臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第4027號

• 裁判案由: 確認法律關係存在（不存在）
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 12 月 15 日

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第4027號

原　　　告　長興利企業有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　李元德律師
吳世宗律師
蔡進良律師
被　　　告　臺北市政府
代　表　人　乙○○（市長）
訴訟代理人　丁○○
詹文凱律師
被　　　告　中泰賓館股份有限公司
代　表　人　丙○○
訴訟代理人　劉宗欣律師
盧柏岑律師
上列當事人間因確認法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國80年7月1日及81年9月1日與被告中泰賓館股份有限公司（以下簡稱中泰賓館）簽訂土地租賃契約，復於82年2月1日簽訂基地租賃契約取代前開契約，約定由被告中泰賓館出租其所有坐落台北市○○區○○段一小段
363、363之1、363之2、363之3、363之4、363之5地號，面
積計11,701平方公尺之基地供原告作為建築房屋、開設餐廳、或經營休閒事業、其他商業、辦公大樓、旅館、停車場之使用，租賃期間溯自81年9月1日起至101年8月31日止，為期20年。嗣被告中泰賓館依據被告臺北市政府92年5月1日府都二字第09210961200號「變更『修訂臺北市主要計畫商業區
（通盤檢討）計畫案』內『長春路北側、慶城街兩側土地』住宅區、特定專用區為金融服務專用區主要計畫案」（以下簡稱主要計畫案）公告，及92年5月6日「修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案內『長春路北側、慶城街兩側土地』金融服務專用區細部計畫案」（以下簡稱細部計畫案）公告，於92年11月24日與被告臺北市政府簽訂協議書，並於93年4月22日依據該協議書第9條訂立回饋土地捐贈契約書（以下簡稱捐贈契約書），約定由被告中泰賓館無償捐贈包含坐落台北市○○區○○段一小段363之1、363之2、363 之3、363之4地號土地（以下簡稱系爭土地）在內之9筆土地，並自都市計畫發展實施之日起1年內，將產權移轉登記為台
北市所有。原告不服，以被告中泰賓館履行系爭契約影響其合法使用系爭土地之權益為由，請求確認協議書及回饋土地捐贈契約書之行政契約法律關係不存在，向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈確認被告臺北市政府與被告中泰賓館股份有限公司間92年11月24日簽立之協議書及93年4月22日簽立之回饋土地捐
贈契約書中有關坐落台北市○○區○○段一小段363之1、363之2、363之3、363之4地號，面積合計4,284平方公尺
範圍內之土地所生法律關係不存在。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告臺北市政府與中泰賓館間之行政契約是否對第三人即原告具有強制效力致原告有公法上之權利或利益處於不確定之狀態？
㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
①按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。可知有「即受確認判決之法律上利益」乃提起行政確認訴訟之特別訴訟要件，而所謂「法律上之利益」，與行政訴訟法第4條第1項所稱之「權利或法律上利益」意同，此參陳計男所著「行政訴訟法釋論」即明。又行政訴訟法第6條第1項前段所稱確認公法上法律關係成立或不成立訴訟中「有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益有因該公法上法律關係是否成立（存在）不明確而受侵害之危險，且得以確認判決除去而言。至此處之權利或法律上利益泛指個人於國家秩序中之法地位，不問源於憲法或法律上之規定，亦不問屬於實體法或程序法之範疇，凡一切值得保護之個人利益均屬之。另學者陳清秀於其所著之「行政訴訟法」一書中亦敘明「所謂法律上利益，宜採廣義解釋，包括法律上利益及依其事件之狀態，經由合理的衡量，根據法律規定或一般法律原則應予承認之值得保護的事實上的利益，尤其經濟上或精神上的正當利益（例如回復名譽之利益），以及私法上利益在內以擴大紛爭解決管道。」，吳庚前大法官亦於其所著「行政爭訟法論」一書闡明「行政訴訟乃公法上之爭訟，故此處所謂權利或法律上利益，本指公法上之權利或利益。惟事實上公權力大量介入私經濟領域，早就有形成私法關係之行政處分的類型出現．．．是以區別公法上或私法上之權利並無必要，何況任何私法性質之權利，諸如與職業活動或財產收益有關者，一旦提升層次則屬憲法上之工作權及財產權（憲法第15條）之範圍，已非單純私權爭執之問題。」等語。準此，人民之私法上法律利益若因公法上法律關係存否不明而有受侵害之危險時，即得提起行政訴訟法第6
條第1項之確認公法上法律關係成立（存在）與否之訴
訟救濟。
