年請求權時效之規定，亦為目前實務上之見解，是以就本件而言，其情形相類似，是以內政部前以83年5 月3 日台（83）內地字第8377377 號函釋示，有關修正前收回權消滅時效可類推適用民法第125 條一般請求權15年時效期間之規定之函釋，與土地法及民法相關規定無違，應予採用。（二）次需審究者為原告主張本件尚未罹於請求權時效是否為有理由？原告雖主張略以本件徵收計劃並未對於徵收土地定有使用期限之規定，直至87年間，台肥公司拆廠，原告始確定台肥公司確定不再使用系爭土地，本件時效應以87年為請求權可以行使時之起算點，原告於91年聲請買回，未逾時效，縱認應按89年土地法第219條規定之5年請求權時效，亦未罹於時效云云。惟查，本件42年核准徵收時，尚無現行都市計畫法第83條規定，自無該條規定適用，合先敘明。次查，本件原告自承略以「臺肥公司於徵收補償發給完竣屆滿1年內，似應於部分徵收土地著手從事建廠事項，然事實上卻未將本件申請買回之土地供建廠使用，並無進行任何的具體建廠計畫或工程，反而約莫在一經徵收完竣同一時點，即立刻出租予成立於同一時間之啟業公司，令其利用而供生產焦煤之用，完全為私人營利所需，與政府國營機構興辦公用事業毫無關聯。至啟業公司設廠使用之土地以外，有關本件原告申請買回之土地部分，基本上均閒置未用」等情，而啟業化工公司係於58年11月20日辦理工廠登記，至78年1 月12日歇業停工之事實，復有經濟部工業局工廠公示資料查詢結果附卷可參，足見原告等於部分土地供啟業化工公司興建焦煤廠使用及部分土地閒置未用當時，即知悉台肥公司有未其所稱依原徵收計劃，作為興建氮肥廠使用之事實，則縱原告主張台肥公司有「不依核准計畫使用或於徵收完畢一年後不實行使用」為可採，則其請求權之時效，即應自當時起算，而啟業化工公司使用系爭徵收土地之事實，復為兩造所不爭執，並有行政法院（現改制為最高行政法院）73年度判字第1270號判決影本附卷可參，依該判決所示，其他部分土地所有權人，早於71年間，即已以該項情事為由，向被告聲請收回被徵收之土地，益足證明原告等得請求收回之時效起算點，至遲亦應自71年間起算，至本件原告聲請時，已逾15年之時效，是以原告主張應自87年間台肥公司拆廠時，為其請求權可以行使時之起算點云云，要無可採，被告以已逾時效為由，予以駁回，並無不合。又本件縱認應依78年修正後土地法第219 條第1 項請求收回權時效為5 年之規定，而應自78年起算，其結論亦無不同，併此敘明。六、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回；其請求依行政訴訟法第198條為情況判決部分，亦因而失所附麗，應併予駁回。七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述；又本件被告原處分係以初步審查之結果予以否准，並未涉及實體事項審查，是以兩造就實體上所為之主張陳述部分，均無論究之必要，均附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　 9 月　 28 日第六庭審判長法官黃清光法官陳鴻斌法官許瑞助上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　95　　年　 9 月　 28 日書記官林苑珍

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第01003號

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