93年度訴字第413號｜行政：有關農業事務｜裁判日期：94 年 03 月 15 日

臺北高等行政法院判決 93年度訴字第413號 93 原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　葉天昱律師被　　　告　新竹縣竹北市公所代　表　人　乙○○所長）住同訴訟代理人　林思銘律師複代理人　　丁○○ 參　加　人　丙○○ 訴訟代理人　江肇欽律師黃淑琳律師上列當事人間因有關農業事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國93年1月7日府行法字第0930006423號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：原告於民國92年7月29日委由律師向被告請求撤銷其所核發之下列自耕能力證明書：㈠78年6月19日竹市建農字第8579號農地承受（出租）人自耕能力證明書。㈡79 年6月29日竹市建農字第8867號農地承受（出租）人自耕能力證明書。㈢80年6月20日竹市建農字第8560號農地承受（出租）人自耕能力證明書。㈣86年7月8日竹市建字第13814 號農地承受（出租）人自耕能力證明書。被告依內政部89年2月18日台內地字第8964281號函釋停止適用「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」等規定之意旨，以92年8月6日竹市農字第0920018639號函否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉被告核給下列自耕能力證明書之處分應予撤銷： ⑴78年6月19日竹市建農字第8579號農地承受（出租）人自耕能力證明書。 ⑵79年6月29日竹市建農字第8867號農地承受（出租）人自耕能力證明書。 ⑶80年6月20日竹市建農字第8560號農地承受（出租）人自耕能力證明書。 ⑷86年7月8日竹市建字第13814號農地承受（出租）人自耕能力證明書。㈡被告聲明：駁回原告之訴。三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由： ⒈被告行政處分違法： ⑴未依法律強制規定及行政規章規定而為行政處分者，應認係違法或濫權之行政處分，而為行政訴訟法第4條第1項、第2項規定之違法行政處分。查修正前土地法第30 條第1項規定「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」，為保障農民（按即指自耕農）之法律（憲法第153條規定參照），為強制規定之一種。因此，凡不具農民身份資格（含積極資格、消極資格）者，均不具有取得自耕地之權利能力。準此，必具農民身份資格之人，始有申請主管機關核給自耕能力證明書之權利，而主管機關亦僅得核給具農民身份資格之人以自耕能力證明書。主管機關核給不具農民身份資格之人以自耕能力證明書者，該項核給證明書之行政處分即屬係違法之行政處分。 ⑵經查參加人於71年起至83年12月止受僱於徐傳祿開設之志鋒企業有限公司擔任技術員乙職達13年之久，並早在62年7月便在花蓮「一成水電行」擔任助理，一直做到 66年9月。接著，在66年10月1日轉至同市「鉅峰水電工程有限公司」服務，至68年10月取得甲種電匠資格後離職，仍擔任該公司之自來水管承裝技術顧問。69年6 月受僱於臺北市「瑞力工程行」擔任技工助理，直到73 年9月才回新竹。73年9月回到新竹志鋒企業有限公司任職，83年初時即有3萬6千元之月薪。以上事實，參加人除已「自承該項事實」之外，並分別提出相關書證以實之，足徵參加人根本不具農民身份資格。 ⑶被告竟分別於78年6月19日、79年6月29日、80年6月20 日86年7月8日分別核給如訴之聲明⒉所示之自耕能力證明書予參加人之行政處分，顯已違反修正前土地法第30條第1項「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」之強制規定，及內政部頒行之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定之消極資格要件即「無專任農耕以外職業或勞動工作者」之規定。 ⒉前揭違法行政處分損害原告之權利或法律上之利益： ⑴按土地登記制度為確保土地登記之正確性而設立，除負有保障交易安全之公示力之外，兼有保障土地所有權人土地權利之目的。又依民法第767條之規定，足證土地登記簿之記載不實，即有妨害土地所有權人權利之圓滿，並已損害土地所有權人之權利或法律上之利益。自耕農力證明書為取得耕地之重要證明文件，並與私有農地所有權之變動息息相關。因此，核給不具農民身份資格之人以自耕能力證明書之行政處分，即與損害土地所有權人之權利或法律上之利益有關。換言之，核給不具農民身份資格之人以自耕能力證明書之行政處分，當然有損於土地所有權人之權利或法律上之利益。 ⑵被告所發給之系爭農地承受（出租）人自耕能力證明書，均已分別被參加人充作擅自移轉原告所有農地所有權之重要文書（按相關訴訟在新竹地方法院審理中），是前揭處分已損害及原告之權利或法律上之利益。 ⒊原處分（即駁回撤銷申請之處分）應予撤銷之理由： ⑴原處分係依據內政部函釋，為「不受理（或拒絕受理）」之行政處分，核先敘明。 ⑵雖嗣後於訴願審議中，另補充答辯以「⑷依行政執行法第131條公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅，公法上請求權因時效完成而當然消滅。⑸依據行政程序法第173條第2款規定，同事由已明確答覆仍一再陳情者得不予處理，本案一再陳情，得不予處理」云云。然查前揭答辯補充理由，除並非原處分所持理由之一部外，亦無可採。 ⒋原決定應予撤銷之理由： ⑴原告訴願之對象，為原處分（按即被告於92年8月6日以竹市農字第0920018639號函復拒絕受理撤銷申請案之行政處分），並已依法提起訴願。倘原決定機關認有訴願法第14條第2項但書規定之適用者，亦僅須援引該條項規定逕以程序駁回訴願即可，何須就實體權利爭執事項審查。足徵，原決定援引訴願法第14條第2項但書規定，除無可援用之該項事實外（原處分日期為92年8月6日），亦無可取。 ⑵被告依據上級機關之函釋意旨，拒絕受理關於自耕能力證明書之撤銷申請案，原即本案爭執事項。尚非有無理由之判斷基礎，否則行政救濟程序何用？因此，該項理由亦非可取。 ⑶至於援引行政程序法第128條第2項但書規定，否決原告之撤銷違法行政處分請求權，亦無可採： ①按「撤銷違法行政處分請求權」原即為利害關係人之權利，亦為被告應依職權自省之事項。此觀行政程序法第117條、第119條、第128條、第171條規定甚明。②雖行政程序法第128條第2項但書規定「自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請」。然查，行政程序法係88年2月3日經總統公布施行，依「程序從新」原則，亦僅「程序事項」應依新法，至於「實體權利事項（諸如撤銷違法行政處分請求權）」則無程序從新原則之適用。換言之，在88年2月3日公布施行行政程序法前，已存在之「實體權利事項（諸如撤銷違法行政處分請求權）」是否仍有行政程序法之適用？即顯非無疑。 ③倘嚴格地恪守「程序從新」及「法律不溯既往」原則，則應認82月3日公布施行行政程序法前已存在之「實體權利事項（諸如撤銷違法行政處分請求權）」無行政程序法第128條第2項但書規定之適用。反之，若認仍應適用者，則該條項但書規定之「除斥期間」應自何時起算？即非無審究之餘地。從「程序從新」及「法律不溯既往」原則而論，亦應認自公布施行之88年2月3日起算，方符法理兼顧人民權益。準此，原告於92年7月27日提出申請（行使撤銷違法行政處分請求權），亦無時效完成之問題。 ⒌按法律上無效之行為或行政處分，自始、當然、確定不發生效力，不僅於其成立時不發生效力，即其後亦無再發生效力之可能，縱經補正其生效要件，亦不因之而有效。換言之，即其不生效力，已屬確定。修正前土地法第30條第1項規定「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」，立法意旨為扶植自耕農實現耕者有其田政策，對於農地承受人資格之限制，使私有農地物權之移轉，其承受人必須為能自任耕作之農民，此一不許農地自由買賣之規定，即屬強行規定性質。