②查被告間訂立之系爭行政契約（包含協議書及捐贈契約書）之內容係以原告承租之系爭土地之捐贈作為換取其他土地容積獎勵、都市計畫變更之對價，且捐贈契約書第6條、第7條明定捐贈人即被告中泰賓館有就系爭土地於一定期間內無條件騰空拆除並交付之義務，協議書第10條、第14條亦約定若被告中泰賓館不履行相關契約義務，被告臺北市政府得依行政程序法第148條規定，以
協議書為執行名義逕為單方執行，是該等契約所生之權利義務關係已直接影響原告之租賃權（私權），被告等未依行政程序法第140條第1項規定取具原告書面之同意，有損原告此項公法上程序權利。準此，系爭行政契約所生之上開權利義務關係存否發生爭議，倘不經由判決確認，原告將受有法律上不利益之後果，其提起本訴，自有即受確認判決之法律上利益。
③次按原告或（及）被告有數人以上者之訴訟，稱為共同訴訟，而提起共同訴訟須具備主、客觀要件，其中客觀要件諸如：(1)行政法院就該數訴俱有管轄權；(2)數訴依法得行同種之訴訟程序；(3)倘依法須先踐行訴訟先
行程序者（如訴願）須均已踐行，至主觀要件，依行政訴訟法第37條規定，須為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者，或為訴訟標的之權利、義務、法律上利益為其所共同者或於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。本件以臺北市政府與中泰賓館所簽訂之協議書及捐贈契約書所生之（整體）公法上法律關係為訴訟標的，訴請鈞院判決確認渠等間之公法上法律關係不存在，揆諸前揭說明，原告以臺北市政府及中泰賓館為共同被告提起本訴，於法並無不合。
⒉實體部分：
①原告於系爭土地上之租賃權確屬合法存在：
⑴查原告於系爭土地上確與被告中泰賓館間存有合法有效之租約關係，此觀被告中泰賓館於另案告訴其董事等人逾越董事會授權而與原告簽署系爭土地租約等背信罪案件，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以93年偵字第16550號為不起訴處分，被告中泰賓館不服，
聲請再議，經臺灣高等法院檢察署以94年度上聲議字第3535號處分書予以駁回，並闡明「聲請人（即被告中泰賓館）並不否認『基地租賃契約』係中泰賓館公司負責人趙璧芝所親自簽訂」等語，足證原告就系爭土地確與被告中泰賓館間存在合法有效之租約關係。⑵第按「接受基地之可移入容積，以不超過該接受基地基準容積之30%為原則。．．．其可移入容積得予增
加。但不得超過該接受土地基地基準容積之40%」，
為行為時都市計畫容積移轉實施辦法第9條所明定。
查系爭都市計畫變更案通過，被告中泰賓館所增加之土地特惠容積率1250%，並可獲益約456億元，被告中泰賓館一再向被告臺北市政府瞞稱系爭土地無租約存在，進而簽訂系爭捐贈契約書，所圖無非係獲取前開暴利，與公益根本毫無關聯，被告臺北市政府未察，竟與被告中泰賓館簽訂系爭行政契約，棄原告之合法租賃權於不顧，實不足採。
②共同被告間簽立系爭行政契約，違反行政程序法第140
條第1項規定：
⑴按「行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利者，應經該第三人書面之同意，始生效力。」，為行政程序法第140條第1項所規定。關於該條項之適用範圍問題，查其立法過程，當時各草案版本均明文謂參考德國聯邦行政程序法第58條第1項「公法契約侵害第
三人權利時，應得該第三人書面同意後，始生效力。」規定，亦即「履行結果會侵害第三人權利」時，行政契約即須經第三人（事前或事後）書面同意始生效力。
⑵經查系爭行政契約既以原告承租之土地作為契約對價給付之捐贈標的（實為交換鉅額容積率），同時於協議書第10條約定被告中泰賓館不履行義務者，被告臺北市政府得逕為單方強制執行，且系爭土地捐予被告臺北市政府管有後，將作為公園、道路等公共設施用地，不得違反其供公使用之目的，已不能以民法租賃權物權化或「買賣不破租賃」等法理謂原告租賃權不受系爭行政契約所定內容之侵害或影響。是被告間所簽訂之行政契約涉及原告對系爭土地之租賃權，原告既已以書面明確表明不同意被告間簽訂協議書、捐贈契約書等行政契約，依行政程序法第140條第1項規定，系爭行政契約中關於系爭土地部分自始無效，故就該等土地部分之行政契約法律關係亦自始不存在。
③茲被告等辯稱系爭行政契約未約定原告須負擔任何義務，並未侵害原告之權利，縱被告中泰賓館騰空拆除系爭土地上之建物、停車場等，係侵害原告之租賃權，違反與原告間之租賃契約，然此亦僅涉及私法上債務不履行之問題，與被告臺北市政府無關，故本件無行政程序法第140條第1項規定之適用等語，系爭行政契約之簽訂自無須得到原告之同意云云。惟查：
⑴司法院大法官釋字第579號解釋闡明「耕地承租人之
