臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第00803號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 07 月 14 日

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00803號
原　　　告　甲○○○○○○○
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　黃宗樂（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丁○○兼送達代收
丙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國92年年12月22日院臺訴字第0920093195號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣民國（下同）92年國內爆發嚴重急性呼吸道症候群（以下稱SARS）疫情期間，原告經人檢舉不當哄抬口罩之價格，經被告調查結果，以原告於SARS疫情期間，利用消費者對口罩等相關醫療用品之需求大增、市場機能失靈、供需失衡及消費者之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，不當調漲「遠紅外線活性碳口罩」商品（下稱系爭商品）之銷售價格為每組（其內有遠紅外線殺菌層口罩1只及活性碳
過瀘棉網5片）新台幣（下同）200元，其獲利程度已超過系爭商品之合理利潤，實有未當，亦未致力於穩定物價之社會責任，其售價顯逾市場經驗之正常價格，顯有藉調漲口罩產品價格之情事，利用國內SARS疫情，口罩市場供需失衡之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，係違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依同法第41條前段規定，以92年6月2日公處字第092079號處分書（下稱系爭處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰50,000 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起
本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告所出售之系爭商品，係廠商勇福織造有限公司所供之商品，其建議銷售價格已印於商品上，為每組200元（6個）。而原告之系爭商品銷售參考價本載為每盒（非每只）200元
，並未漲價，該「牌價」係供應商勇福織造有限公司考量系爭商品特性及零售商合理之利潤而定，該產品經工業局協助國內傳統工業技術升級計劃技術輔導，其產品建議售價必有經過市場調查，原告並未主動加價，何來有哄抬物價之舉？有關此點該公司亦主動表示願出面作證。況原告絕無趁SARS疫情危急之時，如其他同業將N95口罩1只賣到千元以上不當調漲價格之情事，而原告依廠商所定價格賺取合理利潤，應屬實在。否則在SEVEN-ELEVEN、福客多商店商品架上每一商品所登載建議售價，被告似應均可認為係「獲利程度已超過商品之合理利潤」，均可加以處罰，否則單憑被告針對「SARS重要醫療防護用品價格調查資料表」之毫無法律根據的片面資料，即可以主觀意思認定裁罰，何得能平？更遑論依法行政。況原告系爭商品之售價係每組200元，並非每只200元，絕無售以加本加計計算利潤高達90%即獲利程度已超過商
品合理利潤之情事。
二、查原告所開設之滿順藥局，就系爭商品除須支付成本價105
元外，尚需支付人事費用、店租、水電、稅金等費用，原告僅係單純販賣系爭商品每組（非每個）僅賺不到95元，要絕無趁機哄抬至250元之情事，如何即斷定有哄抬物價情事。
故被告之無端指摘，妄稱每只賣到250元應屬無的放矢，其
虛應查察工作，考其主因，乃在應付上級交差了事。
三、原告所販賣系爭商品一盒有6枚口罩，並依廠商建議售價販
賣，合乎常理，其內尚附替換包，更可更換後重複使用，加以又有特殊功能，何來獲利已超過一般商品之合理利潤可言？況此具有特性商品，係廠商所述係依公平交易法第14條經中央主管機關核准通過有特殊功能之專業發展產品，如係哄抬物價，則真正有聯合攏斷行為者，應係供應商勇福織造有限公司絕非原告（零售商）。又原告之店面位處台北市○○街（南京東路附近）租金昂貴，審酌建議售價並依實售出，要無藉市場供需失調情勢，不當調漲或哄抬口罩商品價格之違法事實等情，故被告之處分極其不當，顯有違誤。
四、原告所購買系爭商品之進貨情形，經統計從92年4月至5月進貨數量共計41組（分4次），總計金額僅4100元。
乙、被告主張之理由：
