臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第2164號

• 裁判案由: 有關營業事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 06 月 21 日

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2164號
原　　　告　淡江渡輪股份有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　臺北市政府
代　表　人　乙○○市長）住同
訴訟代理人　丁○○
丙○○
上列當事人間因有關營業事務事件，原告不服交通部中華民國93年4月20日交訴字第0930027718號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國77年6月6日向被告申請籌設與航行臺北市內陸水運，經被告於78年4月14日同意籌設，而原告申
請淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船，於79年10月10日開始營運，並經被告以79年10月8日79府交三
字第79062244號函准予備查在案。嗣原告經營淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船，於83年6月間與淡
水漁民發生糾紛，遭漁民之舢舨漁船圍堵淡水碼頭，造成淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線班船未能停靠載客，以致此航線停航。嗣原告為經營淡水河航線「延平公園（大稻埕）─淡水」所設置之「淡水碼頭」，因臺北縣政府於90年10月為整建淡水鎮河川高灘地時予以拆除，而設置於臺北市端之「大稻埕碼頭」亦因被告所屬工務局為興辦水利事業，自92年2月1日廢止原告設置碼頭使用之許可。另被告前於90年4月10日以北市交四字第9021226900號函詢原告對於
原核定之大稻埕碼頭至淡水碼頭之渡船（臺北縣淡水鎮）為何拆除？渡船改停靠何處？何時復航營運？等事項，原告僅於90年4月25日向被告申復略稱：擬利用臺北市六館抽水站
臨時堤防完工後、實施萬全之旅客安全措施報該局核定。被告再次於90年5月10日函請原告儘速積極著手準備作業早日
復航，若六館抽水站工程竣工後6個月未復航、復業，將註
銷原核准之航運業務在案。惟六館抽水站工程於92年4月3日竣工，原告仍未獲臺北縣政府許可設置淡水碼頭與被告所屬工務局許可設置大稻埕碼頭，且未繼續經營淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線載客渡船，被告遂依小船管理規則第15條第5項第2款規定，於92年12月24日以府交四字第09202234500號函廢止原告淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉
─淡水」載客渡船營業許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請判令被告應給付原告新臺幣35,420,199元及自93年7月1日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈淡水區漁會理事長鄭耀宗教唆當地舢舨漁民，圍堵原告淡水渡船碼頭事件，係發生於80年6月2日、6月9日，繼於83年8月27日起開始，長期占據圍堵至90年10月4日拆除碼頭之日止，致使原告停航。87年12月，原告為改善營運，經向被告交通局申請，將大稻埕碼頭─淡水航線延長至淡水河口，以不靠岸（淡水河口）方式，於每週六、週日兩天各航行3個航次案，經洽被告所屬工務局養護工程處同意
後，以被告所屬交通局88年3月30日北市交四字第8821068800號函說明，提及大稻埕碼頭旁之河川地如被收回使用
作為六館抽水站改建工程時，將使淡江渡輪無碼頭可供營運，於88年4月27日被告所屬交通局邀集工務局及原告會
勘「大稻埕碼頭為配合臺北市政府88年度六館抽水站改建工程施工，遷移碼頭設施」，惟原告因被告所屬工務局「六館抽水站改建工程費1億5千萬」預算未排入審查程序，以88年4月21日淡輪（88）發字第015號申請書請求延後會勘，但仍如期實施並作成會議記錄：「本次會勘大稻埕碼頭旁附近設施將影響『六館抽水站改建工程』施工事宜，請淡江渡輪公司依照臺北市河川主管機關（被告所屬工務局養護工程處）意見配合辦理遷移碼頭設施事宜」，並於88年10月26日設置施工圍籬，切斷大稻埕碼頭動線，逼原告為確保旅客安全，即日立即停航。惟六館抽水站改建工程，自88年10月26日開工後，被告竟濫用權力，不斷變更設計與追加工程，甚而侵奪原告凹型碼頭，併入其藍色公路專用碼頭，經於93年2月7日未經辦理商業登記，即行開始營運。