租賃權，係對他人所有耕地耕作、收益之權利，屬憲法上保障之財產權，於耕地被徵收時隨同所有權而消滅，乃耕地承租人為公共利益而受之財產權特別犧牲，國家亦應予耕地承租人合理補償。」意旨，可知租賃權乃為憲法上所保障之財產權，具「權利」性質。又法務部行政程序法研究制定委員會委員翁岳生於第82次會議發言表示「公法上行政契約有以代替行政處分者，如排除違法之房子，約定由當事人於相當期間內自己拆除，係公法契約，但房子若租給他人，則須經他人之同意，．．．」等語，業已明確指出租賃權為系爭規定所保障「第三人之權利」，是租賃權自同受系爭規定之保障，要屬無疑。本件固非屬「代替行政處分之行政契約」，然係以都市計畫變更作為締約依據，並為具體執行都市計畫之內容，約定由人民之一方移轉系爭土地、排除地上物，即同以行政契約之方式達成公法（公權力）上單方行為之目的與效果，故本件協議書、贈與契約書涉及原告租賃權之侵害，自應得原告之同意始生效力。至被告臺北市政府所稱協議書之簽訂係以土地登記簿上所有權為協議對象，始具完成本件主要計畫案及細部計畫案回饋負擔之執行能力，土地登記簿所載相關權利資料並無涉及原告，故本件協議書純屬被告間之協定，無涉原告受法律保障之合法權益，是原告非屬行政程序法第140條第1項規定所指之第三人一節，被告臺北市政府顯係誤以為第三人之權利必須限於「土地登記簿上載有之權利」者，此等見解毫無根據，斷無可採，蓋系爭協議書之簽訂對象為何及本件主要計畫案回饋負擔執行能力之有無，均與系爭規定之適用無關，不容混淆。
⑵我國實務尚無系爭規定之相關裁判見解，學說上則僅有學者林明鏘認為系爭規定係指「第三人負擔契約」之情形，其他學者均未有相同見解，顯見被告等引林明鏘之見解限縮解釋系爭規定之主張並非學界通說，不足為據：
被告中泰賓館雖引用學者林明鏘之見解，稱系爭規定僅限於適用民法第268條規定「第三人負擔契約
」之情形，即「行政契約約定由第三人負擔義務者，始須得到第三人之同意」云云，惟其他學者均未見有採相同見解者，如吳庚大法官，學者陳敏、李震山、李惠宗、陳春生、林騰鷂等均一致指出依行政程序法第140條第1項規定，行政契約依約定內容履行將侵害第三人權利者，應經該第三人書面之同意始生效力，並未另外增加系爭規定所無之要件，足見被告等之上述主張僅係學者之個人見解，尚未獲得其他學理之支持，所稱不足採據。另學者陳敏進一步指出「行政程序法第140條第1項，對行政契約依約定內容履行將侵害第三人權利之情形，明文規定須經該第三人書面之同意。此一立法方式，或可理解為加重保護第三人之立法政策。」，觀諸系爭規定重在第三人權利保護之立法意旨，此一見解誠屬的論。
系爭規定絕非僅適用於「第三人負擔契約」之情形：
A.就立法意旨而言：系爭規定之立法說明載明「4.參考德國行政程序法第58條」等語，可知該國之該法條即為我國系爭規定之立法依據，故德國法就該條文上相關學理與實務之見解，實應作為系爭規定解釋適用之重要參考。而依德國（聯邦）行政程序法第58條第1項「行政（公法）契約侵
害第三人權利者，經第三人之書面同意始生效力。」規定，該規定之立法係源自羅馬法上「禁止對第三人造成負擔（不利益）之契約」（
Verboten von Vertragen zu Lasten Dritter）之契約法理而來，蓋契約之法律關係與權利義務係當事人所自行合意創設，其法律效果自應僅及於參與意思形成之當事人間，故契約依其之本質即有「禁止合意對第三人造成負擔（不利益）」或「禁止合意侵害第三人」。由於現代行政法律關係已不再僅止於傳統二元對立主義（行政-人
民），牽涉廣泛且複雜之多邊法律關係，所在多有，國家與個別私人締結行政契約時，往往可能影響未參與之第三人利益，故為特別保護未參與行政契約之第三人權利，我國乃仿德國行政程序法第58條第1項之規定，依上述法理而為系爭規
定之立法。另羅馬法諺有謂「不得為他人締約」原則（alteri stipulari nemo potes），係指
「債權債務之主體以締結契約之當事人為準，故因契約所生之債權債務，除有特約或經雙方同意外，不能使契約以外之人承受負擔。」，最高法院44年台上字第1004號著有判決可資參照，而民法第268條規定之「第三人負擔契約」即屬契約
當事人特約由契約外第三人為契約約定給付之「涉他契約」，尚屬上開原則之一種例外，旨在因應現代經濟發展之實際需要，促進契約給付之便利性而設，與系爭規定重在保護契約外第三人合法權利之目的完全不同。準此，行政程序法第
140條第1項與民法第268規定之法理根據、規範
目的並非相同，被告率爾混為一談，顯有誤解。況德國民法並無如我國民法第268條相同或類似
之立法，故上揭德國法「禁止對第三人造成負擔（不利益）之契約」（Verboten von Vertragenzu Lasten Dritter）原則，以及依此原則制定
之系爭規定，自不能與我國民法「第三人負擔契約」之概念混為一談，允宜辨明。
B.就規定文義而言：「契約以第三人之給付為標的者，在約由第三人為給付之一方，有負使第三人為給付之義務，若第三人不為給付時，除有特別約定外，應由該契約當事人負損害賠償責任。」，最高法院51年台上字第2446號判決闡述甚明。而第三人負擔契約又稱「第三人給付契約」（最高法院86年台上字第1397號判決參照），係指債務人擔保第三人向債權人為給付，該第三人並非真正負擔本契約之義務，而係在履行其與債務人間另一契約關係（他契約）之債務；換言之，第三人並不因當事人締結本契約而增加任何負擔或不利益，其僅在履行他契約原訂之債務，並無任何「權利受侵害」之可言。可知，被告將系爭規定「侵害第三人之權利」之文義曲解為民法第
268條所謂「第三人負擔」之情形，二者相去何
止千里，其文義解釋顯係過於附會牽強，並不足取。
C.就契約效力而言：民法第268條之第三人負擔契
約，經當事人雙方合意簽訂即成立生效，至於第三人「同意」與否，僅係債務人債務不履行之問題，契約效力尚不因此受影響，換言之，第三人負擔契約並無契約應否取得第三人同意之問題。然系爭規定明定未經第三人書面之同意，契約自始不生效力，係以權利因契約而受侵害之第三人同意與否作為契約之（特別）生效要件，未經書面同意前，契約客觀上不生效力，顯見系爭規定與「第三人負擔契約」之性質不同。是倘依被告之不當見解，將二不同之規定彼此移接適用，則該行政契約於效力究竟存否，實務之操作上勢必產生疑義，反治絲益棼，徒增紛擾。
