臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第2495號

• 裁判案由: 公職人員利益衝突迴避法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 10 月 09 日

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2495號
原　　　告　甲○○
被　　　告　監察院
代　表　人　丙○○（院長）
訴訟代理人　丁○○
上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國93年6 月1 日院台訴字第0933210014號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○自民國（下同）87年3 月1 日至91年2 月28日擔任澎湖縣西嶼鄉鄉長，為公職人員利益衝突迴避法（下簡稱本法）第2 條所定之公職人員，其配偶陳金秋為同法第3 條第1 款所定之關係人，依同法第9 條規定，公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。原告明知其配偶陳金秋為「西嶼台菜海鮮餐廳」（下稱西嶼餐廳）之負責人，依法不得與原告服務之機關（西嶼鄉公所）為買賣、租賃、承攬等交易行為，卻未依同法第6 條規定自行迴避，而於該法89年7 月14日施行後至90年12月間辦理鄉公所飲宴餐聚時，仍與西嶼餐廳為飲食消費之交易，其次數高達64次之多，累積金額達新台幣（下同）394,150 元，直接或間接使其關係人（配偶）獲取利益，違反本法第10條第1 項規定，被告乃依同法第16條規定，處以罰鍰1,000,000 元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由。
（一）原告主張之理由：
１、原告為民選之地方首長，並未熟悉法令，於公職人員利益衝突迴避法實施之初，即曾詢問主管審核預算之主計員高錦煇，如至西嶼餐廳用餐，是否屬本法第九條之規範範圍，高君答以否定看法。原告相信並尊重經國家考選之專業人員而誤觸法令，請求援引禁止錯誤之法理，酌予減輕其罰鍰。
２、西嶼地處偏遠，轄內二家較適合宴客之餐廳，相較於清心飲食店之消費過高，西嶼餐廳實屬節省公帑之唯一選擇。被告為節省公帑而誤觸法令，其情可憫，請求鈞院酌予減輕罰鍰。
３、本法第9 條違反憲法第7 條之平等原則及第23條之比例原則：按本法第9條：「公職人員或其關係人，不得與公職
人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」，依文義解釋，凡公職人員與其關係人員經營任何企、事業，均不得與該公職人員所服務之機關或受其監督之機關發生任何交易行為，如此顯然違反憲法第7
條之平等原則，並違反憲法第23條之比例原則，造成商業競爭之不公平狀態，使公職人員之關係人財產自由受到過度限制。
（二）被告答辯主張之理由：
１、按依本法第2 條及第3 條規定，原告係屬公職人員財產申報法第2 條第1 項所定應依法申報財產之人員，故屬公職人員利益衝突迴避法之適用對象；至其配偶，係屬於關係人之範圍，要無疑義。
２、次按本法第10條規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。前項情形，公職人員應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備。」，原告於87年3 月1 日至91年3 月1 日擔任澎湖縣西嶼鄉鄉長期間，為本法第2 條第1 項所定之人員，在89年7 月14日本法公布施行後應受公職人員利益衝突迴避法所規範。因原告之配偶陳金秋為西嶼餐廳之負責人，依本法第3 條第1 款、第4 款之規定，原不得與原告服務之西嶼鄉公所為買賣交易行為，惟原告仍未迴避至該餐廳消費，此有渠於該鄉公所辦理各項業務所需之飲宴餐聚經費支用請示單及粘貼西嶼餐廳收據之憑證用紙上蓋章核銷等證據可稽，自本法施行起至卸任止共64筆，其中12筆係原告親自蓋章，累積金額59,650元，另52筆雖由該鄉公所秘書代行，累積金額334,500 元，惟該代行之行為皆係鄉公所先為消費，再事後報請鄉公所秘書核銷，亦均在原告之監督範圍內，原告仍難卸免其責。對於原告應迴避而未迴避之行為，要已違反迴避義務，應即加以處罰。
