臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第01040號｜法律人

臺北高等行政法院判決 93年度訴字第01040號原　　　告　蔡碧珠即三兆汽車商行訴訟代理人　丁○○ 被　　　告　新竹縣環境保護局代　表　人　巫健次（局長）被　　　告　新竹縣政府代　表　人　甲○○（縣長）上二人共同訴訟代理人　戊○○ 乙○○ 被　　　告　新竹縣警察局代　表　人　周壽松（局長）訴訟代理人　丙○○ 上列當事人間因確認行政處分違法等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：主文確認被告新竹縣政府92年12月31日查報認定原告所有Z2─3733號自小貨車為廢棄車輛應限期清理之處分為違法。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由兩造各負擔二分之一。事實一、事實概要：本件原告起訴主張其所有車號Z2─3733號藍色自用小貨車因固定停放於新竹縣竹北市○○○路18號前之臨時停車格，被告機關依道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款、第2項、第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條，於民國92年12月31日於車體張貼公告（占用道路廢機動車輛清理通知書），載明：「本車依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，查報認定為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內自行清理，逾期未清理者，由環境保護機構依法先行移置至指定場所存放；非車主嚴禁私自拖吊，違者依法究辦。」經張貼48小時後，被告新竹縣環境保護局遂於93年1月2日將系爭車輛移置至指定場所；原告於93年1月3日自行拖吊領回後，於同月5日再次停放於原地，經被告新竹縣環境保護局於93年1月7日再次會同新竹縣警察局前往張貼公告，嗣原告將該廣告車拖離。原告不服被告92年12月31日查報認定原告所有Z2─37 33號自小貨車為廢棄車輛應限期清理之處分，向被告新竹縣環境保護局請求確認原處分無效，未被准許，乃依行政訴訟法第6條第1項規定提起行政訴訟，請求確認該行政處分為無效並請求賠償；訴訟中原告將訴變更為確認該行政處分違法及請求賠償之訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈確認被告92年12月31日查報認定原告所有Z2─3733號自小貨車為廢棄車輛應限期清理之處分為違法。 ⒉被告應賠償原告新台幣41,800元整及原起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%之利息。 ⒊訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。三、兩造之爭點：被告機關依道路交通管理處罰條例第82條之1 及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，查報認定系爭車輛為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內自行清理，逾期未清理者，由環境保護機構依法先行移置至指定場所存放之處分，是否適法？㈠原告主張之理由： ⒈「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項，明文規定。經查：原告所有之自小貨車Z2-3733，經依據「道路交通管理處罰條例」之相關規定作管理與停放之法定權利與義務，系爭車輛既經合法停放於新竹縣竹北市○○○路之收費停車格內，本車一切車籍資料、稅金及車身樣式皆符合監理機關及道路交通安全規則之相關規定，停車收費格之繳費亦按時繳納，卻被被告新竹縣環境保護局逾越管轄權責，擅自張貼廢棄車輛通知書，強制移置該系爭車輛。 ⒉按「廣告物管理辦法」第3條規定，遊動廣告指於車、船或航空器等交通工具設置之廣告；另依同辦法第4條規定，交通主管機關為遊動廣告之主管機關，依上述規定，在車輛上設置之廣告非屬張貼廣告，亦非屬環境保護主管機關主管之範圍。以上說明記載於91年5月6日，環署廢字第0910027597號，行政院環境保護署函文釋疑桃園縣政府之公文函（參原證1），環保署為中央機關，乃各縣市環境保護機關之上級機關，由其釋疑函文，明顯可見被告機關已違反行政程序法第二節就管轄方面之相關規定。而至目前新竹縣政府並無編制交通局更無審核遊動廣告之申請事項，原告已於92年6月12日出具公文函問申請遊動廣告之相關事項（參原證2），所以被告稱原告未依規定取得設置許可，且有無申請許可與廢棄車輛之認定，並無因果關係，由此可證被告所稱實屬辯解委無可採。