任何違反強行規定之法律行為或行政處分，即屬無效。經查，參加人於71年起至83年12月止受僱於徐傳祿開設之志鋒企業有限公司（下稱志鋒公司）擔任技術員乙職達13年之久，又自志峰公司離職前，即以其妻李美華名義成立偉志企業社，並經營與志鋒公司相同之濾水器販售安裝工程事業迄今等事實，此除有參加人勞工保險卡及離職退保申報表可稽外，復有另案臺灣新竹地方法院檢察署92年度偵續二字第4號不起訴處分書可憑（見該不起訴處分書第4頁第18行以下記載）。另參加人於90年4月25日就臺灣新竹地方法院89年度重訴字第33 號提呈於法院之民事答辯狀㈡第5頁載有「被告（參加人）為了自立，早在62年7月便在花蓮一成水電行擔任助理，一直做到66年9月。接著，在66年10 月1日轉至同市『鉅峰水電工程有限公司』服務，至68年10月取得甲種電匠資格後離職，仍擔任該公司之自來水管承裝技術顧問。69年6月受僱於臺北市『瑞力工程行』擔任技工助理，直到 73年9月才回新竹。73年9月回到新竹志鋒企業有限公司任職，．．．83年初時即有3萬6千元之月薪。」並以編號證11號至13號之書證證明前揭事實，此另有參加人提呈於臺灣新竹地方法院民事庭之前揭答辯狀及所附書證可按。基上，足證參加人自62年7月迄今，均未從事農地耕種，更遑論自任耕作。退萬步言，即認參加人曾或有「委託代耕」之情事者，亦與土地法第6條後段之「用以維持一家生活之必要」之條件不符。 ⒍依前揭書證及參加人之自白，足以證明下列事實： ⑴62年至73年間，參加人根本不在新竹，不可能務農。 ⑵74年至83年間，參加人在新竹志鋒企業有限公司任職擔任技術員專職，也未務農。 ⑶84年迄今，參加人自己開設偉志企業社（營業項目與志峰企業有限公司相同）自己當老闆，更不可能務農。 ⑷據上可知，參加人既不曾充任「幫農」，更非「自耕農」，至為灼然。換言之，參加人根本就沒有「務農」之事實，即不具有「幫農」或「自耕農」之真實身份與資格，在土地法第30條第1項規定修正前，根本不具備「承受私有農地所有權之資格」。被告既受參加人簽具之「不實切結」欺瞞，致誤發前揭自耕能力證明書予參加人，顯已違反修正前土地法第30條第1項之規定，亦與內政部頒行之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」不符，爰有以書面詳敘理由並檢附相關書證，申請新竹縣竹北市公所依職權及參加人所立切結意旨，撤銷前揭自耕能力證明書，以符法制之必要。揆諸內政部85年5月31日台內地字第92248號函示意旨，就原申請人有前揭情形時，原核發機關得撤銷已核發之自耕能力證明書，足證被告因受詐欺致誤發之行政處分，有依職權及參加人所立切結撤銷原處分之法定義務。 ⒎按自耕能力證明書核發之審查，係採實質審查，如申請人確實自任耕作，且無「專任農耕以外之職業者」固應發給自耕能力證明書，與申請人國民身份證職業欄記載無關。修正前土地法第30條係就私有農地所有權之物權行為所作之強制規定，移轉私有農地之所有權於無自耕能力之人，核屬違反強制規定之行為，應認為法律上之給付不能，亦即客觀的給付不能（自始不能）。行政院62年8月9日台62內字第6795號，亦曾為如下之法律見解：「對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之。」，核與內政部85年5月31日內地字第921248號函示意見，就原申請人有前揭情形時，原核發機關得撤銷已核發之自耕農證明書。以上兩函令就撤銷處分所持之精神均相通。被告既受參加人之詐欺致誤發自耕能力證明書，即應認該等行政處分有重大瑕疵，揆諸前揭實務見解，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均應予以依職權撤銷之，方符法旨。 ⒏按修正前土地法第30條第1項規定，為禁止農地所有權自由移轉之規定，係屬強行規定性質。