３、又按原告接受被告詢問時，所陳述內容略為：原告直至本案受移送才知道有公職人員利益衝突迴避法，惟當初該法剛頒佈之時，曾詢問主計主任高錦煇，高君答稱餐廳消費與買賣、承攬無關，之後就未曾再詢問人事及兼任政風人員，惟：
⑴前揭陳述內容前後矛盾，先稱「直至本案受移送才知道有公職人員利益衝突迴避法」，又云「當初該法剛頒佈之時，原告曾詢問主計主任高錦煇，高君答稱餐廳消費與買賣、承攬無關」，嗣書面陳述又稱「該法上級於91年5 月才轉頒至鄉公所，證實原告對該法確實不知情」等詞。另經被告詢問高君時，高君證稱：「原告直至91年11月本案調查時才知道公職人員利益衝突迴避法，斯時原告才問伊，伊始告知去找民法關於買賣、租賃、承攬的規定，原告問伊問題是在原告被調查之後，並非非在原告擔任鄉長期間，伊亦沒有告訴原告所謂消費行為不是買賣等語。另依預算編列，通常餐費是消費以後再提出來核銷，如果單位主管沒意見，伊就會核銷，程序是承辦單位將請示單簽出來，承辦單位先蓋章，再由主計單位蓋，之後再往上蓋。請款的程序是他們消費後，由餐廳送單據來鄉公所請款，主計單位僅負責經費科
目合不合，無法認定該筆用途合不合法、應不應該」。⑵依被告約詢及調查結果，原告所訴內容前後矛盾，且為訴外人高錦煇否認有該等情事；另主計人員所司權責範疇本與政風業務有別，足證原告係至91年被告調查本案時始詢問主計人員相關意見，是原告辯稱因相信並尊重經國家考選之專業人員而誤觸法令，欠缺違法性認識乙節，洵無足採。
⑶至是否得「援引禁止錯誤之法理，酌予減輕其罰鍰」乙節，按罰鍰處分之加重或減輕，必以法律有加重或減輕之特別規定始可，惟本法並無因不知法律得特別減輕之規定。
４、復按原告陳稱「西嶼地處偏遠，轄內僅二家較適合宴客之餐廳，相較於清心飲食店之消費過高，西嶼餐廳實屬節省公帑之唯一選擇。原告為節省公帑而誤觸法令，其情可憫。」等語，惟：
⑴經被告實地查訪結果，澎湖縣西嶼鄉當地除漁村川菜海鮮屋內營業桌次較少（僅3 至4 桌）外，包括清心飲食店、西嶼餐廳、韓湘館餐廳等4 家餐廳尚屬同等級，此亦為原告於陳述時所肯認。且漁村川菜海鮮屋及白沙鄉韓湘館餐廳之消費價位，均較清心及西嶼餐廳便宜一至二成左右。純以路程遠近衡量，該鄉轄內確以清心飲食店及西嶼海鮮餐廳等步行可及者最為便捷（其間並以清心飲食店距公所最近、西嶼餐廳次之) ，惟以移送卷中64筆核銷單據內容觀之，平均每週均有至該餐廳消費之紀錄，既言「囿於機關經費有限」，卻又消費如此頻繁，顯不符常理。
⑵再者，西嶼鄉當地交通狀況並不複雜，除步行可達之清心與西嶼餐廳外，如前述，尚有10餘分鐘車程可達之漁村川菜海鮮餐廳、韓湘館餐廳等可供宴客之選擇，況核銷單據內尚有數筆訂用便當之高額消費，此並未受車程及餐廳規模之限制，亦均經指定在西嶼餐廳消費，足見原告毫無迴避之觀念，公私分際未辨，徒以需耗費車程一個多小時、清心飲食店價位較高等理由，形成「西嶼餐廳實屬節省公帑之唯一選擇」之結論，亦為飾詞。
⑶法律之禁止或限制，當然會產生某程度之不便或不利益，此係為達立法目的所必然產生之結果，亦為遵守法律所必須容忍之行政法義務。按公職人員利益衝突迴避法通過之目的，在於增進人民對政府決策之信賴，利益衝突迴避制度之設計，旨在使公職人員遇有利益衝突情事時，能自行迴避，故藉由該制度，確保人民對政府決策之信賴。原告身為鄉長，自有積極迴避利益衝突之義務，況此項迴避義務並無無從履行之情事，此由原告於接受約詢時所陳述「渠不知道這件事的嚴重性，否則就不會違法，當時幕僚如有告知，渠絕不會去違反，主要是因不諳法令，不是故意違反。」等語可知，詎捨此弗為，尚稱「西嶼餐廳實屬節省公帑之唯一選擇」，實則，縱當地僅關係人所開設之一家餐廳，原告服務之機關亦不得至該餐廳消費，此等誡命規範於公務員服務法及行政程序法早有明文規定，自非原告所得諉為不知。
