臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度簡字第01009號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 03 月 27 日

臺北高等行政法院判決
94年度簡字第01009號原　　　告　錠鋐有限公司
代　表　人　甲○○（董事）
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國94年10月 3日衛署訴字第0940030515號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告分別於民國（以下同）94年4月6日聯合報第41版、獨家報導第868期、869期、壹周刊第201期、202期刊載販售「SOLO」食品廣告共5則，其內容宣稱「7天瘦1吋、14天瘦5公斤、重度肥胖30天瘦10公斤…新一代瘦身明星CCBA，燒光你的頑固脂肪… SOLO 30天就讓你狂瘦10公斤…」等詞句涉及誇大不實、易生誤解，經行政院衛生署中醫藥委員會查獲後，行政院衛生署移請被告之衛生局查證屬實，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定，合併處罰鍰新臺幣（以下同）20萬元整。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
原告刊登系爭廣告所販售者是否為「SOLO」食品？系爭廣告會否誤導消費者認為該產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效？本件行政罰之裁罰數是否取決於行為數？原處分及訴願決定有無違反法律保留原則及信賴保護原則？
一、原告陳述：
㈠、按食品衛生管理法第19條第1、2項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品不得為醫療效能之標示、宣傳、廣告。」同法第32條第 1項前段規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」
㈡、惟查原處分及訴願決定均有違誤，無以維持：
１、查前揭原告廣告中從無提及關於任何食品之訊息，而消費者亦無法自廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，實則原告為予消費者正確之減肥概念，排除傳統服用健康食品而不注重運動之錯誤概念，為教導消費者如何保持曲線及苗條身材，注重健康飲食及正確運動方法，令體重過重者之體重上昇獲得緩解，並非以服用原告所販售之食品、食品添加物、食品用洗潔劑等產品。前揭5則（起訴狀誤載為3則）廣告從無提及原告所販售之產品為「食品」，既非食品或食品添加物或食品用洗潔劑，又何來受食品衛生管理法之拘束？
２、退步言之，訴願決定理由以「原告所委託之受託人鄧碧琴於94年 5月11日（起訴狀誤載為3月9日）接受被告之衛生局人員訪談時已表示：產品屬食品，不需申請廣告核定表，案內產品正確名稱為 5日勁美膠囊，經行政院衛生署衛署食字第0930404296號函配方審查為食品，購自將圓企業有限公司等語，有經鄧碧琴確認後始簽章之被告之衛生局食品衛生訪談紀錄表影本可稽，益證所刊登販售之SOLO產品為食品云云」，亦有誤會。前揭食品衛生管理法第19條之立法意旨，在於食品並非藥品，並無療效，其成分應誠實告知，不得有隱匿或不實之宣傳，以免消費者因誤信廣告、宣傳或標示而產生誤解，致有誤購之虞。然查原告前揭廣告中並未提到「SOLO5 日勁美膠囊」可以減肥或具有藥性療效之字詞，消費者亦不知有「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具療效之事，消費者當不會因原告之廣告或宣傳，致向原告指名購買「SOLO 5日勁美膠囊」，因而不能以事後之訪談結果，倒推原告之廣告內容即係販售「SOLO 5日勁美膠囊」。退步言之，原告所委託之鄧碧琴在被告之衛生局之訪談紀錄中，雖自承有販售「SOLO 5日勁美膠囊」，但所述內容係指原告為配合消費者接受原告減肥計畫時，所附帶之產品，消費者可決定是否接受並購買該產品，以配合原告減肥方法，原告並無在廣告中宣傳或推薦「SOLO 5日勁美膠囊」產品。廣告中既無直接販售「SOLO 5日勁美膠囊」，與一般直接在廣告中提及產品而違反食品衛生管理法之例，二者間並不能同日而語，原處分及訴願決定均有誤會。