因此，承受農地人是否「自耕」即攸關是否具有「受領農地之資格」： ⑴本條之立法意旨，為基於扶植自耕農實現耕者有其田政策，對於農地承受人資格之限制，使私有農地物權之移轉，其承受人必須為能自任耕作之農民，並專指自然人而言（司法院29年院字第2028號解釋）。 ⑵修正前土地法第30條第1項規定所稱「其承受人以能自耕者為限」之「自耕」，按當時農地政策，為解為土地法第6條前段之狹義自耕，專指能自任耕作之自然人而言。 ⑶關於農地承受人有無自任耕作能力之認定標準，依最高法院65年12月7日第9次民庭庭推總會決議見解，係以「承受人本人」有無自任耕作能力認定之，並以承受時之情形認定之（最高法院51年臺上字第2112判例、內政部55年8月2日台內地字第21421號函參照）。 ⑷另據內政部84年7月29日台內地字第8410690號函，就自耕能力證明書之申請及核發注意事項於84年3月28日修正將「原申請人應無專任農耕以外職業或勞動工作者之限制刪除，．．惟為符該點所稱『現耕』之規定，申請人於申請時除應符職業記載之規定外，應同時具結確現耕農民』。益證，能自任耕作仍為申請自耕能力證明書之前提要件，同時也是核發自耕能力證明書應注意事項。 ⑸經查，參加人分別於78年6月19日、79年6月29日、80年6月20日及86年7月8日向被告申請核給自耕能力證明書當時，事實上係專任「志峰企業有限公司技術員」或偉志企業社實際負責人，除已違「無專任農耕以外之職業或勞動工作」之規定外，亦無自任耕作之事實。揆諸最高法院64年臺上字第1352號判例、64年臺上字第1352 號判例。法律見解，亦應認被告所核發之系爭自耕能力證明書之行政處分顯有重大瑕疵，應予撤銷。㈡被告主張之理由： ⒈就本件行政訴訟程序部分： ⑴按適格之當事人始有以自己名義在具體的訴訟事件中，實施訴訟之權能，通常情形「實體上之權利主體」具有訴訟實施權。撤銷訴訟或課予義務訴訟之要件之一為：因作成行政處分而權利或法律上利益受損害者，故有訴訟權能之人以前述處分之相對人為原則，以此作為認定有無訴訟權能之準則，學理上稱為「相對人理論」。本件原告所欲撤銷之一部，乃新竹縣竹北市公所為核發自耕能力証明書之行政處分（含㈠78年6月19日竹市建農字第8579號農地承受（出租）人自耕能力証明書。㈡79年6月29日竹市建農字第8867號農地承受（出租）人自耕能力証明書。㈢80年6月20日竹市建農字第8560號農地承受（出租）人自耕能力証明書。㈣86年7月8日竹市建農字第13814號農地承受（出租）人自耕能力証明書等4件行政處分，下稱系爭處分），而其受處分之人為參加人而非原告，故依前揭相對人理論而言，原告據以提起系爭處分之行政訴訟，其當事人即非適格，而不得為本件訴訟之原告，蓋受系爭處分之人為參加人，而非原告，原告據以提出行政訴訟，於法自有不合。再者，系爭處分並非效力及於第三人之「第三人效力處分」，蓋系爭處分並未直接課予原告任何負擔或不利益，原告自不得以其自己名義就系爭處分據以提起行政訴訟。 ⑵原告認系爭處分損害原告之權利或法律上之利益。理由略為：①土地登記簿之記載不實，即有妨害土地所有權人權利之圓滿，並已損害土地所有權人之權利或法律上之利益。②自耕能力証明書為取得耕地之重要証明文件，核發不具農民身份資格之人以自耕能力証明書之行政處分，即有損害土地所有權人之權利或法律上利益。③被告分別核給予參加人之系爭處分，均已分別被參加人充作擅自移轉原告所有農地所有權之重要文件，是系爭行政處分已損害及原告之權利或法律上利益。 ⑶就原告張理由①而言，按土地登載是否屬實，地政機關僅為形式上審查，並不負責實體權利義務之審理，故原告認有登載不實致侵害其權益之情事，因係單純民事法律關係，自得依法向民事法院主張實體法律關係訴請塗銷登記，原告據此認為系爭處分損害其權益而提起行政訴訟，於法自屬無據；就原告主張理由②而言，被告依法行政核發系爭處分予參加人，受處分人為參加人而非本件原告，且系爭處分亦非使受處分人以外之第三人負擔任何負擔或不利益之第三人效力處分，原告據以主張被告依法核發系爭處分予參加人損害其權益，論理上似不足採；就原告主張理由③而言，參加人持被依法核發之系爭處分擅自移轉原告所有權，係屬單純民事事件，原告亦稱已於民事法院審理，顯可認本件爭訟應向民事庭訴請塗銷登記，原告以民事之法律關係認系爭處分損害其權益，自不足採。 ⒉就訴願部分實體理由而言： ⑴按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法（訴願法）提起訴願，訴願法第1條定有明文。又訴願法第1條所謂「損害其權利或利益者」，係指「直接」損害其權利或利益而言，本件原告本身並非直接受有損害之人，其提起訴願，訴願主體顯非合法。（36年1月1日最高行政法院36年判字第13號判例要旨參照）。系爭處分之受處分人為參加人，並非本件原告，故原告據以提出訴願，其為訴願主體之資格不備，所提之訴願顯非合法，訴願決定不足之部分，應予補充。 ⑵縱強認本件原告為系爭處分之利害關係人，按訴願法第14條第1項規定，訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之日起30日內為之，同條第2項規定，利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算，但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。系爭處分乃係分別於78年、79年、80年、86年所為之處分，起算迄原告提起訴願之日92年8月13日，已顯逾前揭得提起訴願之3年訴願期間，故訴願決定依訴願法第14條第2項但書之規定，就原告請求撤銷系爭處分之部分為訴願駁回之決定，於法自無不合。 ⑶就原告不服被告92年8月6日竹市農字第0920018639號函不受理原告申請系爭處分之部分而言，訴願決定明白揭示，被告對原告之申請為不受理之處分，乃依內政部89年2月18日台內地字第8964281號函及內政部89年5月3日台內地字第8903306號函為因應土地法第30條及第 30條之1之修正，而停止適用「自耕能力証明書之申請及核發注意事項」．．．等相關規定，並為配合土地法第30條之刪除，有關自耕能力証明書之撤銷案件，不再受理申辦。按內政部為地政事務之中央主管機關，自有依法函令解釋、適用相關法規之權限，故內政部自得本於職權依法發布前揭函令，停止適用「自耕能力証明書之申請及核發注意事項」，並函令有關自耕能力証明書之案件，不再受理申辦，故被告依前揭函令對於原告申請撤銷系爭處分為不受理之處分，於法自無不合，訴願決定認原處分（即系爭處分）應予維持亦屬有據。 ⒊就被告92年8月6日對原告申請撤銷系爭處分為不受理之行政處分而言，理由亦同上所述。 ⒋就被告所為之系爭處分而言： ⑴原告主張被告應撤銷系爭處分，理由在於依89年修正前土地法第30條第1項規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。」依內政部發布之「自耕能力証明書之申請及核發注意事項」第5點第2項之規定，申請自耕能力証明書者，須具備「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之要件，而認參加人並不具備「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之要件而主張系爭處分應予撤銷。 ⑵惟經查內政部發布之「自耕能力証明書之申請及核發注意事項」幾經修正而後始於89年2月18日內政部台內地字第8964281號函發布廢止。然查原告所引用之「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之要件，係於86年8月8日內政部台內字第8681248號函修正發布第5點條文後始增列，亦即於86年8月8日前申請自耕能力証明書並無「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之要件限制。亦即於86年8月8日修正發布該注意事項第5點後，申請自耕能力証明書者始受該條件之拘束。 ⑶查系爭處分係分別於78年、79年、80年及86年7月8日所為，而「無專任農耕以外之職業或勞動工作者」之要件於86年8月8日後申請自耕能力証明書者始受其限制，故被告所為之系爭處分，於法並無不合。