D.就法律適用而言：若將系爭規定之適用僅不當限縮在「第三人負擔契約」之情形下，不僅會大幅降低本條對於第三人權利在公權力之利益交換過程中之保障功能，使人民權利遭受過度犧牲，違反系爭規定保護第三人權利不受行政契約侵害之本旨，更可能因此造成行政機關與人民締結真正「第三人負擔」行政契約之障礙，甚至將進一步「封鎖」行政實務運用真正「第三人負擔」以達成行政目的之空間。例如，稅捐稽徵機關與納稅義務人締結由第三人代繳之和解契約（租稅和解契約），此時公法上之租稅義務仍係由納稅義務人負擔，第三人代繳稅款係基於與納稅義務人間之他項法律關係，並不因租稅和解契約之締結及履行而有增加任何不利益，即屬典型之「第三人負擔」行政契約；此等契約之締結對稅捐稽徵機關而言，亦有助於達成稅捐稽徵之行政目的，故有關契約效力與當事人權利義務，自應依行政程序法第149條準用民法268條之規定，而為解釋與適用，此不僅在法律規定及法理根據上均屬妥當，亦符合當事人之本意，更有助於「便宜稽徵」行政目的之達成。故倘依被告之誤解，令上述契約適用行政程序法第140條第1項規定，未經第三人同意契約自始不生效力，將使契約之效力完全繫諸第三人同意，而陷於高度之不確定，不僅增加締約之成本，亦違反當事人尋求和解之本意，更使契約積極促進租稅稽徵之功能喪失殆盡，反造成行政契約整體適用發展上之障礙，殊與行政程序法第135條擴大行政契約適用之立法政策不
符。
E.就被告誤解而言：被告引證學者林明鏘之見解而為上述主張，實有雙重誤解與斷章取義之嫌。首先，林明鏘指出本件協議書及捐贈契約書中並未約定原告應負擔任何契約義務，不符合所謂民法第268條「第三人負擔」契約情形，故無系爭規
定之適用云云，惟真正第三人負擔契約，第三人並不因該契約而負擔任何義務，是被告對此已有第一重誤解。其次，第三人負擔契約適用於系爭規定之論點，無論於立法目的、法律解釋甚至立法政策上皆站不住腳，已詳述如上，此乃被告之第二重誤解。至於所引用之學者見解，觀其「若謂民法上所稱之第三人負擔契約即指本條之情形，．．．」之行文，僅係一種學術上之假設用語，並未確定其見解，且依該文最後一段「此時第三人究屬行政契約之當事人或屬第三人即不無疑義，如屬當事人，則本條之適用情形幾乎甚少」敘述，可知林明鏘於系爭規定適用於第三人負擔契約，反而係採取一種質疑之態度，並非肯定之見解，可見被告僅擷取學者見解之一鱗半爪，逕為對己有利之主張，然並未完全理解、忠實引用，此無論對於我國實務發展或學術研究而言，均非正面。
⑶關於被告中泰賓館主張行政程序法第140條第1項所稱「第三人之權利」限於公法上權利，系爭行政契約未侵害原告權益，並以保護規範說論斷公法權利之成立與否，指稱原告未具體指明究竟根據何一保護規範而得主張權益受侵害一節，經查保護規範說於學理上固用以判定主觀公法權利成立與否，然行政程序法第
140條第1項所稱「第三人之權利」並未只限第三人之「公法權利」，被告上開只限於「公法權利」之主張，殊屬無據。又系爭行政契約是否「將侵害」原告（第三人）之權利（包括私法上及公法上權利），答案亦為肯定，至為顯然。蓋依行政程序法第140條第1項規定，第三人即原告具有以書面同意之行政程序權利，此屬公法權利，且原告就系爭土地存有租賃權，基於租賃權物權化，其對系爭土地之用益須受保護，系爭行政契約依約定內容履行，如前所述，將使原告對系爭土地之使用收益權利因土地捐贈給被告臺北市政府作為公共設施用地，即不能違反供公的目的使用，而遭受剝奪，如此自合致行政程序法第140條第1項所定「行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利」之要件。況被告臺北市政府業已自承，原告於都市計畫變更之程序中曾表示被告中泰賓館捐贈之土地中內含原告具有租賃權之土地，其竟無視原告此項權利及行政程序法第140條第1項規定，於法難謂無瑕疵。至原告對系爭土地具有租賃權且仍在租期內一事之真正，業經臺灣台北地方法院檢察署檢察官93年度偵字第16550號不起訴處分書，及臺灣高等法院檢察署94年
度上聲議字第3535號處分書認定在案，被告中泰賓館否認其真正性，殊屬無據。
④又本件主要計畫案中內政部都市計畫委員會之決議（90年9月25日第518次會議）無從作為本件「協議書」與「土地回饋契約書」侵害原告租賃權之合法性根據：
⑴本件主要計畫案，依內政部都市計畫委員會90年9月
25日第5518次會議「3.細部計畫部分」之（3）「本
案．．．請台北市政府與申請單位簽訂協議書，協議內容應包括回饋計畫範圍外之道路用地及其他相關事項，並經法院公證，具結保證依核定之都市計畫書實施及負責提供全部回饋內容，納入計畫，以利執行。」決議，固為本件協議書及捐贈契約書簽訂之依據，然其回饋內容包括移轉系爭土地所有權，回饋公園部分於移轉後應無條件騰空拆除現有其他舊建築物及停車場，並於都市計畫案公告實施之日起2年內完成簡
易綠化等，顯係有意侵害原告現有合法租賃權益，同時亦忽視行政程序法第140條第1項之規定所致。