５、末按原告所陳「公職人員利益衝突迴避法第9 條違反憲法第7 條之平等原則及第23條之比例原則」乙節：
⑴按憲法第23條規定所揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。而觀諸本法之立法目的，係在維護公眾對於決策程序的信賴，且其限制之範圍僅限於公職人員財產申報法第2 條應申報財產之人員及公職人員服公職之期間，始負有相關之迴避義務。是本法第16條有關罰鍰之規定，係立法者授權行政機關於公職人員違反同法第10條之規定時，得於1,000,000 元以上5,000,000 元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰。本案係本院就原告違反本法第10條第1 項之迴避義務，援引同法第16條之規定，於1,000,000 元以上5,000,000 元以下罰鍰額度內，處原告以最低金額1,000,000 元，裁量權之行使既未違反授權之目的或超越授權之範圍，亦無違反憲法或表現憲法精神之一般法律原則。⑵ 至原告之關係人是否違反本法第9 條之規定，而應依第15條規定處罰，係屬法務部裁罰權限，且本法第9 條是否有違憲法第7 條之平等原則及第23條之比例原則，要屬立法或修法之範疇，尚與本案之裁罰無涉。
理 由
一、本件被告之代表人原為乙○任期於94年間屆滿，經本院於94年6 月30日裁定於被告新任代表人選出前停止訴訟程序，嗣被告代表人依法選出後，本院於97年8 月21日再以93年度訴字第2495號裁定撤銷上開停止訴訟裁定；又被告新選出並就任之代表人丙○○亦於97年8 月12日具狀聲明承受訴訟，茲核無不合，應予准許，應先敘明。
二、經查兩造對事實概要欄記載之事實及下開事實俱不爭執：即公職人員利益衝突迴避法於89年7 月14日施行後至90年12月，原告任鄉長之西嶼鄉公所至原告配偶陳秋金經營之西嶼餐廳辦理飲宴餐聚之64筆交易中，其中有12筆係原告親自在「西嶼鄉公所辦理各項業務所需之飲宴餐聚經費支用請示單及粘貼西嶼台菜海鮮餐廳收據之憑證用紙」上蓋章核銷，累積金額59,650元；同時原告並自承上開64筆消費中有數次是由原告親自帶隊為消費。此外並有澎湖縣西嶼鄉89年7 月至12月、90年度辦理庶管理－業務費－一般事費項下之「招待來賓、旅台同鄉返鄉參觀地方建設經費、公共關係費、與友鄉聯誼餐費中支西嶼台菜海鮮餐廳便餐費」之所有簽呈及相關支出憑證影本、原告及其配偶陳金秋、呂林江（西嶼鄉兼任政風人員）、高錦煇（鄉公所主計）等人接受監察委員詢問之筆錄等證據可稽（均附卷於監察院查察卷內），自堪信為真實。
三、按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」；同法第3 條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二等親以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」；第6 條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」；第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」；第10條第1 項規定：「公職人員如有迴避義務者，應依下列規定辦理：一民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。二其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」。第16條規定：「違反第十條第一項規定者，處新臺幣一百萬元以上一千五百萬元以下罰鍰」。經查原告為公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員，應依同法上述規定迴避其職務之執行，而原告於本件前開不爭執事實所指鄉長任職期間，辦理澎湖縣西嶼公所餐聚飲宴時（即上開西嶼餐廳交易64筆中，其中有12筆係原告親自蓋章核銷，及原告親自帶隊至西嶼餐廳消費部分，方屬違反本法迴避義務），並未依法自行迴避，而同意至其配偶所經營之西嶼餐廳消費，是被告依公職人員利益衝突迴避法規定第16條規定裁處原告最低罰鍰1,000,000 元，核屬有據。而本件兩造爭點乃在：⑴原告主張不熟悉公職人員利益衝突迴避法，故於該法實施之初詢問主計員高錦煇確認合法後，始為本件消費，是援引「禁止錯誤」之法理，請求減輕罰鍰是否有理由？⑵本件原告主張西嶼餐廳為節省公帑之唯一選擇，原告因而誤觸法令，請求酌減罰鍰是否有理由？⑶公職人員利益衝突迴避法第9