㈢參加人主張之理由： ⒈程序部分： ⑴原告所提起之行政救濟於法無據且不具當事人資格，應依法駁回其訴： ①按原告係以被告於民國78年6月19日、79年6月29日、80年6月20日及86年7月8日所分別核發之竹市建農字第8597號、8867號、8560號及13814號等四件農地承受 (出租)人自耕能力証明書之行政處分違法而『申請』被告機關撤銷。惟查，倘若原告認為系爭自耕能力証明書之行政處分違法並損害其權利或法律上之利益，理應於法定期限內依法向被告機關提起訴願才屬正辦，豈有逾法定訴願期限後再行申請撤銷之理，若此路可通，日後任何人只要超過訴願期間均可另提所謂之『申請案』，並於經該管機關駁回後再以該駁回之處分當作『原處分』提起行政救濟，則法定訴願期間豈非形同虛設，基此以論，原告究竟係依據何項法律之規定『申請』撤銷系爭行政處分自有說明之必要，否則其相關行政救濟程序即屬於法無據，自應認為其主張之事實顯無理由而依行政訴訟法第107條第3項之規定以判決駁回之。 ②次按，得提起撤銷行政處分訴訟之當事人以因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者為限，至於利害關係人則以因訴願決定損害其權利或法律上利益者為限，此觀行政訴訟法第4條第1、3項之規定自明。 ③本件，原告並非被告機關竹北市公所所核發之系爭自耕能力証明書之受處分人即相對人，因此不論系爭行政處分是否違法，均不可能直接造成原告權利或法律上利益之損害甚明，因此原告自無依行政訴訟法第四條第一項提起本件訴訟之餘地。 ④再者，我國實務上對於所謂具有法律上利害關係之人乃明顯係採取保護規範理論，此由最高行政法院89年度裁字第107號裁定明揭：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟謀求救濟之人，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係人乃指法律上之利害關係人而言，不包括事實上之利害關係在內，本院著有75年判字第362號判例，而所謂法律上之利害關係係指具體法規所保護之權利或利益而言。」可資佐証。因此，利害關係人必須因具體法規所保護之權利或利益遭到行政處分所侵害時，始屬撤銷訴訟之當事人適格。本件，系爭自耕能力証明書之核發究竟使原告所享有之何項法規上之權利或利益受損，始終未據原告說明清楚，故其當事人已難謂適格。至於原告所擁有之土地嗣後移轉至參加人名下，則完全係基於原告與參加人間其他私法上之法律關係所致，與系爭之自耕能力証明書並無任何直接或間接關係，因為徒有自耕能力証明書根本不可能發生原告土地移轉之效果，準此以論，則被告機關所為之行政處分自難謂對於原告產生任何權利或法律上之損害，因此原告亦無依行政訴訟法第4條第3項提起本件訴訟之權利。 ⑵退萬步言，縱認原告所提訴訟於法有據且當事人適格，惟其就系爭行政處分提起訴願亦已超過法定期限： ①按訴願法第14條第1、2項明定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後已逾3年者，不得提起。」 ②經查，原告另以所謂之『申請案』提起本件行政救濟，於法無據，已如前述，惟若原告之本意係對於被告機關所為之系爭自耕能力証明書之行政處分提起訴願，則依上開規定，其於92年7月28日提出申請時亦已遠超過法定3年之除斥期間，自應予以駁回。 ⒉實體部分：按原告主張參加人因不具備「無專任農耕以外職業或勞動工作者」之消極資格要件，且未實際從事農耕行為，故認參加人無自耕能力，被告機關核發自耕能力証明書之行政處分於法有違云云。惟查， ⑴原告主張參加人確有「專任農耕以外職業或勞動工作」，顯然不具備『自耕能力証明書之申請及核發注意事項』 (下稱『注意事項』)中有關「無專任農耕以外職業或勞動工作者」之消極要件，因認參加人無受領農地之權利能力等語，並非有理。蓋以，依據司法院大法官會議釋字第581號解釋文明揭：「『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』 (以下稱注意事項)係中華民國65年1月 26日內政部為執行土地法第30條之規定 (89年1月26日刪除)所訂定。