⑵實則，系爭行政契約涉及系爭土地之部分業經原告之明確表示不同意而自始無效，被告中泰賓館事實上無法提供回饋乃本件都市計畫所定變更之條件因違反法律規定致窒礙難行之問題，而本件都市計畫不能達成，係因都市計畫之審議在明知原告有合法租賃權並反對本件主要計畫案之情形下仍執意不當通過所致，故關於其變更過程違法不當，除應追究相關人員之行政責任及法律責任外，被告臺北市政府即應依都市計畫相關程序辦理恢復原使用分區，或在不侵害原告合法權益而符合系爭規定之前提下，重新檢討並提出新回饋方案，甚至再重新辦理新都市計畫變更案，以資因應，自不得以為法不當之都市計畫變更之決議內容作為規避行政契約違反行政程序法之遁詞。
⑶由上可知，被告臺北市政府主張本件協議書與捐贈契約書係根據內政部都市計畫委員會（90年9月25日第
518次會議）決議辦理云云，乃倒果為因，試圖製造
所謂合法性之根據，反而更突顯本件變更都市計畫審議過程違反行政程序法有關行政契約之規定，造成都市計畫之執行與內容侵害人民既有合法權益之嚴重後果。
⑤被告中泰賓館依約騰空拆除系爭土地上之建物、停車場等，而侵害原告租賃權，違反與原告間之租賃契約，係肇因被告臺北市政府變更都市計畫、締結行政契約等之行政行為所致，此即系爭規定立法所擬規制之國家行為，自不得託稱私法上債務不履行之概念，而欲免除行政法上特別規定之適用：
⑴私法關係上之移轉土地等不動產所有權之契約，經常有約定由移轉之一方同時負有塗銷他項權利、清除物上負擔及騰空不動產之義務，負移轉義務者如發生契約關係之衝突時，充其量對他契約當事人負債務不履行之責任，並不影響移轉契約之效力。本件協議書、捐贈契約書亦錯誤採取上述之約定方式，故被告中泰賓館為履行上述行政契約，勢必違反私法上租賃契約之義務，而侵害原告租賃權之合法行使，倘依上述私法關係之解決方式，將誤認僅由被告中泰賓館對原告負債務不履行之責任即可。惟查，家（公權力主體）行政行為影響人民權益之程度既深且廣，故有必要依法予以嚴格控制，此即法治國家行政法所由發軔產生之背景因素，而在今日行政行為所生法律關係日趨多元與複雜之情形下，更有必要重視「第三人」利益之保障，基於此一背景與目的，為對於國家採取行政契約之方式予以適當規制，乃有行政程序法第140條第1項規定之立法，已如前述。可知系爭規定係屬行政程序法上之特別規定，為一般私法契約關係所無，故有關締結行政契約之內容涉及第三人權利之侵害者，自不能與一般私法契約關係等同視之，逕依債務不履行之觀念處理，而應優先依系爭規定，取得第三人之書面同意，始生效力，否則，行政程序法即無特別為系爭規定立法之必要。
⑵又國家（公權力主體）無論為單方行政處分或為雙方行政契約之公法行為均為國家行為，其受法治國家依法行政原理之控制程度，應無分軒輊。然依行政程序法第135條規定，除依性質或法規所禁止者外，行政
機關得自由締結行政契約，不必有法規授權，以確保行政契約有彈性運用之空間，且因契約具有當事人彈性調整個案法律關係及給付內容等之特性，約定內容經常係複雜且多樣，往往為法令規範所不及，故為充分保護第三人之權利，系爭規定乃有特別立法之必要。從而系爭規定於行政契約法理上實具有一種填補法律保留漏洞之作用，否則公法行為影響複數人民之權利時，為規避法律保留之控制，或迴避損失補償之國家責任，公權力主體儘可選擇與其中私人之一方締結行政契約，再由當事人之一方（或雙方）依契約之履行侵害第三人權利，或任由私人間依私權紛爭解決，而認為與國家行為無關，此寧非成為法治國之漏洞？⑶實則，依德國法之實踐經驗，聯邦行政程序法第58條第1項規定作為「程序規範」之價值已遠勝於作為「
裁判規範」之作用，蓋由於有此項規定，該國行政機關在與人民締結行政契約時，均能特別注意約定內容所可能涉及之各方權益，而儘早於締約協商程序中將權利受影響之「第三人」納為契約成為當事人，或事前取得其書面同意使契約之簽訂合法，不因事後之爭議而影響契約效力之安定性。相形之下，被告臺北市政府於明知系爭土地上存有原告租賃權之情形下，仍執意通過都市計畫變更，進而簽訂直接侵害原告租賃權之協議書與捐贈契約書，並表明縱有侵害原告租賃權，違反與原告間之租賃契約，僅係私法上債務不履行之問題，與其無關等語，不禁令人喟嘆。
⑥綜上所述，本件協議書與捐贈契約書約定之內容侵害第三人原告之租賃權至明，原告業已以書面明確表示不同意系爭行政契約，依行政程序法第140條第1項規定，本件行政契約關於系爭土地部分之法律關係應自始無效，其行政契約法律關係自亦不存在，原告提起本件確認訴訟，自有理由。
㈡被告臺北市政府答辯之理由：
⒈程序部分：
①按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。此為提起確認訴訟之具體明文，該條項所稱之「即受確認判決之法律上利益」，係指若目前處於一種不確定之法律關係狀況中而不尋求解決，將受不利益之效果。
②本件被告臺北市政府與被告中泰賓館簽訂協議書，係依據內政部都市計畫委員會審議本件主要計畫案時，於90年9月25日第518次會議所為之「．．．⒊⑶．．．請臺北市政府與申請單位（中泰賓館及福華大飯店股份有限公司）簽訂協議書，協議內容應包括回饋計畫範圍外之道路用地及其他相關事項，並經法院公證，具結保證依核定之都市計畫書實施及負責提供全部回饋內容，納入計畫書規定，以利執行。」決議辦理，故系爭協議書所載內容係以本件主要計畫案及細部計畫案中有關回饋內容、回饋負擔、回饋時程、配合辦理事項為主，可知該協議書及捐贈契約書之簽訂為公、私雙方確認執行都市計畫之行政契約。準此，被告中泰賓館及被告臺北市政府訂定之行政契約，與被告中泰賓館及原告間之私法上租賃關係有別，不得混為一談。又雖原告主張其於系爭土地有租賃權，惟系爭行政契約並未對其租賃權造成得喪變更之效果，亦未有任何限制，故其仍無法說明提起本件訴訟有何受保護之實益。是原告不具有權利保護必要，亦即不具備行政訴訟法第6條第1項規定之「即受有確認判決之法律上利益」。