⒉被告濫用公權力，以改建六館抽水站之名，要求配合遷移碼頭設施，侵奪占有原告合法營業權，且反指原告違反小船管理規則第15條第5項第2款，予以行政處分，廢止原告淡水河載客渡船營業許可，致原告自88年10月26日起，因配合六館抽水站改建工程，長期停航，虛耗費用，損失商機，至今不能復航。上述均發生在91年12月12日小船管理規則修正發布之前，被告援用新規定，廢止原告之營業許可，顯有違法之處。
⒊我國法制，人民經營「船舶運輸」並無限制「自設專用碼頭可供載客渡船靠泊營運使用」始可之規定。原決定駁回理由以：「亦無法於92年10月4日前提出淡水河航線『延
平公園〈大稻埕〉─淡水』獲臺北縣政府許可設置淡水碼頭與許可設置大稻埕碼頭等文件．．．已無自設專用碼頭．．．原告長期停航之事實至今仍持續存在。」等言，依法無據。
⒋按人民營業自由為憲法上工作權及財產權所保障，有關營運許可之條件，營業應遵守之義務及違反時應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，內容更須符合其所規定之要件。且若有限制，於性質上得由法律授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經司法院解釋有案。被告所據小船管理規則之規定，有違憲法第23條之法律保留原則，應不得適用，此觀司法院釋字第514號解釋至明。
⒌原告所營事業為民營公用事業監督條例第2條第7款規定之「船舶運輸」事業。依該條例第19條第1項及第2項規定：「民營公用事業，營業期限以30年為標準，期滿時中央或地方政府得備價收歸公營，但須於期滿之2年前通知。如
不為前項之通知時，該事業人得繼續享有營業權10年，並呈請換發執照，但政府仍得於此後每10年屆滿前，依照前項規定程序，收歸公營。」查民營公用事業監督條例為強行法，是以原告認為本營業開始日期，應以79年10月10日為起算日，至今尚未逾越法定最短營業期限。被告顯然企圖以交通部91年12月12日發布修正之小船管理規則第15條，排除民營公用事業監督條例之適用，已違反中央法規標準法第11條之規定。又被告所屬交通局與工務局，復於88年10月26日會報決議，以原告奉准建造之大稻埕碼頭設施，影響六館抽水站改建工程之施工為由，即日設置施工圍籬，切斷大稻埕碼頭動線，逼使原告立即停航。被告此舉，目的無他，想以造成既成事實，迴避民營公用事業監督條例第19條所定「備價收歸公營」之法定程序而已。
⒍被告稱：「另有關『六館抽水站改建工程』，係因六館抽水站站房老舊，為確保河防安全及解決排水問題，須改建站房及設置抽水機組，於88年起至91年編列連續工程預算，總工程費4億5千萬元，88年先行編列工程費1億5千萬元，業於92年4月3日興建完工。．．．」等言。按六館抽水站為公有建造物，依建築法第24條規定：「公有建築應由起造機關將核定或決定之建築計畫、工程圖樣及說明書，向直轄市、縣（市）主管建築機關請領建築執照。」第25條規定：「建築物非經申請直轄市、縣市主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造、使用或拆除。．．．」本件六館抽水站改建工程，被告未向建築主管機關，申領拆除執照、建造執照、使用執照，竟擅自施工拆除、建造與使用，豈非違章建築？謹請鈞院調查。又該抽水站建築基地，面積原為156平方公尺（30m×5.2m），為何改
建後卻變成720平方公尺（60m×12m），幾達原有建築基
地面積之5倍。查該抽水站之位置，在淡水河行水區，一
旦洪水來襲，必將阻塞水流，擁高水位，影響河防安全。況被告於新建抽水站頂樓，加建大型套房兩間，作何用途？由於被告自88年10月26日開工之後，一再變更設計與追加工程，延誤工程；期間切斷大稻埕碼頭動線，逼原告必須停航以確保安全；原告被迫停航所失利益達35,420,199元，乃被告不法侵害原告之權利造成之損害；請判命被告負損害賠償責任。
⒎原告於87年間，獲悉淡水漁會舢舨漁民，於淡水河口，從事長期水上抗爭之真正目的，乃為要求政府，發給淡水築港漁業權補償金。其繼續圍堵原告淡水碼頭，只是利用原告碼頭作基地，偶以妨害築港工程之施工而已。原告乃於87年12月4日，向被告申請大稻埕碼頭至淡水航線，延長
