臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第00145號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 03 月 24 日
• 法官: 姜素娥、陳國成、吳東都
• 當事人: 甲○○

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00145號
94
原　　　告　甲○○
訴訟代理人　陳佳瑤律師
吳佳育律師（兼送達代收人）
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　乙○○縣長）住同
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國92年11月14日勞訴字第0920048671號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以其母親陳張嬌為受監護人名義，委託富田全球國際有限公司（以下簡稱富田全球公司）辦理聘僱外國人之申請許可等事項，惟以偽造之行政院衛生署新竹醫院所開立之陳張嬌「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，於民國（下同）91年11月28日向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）申請聘僱家庭監護工。案經勞委會以92年4月9日勞職外字第0920202711B號函移請被告依法查處，
嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第5條第2項第5款及第
65條第1項規定，以92年7月17日府勞組字第0920165271號處分書，處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
被告以原告違反辦理聘僱外國人之申請許可，提供不實資料之規定處以罰鍰30萬元，是否適法？
甲、原告主張之理由：
一、本件原告母親年邁，長期身體不良於行，然原告卻因工作忙碌，未能親身照料，富國全球公司承辦人程淑萍向原告表示可代為申請外勞，並代為準備所需之文件及資料，原告因無經驗故深信不疑，與該公司商談後即當場簽立合約委託辦理，並當場支付代辦費1萬5千元，又原告僅交付身分證影本，並與該公司簽訂招募委託書。雇主聘僱外籍勞工申請表上之印章非原告所蓋。原告僅委託該公司向勞委會申請外勞，並向該公司表示，同意配合該公司帶母親前往醫院診斷，並未同意該公司代原告申請巴氏量表。
二、本件為仲介承辦人員一手主導，捏造事實，原告就醫師診斷證明為偽造乙事一無所知。經原告以電話向其理論，承辦人員自知理虧，退還手續費後迅速離開，至今避不見面。且富田全球公司負責人陶文斌要求原告於縣政府詢問時，為如勞工局筆錄所為之陳述，原告因該公司已返還1萬5千元，故在不明有偽造文書罪嫌之情形下，同意該公司之要求。
三、本件原處分引用民法第103條規定「代理人於代理權限內，
以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」及就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項規定、司法院釋字第275號解釋，認為原告就偽造診斷證明有故意過失。然本
件原告對偽造診所證明書事件一無所知，更未授權仲介承辦人員偽造診所證明書，承辨人員此舉係超出授權範圍之行為，故對原告不發生效力。因此原告並未提供偽造之診斷證明書，此係仲介人員之違法行為，與原告無關，原告並無故意過失可言，亦無違反法律上之禁止規定或作為義務，故非司法院釋字第275號之規範對象，不應受行政罰甚明。
四、另本件訴願決定認診斷書不可能在診斷時同時由他人開立，原告就此點有應注意能注意而不注意之過失，且縱原告92年9月5日於被告所屬勞工局之供詞屬實，原告亦因未舉證證明自己無過失，故應推定為有過失，應受處罰，故認定原處分並無不當。然查：
㈠原告92年5月20日於勞工局稱帶其母至醫院看診乙節之筆錄
，確係原告所做，然與實情不符。原告係以擺攤為生，並非醫療院所之人員，不知診斷證明書核發過程，更不知如何判斷診斷證明書是否為偽造，故原告並無應注意能注意而不注意之情形。
㈡由訴願決定所引富田全球公司襄理陶文斌筆錄可知，陶文斌本人並未實際辦理本件申請案，亦未前往行政院衛生署新竹醫院，故原告至新竹醫院看診及領取診斷書乙節，陶文斌又如何得知？是以陶文斌之詞並不可信。事實上本件申請案件富田全球公司已交由該公司員工程淑萍承辦，相關文件及申請事宜均由程淑萍辦理，原告對偽造之醫院診斷證明書全不知情。
㈢訴願決定並認原告未舉證證明原告無過失，然本件關鍵證人即為程淑萍，被告機關並未取得其供述，釐清案情。原告係一介平民，無約談或傳喚之權利，被告機關及訴願機關即斷言原告未盡舉證之責，實屬不公。