而就道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款及第2項明示：未經許可在道路設置廣告牌者，經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。惟查：本件廣告物之設置乃用電腦噴畫之貼紙，張貼在系爭車輛之車體上，既無變更車體亦無附加框架，何來在道路設置廣告牌之具體事實，有關本件違規事實之成立與否，有台北縣政府警察局93年2月27日北警交字第0930024914號函文可資參佐（參原證3）。 ⒊「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公佈之法律。」「左列事項應以法律定之：二、關於人民之權利、義務者。」「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發佈，並即送立法院。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」憲法第170 條、中央法規標準法第5條、第7條、行政程序法第6條、第150條立意甚明。又「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。」「但涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；」「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之。」「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。」大法官會議解釋第313、394、402、423、570號解釋具體明確宣示。查被告片面依據竹北市公有停車場委託經營管理合約書第2條第7項規定，不得固定停放廣告車及收取停車費，被告依此合約書之內容，頂多只屬行政規則之位階，尚不知是否有其法規命令之法定效力，更遑論依此合約之規定來限制人民行使權利與義務。法律規定極其明確，被告限制原告作停放車輛與否之爭執，實與法悖離甚遠。 ⒊⑴系爭車輛無廢棄車輛認定基準認定之事實：其按「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。車輛髒污、銹蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。失去原效用之事故車、解體車。其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之車輛。」占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2條定有明文。是占用道路之車輛，須有占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2條新定之情形，始得認定為廢棄車輛，至為明確。是由原告卷附系爭車輛照片（原證4），其外觀上無明顯失去原效用之廢棄車輛認定要件，是系爭車輛非屬廢棄車輛舉發查報範圍，足以認定。是被告對系爭車輛並無詳加確認調查即認定為廢棄車輛查報，於法自有未合。有關此項法律見解，基於法律有其共通性之原則，台灣桃園地方法院交通事件裁定92年度交聲字第183號同此見解（原證5）。 ⑵本案原告系爭車輛，於被告機關認定為疑似廢棄車輛前，均合法停置可停放車輛之處所，卻因被告機關未依行政權責區分，及未依法送達及通知始生爭議。又「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」民法第765條明確昭示，系爭車輛係屬合法產權，乃原告賴以生計，斷無棄置路旁不管之理。縱有與法牴觸之處，被告機關亦應依法告知送達方屬適法。 ⒋按「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由『警察機關』通知『車輛所有人限期清理』；車輛所有人屆期未清理，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。」、「前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之…」道路交通管理處罰條例第82條之1第1項、第2項前段定有明文。「限期」法律雖未明文規定，但同條例第65條第1項，規定汽車所有人違反該條例行為經主管機關裁決後，尚有15日之異議期限或繳納期限，則本案限期48小時後強制移置，乃置人民權益於不顧。實例上由環境保護機關或警察機關寄發之掛號文件，最少得3至7天以上方得寄達當事人處所及簽收無誤，始符法定程序。又當下被告機關在處理如本案之相似案件少則第3天多則第5天，即拖吊入場存放，車輛所有人尚未合法領取通知書，當不知車輛已被張貼清理通知單。觀本案被告雖有通知原告限期清理，惟皆於送達前即行政執行完畢，被告並無合法之告戒送達程序於前，即將原告之所有車輛拖吊移置，且至目前原告亦尚未收取其行政處分書即疑似廢棄車輛清理通知書，是以，其行政作業顯有瑕疵。 ⒌「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：執行機關及義務人。受委託之第三人或指定之人員。代履行之標的。代履行費用之數額、繳納處所及期限。代履行之期日。」行政執行法第27條第1項及行政執行法施行細則第32條，定有明文。被告機關依法委託民間公司行使代履行之公權力且依法向原告徵收代履行費用，自應依照行政執行法及行政執行法施行細則，據以實施辦理方屬適法。 ⒍就行政執行法與代履行規定，說明如下（摘自翁岳生編「行政執行法法理」）： ⑴「國家對於負有義務之人民，應先以具體的行政處分告知，讓人民透過此種強制之告知，得有機會親自著手義務之履行。此外，經由一系列告戒、確定與執行，逐次加強手段之執行，採用心理上之強制，冀希義務人藉由此種心理上之強制，得以於程序進行中履行其義務。」（第962頁） ⑵「為執行前條規定之處分，（代執行）事先應以公文書規定相當之履行期限，在限期內如不履行，即將為代執行，予以告戒。」（第970頁） ⑶「從上述新法第1條規定：行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律規定。可見本法有關適用範圍之規定，係採取「特別法」之立法例。未來行政機關遇有行政強制執行事務時，如本法及其他行政法均有規定，且其規定「不同」時，則應優先適用行政執行法之規定。」（第979頁） ⑷所謂「應遵守之程序」是指，執行機關實施行政執行時，依法律規定應遵守之程序而言。在此所謂法律規定，除本法外，尚包括其他法律之程序。（第997頁） ⑸「依行政執行法第1條規定之精神觀之，行政執行法為基本法，其他法律為補充法，因此，行政執行法已有執行程序之規定，其他法律不得有其他規定。（第1005頁） ⑹「行政執行是一種對義務人權益影響甚重之執行，為其尊重義務人之權利，並使法律明確性與具有可預測性以及可預見性，通常要求以行政處分為原則。因此，本法第27條所稱的「依法令」仍必須踐行階段式之程序，亦即須以書面為告戒，非指即時強制至為明確。」（第1021頁） ⑺「本規定即局所謂的「告戒」，其包括在處分書直接告戒之情形，亦即，處分書同時載有履行期限者，於其所定期限屆滿仍不履行，以及於處分書外另以書面限定相當期間告戒其履行之情形，係針對無處分書依法令之行為以及處分書為同時載有履行期限者。」（第1022頁） ⒎明確性原則之違背（摘自「警察法學第3期、內政部警政署法制室主任、李建聰）： ⑴明確性原則，係出於法治國家原則，不但為具有憲法層次之原則、近來在行政法學各領域的適用，亦日受重視。按法的理念有三，即法的安定性、合乎正義及合目的性，其中以法的安定性居於優先考慮的地位（請參見法務部93年1月20日、法檢字第0920054636號函），為使法的適用能夠安定，規範所使用的文字及解釋均須明確，受規範效力所及之人方能預測法規範將如何適用，不致因法律地位或既得權益的突然變動而措手不及，遭致重大損失。對於具有干預性質之法規範內容，其構成要件原則上更應由立法者自行規定，以符合法律明確性原則。 ⑵明確性原則，係指法令文字曖昧不明時，即認定該法令無效的法理。所謂明確性，包含有明白，確定的意思。法律規定究應規範至何種程度，才能謂符明確性原則，大致上可從下列二個面向加以觀察：⒈規範對象是否由法文文義中理解行為準據之可能。⒉對不同程度之規範事項，是否有不同明確程度之要求。就法規範之法文文義而言，法律規定不明，不但其原有之預告功能無從發揮，人民亦會因無明確之行為準據，致終無所適從。因此，法規範內容有關構成要件及法律效果之規定，必須明白、清楚，不但使規範對象得以理解或可能理解該法規範所保障之價值以及強制或禁止之內容; 亦須使司法機關得以獲致足夠供判斷「明確性」的明確標準。此種論釋，類與大法官釋字第491號（88.10.15）解釋意旨所揭櫫：「其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」之意涵相當。基此，在法規範之法文文義明確性的要求下，明確性原則須具有可理解性，可預見性，可經司法審查確認性之要素。 ⑶法規範是否明確適用「明確性原則」，在於是否有一合理、清晰的判斷標準可以加以衡量其規範內容是否涵攝可理解性可預見性之要素，法理上之所以要求明確，主要基於下列考量：⒈對一般人而言，何種行為禁止為之，法律應事先明白告知；⒉法律應管制執行機關，防範執行機關恣意執行法律；⒊法律應提供法院足以確認的裁判基準。亦可作為法規範是否明確適用「明確性原則」判斷之參據。明確性原則，係從憲法上之法治原則導出，依前述之概念探討，其亦為依法行政原則之主要成份，乃憲法層次之原則，不但得以拘束國家權力之行使。且於行政法學的各領域中亦皆有其適用。 ⑷綜上所述，道路交通管理處罰條例第82之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，其廢棄車輛認定要件及行政處分之通知皆符合上述之「明確性原則」，無曖昧不明之情況且亦符明白確定之意思，原告系爭車輛其外觀已與廢棄車輛之認定不符，自不在廢棄車輛之查報範圍內，若被告執意行之，次又未給予原告告戒之機會，依法通知原告即義務人限期清理即應依行政執行法之相關規定方屬合法。