至淡水河口，以不靠岸方式，於每週六、週日兩天各航行3個航次案，經被告以88年3月30日北市交四字第8821068800號，致函被告所屬工務局養護工程處，表示同意原告之申請，並將其副本通知原告。該函說明敘及：「另大稻埕碼頭旁之河川地如被收回使用作為六館抽水站改建工程時，將使淡江渡輪無碼頭供營運，勢必造成臺北市目前唯一之渡輪公司無法生存。據此，基於主管機關立場，惠請提供上開六館抽水站改建工程相關資料暨圖說，俾邀請共同會勘淡江渡輪停靠之地點，以符合實際之需要。」。殊不知該函，乃被告所屬交通局與工務局，知原告急於復航之心態，所做之聯合行為。
㈡被告主張之理由：
⒈原告於83年6月間與淡水漁民發生糾紛遭漁民之舢舨漁船
圍堵淡水碼頭，造成淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線班船未能停靠載客，以致此航線定期航班長期停航迄今屬實，被告依小船管理規則之規定，廢止原告原申請營運之淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船營業許可，自無不合。
⒉被告所屬交通局於90年5月10日函復原告，若六館抽水站
工程竣工後6個月未復航、復業，將註銷原核准之航運業
務，查被告所屬工務局養護工程處六館抽水站工程於92年4月3日竣工，故應於92年10月4日前恢復「延平公園〈大
稻埕〉─淡水」載客渡船營運，原告既無法於92年10月4
日前提出淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」獲臺北縣政府許可設置淡水碼頭與被告所屬工務局許可設置大稻埕碼頭文件，原告原經核准營運之「延平公園〈大稻埕〉－淡水」航線自已無自設專用碼頭可供載客渡船靠泊營運使用，原告長期停航迄今之事實俱在，被告據此廢止航線許可，顯非無據。
⒊被告因原告「延平公園〈大稻埕〉─淡水」長期停航所作之行政處分，並不表示原告不得再提出申請，原告仍得依臺北市○○○路營運管理辦法等相關規定，於被告所屬交通局公告期限內提送營運計畫書，若經評選及審查通過，則可再獲准所提出申請航線之許可。另原告於77年6月6日檢具「淡水河載客小型動力船舶營運計畫書」申請籌設航行臺北市內陸水運，申請核准撥借或撥租航運路線沿岸河川敷地或河濱公園適當地點，以便設置貼岸旅客碼頭，此係原告為取得「延平公園〈大稻埕〉－淡水」航權而自設碼頭，非原告所稱人民經營「船舶運輸」，而須自設專用碼頭可供載客渡船靠泊營運使用。
⒋被告79年10月8日核准申請淡水河航線「延平公園〈大稻
埕〉─淡水」載客渡船定於79年10月10日開始營運之時，原函說明：「．．．航運時，請確實依照臺北市交通局核定『淡江渡輪股份有限公司淡水河系動力小船載客服務作業規定』有關規定事項辦理，以確保航運安全，如有違反該作業規定，當依小船管理規則及有關規定處理。」，小船管理規則雖於91年12月12日修正公布，惟原告「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線停航事實持續至小船管理規則修正公布後迄今，其違規事實現既尚存在，被告自得依修正公布後之小船管理規則第15條第5項第2款規定，廢止原告之淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船營業許可。
⒌原告稱其所營事業為「船舶運輸」公用事業，依民營公用事業監督條例第19條之規定：「民營公用事業，營業期限以30年為標準，期滿時，中央或地方政府得備價收歸公營．．．。」是以本件營運開始日期，應以79年10月10日為起算日，至今尚未逾越法定最短營業期限云云。惟民營公用事業監督條例第1條規定：「凡民營公用事業，除法律
別有規定外，依本條例監督之。」而原告係依小船管理規則第15條規定，於77年6月6日申請淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船，經被告准予備查，故不適用民營公用事業監督條例。又原告稱其所營事業為民營公用事業監督條例第2條第7款規定之「船舶運輸」事業，經查該條款僅規定所列公用事業除由中央或地方公營者外得許民營，並不代表原告係依該條例向被告申請渡船載客事業及內河（含河口）碼頭設備之經營，而係依小船管理規則第15條申請，被告並以78年4月17日78府交一字第322074號函同意籌設，故原告引用民營公用事業監督條例乙節
，顯有誤會。
⒍另有關「六館抽水站改建工程」，係因六館抽水站因站房老舊，為確保河防安全及解決排水問題，須改建站房及設置抽水機組，於88年起至91年編列連續工程預算，總工程費4億5千萬元，88年先行編列工程費1億5千萬元，業於92年4月3日興建完工。原告於所設大稻埕碼頭亦因被告為興辦水利事業自92年2月1日廢止許可，原告不服提起行政訴訟，經貴院判決駁回原告之訴。