條規定違反憲法第7 條平等原則及第23條比例原則，使原告之配偶等關係人財產自由受限制，故本件原告不應受罰是否有理由？
四、原告並未舉證證明，曾於公職人員利益衝突迴避法實施之初，即詢問主計人員高錦煇後確認至其配偶陳秋金開設之西嶼餐廳消費合於該法；同時原告援引「禁止錯誤」之法理，請求減輕罰鍰，亦無理由：
（一）94年2 月5 日公布（95年3 月5 日施行）之行政罰法第8
條雖明文規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，但本件原告違反迴避義務行為發生於89年至90年間，是被告辯稱原告違反本件迴避義務及裁罰時，行政罰法尚未經立法通過，原告不得援引作為減免之依據等語，自非無據。
（二）復查，本件原告涉訟期間澎湖縣西嶼鄉公所主計主任高錦煇於被告監察院調查時，詢問人員問以：「甲○○稱他有問過你，在西嶼餐廳消費是否會違反利衝法？」時，明確陳稱：「是在去年（按91年）底調查本案時，甲○○才問我，我去找資料．．．一直到今天我才又告訴他可以研究利衝法第10條，他問我問題是在他被調查之後，並不是在他擔任鄉長期間，我也沒告訴他消費行為不是買賣．．．」（參照卷附監察院調查資料第90至94頁）。是本件原告並未能舉證證明在本法實施之初，即詢問西嶼鄉公所主計員高錦煇等人以確認至其配偶陳金秋開設之西嶼餐廳消費合於該法。尚難採信其有不知法定迴避義務之情形。
（三）況查，公職人員利益衝突迴避法於立法院三讀通過及公告時，均經各大報紙以明顯方式標記登載，此有被告提出之報紙影本附監察院卷第514 至517 頁可稽。另查澎湖縣政府政風室亦於90年12月31日將含有「公職人員利益衝突迴避法」之澎湖縣政府政風工作法規彙編函送西嶼鄉，有該函稿及法規彙編影本附監察院卷第125 至143 頁可查，自堪信為真實，原告尚難諉為不知。且原告既於本院審理時自承其知悉本法公告實施，只是以為限於工程承包案才須迴避等情，足見其對於本法所規定之迴避義務，並非全然不知。
（四）末按行政罰法第8 條規定所稱「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之具體規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大概為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8 條但書適用之餘地。而本件原告對公職人員利益衝突迴避法規定之迴避義務，已經知悉詳如上述，是其以不知本件所為係違反本法之迴避義務規定，並援引禁止錯誤法理而請求減輕或免除處罰云云，即無所據。
五、本件原告主張西嶼餐廳為西嶼鄉宴客消費較低之餐廳，屬節省公帑之唯一選擇云云，縱令屬實，亦無法律規定此種情形可據以酌減罰鍰。何況被告於調查程序中，經實地查訪結果，澎湖縣西嶼鄉當地除漁村川菜海鮮屋內營業桌次較少（僅3 至4 桌）外，包括清心飲食店、西嶼餐廳、韓湘館餐廳等4 家餐廳尚屬同等級，為原告於被告機關調查時陳述時所肯認。而漁村川菜海鮮屋及白沙鄉韓湘館餐廳之消費價位，均較清心及西嶼餐廳便宜一至二成左右。又以路程遠近衡量，西嶼鄉轄內確以清心飲食店及西嶼海鮮餐廳等步行可及者最為便捷（其間並以清心飲食店距公所最近、西嶼餐廳次之）；其餘漁村川菜海鮮餐廳、韓湘館餐廳距西嶼鄉公所約10餘分鐘車程等事實，亦為兩造所不爭執，並有被告提出之調查報告可查，自堪信為真實。