臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第01137號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 05 月 18 日

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01137號
原　　　告　台灣鑛資工業股份有限公司
代　表　人　甲○○
原　　　告　劉珠華即祥進砂石行
林玉猜即永吉順砂石行
乙○○○○○○
磊信股份有限公司
上　一　人
代　表　人　丙○○
原　　　告　謝寶珠即安通砂石行
中心埔資源開發股份有限公司
代　表　人　丁○○
原　　　告　瑞岡砂石有限公司
代　表　人　戊○○
原　　　告　劉秋菊即正昇企業社
張世銓即朝源砂石行
弘華砂石股份有限公司
上　一　人
代　表　人　己○○
原　　　告　林素貞即陸利砂石行
邱錦祥即錦山砂石行
林建榮即通達砂石行
陳文彬即友豐砂石行
昌亨企業有限公司
上　一　人
代　表　人　庚○○
原　　　告　林鴻地即鴻洲砂石行
立得砂石股份有限公司
上　一　人
代　表　人　辛○○
原　　　告　花建實業有限公司
代　表　人　壬○○
原　　　告　信成企業有限公司
代　表　人　癸○
原　　　告　南濱砂石場有限公司
代　表　人　子○○
共　　　同
訴訟代理人　歐宇倫律師
複　代理人　許碩芳律師
被　　　告　花蓮縣政府
代　表　人　丑○○縣長）住同
訴訟代理人　寅○○
卯○○
上列當事人間因採取土石事件，原告等不服如附表1、2訴願決定書案號欄所示之經濟部訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
附表1編號2所示之訴願決定及原處分關於命原告劉珠華即祥進砂石行繳交環境維護費逾新台幣壹佰參拾玖萬參仟伍佰元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告等前向被告申請，經被告許可取得土石採取許可證及核定土石量如附表1 、2 許可核准起訖日期、許可證字號、收取量欄所載。嗣被告以土石採取法已於民國（下同）92年2 月6 日公布施行，依據該法第48條規定應繳交環境維護費（每立方公尺新台幣（下同）10元），於93年6 月29日以如附表1 、2 所載原處分之文號（下統稱原處分）通知原告等限期繳納環境維護費。原告等不服，提起訴願，分別遭如附表1 、2 所示之訴願決定書駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分關於各該原告部分均撤銷。（訴願決定及原處分文號詳如附表1、2所載）
2.訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
1.請求駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
被告於93年6 月29日作成原處分，向原告等收取依92年7 月4 日公告之「環境維護費收費基準」，按許可證所載全部收取量計算之環境維護費，於法是否有據？
㈠原告主張之理由：
1.按法律不溯及既往原則係從法治國家原則中之法律安定性及信賴保護原則（關係人信賴既存之法規狀態之保護）所導出，人民相信既存之法律秩序，而安排其生活或處置其財產，不能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損失，保障人民既得權益，維持法律生活之安定並維護法律之尊嚴，因此信賴保護原則被認定為法治國家之重要原則，屬憲法上原則，亦為立法者所遵循之立法原則。次按明確性原則係從憲法上之法制國原則導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，於行政程序法第5條
亦有明文：「行政行為之內容應明確。」，但所謂內容明確並不限於行政行為（行政命令或行政處分等）而已，更重要者，在法律保留原則支配下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界線與範圍，對於何者為法律所許可，何者屬於禁止，亦可事先預見及考量。
2.查本件關於各該原告之原處分，係被告於93年6 月29日發函原告等，要求原告等繳交土石採取法第48條之環境維護費，並自土石採取許可證有效期間內，核定之土石量為計算，每一立方公尺10元計收，而該等行政處分自有以下之違法情形：⑴查土石採取法第48條賦予直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，可收取環境維護費，然究竟是否收取、何時收取，則屬主管機關之權限，主管機關在未收取前，義務人繳交環境保護費之義務尚未發生，亦屬不確定，而主管機關一旦決定收取，亦應自決定收取之日向後發生效力，否則即有違禁止溯及既往原則，而被告於核發本土石採取許可證時，並未向原告等收取環境保護費，原告等當無法事先安排如何於產品中反應此稅捐，不能因事後違法的溯及收取，而使原告等遭受不能預見之損失，況法律之制定與修改，尚不能溯及既往侵害人民之權益，更何況是行政處分，則為維持法律生活之安定並維護法律之尊嚴，禁止溯及既往之原則仍當予以遵循，則本事件中被告於93年6 月29日方通知原告等人欲收取環境維護費，基於法律不溯及既往原則，該環境維護費之收取，不能溯及自發給許可證之時收取，原處分顯有錯誤。