一、按經濟生活中，經濟活動變化快速，市場上之營業競爭行為樣態繁多，尤其是不正競爭行為，更是千變萬化，以有限具體要件之條文實難以涵蓋殆盡，因此在立法技術上，不得不用「不確定法律概念」作為規範行為構成要件的概括條款，作為具體規定之補充。再者，營業競爭行為是否違法，應否加以禁止或管制，常須就事業以該行為所追求利益、維護市場競爭秩序及整體經濟安定繁榮之公共利益等法益，是否獲得應有之尊重與維護作廣泛的「利益衡量」。以不確定法律概念作為構成違法行為之判斷準據，可以讓執法機關於處理具體個案時，得以衡量斟酌系爭營業競爭行為所牽涉各種不同法益間衝突，何種較值得保護，而解釋認定該系爭行為是否合於文義抽象、具有價值補充功能的構成要件，進而決定對該行為是否予以禁止、糾正或處罰。公平交易法第24條：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」置於該法實體規定之後，從立法說明，以及條文要件「足以影響交易秩序」、「欺罔」、「顯失公平」文義抽象，以求適用範圍不受過度侷限的含意來看，即可知立法者有意藉公平交易法第24條作為公平法上的概括條款，以發揮其網補競爭法制漏洞及利益衡量的價值填補功能，作為維護競爭秩序任務的最後一道防線。
二、本案刻值SARS疫情升溫之際，無論就媒體批載之資訊、或輿情反映，口罩一罩難求之事實乃不容置疑，衡諸口罩價格節節調漲致市場秩序紊亂、囤積之聲時有所聞等造成民心浮動、社會不安，故在市場口罩需求殷切情形下，口罩業者享有供貨之優勢地位，消費者因需求孔急，對於交易價格實無從選擇，口罩業者已然具備市場相對優勢地位，彰彰甚明。再者，天然災害或其他政治、經濟之突發事件致市場供需失調，民生物資銷售商等事業在個別交易中相對於交易相對人顯已具有相當支配性影響力。是此，疫情期間，民眾對於口罩銷售業者具有不可期待其偏離轉移的依賴關係，可供貨之口罩業者無論在價格決定、供貨數量等交易條件具有主控地位，倘業者利用消費者需求孔急之際，不當調漲口罩價格，使交易相對人接受不公平之交易條件，則以公平交易法第24條介入規範實有必要。
三、有關SARS疫情爆發前後，口罩合理價格乙節：
㈠市場會對口罩產生大量需求，肇因於SARS係藉由空氣散播冠狀病毒，使其進入四周人群之口鼻，因此能有效包覆口鼻，並隔絕、過濾病毒之口罩，便成為大眾做好自身防護的利器。查被告於國內SARS疫情爆發之初，立即派員至各大通路商（連鎖藥局），瞭解口罩價格變化情形及產品供貨情形，當時市場上所販售之口罩價格依材質效能不同而有差異惟均在百元以下，是以，SARS疫情爆發前口罩合理價格大抵為百元以下，活性碳口罩於平常期間（非SARS疫情爆發期間）大量採購之價格更低於10元以下，原告所提供系爭商品包裝雖印有$200字樣，惟製造日期係92年4月，並不足以佐證係SARS
疫情爆發前之實際售價（建議售價並非即實際售價），原告雖稱並未調漲售價，惟未提示SARS疫情爆發前售價亦為200
元之相關資料，對照檢舉人之檢舉信函表示，其於92年5月
12日至原告之藥房詢價時，原告就普通口罩一個叫價90元，高效能者開價250元（原告僅售遠紅外線活性碳口罩、活性
碳平面口罩、外科用口罩，在此應係指遠紅外線活性碳口罩），原告稱其並未調漲口罩價格，與事實不符。
㈡又被告於同年5月19日間派員赴原告營業所實地調查口罩價
格，查知原告之遠紅外線活性碳口罩銷售價格為每只200元
，嗣後原告補提供勇福織造廠有限公司92年5月12日系爭商
品銷貨發票2張，顯示系爭商品之進貨成本為105元，其獲利程度為90%。依據被告前揭口罩市調價格及衡酌原告之進貨
成本、銷售價格，爰認原告之獲利程度已超過一般商品之合理利潤（將近一倍利潤），業者趁機哄抬物價之行為，構成足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，被告於SARS疫情爆發時，即時以行政處分方式介入競爭機制業已失衡之口罩市場，當無違誤。至於系爭商品係為一組產品或6枚口罩，其成本與利潤關係並不因而改變，亦
不影響本件違法事實之認定。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣50,000元以上25,000,0 00元以