㈣原處分書及訴願決定書以原告與陶文斌曾向被告機關簽名同意，系爭巴氏量表乃由原告提供，惟由台灣新竹地方法院檢察署92年度偵字第2971號起訴書可知，被告機關所謂偽造之巴氏量表係訴外人謝智州偽造，並出賣予富田全球公司員工陶文毅或負責人陶文斌，故原處分及訴願決定書之認定有誤。
五、據聞富田全球公司及承辦人程淑萍有多件類似偽造文書案件，本件刑事部分現繫屬於台灣桃園地方法院審理中，於台灣桃園地方法院檢察署偵查時，關係證人程淑萍與陶文斌屢傳不到，不知藏匿何處，然檢察官將原告聲請簡易處刑後，嗣經台灣桃園地方法院於94年3月7日傳訊程淑萍與陶文斌為證人，其二人到庭具結證述如下：程淑萍表示其係在報紙上看到原告刊登之徵求幫傭廣告，主動到原告經營之麵線攤位詢問，表示可代為辦理。因富田全球公司在新竹，故其聯絡原告，由其陪同，請原告帶其母親至新竹地區醫院申請醫院開立診斷證明、巴氏量表，惟屢經通知，原告均未配合，故其暫時擱置原告案件。兩個月後，其老闆陶文斌告知，已將原告案件送件，其驚訝不已，還問陶文斌，老闆，你怎麼這麼厲害，陶文斌表示，我們就是有辦法解決。該案承審法官覆問程淑萍，甲○○有無再三拜託你們取得診斷證明巴氏量表，程淑萍表示沒有。後詰問陶文斌時，陶文斌表示甲○○並未請託取得診斷證明及巴氏量表，他只有在事件爆發後，退款給甲○○時，見過甲○○一次面。於陶文毅要求下，並於還款時要求甲○○配合，至主管機關陳述有帶母親至新竹醫院看診，後在縣政府，甲○○有配合其要求陳述云云。由證人上揭證詞可知，本件原告確實並無要求該公司代為申請診斷證明及巴氏量表，亦不知該公司代為申請前揭資料，證人與原告陳述吻合，故原告於本件申請案並無任何故意過失。乙、被告主張之理由：
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第5條第2項．．．第5
款．．．之規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰
。」分別為就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項所明定。
二、原告以陳張嬌為受照顧人之名義，委任富田全球公司辦理聘僱外國人之申請許可等事項，惟以不實之行政院衛生署新竹醫院陳張嬌診斷證明書，於91年11月28日向勞委會申請聘僱外籍監護工，經審查屬實。核其行為違反就業服務法第5條
第2項第5款，爰依同法第65條第1項規定處30萬元罰鍰。核
與首揭法條之規定洵無不合。
三、查勞委會92年6月25日勞職外字第0920205073三號函示：「
有關家庭外籍監工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書，及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第
103條規定：『代理人於代理權限內，以本人名義所為之意
思表示，直接對本人發生效力。』又按『當事人得委託代理人。』『代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。』為行政程序法第24條第1項及第3項分別定有明文。按司法院釋字第275號解釋：『人民違反法律上之義務而應受
行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。』是以不論故意、過失與否，只要符合前開解釋文所定之要件，即有可歸責性。」
四、又依就業服務法第48條規定雇主應檢具受監護人之診斷證明書等有關文件，向中央主管機關申請許可，當事人得依行政程序法第24條第1項及第3項等規定委任或授權他人代理，當事人與受委任仲介公司間之契約仍屬私法上之委任契約，原告雖稱富國全球公司承辦人程淑萍向原告表示可代為申請外勞，並代為準備所需之文件及資料云云，惟雇主應就其檢具之申請文件負真實之義務，係依就業服務法第48條規定而發生之公法上之義務，自不得執私法上之契約而免責。
五、復查92年5月20日被告所屬勞工局談話紀錄所載，原告巳自
承「（問：陳張嬌91年11月16日行政院衛生署新竹醫院的診斷證明書係由何人所提供向行政院勞工委員會申請聘僱外籍勞工？）該診斷證明書係由醫院開出來，仲介公司（富田）過去幫我拿的，因為我確實在去年91年11月6日有帶我母親
陳張嬌到行政院衛生署新竹醫院看病，．．．。」又據92
年5月29日被告所屬勞工局談話紀錄所載，富田全球公司之
襄理陶文斌亦稱「（問：陳張嬌91年11月16日行政院衛生署新竹醫院的診斷證明書係由何人所提供向行政院勞工委員會申請聘僱外籍勞工？）甲○○帶陳張嬌去行政院衛生署新竹醫院看診，．．．。」此有原告及陶文斌於談話筆錄末行親閱無誤後簽章捺印可證。據上，本件陳張嬌診斷證明書之開立係由原告親自帶受監護人陳張嬌至行政院衛生署新竹醫院看診，原告本應就該診斷證明書及相關申請文件之真偽善盡審查之義務，惟原告就此疑點應注意且能注意卻未予注意，而致以不實之診斷證明書向勞委會辦理申請外籍監護工事宜，實難以係委託仲介公司（富田）兩天後過去領取，並不知該診斷證明書為不實為由企予免責。