所謂，法律優先於武力，程序正義優先於實質正當，為憲政法治之基本理念，是以，大院釋字第520號解釋再次重申；「縱令實質正當亦不可取代程序合法」。是以，基於上述理由足顯被告之行政執行代履行之行政處分應屬自始無效之處分。 ⒏「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」，民法第2章、第765條明文規範。亦即所有權之意義乃對於其客體（所有物）全面的支配，而具有彈性及永久性之物權及本於所有權，對於不法之干涉（指干擾、妨害或侵奪），得予以排斥除去。次查；本車經93年1月5日領回後，應業主要求停放於同一位置，怎奈新竹縣警察局交通隊再次於93年1月7日上午10時30分又張貼廢棄車公告（參原證6），竹北市公所人員至此方下令停車管理處巡查人員不得開立停車繳費單，由此可證新竹縣警察局交通隊及竹北市公所執事人員，並未依據法律確認系爭車輛之外觀有如「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第2條所定之情形，而執意干涉原告就系爭車輛之使用、收益等權能，非但違反行政程序法第9條：行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意之比例原則外，更有刑法公務員公文書登載不實罪之重大嫌疑。停車與否自有相關之交通法律及法規予以規範，怎可任由地方行政機關用無法律依據或授權之「停車場委外經營合約書」來限制人民行使停放車輛之基本權利。 ⒐「依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」，民法第216條第2項規定甚明。本案系爭車輛因為被告新竹縣環境保護局執事人員，以不具法律依據授權之合約書條款限制人民行使權利在前，又未明確依據法律定之占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法、內容有關廢棄車輛認定之規則於後，在在可證被告之所稱，純屬狡辯之詞，實不足採。其張貼廢棄車輛通知書，目的僅意欲禁止原告停放車輛於其轄區，所以本案系爭車輛於93年1月7日再次被被告等行政機關不法張貼廢棄車輛通知書後，迫不得已須將系爭車輛駛離原地，至此，廣告業主礙於新竹縣境內已無法行使廣告收益為由，就不再承租本系爭車輛，直到系爭車輛於93年3月12日再次於台北市承租出去（參原證7），原告方再享有其應有收益。求償範圍（必要性支出） ⑴系爭車輛賦閒在家期間共計65日，1日租金400元整，總計26,000元整（所失利益）。 ⑵原告雇請萬全汽車股份有限公司拖吊車至新竹縣將車領回新店原告住居所存放，工資4,800元整（參原證8）。 ⑶原告因領回車輛所支付之拖吊費1,000元整（參原證9）。 ⑷原告第2次於92年1月6日雇員2名將車輛駛回新竹縣停放，支付工資5,000元整（參原證10）。 ⑸因被告新竹縣警察局及被告新竹縣環境保護局於92年1月7日再次張貼廢棄車輛清理通知書，至此廣告業主已知無法在當地廣告，便通知退租。原告再次雇員2 名將車開回新店住居所存放，工資5,000元整（參原證11）。 ⒑被告機關就適用法律懲處要件除「道路交通管理處罰條例」第82條之l前段之規定外，另依「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第4條第1項規定張貼、查報及拖吊移置等行政作業，惟查： ⑴占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法係依道路交通管理處罰條例82條之1制定之授權命令，觀其處理辦法第1條即已自明，是其授權母法前段即明定查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理，此項程序前置主義之踐行，由最高行政法院91年2月7日之裁判要旨末段可證（附件1）。基此，該辦法第4條第1 項後段之「經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。」其規定顯然牴觸授權母法之授權範圍，違反法律優越性原則及增添母法所無之限制，亦違反憲法第172條（法律之位階性）規定。究其因，張貼48小時後，被告機關之通知程序跟本尚未建檔完畢，惶論寄達通知原告自行清理之行政處分，至今為止系爭車輛之通知處分惟有張貼車輛之通知書而也，至此，被告機關於張貼通知48小時後，即逕行移置之行政程序，於法顯然無據。 ⑵次依被告機關依法委託民間廢棄物業者，執行拖吊系爭車輛之移置作業，並向原告收取代履行費用。準此，除原告94年5月27日之言詞辯論意旨狀理由三外，特補法務部94年7月1日法律決字第0940024074號行政函示，供鈞院審酌辦理（附件2）。 ⒒綜上所述，被告機關於系爭車輛違規之「事實認定」未依權責據以辦理；次以逾越授權母法之授權命令，據以實施行政代履行作業，依憲法第172條規定，其命令之依據是為無效，足資認定，末被告機關依間接強制執行系爭車輛之代履行作為，亦無依行政執行法施行細則第32條規定，載明所列各款事項通知義務人即原告，奚此，被告機關之移置及收取費用作為，至少牴觸其授權命令（事實認定）及授權母法、憲法第172條及行政執行法施行細則第32條等法律規定，是被告機關等之查報、張貼、拖吊移置等行政行為，於法自有未合。㈡被告主張之理由： ⒈按「有左列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，…八、未經許可在道路設置石碑、廣告牌、綵坊或其他類似物者。前項第1款妨礙交通之物、第8款之廣告牌、經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。…」「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣 (市)政府定之。」分別為道路交通管理處罰條例第82條及82條之1所明定。次按「本辦法所稱廣告物，其種類如下：一、張貼廣告…二、招牌廣告…三、樹立廣告…四、遊動廣告：指於車、船或航空器等交通工具設置之廣告。」「廣告物之管理，其主管機關如下…遊動廣告：交通主管機關。」「下列處所不得設置廣告物…二、妨礙公共安全或交通安全處所。…」「遊動廣告之設置，應備具申請書，檢同有關證明文件及許可證費，向直轄市、縣 (市)交通主管機關申請許可 …。」「遊動廣告違反第8條或第19條之規定，而符合道路交通管理處罰條例、公路法、汽車運輸業管理辦法或其他相關法規處罰規定之要件者，依各該規定處理。」分別為廣告物管理辦法第3條、第4條、第8條、第19 條及第23條所規定。 ⒉原告訴稱㈠其所有之自小客車（車牌號碼為Z2─3733）合法停放於新竹縣竹北市○○○路之收費停車格內，按時繳費，車籍資料、稅金及車身樣式皆符合規定，卻被被告機關逾越管轄權，擅自張貼廢棄車輛通知，強制移置。㈡在車輛設置之廣告非屬張貼廣告，亦非屬環境保護主管機關主管之範圍…原告已於92年6月12日出具公文函問申請廣告之相關事項…且有無申請與廢棄車輛之認定，無因果關係。㈢本廣告物車輛既無變更車體亦無附加框架，何來在道路設置廣告牌之具體事實。㈣被告機關依據竹北市公所合約限制人民行使權利與義務…。㈤本車並無如佔用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第1至第4條所定情形，被告機關認定為廢棄車輛，實與法未合。㈥停車與否自有相關之交通法規規範，怎可任由地方行政機關用無法律依據或授權之「停車場委外經營合約書」來限制人民權利。㈦求償費用。 ⒊惟查㈠系爭車輛停放之停車格，其管理單位新竹縣竹北市公所以93年2月17日竹市農字第0930003716號函復，關於本市路邊收費停車格…不得固定停放廣告車…（如附件1），顯見原告稱其小貨車經合法停放於收費停車格內並非事實。另依環保署環署廢字第0910060510號函示﹔路邊停車格線內仍屬公眾通行之地方，應受「占用道路廢棄車輛查報處理及收取費用辦法」規範（如法規3）。被告機關亦為上開辦法之執行機關，自屬有管轄權。㈡依「廣告物管理辦法」第3條第4款及第19條規定（法規4）：遊動廣告之設置，應備具申請書，檢同有關證明文件及許可證費，向縣市交通主管機關申請許可。查本縣交通主管機關為縣警察局交通隊，原告向非主管機關（縣政府工務局）提出申請，自與廣告物管理辦法第19條規定不符，其行為仍屬未經許可在道路設置廣告物，依「道路交通管理處罰條例」第82條第1項第8款及第2項規定行為人不在場時，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之，又被告機關為廢棄物清理法之執行機關，自屬有管轄權。㈢依照片顯示本案系爭車輛屬「廣告物管理辦法」第3條第4款規定之遊動廣告無疑，該遊動廣告車輛未經申請許可固定停放路邊停車格內，即符合「道路交通管理處罰條例」第82條第1項第8款及第2項之情形。㈣人民合法權益自當受保障，惟本案原告非法設置廣告物（遊動廣告），又固定停放於道路旁妨礙交通安全（違反廣告物管理辦法第8條規定），為維護公共利益，其違法行為，自不受法律保障。㈤原告於93.01.05至保管場領回系爭車輛時，係以拖吊車拖回（如附件2），顯見該車體已無法行駛，且依原告訴狀7稱「廣告業…不在承租系爭車輛，直到…再次承租，方享有其應有收益」觀之，系爭車輛僅能作廣告用，足證該車已失原有效用，符合「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第2條規定，至原告舉92年度台灣桃園地方法院交通事件交聲字第183號裁定之例，其標的物（車輛）不同，不應一體適用。㈥原告之廣告車於93.01.02移置後拖回，復停放於原址，經民眾再次陳情，被告乃再會同本縣警察局交通隊依「道路交通管理處罰條例」第82條之1及「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第4條規定，於93年1月7日張貼公告（如附件3），已符合行政程序，且依法有據。