下罰鍰。」為公平交易法第24條及第41條前段所明定。所謂「除本法另有規定者外」，係指事業之不公平競爭行為，無法依公平交易法其他條文規範者。而所謂「對交易相對人為顯失公平之行為」，可分為不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對優勢，從事不公平交易行為等常見之「顯失公平」行為類型。職是，利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為；或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，當受本條之規範。準此，因92年4、5月間國內爆發SARS疫情，無論就媒體批載之資訊、或輿情反映，口罩一罩難求之事實乃不容置疑，衡諸口罩價格節節調漲致市場秩序紊亂、囤積口罩之聲時有所聞，造成民心浮動、社會不安，故在市場口罩需求殷切情形下，口罩業者享有供貨之優勢地位，消費者因需求孔急，對於交易價格實屬無從選擇，口罩業者已然具備市場相對優勢地位。又當時SARS疫情嚴重，口罩對於疫情之防範有重大影響一再為媒體所批露，因此造成口罩市場供需失調，而口罩銷售商之事業在個別交易中相對於交易人顯已具有相當支配性影響力。是此，SARS疫情期間，民眾對於口罩銷售業者具有不可期待其偏轉移之依賴關係，可供貨之口罩業者，無論在銷售價格之決定、供貨數量等交易條件具有主控地位，然在此疫情緊急期間，全民及各事業應共體時艱，配合政府因應措施，充分供應民間物資，不得有不當藉機積存、或哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1條所定「為維護交易秩序與消費者利益」及「促
進經濟之安定與繁榮」之立法目的與宗旨，則應以公平交易法第24條介入規範實有必要。
二、經查，原告經營之滿順藥局經人檢舉於國內爆發嚴重SARS疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經被告調查結果，以原告於國內爆發SARS疫情期間，趁緊急情勢及市場供需失調之際，不當調漲系爭商品之販售價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，爰依同法第41條前段規定，以系爭處分，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該違法行為，並處原告50,000元罰鍰。原告對系爭處分，起訴主張：其販售系爭商品售牌告參考價即載1盒（非
每只）200元，並未漲價，該牌價係供應商考量商品特性及
零售商合理利潤而定，原告未主動加價，亦未有哄抬物價之舉，原告開設之藥局須支付成本價105元外，尚需支付人事
費用、店租、水電、稅金等費用，原告僅單純販賣系爭商品每組僅賺不到95元，乃無哄抬物價之情云云。則本件之爭執，在於原告就系爭商品之銷售價格是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為？茲查：
㈠原告經人檢舉於國內爆發SARS疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經被告派員於92年5月19日至台北市○○街54號原告營
業現場調查後，經查明原告確於SARS疫情期間，就進價為每盒105元之系爭商品以每盒200元之價格銷售等情，為兩造所不爭，並有檢舉書、陳述紀錄、統一發票影本附原處分卷可稽，堪認屬實。
㈡次查為有效防治SARS疫情，維護人民健康，總統以緊急命令（92年5月2日總統華總一義字第09200081120號令）公布嚴
重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例，其立意即以SARS防疫工作於疫情蔓延期間具有緊急性、必要性，全國與防疫有關之事業均應共體時艱，以為因應，充分應民間物資，不得有不當藉機積存或哄抬價格之情事。因此，口罩業者若因SARS疫情期間，口罩市場需求明顯增加時，不當調漲或聯合哄抬口罩價格，致售價明顯超越市場經驗正常價格，而無法合理舉證及揭露口罩之進貨來源、進貨成本等資訊，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，顯有藉供需失調情勢不當調漲或哄抬口罩產品價格，致影響交易秩序之顯失公平行為者，即屬於違反公平交易法第24條規定之行為。
㈢原告為民眾檢舉請被告進行查處的商號之一，而被告依公平交易法第26條及第27條第1項規定，於92年5月19日派員前往原告經營之滿順藥局進行調查時，據原告本人表示，原告銷售系爭商品之價格為每個售價200元，進貨價不知等語，有
被告提出之被檢舉業者資料及「行政院公平交易委員會針對SARS重要醫療防護用品價格調查資料表」、陳述資料附原處分卷可稽，堪認當時原告銷售系爭商品之價格為每組200元
，參以原告嗣後提出送貨單及統一發票，主張其進貨成本為105元，則以其銷售價扣除其成本價，為95元，以95除以105計算為90.476%，其毛利潤即超過9成，雖原告陳稱其尚需支付人事費用、店租、水電、稅金等費用，且系爭商品之銷售價格是基於該口罩銷售參考價本載為每組200元，該「牌價
」係供應商勇福織造有限公司考量系爭商品特性及零售商合理之利潤而定，原告並未主動加價且系爭商品乃1組6個云云。然查，依原告所稱系爭商品之進貨成本為每組105元，在
口罩市場供需嚴重失衡之際，原告卻以每組高達200元之價
格銷售，衡以該毛利潤高達9成，縱扣除其他成本費用，其