３、再退步言之，被告對於前揭5則（起訴狀誤載為3則）廣告處以20萬元（起訴狀誤載為 9萬元）罰鍰之依據有違信賴原則及法律保留原則，應無以維持。行政院衛生署89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋：「…執行違規食品廣告案件之處分，應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公正原則處以倍數罰鍰，以達遏止違規食品廣告目的。」其實不然，所謂一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允，否則行為人未受處罰之前，現行法未設置審核廣告之機關，在未設置審核廣告機關，又未受處分機關之警告或處分前，行為人何以知悉其廣告有違反食品衛生管理法之虞？而前揭食品衛生管理法第19條規範內容充斥諸多不確定法律概念，例如「不實」、「誇張」或「易生誤解」、「醫療效能」等字語，對於行為人而言，實難以掌握，因此行為人對於所刊登之廣告在未受任何處分或警告之前，當然係自信「合法」而繼續刊登廣告，對於嗣後接獲多張之罰鍰處分而言，係可歸於行政機關怠惰，竟將之加諸行為人，成為行為人之負擔，實有違信賴原則。抑有進者，行政院衛生署89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋並非法律，又未據法律授權，原處分及訴願決定均按此函釋加重原告負擔之處分，有違法律保留原則。
㈢、據上所述，原處分及訴願決定均無得維持，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
㈠、按食品衛生管理法第19條規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」行政院衛生署為保護消費者權益，於82年 4月29日衛署食字第8225211號函（88年7月31日衛署食字第88037735號函修訂）就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或涉醫療效能等加以認定。又行政院衛生署業以94年 3月31日衛署食字第0940402395號函修訂「食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或醫療效能等之認定表」內容，並登載於行政院衛生署設置之食品資訊網公開網站供民眾參閱。
㈡、查系爭廣告：「聯合報94年4月6日第41版、 獨家報導第868、869期、壹週刊第201、202期刊載販售『SOLO（5日勁美膠囊）』」等廣告共 5則，其內容宣稱「SOLO瘦身魔力，45天保證瘦15公斤…7天瘦1吋、14天瘦 5公斤…重度肥胖30天瘦10公斤…新一代瘦身明星CCBA，燒光你的頑固脂肪…45天，就像搭自由落體一樣，咻！63公斤馬上掉到49公斤…SOLO解決我多年便秘問題，瘦的健康不復胖…」等詞句，又原告所委託之受託人鄧碧琴於94年 5月11日接受被告之衛生局人員訪談時已表示：「SOLO廣告確為本公司委請廣告公關公司製作刊載…『SOLO』產品正確品名為『5日勁美膠囊』， 屬性為食品，經衛署食字第0930404296號函配方審查為食品，已向將圓企業有限公司（臺中市南屯區○○○○路587號2樓）取得代理權…」等語，有經鄧碧琴確認後始簽章之被告之衛生局食品衛生訪談紀錄表影本可稽，亦可證明原告所刊登販售之標的是名為「SOLO」食品。
㈢、系爭 5則廣告中除以瘦身、減重為主軸，佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，明顯誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，然辯稱所述內容從無提及關於任何食品之訊息，消費者自無法從廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，係為予消費者正確之減肥概念…等云云，顯為規避、卸責之詞。
㈣、查一行為一罰原意，乃是僅在一媒體刊載或宣播廣告，其讀者或觀眾自然減少，影響層面範圍自亦較小，然如相繼在數種媒體刊載或宣播，則其宣傳效果，自非僅在一種媒體刊載或宣播所堪比擬，故而不論違規廣告刊登幾次，均以按次處分，即同一產品在3種不同媒體各刊載一天則處以3次，如在3種媒體各刊登3次，即須處以9次。 依據行政院衛生署分別於86年3月3日衛署食字第86003925號函釋「…即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰。」 89年9月 7日衛署食字第0890014159號函釋「…對於執行違規食品廣告案件之處分時應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰。」93年 8月17日衛署食字第0900050968號函說明段二釋示「有關於報紙媒體之違規次數的認定標準㈠同一版廣告於同一天在不同報紙刊登之廣告，視為多起違規行為，但均視為個別乙次之違規行為，應分別加以處分；㈡同一版廣告於不同日期刊登於同一報紙，視為多起連續之違規行為。」多次重申一行為一罰之處辦原則，且行政罰本質上即是對過去之違法行為所作之制裁，故自當依行為數決定裁罰數，此為法理之當然，與法律保留原則並無牴觸；又原告提起訴訟之違規廣告則數、金額及受託人鄧碧琴至被告之衛生局訪談時間與被告之衛生局所處辦之事實不符。本處分乃依據食品衛生管理法第19條第 1項規定，依同法第32條第 1項規定，以每一行為（則）罰鍰4萬元計算，5次違規行為合計裁罰20萬元整，尚未逾越處 3萬元以上15萬元以下之裁量額度，乃依法有據，故無法撤銷原處分。又被告亦未做有任何意思表示，致原告有足資以信賴其違規行為係為合法之表徵，故其侈言「信賴保護」；表示違規行為在未受處分前即「自信」合法，完全扭曲「信賴保護」之內涵，實不足採。