⑵另附表1 所載之原告等人，其所取得之土石採取許可證，均在經濟部92年7 月4 日公佈收取基準前，故雖土石採取法第48條規定核發土石採取許可證時「應」收取環境維護費，然究竟應收取多少？計算之基準如何？土石採取法均未有明確之規範，係授權於經濟部定之，況於附表七之原告等人取得許可證時，經濟部根本尚未公佈收取基準，附表1 原告等人當無法預期究竟須繳納多少之環境維護費，故原告等人於出售產品時並未將環境維護費列入成本計算，且基於租稅法定主義，司法院釋字第217 號解釋亦著有明文：「係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法、及納稅期間等項而負納稅之義務」，則縱使土石採取法授權收取基準由經濟部定之，然在經濟部尚未訂出該收取基準時，關於該環境維護費，其之收取基準究屬如何，亦屬不明確，亦無法合乎租稅法定主義，則原行政處分要求附表六之一之原告等人於取得土石採取證時（均在92年7 月4 日前），即須繳交環境維護費，顯有違明確性原則及租稅法定主義，侵害原告等之權益。
3.本件原告等21人所領之河川公地土石採取許可證，係依土石採取法公告實施日（92年2月6日）前所適用之土石採取規則相關規定，向被告申請。
4.行政機關於作成行政處分時，對於相同或具有同一性之事件，應受合法「行政慣例」之拘束，此為行政法上應遵守之一般法律原則。按行政機關發布之行政規則，雖僅對行政機關及公務員之內部關係有直接拘束力，然對於外部之一般人民，會因行政機關依行政規則處理人民之事務，而產生「事實上的對外效力」，故行政機關所為之行政處分，如違該已有行政慣例存在之行政規則，該處分即因違反行政自我拘束原則與平等原則而違法。
5.按基於憲法平等權之保障及依法行政原則，行政機關對相同的事件，如已有對內發布行政規則，則對該相同事件，行政機關自應作成相同的處分，即為行政之自縛性。而被告依土石採取法辦理土石採取相關事項，自應遵循依法行政及行政一體原則。依據經濟部92年3月7日所發布之經濟部經礦字第09202706300號函，即表明於「土石採取法」
公佈施行前受理之土石採取申請案，該法第48條及49 條
應繳交之環境維護費、審查及勘查費，原「土石採取規則」並無規定，係人民新增之負擔，基於人民信賴之保護，於核發土石採取許可證時，免依「土石採取法」上開規定收取相關費用。
6.本件原告均係符合經濟部經礦字第09202706300號函所謂
「於土石採取法公佈施行前受理之土石採取申請案」，而被告於辦理土石採取事件本應受到經濟部之監督，故對於經濟部對土石採取事件所發布之行政規則，被告本有遵循之必要，方符合行政自我拘束原則及平等原則等法制國要求。
7.按所謂信賴保護原則，於行政法上專指人民信賴國家公權力行為之保護，如行政機關之行為枉顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公益之必要且對其利益之損失予以補償，此種行為即不得為之。核其適用要件如下：⑴信賴基礎：如行政處分、法規命令。⑵信賴表現：指當事人因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產及其他處理行為。⑶信賴值得保護：即無行政程序法第119條之情況者。經查，如附
表七所示之原告，其申請許可證之日期均在92年2月8日土石採取法施行前，是該等原告於聲請許可時，所預見者係適用土石採取規則之規定，而依據該規則並無如土石採取法第48條之環境保護費之規定，故人民基於合法之信賴，信賴其所據以聲請之現時有效之法令並無環境保護費之課徵，要不得因行政機關延後核發許可，導致人民受有無法預期之財產上損害。復依據司法院釋字第525號解釋，信
賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參
照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。查土石採取法之公布，並未採取合理之補救措施、亦未訂定過渡期間之條款，本已不符司法院釋字第525號解釋之意旨，且有違憲之虞，而經濟
部92年3月7日經礦字第09202703600號函，本於司法院釋
字第525號解釋之信賴保護意旨，作出符合信賴保護原則
之解釋，堪值讚許，而本於該解釋（行政處分），人民亦已取得合法之信賴。故，原告等具有合法信賴基礎，亦因信賴於取得取可後，僅反應實際支出之成本（信賴無需支出環境保護費，未預留環境保護費之成本反應）而為出售相關砂石產品，具有信賴表現，亦無行政程序法第119條
之信賴不值得保護之情況，自得主張信賴保護，就附表七之許可時間內所採取之砂石，毋須繳交環境保護費。若認課徵環境保護費所含之公益大於該等原告之信賴保護，亦應依據行政程序法第120條或第126條之規定，給予該等原告合理之補償。復且依據行政自我拘束原則，上級機關既已作出如經濟部92年3月7日經礦字第09202703600號函釋
，下級機關自不得違反該函釋而為侵害人權財產權之處分。