⒎查小船管理規則第1條（修正後）規定：「本規則依船舶
法第74條之1第1項規定訂定之。」而船舶法第74條之1第1項規定：「小船之經營、管理、檢查、丈量、設備、載客、註冊、小船執照之核換、補發、註銷或繳銷及規費等事項之規則，由交通部定之。」。又小船管理規則第1條未
修正前規定：「本規則依船舶法（50年1月30日修正公布
）第87條第1項規定訂定之。」船舶法第87條第1項規定：「驗船機構監督，船舶標誌設置、國籍證書核發、檢查、丈量、載重線勘劃、設備、散裝、穀類裝載、危險品裝載，客船、小船及特種船舶管理之規則或辦法，由交通部定之。」，鑑於第87條第1項授權交通部訂定「小船管理規
則」、「小船檢查規則」，與司法院釋字第313號等解釋
要求具體明確之意旨未盡相符，爰增訂第74條之1第1項規定，明列「小船管理規則」、「小船檢查規則」之訂定內容，使授權訂定該規則之目的、內容及範圍具體明確。
⒏另參照行政程序法第150條規定，小船管理規則係行政機
關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之法規命令，故被告以小船管理規則第15條第5項第2款（修正後）規定：「．．．經營小船業者有左列情形之一者，主管機關得廢止其全部或部分航線之營業許可，並於小船業者所有航線營業許可廢止情況下，通知公司或商業登記主管機關廢止其登記：．．．二、開航後所營航線未經報准，停航逾3個月者。」針對原告
於83年6月間與淡水漁民發生糾紛遭漁民之舢舨漁船圍堵
淡水碼頭，造成淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線班船未能停靠載客，以致此航線定期航班長期停航迄今，廢止原告原申請營運之淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船營業許可，已符合法律授權明確性及法律保留原則。
⒐原告稱被告為確保河防安全及解決排水問題於88年興辦「六館抽水站改建工程」致切斷大稻埕碼頭動線，逼原告必須停航以確保安全乙節，查原告經被告許可於淡水河設置碼頭並於78年12月28日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書：「㈡碼頭之興建使用應供公共使用為原則。．．．將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償。」，且停航係自83年6月間與淡水漁民
發生糾紛遭漁民之舢舨漁船圍堵淡水碼頭，造成淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線班船未能停靠載客，以致此航線定期航班長期停航迄今，非原告所述因被告88年興辦「六館抽水站改建工程」停航，故無所謂逼使原告必須停航之情事。另為發展臺北市○○○路政策，被告自行投資新建之大稻埕及關渡兩碼頭係依「臺北市○○○路營運管理辦法」設置，作為臺北市○○○路船舶營運專用碼頭。被告所屬交通局亦於92年8月25日以北市交四字第09233344800號函知原告，被告正擬訂「臺北市○○○路營運管理辦法」及相關規定，原告得依公告事項提出申請。
理 由
一、按小船管理規則（以下稱管理規則）第15條第5項第2款規定：「…經營小船業者有下列情形之一者，主管機關得廢止其全部或部分航線之營業許可，並於小船業者所有航線營業許可廢止情況下，通知商業或公司登記主管機關廢止其登記：…二、開航後所營航線未經報准，停航逾3個月者…。」
二、經查，本件原告經被告於78年4月14日以北市府交一字第322074號函同意籌設航行臺北市內陸水運，並經被告以79年10
月8日79府交三字第79062244號函准予備查其淡水河航線「
延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船。嗣原告所營運之航線於83年6月間與淡水漁民發生糾紛，遭漁民之舢舨漁船圍
堵淡水碼頭，造成淡水河「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線班船未能停靠載客，以致停航。嗣原告為經營淡水河航線「延平公園（大稻埕）─淡水」所設置之「淡水碼頭」，因臺北縣政府於90年10月為整建淡水鎮河川高灘地時予以拆除，而設置於臺北市端之「大稻埕碼頭」亦因被告所屬工務局為興辦水利事業，以91年9月19日北市工養字第09140040601號函通知被告自92年2月1日起廢止使用之許可，迄今原告仍未能復航，原告遂依小船管理規則第15條第5項第2款規定，於92年12月24日以府交四字第09202234500號函廢止原告淡