售價亦明顯較通常商品合理利潤高出甚多，至系爭商品縱為1組產品或6枚口罩，對於其成本與利潤之計算並不生影響，以當時原告係基於相對優勢之供應地位，可知其顯有藉機調漲或哄抬口罩產品價格之情事，核其所為，已違反公平交易法第24條之規定。又參以原告所提供系爭商品包裝雖印有
$200字樣，惟製造日期係92年4月，不足以佐證係SARS疫情
爆發前之建議售價，且建議售價並非即實際售價，原告對於系爭商品之銷售價格可自行衡量決定之，無須受限於該標示之建議售價，至該建議售價縱由其供應商勇福織造有限公司所訂，原告亦非需以該價格銷售。而本件系爭商品何以須受公平交易法規範之緣由，已如上述，在消費者對於口罩需求甚急，且供需失調情形下，原告屬口罩業者，即取得相對優勢之地位，其銷售價格超出成本甚多，明顯未與成本呈現對應性，獲利程度相較於國內民眾緊急需求之情，實有未當。其顯有利用一般需用之消費者無從加以選擇之情形下抬高價格之情形，此與於一般情形下，消費者能藉由交易選擇下自由交易之情形明顯有別。原告主張其他在SEVEN-ELEVEN、福客多商店商品架上每一商品所登載建議售價是否應受公平交易法之規範，自屬個案認定問題，不可以此相提並論，且被告係依業者進貨成本來比較計算，而非逕依售價處罰，亦不得混為一談。至系爭商品供貨商有無聯合攏斷行為，亦與本件原告乃因銷售系爭商品價格偏高，從事不公平之交易行為，影響交易秩序之違法情形無涉，故原告上揭主張均不足取。
㈣再者，國內SARS疫情期間，口罩等相關醫療用品市場需求大增，被告於92年3月29日起針對口罩市場有無價格哄抬、聯
合漲價及不當積存等情事接洽業者進行瞭解，並依公平交易法第26條，對於危害公共利益之情事者，依職權調查處理，經彙整被告92年5月29日第603次委員會議及92年6月5日之違法業者資料後，做出之取締標準為：以加成之方式計算價格，利潤在售價之3成至4成間並不處罰，若超過4成即處以罰
鍰，此有被告92年5月29日、92年6月5日第604次委員會議之違法業者彙整表及會議內容附卷可稽。此為被告基於主管機關之職權，對於認定是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為，以上開決議界定其認定標準，經核並未逾越法定之裁量範圍，且與法規授權之目的並無違背。按行政法院審查行政裁量決定有無依行政機關自行訂定之裁量基準，乃係基於平等原則之要求，易言之，行政法院係在審查該行政機關有無不依裁量當時之裁量基準而為差別待遇，自應以裁量決定時即原處分作成時之時點為判斷基準時點，是被告依上開決議所界定之認定標準對於原告加以取締及裁處，亦屬符合平等原則。
㈤復按公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被告依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條於個案之認定適用，均係維護公共利益而為之。而本件因刻值SARS疫情升溫之際，全民及各事業應共體時艱，配合政府因應措施，充分供應民間物資，不得有不當藉機積存或哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，為不當之銷售行為，或藉資訊未透明化所造成之顯失公平行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即應受公平交易法所規範。衡諸口罩市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致一般民眾居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於口罩利潤要求，自應與平時自由市場價格機制下之利潤有所區隔，而由被告依公平交易法第24條規定介入處罰，以避免危及國家安全及全民利益，從而，被告認原告系爭商品之銷售價格為每組200元，獲利程度已超
過商品之合理利潤，顯逾市場經驗正常價格，有藉勢調漲或哄抬口罩商品價格之情事，顯係利用國內SARS疫情，口罩市場供需失衡之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事足以影響交易秩序之顯失公平行為，已屬違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以法定最低度50,000元罰鍰，經核並無不妥，於法洵無違誤。
三、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 14 日第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成
 法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　94　　 年　 7 　月　　14　 日書記官 呂美玲