㈤、綜上所述，法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告既經營販售食品，自應了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告所刊登「SOLO」食品廣告，以誇大不實訊息散發予消費者，其違規事實洵堪認定，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、按「簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論為之。」行政訴訟法第233條第1項定有明文，合先敘明。
二、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰…。」分別為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項所明定。又行政院衛生署94年 3月31日衛署食字第0940402395號公告修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫藥效能之認定表」，該表明載：「二、詞句未涉及醫藥效能但涉及誇張或易生誤解…㈢涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。…減肥。塑身。…」、「對於食品之宣傳或廣告，如有違反食品衛生管理法第20條（舊法，即現行第19條第 1項）規定情形時，應依同法第33條第2款（舊法，即現行第32條第1項）規定加以處罰，而此項處罰應按其違規行為數，一行為一罰，至於是否同一產品，則非所問。即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰。」、「執行違規食品廣告案件之處分時應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰，以達遏止違規食品廣告之目的。」亦經行政院衛生署86年3月3日衛署食字第86003925號函及89年9月7日衛署食字第0890014159號函分別釋示在案。
三、本件原告分別於94年4月6日聯合報第41版、 獨家報導第868期、869期、 壹周刊第201期、202期刊載販售「SOLO」食品廣告共5則，其內容宣稱「7天瘦1吋、14天瘦5公斤、重度肥胖30天瘦10公斤…新一代瘦身明星CCBA，燒光你的頑固脂肪… SOLO 30天就讓你狂瘦10公斤…」等詞句涉及誇大不實、易生誤解，經行政院衛生署中醫藥委員會查獲後，行政院衛生署移請被告之衛生局處理，經被告之衛生局人員於94年 5月11日約談原告委任之該公司員工鄧碧琴，渠亦承認系爭廣告確為該公司委請廣告公關公司製作刊載，「SOLO」產品正確品名為「5日勁美膠囊」， 屬性為食品，並經衛署食字第0930404296號函配方審查認定為食品，已向將圓企業有限公司取得代理權，此有鄧碧琴詳閱無訛後簽名之被告之衛生局食品衛生訪談紀錄表影本附卷可稽，查證屬實後，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第 1項規定，爰依同法第32條第 1項規定，合併處罰鍰20萬元整。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱，系爭廣告中從無提及關於任何食品之訊息，而消費者亦無法自廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，實則原告為予消費者正確之減肥概念，排除傳統服用健康食品而不注重運動之錯誤概念，為教導消費者如何保持曲線及苗條身材，注重健康飲食及正確運動方法，並非以服用原告所販售之食品、食品添加物、食品用洗潔劑等產品，何來受食品衛生管理法之拘束？又系爭廣告中並未提到「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具有藥性療效之字詞，消費者亦不知有「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具療效之事，消費者當不會因原告之廣告或宣傳，致向原告指名購買「SOLO 5日勁美膠囊」，因而不能以事後鄧碧琴之訪談紀錄，倒推系爭廣告內容即係販售「SOLO 5日勁美膠囊」。