㈦前已敘明本案系爭車輛屬廣告物管理辦法所稱之遊動廣告，依該辦法第19條規定，遊動廣告之設置，應備具申請書，檢同有關證明文件及許可證費，向直轄市、縣 (市)交通主管機關申請許可，且同辦法第8條規定，妨礙公共安全或交通安全處所，不得設置廣告物。依上開法令觀之，既稱遊動廣告，即需四處走動，不得固定停放，蓋遊動廣告如固定停放於路邊，有可能妨礙交通安全，故須向交通主管機關申請許可始得設置，由原告所提供台北市政府交通局函示說明3「遊動廣告車不得固定停放於本市道路，經通知仍未改善者，廢止其遊動廣告物許可證，並依相關規定取締」亦可證明。本案原告未經許可，非法設置遊動廣告物，又固定停放於路邊停車格，不但影響交通安全，又佔據其他民眾合法停車之權益，被告機關配合警察局交通隊（交通主管機關）依法取締，並無不合。原告違法所得及所失利益，自應由原告自行負擔，與被告機關無涉。 ⒋綜上所述，原告未依「廣告物管理辦法」規定申請設置許可，又將廣告車輛固定停放於路邊停車格，依「道路交通管理處罰條例」第82條第1項第8款、第2項、第82 條之1及「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第4條規定移置廢棄車輛，依法有據，並無不合。理由一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第111條第1項、第2項款所明定。本件原告原依行政訴訟法第6條第1項規定提起行政訴訟，請求確認92年12月31日於車體張貼公告（占用道路廢機動車輛清理通知書）查報認定為廢棄車輛應限期清理之處分為無效並請求賠償損害；惟因原告未限期清理，被告新竹縣環境保護局遂於93年1月2日將系爭車輛移置至指定場所，原告並已於93年1月3日自行將該車輛拖吊領回，是上揭查報認定為廢棄車輛應限期清理之處分，業經執行完畢，原告於訴訟中將訴變更為確認該行政處分違法及請求賠償之訴訟；本院認該項變更，尚屬適當，被告對之亦無異議而為本案言詞辯論，依上開規定，原告上揭訴之變更，尚無不合，於程序上應予准許，合先敘明。二、「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423號解釋在案。本件被告機關依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，於92年12月31日於系爭車輛上張貼公告（占用道路廢機動車輛清理通知書），查報認定系爭車輛為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內自行清理，逾期未清理者，由環境保護機構依法先行移置至指定場所存放，該通知實際上已對外發生查報認定系爭車輛為廢棄車輛（確認效力）並應限期清理（下命效力）之效力；如車輛所有人未遵期清理，環境保護機構並得依法先行移置至指定場所存放（不利益之法律效果）；是該通知係行政機關就特定具體之公法事件所為單方行政行為，且實際上已對外發生確認與下命之規制效力，揆諸上開司法院解釋，上揭通知已具行政處分之性質，被告主張該通知僅屬觀念通知，並非行政處分，容有誤解。三、次按「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣 ( 市)政府定之。」為道路交通管理處罰條例82條之1所明定。又占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2條規定：「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。車輛髒污、銹蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。失去原效用之事故車、解體車。其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之車輛。」第3條規定：「警察機關及環境保護機關應主動查報，並受理民眾檢舉占用道路之廢棄車輛。第4條規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。（第2項）前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。（第3項）環境保護主管機關將廢棄車輛依廢棄物清理時，其號牌號碼、引擎號碼或車身號碼可查明者，應通知公路監理機關逕予報廢登記。有號牌者，亦應併同送交處理。（第4項）第二項公告應於公告欄或其他適當方式公告之，其內容包括被移置車輛之車輛類別、廠牌、顏色、停放地點、號牌號碼或引擎號碼或車身號碼或車輛特徵等資料。」又「本辦法所稱廣告物，其種類如下：一、張貼廣告…二、招牌廣告…三、樹立廣告…四、遊動廣告：指於車、船或航空器等交通工具設置之廣告。」