79年6月22日修正之注意事項第4點規定，公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專任農耕以外之職業者及在學之學生(夜間部學生不在此限)，皆不得申請自耕能力證明書，致影響實質上具有自任耕作能力者收回耕地之權利，對出租人財產權增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則以及第15條保障人民財產權之意旨不符，上開注意事項之規定，應不予適用。本院釋字第347號解釋相關部分應予變更。」已明確宣示該『注意事項』第四點規定，有關公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專任農耕以外之職業者及在學之學生 (夜間部學生不在此限)，不得申請自耕能力證明書之規定，因牴觸憲法而無效，故原告以上揭無效之規定主張參加人無自耕能力，被告機關之核發自耕能力証明書係屬違誤等語，已非有據。 ⑵而且，由上述解釋文之內容可知是否符合承受耕地之條件，應由承受人實質上是否備自耕能力之事實加以認定。經查，由下列事証可以証明參加人對於系爭土地確實具有自耕能力之事實： ①按原告早年為了躲債 (詳如參加訴訟聲請狀第2頁所載)，致系爭土地遭到荒廢，被人任意棄置廢土及廢棄物，而遭政府課徵荒地稅，所以系爭土地在參加人繳納荒地稅後，為避免再被政府課徵荒地稅甚至被強制收買，故由參加人重新整地進行耕作種植水稻，所有犁田翻土、除草施肥、巡田放水等工作全部都是由參加人親自完成，只有插秧及割稻2項工作因所需機械價值昂貴，才請人代為處理，而原告只是偶爾從旁協助而已，且參加人此一耕作之事實一直維持到民國88年間，因為缺水及節水供科學園區使用之原因，政府鼓勵農地休耕時才停止。雖然參加人於耕作系爭土地之同時亦曾任職於志鋒公司，嗣並自行開設偉志企業社，可是因為種植水稻所費時間不多尚有餘裕可從事其他工作，加上水稻收入有限，所以參加人仍必須有其他工作才能幫助家計，惟此並不影響參加人確曾自任耕作之事實，以及參加人確具自耕能力之資格，此並前揭據大法官會議釋字第581號解釋在案，故原告一再以參加人曾另有工作為由，質疑參加人之自耕能力資格，顯非有理由。 ②系爭土地確實由參加人耕作多年之事實，業據証人徐蓮昌於另案台灣新竹地方法院檢察署89年偵字第3713 號偽造文書案件偵查中到庭証實：「 (檢察官問：徐敬棠是否曾下田耕作？若有，耕作幾年？)有。那些田都是丙○○去耕作的，還有甲○○。」「 (檢察官問：你說那些田地都是丙○○下去耕種的？)是。因為現在都是請人家下去做，沒有人親自下去種，但我有看過他親自搬稻穀。」「 (檢察官問：你有看過幾次？)我有看過幾次。」 (詳參証5號)。所以參加人之戶籍登記上才會一直有『自耕農』及『幫農』之註記 (詳參証6號)。 ③再者，依農會法第12條第1項明文規定：「凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於左列各款之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員：1、自耕農。2、佃農。3、農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作。4、服務於依法令登記之農、林、牧場員工，實際從事農業工作。」故加入成為農業會員者，必定有確實從事農業工作之事實為前提。經查，參加人已加入竹北市農會成為會員10餘年以上，而且耕作所收獲之稻穀經由竹北市農會收購後之價款也都是直接匯入參加人之帳戶內 (詳參証7號)。 ⑶由以上事實可清楚証明參加人就系爭土地不但有自耕能力，而且確實親自從事耕作，故被告機關經過實際審查認定後確認參加人符合相關規定才會發給參加人自耕能力証明書，因此參加人承受系爭土地於法並無違誤，原告未遑詳加查証即任意指摘，自無可採。