六、至原告另於92年9月5日在被告所屬勞動及人力資源局所作之談話紀錄，更改其於92年5月20談話紀錄供詞，稱「92年5月20日在勞工局所做的筆錄都是不實在的．．．，當初只是把資料交給仲介公司，．．．，富田仲介並不曾親自來探視陳張嬌或帶他去就診。」縱原告事後之供詞為真實，仍不因此阻卻其違法責任。另參改制前最高行政法院36年判字第16號判例：「當事人主張事實須負舉證責任倘其所提之證據不足為主張事實之證明自不能認其主張之事實為真實」，依此原告亦應舉證證明自己無過失。稽之上開解釋及判例，原告尚非可逕免罰責。
理 由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。．．．」「違反第5
條．．．第2項．．．第5款．．．規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」就業服務法第5條第2項第5款、第48條第1項前段及第65條第1項分別定有明文。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」復經司法院釋字第275 號為解釋。
二、本件原告以陳張嬌為受監護人名義，委託富田全球公司辦理聘僱外國人之申請許可等事項，惟以偽造之行政院衛生署新竹醫院所開立之陳張嬌「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，於91年11月28日向勞委會申請聘僱家庭監護工。案經勞委會於92年4月9日以勞職外字第09200202711B號函移請被告依法查處，此有原告及富田全球公司之襄理陶文斌之談話紀錄、行政院衛生署新竹醫院92年1月16日92新醫
政風字第0037號函及雇主聘僱外籍勞工申請表、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書、巴氏量表影本附原處分卷可稽。是被告以原告委託富田全球公司申辦聘僱外籍監護工，提供不實之受監護人病患診斷證明書向勞委會提出申請，其提供資料有不實情形，被告乃認原告違反就業服務法第5條第2項第5款規定，爰依同法第65條第1項規定處以罰鍰30萬元，於法洵屬有據。
三、原告雖主張其不知上揭診斷證明書有不實情形，伊就富田全球公司以上揭不實資料提出申請並不知情且無故意及過失云云。惟查行政院衛生署新竹醫院上開函復略以「有關雇主向貴局申請招募外籍監護工所檢附受監護人．．．陳張嬌等11人之診斷證明書，經本院查明非本院所開具。．．．」則卷附之91年11月16日之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，應可認定為不實之資料無誤。又相關申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之雇主名稱一欄復有原告之印文，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。至原告雖謂其僅交付富田全球公司身分證影本，上揭申請表上之印章非原告所蓋，亦非原告之印章云云，惟原告既坦承委由富田全球公司簽訂招募委託書，此亦有委託招募契約書影本附卷可參，依該契約書第3條有
約定甲方（即原告）應負責提供申請外勞必要之文件並同意乙方（即富田全球公司）代刻專用印章以便應用，則富田全球公司依與原告間之契約，代原告刻印提出聘僱外籍勞工之申請乃屬有據，依民法第103條第1項「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力」之規定，應認直接對原告發生效力，原告雖否認該印章屬其所有及否認該印章為其本人所蓋，然既已委由富田全球公司代辦招募引進外籍勞工事宜及代刻印章，自應負本人之責任，原告難以此諉卸責任。
四、次查，稽之卷附原告於92年5月20日在桃園縣政府勞工局之
談話紀錄所載，原告已自承「（問：陳張嬌91年11月16日行政院衛生署新竹醫院的診斷證明書係由何人所提供向行政院勞工委員會申請聘僱外籍勞工？）該診斷證明書係由醫院開出來，仲介公司（富田）過去幫我拿的，因為我確實在去年91年11月6日有帶我母親陳張嬌到行政院衛生署新竹醫院看
病，一進醫院門口就有一個義工很熱心的招呼我們，就在醫生給我母親看診的同時，那個義工就帶我到門診室的小房間辦理開立診斷證明書。然後，義工告訴我兩天後再來拿，於是我就請仲介公司（富田）兩天後過去領取。」；富田全球公司之襄理陶文斌亦於92年5月29日在桃園縣政府勞工局稱