「廣告物之管理，其主管機關如下…遊動廣告：交通主管機關。」「下列處所不得設置廣告物…二、妨礙公共安全或交通安全處所。…」「遊動廣告之設置，應備具申請書，檢同有關證明文件及許可證費，向直轄市、縣 (市)交通主管機關申請許可…。」「遊動廣告違反第8條或第19條之規定，而符合道路交通管理處罰條例、公路法、汽車運輸業管理辦法或其他相關法規處罰規定之要件者，依各該規定處理。」分別為廣告物管理辦法第3條、第4條、第8條、第19條及第23條所規定。四、卷查原告所有車號Z2─3733號藍色自用小貨車因固定停放於新竹縣竹北市○○○路18號前之臨時停車格，被告機關依道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款、第2項、第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條規定，於92年12月31日於該車輛車體張貼公告（占用道路廢機動車輛清理通知書），載明：「本車依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，查報認定為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內自行清理，逾期未清理者，由環境保護機構依法先行移置至指定場所存放；非車主嚴禁私自拖吊，違者依法究辦。」經張貼48小時後，被告新竹縣環境保護局遂於93年1月2日將系爭車輛移置至指定場所；原告並於93年1月3日自行拖吊領回各情，為兩造所不爭並有系爭車輛照片（經張貼本通知之照片）附本院卷可稽，堪認屬實。五、依上揭道路交通管理處罰條例第82條之1所規定，占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除；另依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條規定，占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放；是占用道路廢棄車輛之查報與認定，係屬警察機關與環境保護機關之職責，為查報認定並限期清理之行政處分時，自應由權責之警察機關與環境保護機關具名為之，非得由其他機關替代。本件92年12月31日於原告所有車輛車體張貼之占用道路廢機動車輛清理通知書，通知單位欄載明係「新竹縣警察局交通隊派出所」及「新竹縣環境保護局」；惟通知書係以「新竹縣政府」名義署名，並蓋用「新竹縣政府」之關防，以此處分書之形式觀之，顯係以「新竹縣政府」名義為原處分機關，而非以實際負責查報認定並有獨立機關地位之「新竹縣警察局」與「新竹縣環境保護局」名義為處分機關；原處分作成之名義機關，顯與上揭規定有違，原告雖未指摘及此，惟此乃本院得依職權調查事項，原告聲明第一項請求確認系爭92年12月31日查報認定原告所有Z2─3733號自小貨車為廢棄車輛應限期清理之處分為違法，自屬有據，應予准許。六、原告另主張系爭車輛外觀上無明顯失去原效用之廢棄車輛認定要件，非屬廢棄車輛舉發查報範圍，並無廢棄車輛認定基準認定之事實，被告對系爭車輛並無詳加確認調查即認定為廢棄車輛查報，於法自有未合；又被告片面依據竹北市公有停車場委託經營管理合約書第2條第7項規定，不得固定停放廣告車及收取停車費，作成限制原告停放系爭車輛與否之爭執，實與法悖離甚遠；再占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法係依道路交通管理處罰條例82條之1制定之授權命令，是其授權母法前段即明定查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理，是該辦法第4條第1項後段之「經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放」之規定，顯然牴觸授權母法之授權範圍，違反法律優越性原則及增添母法所無之限制；系爭車輛於93年1月7日再次被被告等行政機關不法張貼廢棄車輛通知書後，原告迫不得已須將系爭車輛駛離原地，至此，廣告業主礙於新竹縣境內已無法行使廣告收益為由，就不在承租本系爭車輛，直到系爭車輛於93年3月12日再次於台北市承租出去，原告方再享有其應有收益，爰請求被告賠償系爭車輛賦閒在家期間共計65日之租金及拖吊費用與工資等共計新台幣41,800元整及原起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%之利息（即聲明第二項部份）；經查：（一）本件被告新竹縣警察局與及新竹縣環境保護局，係以原告所有Z2─3733號藍色自用小貨車因固定停放於新竹縣竹北市○○○路18號前之臨時停車格，乃依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條規定，於92年12月31日於該小貨車車體上張貼系爭占用道路廢機動車輛清理通知書，載明：「本車依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法，查報認定為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內自行清理，逾期未清理者，由環境保護機構依法先行移置至指定場所存放；非車主嚴禁私自拖吊，違者依法究辦。」