水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船營業許可等事實，有被告78年4月14日以北市府交一字第322074號函
、79年10月8日79府交三字第79062244號、被告所屬工務局
91年9月19日北市工養字第09140040601號函及被告92年12月24日以府交四字第09202234500號函各1件附於訴願卷第41-44頁、第49頁可憑，堪予認定。是以，原告停航之事實已近
10年，早逾法規所定之3個月，則原告廢止其載客渡船營業
之許可，自屬合法。
三、按船舶運輸之公用事業，除由中央或地方公營者外得許民營，民營公用事業監督條例第2條第7款固有明文。惟依該法所許可之民營公用事業，不僅其設立應經許可，營運應受主管機關之監督，依該法第8條，其應於每年營業年度終了三個
月，將其成員、業務、工務及資產負債形，造具表冊送交主管地方監督機關，並予公告。而原告自始於77年6月6日依小船管理規則第15條規定，申請淡水河航線「延平公園〈大稻埕〉─淡水」載客渡船，經被告以78年4月14日以北市府交
一字第322074號函准予備查，備查函說明二載明「本案依小船管理規則第15條規定，本府原則同意貴公司籌設…」，足認原告並非依民營公用事業監督條例申請設立獲得許可，且原告歷年來亦未依該條例受主管機關實質之監督，其主張其屬民營公用事業，依民營公用事業監督條例規定，其營業期限為30年云云，核不足採。
四、再按「小船之經營、管理、檢查、丈量、設備、載客、註冊、小船執照之核換、補發、註銷或繳銷及規費等事項之規則，由交通部定之」，船舶法第74之1條第1項定有明文，交通部即據以訂定小船管理規則，此稽之小船管理規則第1條明
文其授權依據即知。是以現行小船管理規則之制定，自符合司法院釋字第313號揭示「對人民違反行政法上義務之行為
科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨」。原告主張被告依據小船管理規則廢止其營業許可，違反法律保留原則一節，即難成立。
五、又查，原告另主張依本國法制，並無任何規定經營船舶運輸者，須自設碼頭；且其原於大稻埕碼頭設置使用一處凹型碼頭，遭被告假藉六館抽水站改建之名義，予以侵奪，致原告迄今無法復航云云，意謂其無法復航乃被告為配合其藍色公路政策之進行，故意阻撓原告復航云云。惟查，㈠有關原告應自設碼頭一節，乃其於申請許可之初，提出「淡水河載客小型動力船舶營運計畫書」中「六、申請政府核准及支援事項」之第㈡項載明「請准予撥借或撥租航運路線沿岸，河川敷地口河濱公園適當地點，以便設置貼岸式旅客碼頭、售票亭及繫船環等設備」，允諾自行籌設碼頭；嗣後也依該計畫經被告所屬工務局以78年12月23日北市工養字第78771號書
函同意備查，此有上開計畫書及同意備查函附於訴願卷第31-41頁及第47頁可憑。原告既提出該計畫內容供被告評估是
否許可籌劃，嗣並經被告許可籌設營運事宜及碼頭設置，原告即應依其自訂之計畫繼續其航運業務，尚不得在缺乏碼頭接駁後，推稱其無須自設碼頭。㈡又關於原告經被告所屬工務局同意設置使用碼頭後，再經被告所屬工務局於91年9月
19 日以北市工養字第09140040601號函，通知被告自92年2
月1日起廢止上開許可之爭議，經原告起訴請求撤銷該廢止
許可之處分，業經本院以92年訴字第1844號判決駁回原告之訴，此亦有該判決書影本附於本院卷第204-218頁可憑。是
以，原告指稱被告侵奪其碼頭一節，亦無可採。
六、原告自83年間經漁民圍堵，停航迄今，及其設於淡水河川高灘地之「淡水碼頭」早經台北縣政府拆除等事實，為原告所不爭執。則事實上，原告經許可載客航行之「延平公園〈大稻埕〉─淡水」航線，在一端無碼頭接駁之情形下，根本無法營運，至為明確。原告經營之上開航線停航既逾3個月，
且未經報准，則被告依法予以廢止經營之許可，自屬有據。原告另主張其停航所致之損害35,420,199元，乃被告不當迫使其停航所致，自無理由。
七、綜上所述，本件被告所為廢止載客渡船營業許可之處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，並請求被告賠償損害，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中　 華 　民 　國　 94　　年　 6 　　月　 21 　日第七庭審判長法 官　鄭　小　康
法 官　林　金　本
法 官　李　玉　卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　94　 年　 　6　 月 　 21　 日書記官 張　靜　怡