「（問：陳張嬌91年11月16日行政院衛生署新竹醫院的診斷證明書係由何人所提供向行政院勞工委員會申請聘僱外籍勞工？）甲○○帶陳張嬌去行政院衛生署新竹醫院看診，醫院裡的志工告訴他，該診斷證明書要2天後才能領取，甲○○
因家居桃園，我們公司位於新竹竹北，於是甲○○就要求我們公司的陳小姐代為前往領件，至於陳小姐領件後，甲○○有沒有看過那張診斷證明書我就不清楚了。」此有原告及陶文斌於談話筆錄末行親閱無誤後簽章捺印可證，互核上揭二人所述情節相符，據上揭資料顯示，本件陳張嬌診斷證明書之開立係由原告親自帶受監護人陳張嬌至行政院衛生署新竹醫院看診，原告本應就該診斷證明書及相關申請文件之真偽善盡審查之義務，況據原告上揭所陳，該名義工係於陳張嬌君看診之同時，帶原告至門診室的小房間辦理開立診斷證明書，惟診斷書之開立應係醫師就受監護人之實際病況詳為查驗後始能開立，何能於尚在診斷之同時即由他人開立？此為一般人皆可合理懷疑判斷得知，惟原告就此疑點應注意且能注意卻未予注意，而致以不實之診斷證明書向勞委會辦理申請外籍監護工事宜，實難以係委託仲介公司兩天後過去領取，並不知該診斷證明書為不實為由企予免責。
五、至原告另於92年9月5日在桃園縣政府勞動及人力資源局所作之談話紀錄，更改其於92年5月20日談話紀錄供詞，稱「92
年5月20日在勞工局所做的筆錄都是不實在的，都是富田仲
介教我講的，．．．，當初只把陳張嬌和我的身分證影本給富田仲介的程小姐，後續的手續都是程小姐辦的，．．．當初只是把資料交給仲介公司，況且陳張嬌是住在台中，富田仲介並不曾親自來探視陳張嬌或帶她去就診。」云云，且謂依證人程淑萍與陶文斌於台灣桃園地方法院之證言可知，原告確實並無要求富田全球公司代為申請診斷證明及巴氏量表，亦不知該公司代為申請前揭資料云云。惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋在
案。查原告於本院準備程序中自承有提供身分證和授權申請，又觀諸卷內「雇主聘僱外籍勞工申請表」所載，雇主姓名確為原告無誤，則原告既為本件申請聘僱外籍監護工之雇主，依前揭就業服務法第5條第2項第5款規定，即有提供確實
資料或健康檢查檢體之法律上義務，縱其係委託他人代辦本件申請手續，亦不影響其此一義務；次查一般人就診斷證明書之取得程序，應有其認識，如受監護人未親至醫院由醫師診治，並向醫院要求開立診斷證明，自無可能憑空取得診斷證明書；原告為本件申請聘僱外籍監護工之「雇主」，對於申請相關法令，亦難諉為不知，況受監護人之診斷證明書又屬申請聘僱家庭外籍監護工所必備，原告對於診斷證明書如何取得，即非可置身事外，原告對於受其委託之人所代為取得之診斷書，自應有監督、瞭解其取得是否合法之義務，原告衡情又無不能注意之情形，竟疏未注意富田全球公司有無帶其母至行政院衛生署新竹醫院檢查，逕由該公司持偽造該醫院名義之診斷證明書向勞委會提出申請，顯未盡其監督之注意義務，縱無故意，亦難謂無過失，依上開解釋，自仍應受處罰；原告上揭主張，容非可採。至原告所指關於證人陶文斌之證詞部分，因該證人於台灣桃園地方法院之證詞與其之前於92年5月29日在桃園縣政府勞工局之陳述已大不相符
，故其證言是否可採乃有疑慮；又證人程淑萍與陶文斌係富田全球公司之人員，就本件以不實資料為外籍勞工之申請案件是否違法亦有涉案之虞，其二人證言是否有避重就輕之詞亦非無疑問。另參諸依原告所指該二人於台灣桃園地方法院之證言可知，原告既刊登廣告欲聲請幫傭，衡情此事應屬甚為重要且刻不容緩之事，又其既已委由富田全球公司代為辦理招募引進外籍勞工事宜，對於該公司要求其配合至新竹地區醫院申請醫院開立診斷證明一節豈有未及時遵照辦理之理，再觀諸原告與富田全球公司簽訂委任招募契約時間乃於91年11月12日，而本件向勞委會提出申請之時間為91年11月28日，時間僅相差約半個月之時間，程淑萍既係富田全球公司有關本案之承辦人員，豈有不知何時送件之理，竟謂二個月後始由陶文斌告知業已送件云云，顯難採信。故其二人於另案之證言容有疑問之處甚多，實不足為原告有利之認定。是依該二人之證言無從認定原告就本件不實資料之提出無過失責任，仍不因此阻卻其違法責任。
六、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。本件原告之行為客觀上既已違反就業服務法第5條第2項第5款之規定，依上開司
法院解釋意旨自應推定為有過失，原告除能具體舉證證明己無過失，則對此要難主張免責。是本件被告以原告提供不實資料申請聘僱外籍監護工，違反就業服務法第5條第2項第5
款規定，依同法第65條第1項之規定，對原告處法定最低罰
鍰30萬元，於法自屬有據，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　3　　月　 24 　 日第一庭審判長法 官　姜素娥
法 官 陳國成
法 官 吳東都
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　3　　月　 24 　 日書記官 呂美玲