理由一、被告代表人原為葉芳雄，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、本件原告於92年7月29日委由律師向被告請求撤銷其所核發之系爭自耕能力證明書4份，被告依內政部89年2月18日台內地字第8964281號函釋停止適用「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」等規定之意旨，以92年8月6日竹市農字第0920018639號函否准原告申請等事實，有律師函、被告92 年8月6日竹市農字第0920018639號函各一件附於被告答辯卷可憑，堪予認定。三、本件原告提起撤銷之訴，請求撤銷被告所為駁回其請求撤銷系爭4份自耕能力證明書申請之處分，並進而請求命被告為撤銷自耕能力證明書之處分，核屬行政訴訟法第4條第1項撤銷之訴及第5條第2項之課予義務之訴。則首應究明者即被告所為否准原告請求之處分是否違法？㈠按行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之，行政程序法第128條第1項前段定有明文。即揭示有權請求撤銷已確定之行政處分者，以相對人或利害關係人為限。次按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362號判例意旨參照。查自耕能力證明書之核發原係配合89年1月26日修正前土地法第30條關於私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限之規定，以配合農地農有並自耕之政策，乃有農地承受人須先向鄉鎮市區公所申領該證明書之相關申請及作業規定。取得該等證明書者，即得據以表彰其承受特定土地後確能自任耕作之資格，是其性質核屬授益行政處分。又自耕能力證明書並不致使第三人有所負擔或受益，即非屬第三人效力處分。本件原告之於系爭自耕能力證明書而言，乃屬第三人，是其必需以有保護其利益為目的之法規為基礎，始得謂因該處分發生法律上之利害關係，而產生撤銷請求權。原告主張該自耕能力證明書損害其權利或法律上之利益，無非以參加人以該證明書作為移轉原屬於其所有之農地為己有之重要文件，惟關於自耕能力證明書之性質業已說明如前，該證明書之核發並不至發生農地所有權之變動，所有權變動之發生乃基於權義雙方所為之債權、物權契約，如買賣、贈與及物權移轉契約等等，故原告以上開理由，主張其屬該自耕能力證明書之利害關係人云云，顯屬誤解，核不足採。則原告即非系爭自耕能力證明書之利害關係人，自無行政程序法第128條所規定之撤銷請求權。㈡又關於請求撤銷已確定之行政處分之除斥期間，於行政程序法第128條第2項規定：「前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」本件姑不論原告請求撤銷是否符合該條關於重開行政程序之要件規定，縱認其可請求，系爭自耕能力證明書之行政處分距今皆已逾5年期間，依法原告並不得再行申請撤銷系爭行政處分。綜上所述，原告請求撤銷系爭自耕能力證明書，於法未合。四、本件被告依前揭內政部函釋意旨否准原告之請求，其所持理由雖有不同，惟予以否准之結論則與本件判斷並無二致，是原訴願決定予以維持，亦屬合法。原告仍執前詞請求判如其聲明，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　94　　年　　3　　月　 15 　日臺北高等行政法院第七庭審判長法官　鄭　小　康法官　林　金　本法官　李玉卿上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　94　　年　　3　　月　 15 　日書記官張靜怡

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第413號

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臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第413號

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