次查依前述監察院所附卷內，本件「澎湖縣西嶼鄉89年7 月至12月、90年度辦理庶管理－業務費－一般事費項下之『招待來賓、旅台同鄉返鄉參觀地方建設經費、公共關係費、與友鄉聯誼餐費中支西嶼台菜海鮮餐廳便餐費』之所有簽呈及相支出憑證」64筆核銷單據內容觀之，被告任職之西嶼鄉公所平均每週均有至西嶼餐廳消費之紀錄；兼以被告任職西嶼鄉公所之餐飲消費，尚有步行可達之清心飲食店、10餘分鐘車程可達之漁村川菜海鮮餐廳、韓湘館餐廳，且更為便宜詳如上述，是被告陳稱可節省公帑云云，容與事實未符；另上開訟爭核銷單據中尚有數筆訂用便當之高額消費，此並未受車程及餐廳規模之限制，亦均經指定在西嶼餐廳消費。是被告抗辯：原告毫無迴避之觀念，公私分際未辨，所謂西嶼餐廳實屬節省公帑之唯一選擇，亦為飾詞等語，核亦有據。
六、公職人員利益衝突迴避法第9 條規定並無原告所稱違反憲法第7 條平等原則及第23條比例原則，造成商業競爭不公平狀態，並使原告之配偶關係人財產、自由受限制。
（一）按公職人員利益衝突迴避法第9 條規定：公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。參考立法意旨應係認公職人員或其關係人，如與公職人員服務之機或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，恐有發生利益衝突，或藉由上開合法交易為利益輸送之實，故立法全面禁止。本件原告即公職人員甲○○任職澎湖縣西嶼鄉鄉長期間，其配偶陳金秋即本法所稱之「關係人」，應依本法於原告任職鄉長期間，依公職人員利益衝突迴避法規定，踐履迴避義務，不能直接與甲○○代表之西嶼鄉公所為交易行為，至多僅能透過西嶼鄉公所依本法設立之代理制度與西嶼鄉公所為交易。而原告之配偶陳金秋亦因同未踐履本法迴避義務，而遭法務部依公職人員利益衝突迴避法第15條規定裁罰該交易行為金額一倍之罰鍰即394,150 元，亦為兩造所不爭執，故本法乃規定未依法迴避，乃分別處罰公職人員及利害關係人，是原告執本法第9 條規定（對陳金秋之處罰）稱違反平等原則云云，本難認與本件原告提之訴訟有何直接關聯。
（二）按所謂平等權乃以「基於事物之本質，相同者應為相同之處理，不同者應為不同之處理，故容許合理之差別處遇」，為其實質內涵，再按司法院釋字第211 號解釋謂：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」本法第9 條，乃針對從事公職人員及其關係人間交易迴避制度為規範，核亦與憲法前開平等原則或公平交易法之公平交易原則（禁止不正競爭原則）相符。
（三）再比例原則屬憲法位階原理原則，故國家公權力（行政權、立法權及司法權）之運作同受其拘束。依行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，故行政行為所採取之方法必須合法為前提，不合法之方法即無比例原則之適用。經查本件原告及其配偶陳金秋，分別經遭監察院、法務部以違反本法裁處罰鍰。原告及其配偶個別具體行為違反本法各條款所規定之構成要件，且欠缺阻卻違法事由，並具備有責性時，各主管機關依法即應予裁罰，並無裁量餘地，不予裁罰既非合法，自難主張不予裁罰符合比例原則。同時上開主管機關亦均依法處以法定罰鍰額最低金額，故如仍有原告所陳之「法重情輕」之情事，實係肇因於該公職人員利益衝突迴避法據以處罰規定本身於立法時，其法律效果有無違反比例原則及檢討應否修法之問題，此等疑義於客觀上尚無法使本院產生合理的確信該項規定牴觸憲法的比例原則。從而原告援引平等原則、比例原則認公職人員利益衝突迴避法第9 條等規定違憲云云，尚不足取。
七、綜上所述，原處分認事用法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一論駁。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　　月　　9 　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　林文舟
法 官　陳鴻斌
法 官　許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　 月　 9　日
書記官 劉育伶