等情；該處分依據並非本於「竹北市公有停車場委託經營管理合約書」之約定內容，原告主張被告本於該合約而作成本件處分云云，容有誤解。（二）占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法係依據道路交通管理處罰條例82條之1所制定之授權命令，此觀該辦法第1條之規定自明。該辦法第4條第1項規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。同條第2項規定：「前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。」該規定就占用道路廢棄車輛經勘查認定後，規定應張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放，乃本於道路交通障礙排除之必要性與時效性而設，警察機關及環境保護機關張貼通知於該車體明顯處，亦不失為迅速簡捷之通知車主方式，以利其儘速清理；況同條第2項已接續規定經張貼通知後，警察機關即應查明車輛所有人，並以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，再由環境保護主管機關依廢棄物清除；是該辦法第4條規定，乃本於法律之授權，就執行道路交通管理處罰條例82條之1規定之細節性與技術性之事項而為規定，並未逾越母法之授權範圍與立法目的。原告主張該規定顯然牴觸母法之授權範圍，違反法律優越性原則及增添母法所無之限制云云，尚非可採。（三）原告固主張其小貨車經合法停放於收費停車格內；惟系爭車輛停放之停車格，據管理單位新竹縣竹北市公所函復被告新竹縣環境保護局略以：「關於本市路邊收費停車格…不得固定停放廣告車…。」有該管理單位新竹縣竹北市公所93年2月17日竹市農字第0930003716號函附卷可稽；又環保署環署廢字第0910060510號函釋意旨亦認路邊停車格線內仍屬公眾通行之地方，應受「占用道路廢棄車輛查報處理及收取費用辦法」規範；顯見原告上揭主張與事實不合。（四）原告所有系爭小貨車於92年12月31日經張貼應於48小時內清理之通知後，原告未於該期間內自行清理，車輛經移置指定保管場所後，被告新竹縣警察局雖未另依上揭辦法第4條第2項規定以書面通知車輛所有人，惟此與系爭92年12月31日查報認定系爭車輛為占用道路廢棄車輛並限期清理之通知（原處分）效力無涉；況原告自承於93年1月3日即自行拖吊領回系爭車輛，足徵其至遲已於該時收達張貼於車體之通知，而知悉系爭車輛遭受查報認定為占用道路廢棄車輛，並遭移置指定保管場所之事實。（五）原告所有系爭車輛經兩度遭移置指定保管場所存放後，原告均自行至保管場所以拖吊車拖回系爭車輛，此為原告所不爭，並有拖吊照片可稽；又原告於起訴狀中亦載明「…廣告業主礙於新竹縣境內已無法行使廣告收益為由，就不再承租本系爭車輛，直到系爭車輛於93年3月12日再次於台北市承租出去，原告方再享有其應有收益。」等情；足徵被告主張系爭車輛僅能作廣告用而無法行駛之情，信而有徵；況該車輛外觀上確係作為廣告用，且車前雨刷夾有厚厚一疊停車費繳費通知單，可知其固定停放在同一地點甚久之情，亦有系爭車輛照片附卷可稽；綜情以觀，被告新竹縣警察局與新竹縣環境保護局據以認定該車係作廣告用，已失原有效用而無法行駛，符合「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」第2條規定之占用道路廢棄車輛，並非無據。雖原處分（92年12月31日通知）係誤以被告新竹縣政府名義為之，致形式上處分書作成名義機關與法未合，惟實際上係由權責機關即被告新竹縣警察局與新竹縣環境保護局依上揭法令規定查報認定，原告自不得執以請求賠償；是原告請求被告應賠償新台幣41,800元整及原起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%之利息，，尚非有據，應予駁回。七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條但書，判決如主文。中　　華　　民　　國　　94　　年　　10　　月　　11　　日第六庭審判長法官林樹埔法官　陳鴻斌法官　許瑞助上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　94　　年　　10　　月　　11　　日書記官吳芳靜

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第01040號

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