⒉實體部分：
①按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」，為都市計畫法第19條第1項所明定。可知都市
計畫案影響地區發展，涉及公、私多方權益，故採公開展覽及說明會方式，於計畫案尚未定案時即對於不特定多數人公開宣傳周知，匯集公民或團體陳情意見，透過二級都委會審議程序審議，以求兼顧公、私各方權益之衡平。
②本件原告訴稱略以，依行政程序法第140條第1項規定，被告臺北市政府與被告中泰賓館分別於92年11月24日及93年4月22日簽定「協議書」、「回饋土地捐贈契約書
」，原告已明確表示不同意，故自始即不生效，其行政契約之法律關係亦不存在等語。經查系爭協議書係以土地登記簿上所載所有權人為協議對象，蓋其始具完成本件主要計畫案及細部計畫案回饋負擔之執行能力，系爭土地均屬被告中泰賓館所有，土地登記簿所載相關權利資料並未涉及原告，是協議書係純屬被告間之協定。又系爭協議書第3條第2項及捐贈契約書第7條均約定被告
中泰賓館於將欲捐贈之土地移轉登記為被告臺北市政府所有後，應將土地之他項權利或其他負擔塗銷並騰空，且不得主張任何補償，可知此等約定為捐贈契約，並非徵收之強制行為，蓋捐贈土地上之負擔係由被告中泰賓館自行拆除，非由被告臺北市政府以公權力方式拆除，倘被告中泰賓館未能履行，則被告臺北市政府得解除此一捐贈行為，並影響被告中泰賓館就當地所提之本件細部計畫變更案，故本件遭課以義務及承受法律上不利益者實為被告中泰賓館，並非原告。從而原告非屬行政程序法第140條第1項規定所指之第三人，被告臺北市政府與被告中泰賓館所簽訂之行政契約自無需原告之書面同意，該行政契約自始有效，乃屬當然。況協議書所載內容係被告間依變更細部計畫通過案，就回饋內容、公共設施建設及開發期程等所作之約定，不涉及原告與被告中泰賓館間有無租賃之問題，亦未對原告課予任何負擔或權利之限制、妨礙及不利益，並無侵害原告權益之情事，原告稱其權益遭受損害，實係曲解系爭契約內容所致，不足採據。退步言，縱原告與被告中泰賓館間有租賃關係之爭執，亦屬私法上之紛爭，被告中泰賓館能否依債之本旨履行其與原告之債之關係尚與被告臺北市政府無涉，原告稱系爭契約應得其書面同意一節，亦有誤解。綜上所述，原告所訴為無理由，應予駁回。
㈢被告中泰賓館股份有限公司答辯之理由
①程序部分：
⑴按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」，為行政訴訟法第6條第1項所明定。可知提起確認訴訟者，以具備「有即受確認判決之法律上利益」為前提，亦即原告須有公法上之權利或利益處於不確定狀態，且有以判決確認之必要，始得提起確認訴訟，此參照吳庚教授於行政爭訟法論一書所載「行政確認訴訟保護之利益限於公法上之利益，私法上利益不得為確認訴訟之標的，其情形與撤銷訴訟不同」等語亦明。
⑵本件原告主張其與被告中泰賓館間有租賃契約爭議，而系爭行政契約所涉及之土地範圍有部分涉及該租賃關係，故請求確認被告間簽署之行政契約法律關係不存在等語。惟查原告與被告中泰賓館間租賃關係之爭議為私法爭議，原告並無任何公法上之權利或公法上之利益處於不確定之狀態，且原告與被告中泰賓館間私法上租賃關係之爭議亦無從以本件確認判決除去，是本件原告顯然欠缺即受確認判決之法律上利益，其訴應予駁回。
②實體部分：
⑴原告提起本件訴訟所持法律依據無非係行政程序法第
140條第1項規定，而國內教科書及學者對於該法條規定之論述並不多見，對此，林明鏘教授就「行政程序法第140條第1項適用相關問題」提出其法律意見，認該條項之適用範圍應僅限於處分契約或第三人負擔契約，不得放寬及於負擔契約（或稱義務契約）在內，否則將大量危及已成立行政契約之效力。理由如下：
就文義解釋而言：行政程序法第140條第1項明定「行政契約依約定內容履行，將侵害第三人之權利者，應經該第三人書面之同意，始生效力。」，其中所謂行政契約應限於處分契約，而不包括負擔契約，蓋負擔契約僅有相對效力。我國行政程序法第140條第1項規定之用語與德國聯邦行政程序法第58條第1項「公法
契約（行政契約）侵害第三人權利者，應經該第三人之書面同意始生效力」規定顯有不同。
就目的解釋而言：行政契約大部分為雙務契約，且行政法律關係原則上多為多面向法律關係（如全民健保契約或公費生契約）而非單純雙面法律關係，倘行政程序法第140條第1項之適用不限於處分契約及第三人負擔契約，僅因行政契約涉及第三人即須第三人同意，將使行政契約無締結之可能與空間。
從體系解釋而言：行政契約之履行會侵害第三人之權利，應僅限於行政機關以公權力履行行政契約之行為或行政契約之當事人約定第三人負擔，始有管制行政機關是否有以行政契約出售或濫用公權力之必要。至於行政契約相對人之一方履行契約之行為有無可能侵害第三人，並非行政程序法所規範或關心之課題。
從歷史解釋而言：依「任何人不得以約定使第三人負擔義務」之法理，契約原則上僅有相對效力，倘其約定內容並未涉及第三人負擔義務，並無使第三人同意之理。
從比較法而言：德國通說從未認定解釋德國聯邦行政程序法第58條第1項規定限於第三人負擔契約乃增加
法律所無之限制，蓋要使第三人影響他人間之契約，必須有充分正當之理由。
可知林明鏘教授認被告臺北市政府與被告中泰賓館所簽訂之行政契約內容未約定使原告負擔權利義務，故無行政程序法第140條第1項之適用。