退步言之，鄧碧琴在被告之衛生局之訪談紀錄中，雖自承有販售「SOLO 5日勁美膠囊」，但所述內容係指原告為配合消費者接受原告減肥計畫時，所附帶之產品，消費者可決定是否接受並購買。再退步言之，被告就系爭廣告對原告處以20萬元罰鍰有違信賴及法律保留原則，蓋所謂一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允，否則行為人未受處罰之前，現行法未設置審核廣告之機關，又未受處分機關之警告或處分前，行為人何以知悉其廣告有違反食品衛生管理法之虞？行為人對於所刊登之廣告在未受任何處分或警告之前，當然係自信「合法」而繼續刊登廣告，對於嗣後接獲多張之罰鍰處分而言，係可歸於行政機關怠惰，竟將之加諸行為人，有違信賴原則；又原處分及訴願決定所依據之行政院衛生署89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋，並非法律，又未據法律授權，竟加重原告負擔之處分，有違法律保留原則云云。惟查：
㈠、系爭廣告：「聯合報94年4月6日第41版、 獨家報導第868、869期、壹週刊第201、202期刊載販售『SOLO（5日勁美膠囊）』」等廣告共 5則，其內容宣稱「SOLO瘦身魔力，45天保證瘦15公斤…7天瘦1吋、14天瘦 5公斤…重度肥胖30天瘦10公斤…新一代瘦身明星CCBA，燒光你的頑固脂肪…45天，就像搭自由落體一樣，咻！63公斤馬上掉到49公斤…SOLO解決我多年便秘問題，瘦的健康不復胖…」等詞句，且原告所委託之受託人鄧碧琴於94年 5月11日接受被告之衛生局人員訪談時已表示：「SOLO廣告確為本公司委請廣告公關公司製作刊載…『SOLO』產品正確品名為『5日勁美膠囊』， 屬性為食品，經衛署食字第0930404296號函配方審查為食品，已向將圓企業有限公司（臺中市南屯區○○○○路587號2樓）取得代理權…」等語，此有經鄧碧琴確認後始簽章之被告之衛生局食品衛生訪談紀錄表影本可稽，足證原告所刊登販售之標的是名為「SOLO」食品。
㈡、系爭廣告中除以瘦身、減重為主軸，佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，明顯誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，原告主張廣告內容從無提及關於任何食品之訊息，消費者自無法從廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，係為予消費者正確之減肥概念云云，顯為卸責之詞。
㈢、一行為一罰之原意乃是，僅在一媒體刊載或宣播廣告，其讀者或觀眾自然減少，影響層面範圍自亦較小，然如相繼在數種媒體刊載或宣播，則其宣傳效果，自非僅在一種媒體刊載或宣播所堪比擬，故而不論違規廣告刊登幾次，均以按次處分，即同一產品在3種不同媒體各刊載一天則處以3次，如在3種媒體各刊登3次，即須處以9次。 行政院衛生署分別於86年3月3日衛署食字第86003925號函釋：「…即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰。」89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋：「…對於執行違規食品廣告案件之處分時應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰。」93年 8月17日衛署食字第0900050968號函說明段二釋示：「有關於報紙媒體之違規次數的認定標準㈠同一版廣告於同一天在不同報紙刊登之廣告，視為多起違規行為，但均視為個別乙次之違規行為，應分別加以處分；㈡同一版廣告於不同日期刊登於同一報紙，視為多起連續之違規行為。」多次重申一行為一罰之處辦原則，且行政罰本質上即是對過去之違法行為所作之制裁，故自當依行為數決定裁罰數，此為法理之當然，核與法律保留原則並無牴觸。另原處分係依據食品衛生管理法第19條第 1項規定，依同法第32條第 1項規定，以每一行為（則）罰鍰4萬元計算，5次違規行為合計裁罰20萬元整，尚未逾越處 3萬元以上15萬元以下之裁量額度，於法有據。且被告未為何意思表示，致原告有足資以信賴其違規行為係合法行為，自無信賴保護原則之適用。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定，合併處罰鍰新臺幣（以下同）20萬元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年 3 月　　27 　日第二庭法 官 吳慧娟
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　95　　年 3 月　　27 　日書 記 官 劉道文