⑵經查原告稱林明鏘教授之見解並非通說，其他學者並無相同見解云云，然細察原告所援引之國內教科書，除陳敏教授外，其他學者對於行政程序法第140條第1項如何解釋適用，並未多作說明，原告據此指林明鏘教授之見解非通說，並不足採。且依原告援引之資料，陳敏教授亦認為契約之當事人，原則上不得以雙方之協議使第三人受有負擔，基於此一法理，行政程序法第140條第1項規定是否適用於義務契約，非無疑問，足見陳敏教授之見解與林明鏘教授之見解，並無實質差異。雖原告另援引翁岳生教授之見解，主張本件應適用行政程序法第
140條第1項規定云云，惟翁岳生教授所提及之案例為「代替徵收處分之行政契約」，與本件不同，且該引述係重點節錄，並未明白呈現翁岳生教授之見解，事實上，依法理而言，除非該徵收契約涉及第三人負擔，始須第三人同意。又原告援引德國對於該國行政程序法第58條第1項規定之見解，並稱德國「通說」認為該規定不限
於「第三人負擔契約」云云，惟查德國實務上適用該條之案例甚為少見，且學界對本條之適用，並無「通說」，亦從無見解認為第三人負擔契約係增加法律所無之限制，況原告援引之「規定之立法源自羅馬法上『禁止對第三人造成負擔』之契約法理而來」規定，亦即除非兩造約定契約內容由第三人負擔，否則契約當事人之約定如何造成第三人負擔，實難想像。
⑶茲就原告委請陳春生教授對「行政程序法第140條第1項之適用範圍」出具之意見書，陳述意見如下：
陳春生教授援引德國聯邦行政程序法第58條第1項規
定之立法意旨，即不得締結第三人負擔契約之表現，與德國多位學者之見解「如果吾人拒絕接受義務契約所致之侵害結果，則事實上等於承認第三人負擔公法上（行政）契約之存在」、「公法上不允許第三人負擔之契約」、「同意之必要，適用於所有第三人負擔之處分契約」，認依該國學者見解，原則上不允許經由合意使第三人受有負擔，而林明鏘教授亦闡明行政程序法第140條第1項規定適用於處分契約及第三人負擔契約，僅在宣示公法上不存在第三人負擔之行政契約而已，此為契約當然法理，可知陳春生教授上開說明與林明鏘教授之見解相同。
陳春生教授援引德國學者見解，說明義務契約之履行侵害第三人，而第三人因契約而形成之基本的權利狀態無法排除此種干涉時（亦即無其他救濟途徑），德國聯邦行政程序法第58條第1項規定始有適用餘地，
與林明鏘教授闡明本件原告所主張之私法上租賃關係，應透過私法程序加以救濟，無行政程序法第140條
第1項規定之適用相同。另陳春生教授於結論指出本
件無所謂出賣公權力之問題，亦與林明鏘說明行政程序法第140條第1項之立法目的旨再避免行政機關賤售公權力相同。
⑷系爭行政契約並未出權原告（第三人）權益：
對於相對人或第三人之「權利或法律上利益」有無受侵害，而得訴請救濟，我國通說採保護規範說，此觀司法院大法官釋字第469號解釋「如法律明確規定特
定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定之請求權者，其規範目的在於保護個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」意旨即明。
本件原告空泛指稱其身為第三人之權益受侵害，然未具體指出其係根據何種保護規範，而得主張其權益受侵害。以德國實務上承認之建築法上「鄰人訴訟」為例，第三人係援引建築法上相關規定為保護規範，始能稱依據該保護規範其權益受侵害，原告究依據何保護規範而得主張其權益受侵害，實應具體指明。又被告於行政訴訟程序中曾說明原告無「公法上權益」受侵害，不得提起本件訴訟，原告則主張所謂權益受侵害應不限於公法上權益云云，然依原告陳報二狀援引之德國學者見解，所謂侵害係指「第三人之主觀公權利存在，而該公權利因行政契約之締結受重大影響」而言，此與被告中泰賓館之見解相同，而與原告自己之見解不同。另原告援引之德國學者見解亦說明「在負擔契約之情形下，當契約之履行將侵害第三人之權利，例如行政機關依約有作成具第三人效力之行政處分或免除保護鄰人規定適用之處分等義務時，則均屬第三人之權利遭受影響之情形。如是的契約，均須利害關係之第三人的同意，始得締結。」等語，亦與林明鏘教授之說明，即行政程序法第140條僅適用審查
行政機關所為之承諾或給付，有無侵害第三人之權利，從未見審查行政契約之人民一方所為之承諾或給付是否侵害第三人之權利之情形相同。據此，系爭行政契約賦予原告任何義務，故未侵害原告公法上權益之行為。
⑸另鈞院曾請原告敘明系爭行政契約僅部分涉及原告主張之土地，本件有何不可分之關係，使原告能請求確認系爭行政契約全部不存在，原告陳稱倘其租賃範圍之土地無法交付，則台北市政府就不會締結系爭行政契約，故兩者不可分云云。惟查系爭行政契約係因通過都市計畫審議程序而訂定，於都市計畫審計過程中，原告已多次向主管機關陳情其有租賃契約，業經主管機關審酌後仍通過都市計畫變更審議程序並簽訂系爭行政契約，足見原告稱「兩者不可分」、「主管機關將不會簽訂系爭行政契約」等語，顯與事實不符。綜上論述，行政程序法人條第1項規定並非創設第三人特殊異議權，使第三人
得摧毀他人間締結之行政契約，本件實無行政程序法第140條第1項規定他用，原告所訴顯無理由，應予駁回。理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之法律狀態，若不尋求判決確認即將受到不利益之效果而言，合先敘明。二、本件原告以被告中泰賓館與被告臺北市政府於92年11月24日先簽訂協議書，嗣於翌年即93年4月22日依據該協議書第9條訂立回饋土地捐贈契約書，約定由被告中泰賓館無償捐贈系爭坐落台北市○○區○○段一小段363之1、363之2、363之3、363之4地號土地在內之9筆土地，並自都市計畫發展實施
之日起1年內，將產權移轉登記為臺北市所有，因被告中泰
賓館履行系爭契約將影響其前於80年7月1日、81年9月1日與原告所簽訂之土地租賃契約（嗣為82年2月1日所簽訂之基地租賃契約取代）之履行，亦影響原告合法使用系爭土地之權益為由，向本院提起本件行政訴訟請求確認協議書及回饋土地捐贈契約書中有關系爭土地所生法律關係不存在。茲原告主張行政程序法第140條第1項所稱「第三人之權利」並未只限第三人之「公法權利」，且其保護對象係針對「將」受其侵害之第三人，而所謂侵害亦不限於直接、目的性之侵害，間接附隨之侵害及抽象危險之情形亦包括在內，本件被告中泰賓館若不依約履行相關契約，被告臺北市政府得依行政程序法第148條規定以協議書為執行名義逕為單方執行，自直
接影響原告之租賃權，故被告間之回饋土地捐贈契約書涉及原告上開租賃權部分未得到原告同意，其所生之行政契約法律關係自始即不存在等語；被告臺北市政府以縱被告中泰賓館未依約履行系爭契約，其依行政程序法第148條規定請求
強制執行之對象亦僅契約相對人即被告中泰賓館，而非原告，是系爭契約不論係負擔或處分契約，對原告均不生效力，況於強制執行中如有第三人主張權利即予中斷程序，執行效力是否對原告造成直接影響，自有存疑，原告未說明其確認之訴利益為何及究係受何侵害，自應予以駁回等語資為答辯；被告中泰賓館則以行政程序法第140條第1項規定所謂行政契約應限於處分契約，而不包括負擔契約，且原告所引德國學者見解亦認該規定限於侵害第三人公法上之權利，或行政機關因該行政契約行使公權力而侵害第三人之權利，或限於沒有其他途徑可以排除該侵害，方能提起確認訴訟，原告與被告中泰賓館間租賃關係之爭議為私法爭議，被告聲請假處分藉以排除原告之占有事件與本件並無關係，原告並無任何公法上之權利或公法上之利益處於不確定之狀態，縱認被告間之行政契約法律關係不存在，亦與原告無涉，是本件原告顯然欠缺即受確認判決之法律上利益，其訴應予駁回等語為辯。
三、本件原告起訴請求確認被告臺北市政府與被告中泰賓館間92年11月24日簽立之協議書及93年4月22日簽立之回饋土地捐
贈契約書中有關坐落台北市○○區○○段一小段363之1、
363之2、363之3、363之4地號，面積合計4,284平方公尺範
圍內之土地所生法律關係不存在，是其訴訟標的為行政契約所生法律關係，而被告臺北市政府與被告中泰賓館間於92
年11月24日、93年4月22日所分別簽訂之協議書及回饋土地
捐贈契約書，其土地範圍固及於原告租賃權範圍之系爭土地，惟並未及於原告，此觀卷附協議書、回饋土地捐贈契約書影本即明，故被告間契約之履行究係何對第三人即原告具有強制效力致原告有公法上之權利或利益處於不確定之狀態厥為本件爭點所在。經查原告主張被告間之行政契約需經其同意無非以其具有系爭土地租賃權為據，惟姑不論原告與被告中泰賓館間之私法事件（包括聲請假處分排除占有事件）爭議為何，原告如有承租權存在，本可基於租賃之法律關係對被告中泰賓館為主張，然亦屬私法途徑救濟問題，退步言，縱被告間之行政契約約定事項或內容涉及系爭土地，亦無法排除原告之租賃權，原告仍得本於租賃權對抗被告中泰賓館或繼受其土地所有權之人，但仍係屬私法爭議，與公法上之權利或利益無涉，遑論被告間之行政契約並無以公權力介入原告之租賃權之情形，亦未約定得對第三人即原告強制執行（如逕行強制拆除地上物），況原告得對抗被告中泰賓館之權利並不會因為該捐贈契約生效而減縮，換言之，原告仍得本於既有之權利對抗受捐贈人即被告臺北市政府，故原告之承租權或租賃權自不因被告間之行政契約而不存在或致失效力，應可確定，原告自無所謂處於一種不確定之法律關係狀況中而需藉由確認訴訟加以排除侵害之情形，所稱「將受侵害」云云殊無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，再者，姑不論被告間所訂定之前開契約內容之履行是否將侵害原告之權利，依原告之主張被告間所訂定之行政契約，按行政程序法第140條第1項之規定須經原告同意始生效力，惟在原告未同意前，該契約亦僅對原告不生效力而已，並非無效，對被告間仍屬有效，本件迄今，被告尚未對原告主張該契約對原告發生效力，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即受確認判決之法律上利益可言。從而原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，揆之首揭法條規定及說明，自應以判決駁回之。至原告請求將本件送請前司法院大法官吳庚就專業法律問題表示意見部分，本院認無必要且與本件判決結果無影響，爰不送請表示意見，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 12　　月　 15 　 日第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 黃秋鴻
法 官 林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 12　　月　 15 　 日書 記 官　林惠堉