8.環境維護費收費基準顯屬違憲之授權命令：
⑴依據憲法第22條，凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。第23條，以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所「必要」者外，不得以法律限制之。是，縱因具備憲法第23條明文之事由而欲限制人民之基本權利者，仍應符合比例原則。⑵次依據中央法規標準法第1條、第12條、第13條分別訂
有施行期間之規定，核其意旨，不外於避免國家以公（發）布法令之方式突襲人民，俾具體落實憲法對基本權利之保障，使人民對法規規範內容具可預測性，並得於適當期間採取因應措施以保全人民之信賴利益。
⑶故行政院環境保護署依據廢棄物清理法第73條規定之授權，於90年12月18日訂定發布「廢棄物清理法修正公布施行後過渡時期執行要點」，其第17點即規定：本法第73條規定，應收取之許可費、證照費、審查費、檢驗費收費標準，除證照費之收取依各縣市現有規定收取外，其餘費用於收費標準訂定發布後始予收費。實屬符合前揭憲法及中央法規標準法立法意旨之立法，堪為典範。⑷惟查，土石採取法之公布，並未採取合理之補救措施、亦未訂定過渡期間之條款，本已不符司法院釋字第525
號解釋之意旨，且有違憲之虞，而環境維護費收費基準明文溯及既往，更是明顯違憲，亦不符中央法規標準法關於施行期間之條文之立法意旨。又各該原告所受之訴願決定書均以「土石採取法第48條之立法目的在於土石運輸車輛之搬運作業，對於道路路面具有嚴重破壞性，為促使土石採取作業所衍生之影響由業者負擔，避免當地居民抗爭，爰依第1項明訂地方主管機關於核發土石
採取許可證時，應收取環境維護費，以作為地方政府之水土保持、環境維護及道路交通等公共設施建設經費之財源」具有公益性為由，駁回原告等之訴願，惟詳閱其立法理由即可知，該條文之立法無非係因政府財政困難，故為地方自治團體籌措財源，乃有此立法，蓋縱該等事項具有公益性，惟水土保持、環境維護及道路交通等公共設施建設本屬國家與各地方自治團體之義務，在未有法源依據收取該等環境維護費前，中央政府暨地方自治團體本應為該等公益目的之支出，今僅因政府財政困難、土石採取業者對道路路面有所損害，而將政府所應支出之部分經費轉嫁於業者身上，則就轉嫁支出之公益性，比對人民財產權之保障及法安定性之憲法基本要求，顯不符合憲法第23條所謂之「必要性原則」之最小侵害性原則、狹義比例原則。亦即，縱基於公益性要求土石採取業者應負擔環境維護費之支出，亦應兼顧該等業者之財產權、信賴利益之保障，給予過渡期間之保護，即自環境維護費收費基準公布施行日92年7月4日起予以計算收取，始符法制。因此，環境維護費收費基準明文溯及既往，顯為違憲之授權命令。
⑸依據司法院釋字第38號解釋，憲法第80條之規定旨在保障法官獨立審判不受任何干涉。所謂依據法律者，係以法律為審判之主要依據，並非除法律以外與憲法或法律不相牴觸之有效規章均行排斥而不用。其反面解釋則為法官得拒絕適用違憲、違法之無效規章。查環境維護費收費基準明有如上及歷次書狀所述之違憲情狀，懇請鈞院依據憲法拒絕適用該違憲之授權命令。
9.查，除附表七之原告台灣鑛資工業股份有限公司於形式上有換發許可證外（詳證五之1-4）， 其餘原告均無換發許可證之情事。惟土石採取法規定換發許可證之目的，在於統一許可證之形式，蓋依據土石採取法換發許可證時，新許可證上之所有許可內容均會與依據土石採取規則所取得之舊許可證之許可內容相同，合先敘明。
10.次查，附表3 之原告祥進砂石行，依據原證五之2-4 ，係依據土石採取規則取得91年7 月1 日花建石字第09100643410 號許可證，其有效期間為91年7 月1 日~92 年6 月19日，土石採取量為86,600立方公尺。後因許可採取之數量均已用盡，故原告祥進砂石行於92年1 月23日提前提出就同一斷面向下續挖（新申請的土石採取量為139,350 立方公尺）之許可證申請，而被告於核發許可證時，鑒於核發日期（92年4 月22日）至原核准日期（92年6 月19日）甚近，該原告必定無法於原期限內將新增之數量採取完畢，故於核發新證時，將91年7 月1 日花建石字第09100643410 號許可證所許可之採取量（86,600立方公尺）加上新申請增加的採取量（139,350 立方公尺），合計為225,950
立方公尺，而為92年4 月22日府工水字第09200450370 號許可證之核發，並將許可日期訂為92年3 月12日~93 年3
月11日，惟實際上，原告祥進砂石行依據91年7 月1 日花建石字第09100643410 號許可證所許可採取之86,600立方公尺部份早已採取完畢。是以，86,600立法公尺的部分，依據土石採取規則本無繳交環境維護費之義務，故被告府工水字第09300878080 號之行政處分（詳證五之2-2），
以92年4 月22日府工水字第09200450370 號許可證之許可量（225,950 立方公尺）而為計算徵收環境維護費，顯有錯誤，懇請鈞院撤銷該違法錯誤之行政處分。
11.末查，附表3 所列之原告等，其等申請許可之日期均在土石採取法公佈之前，依據信賴保護原則、行政自我拘束原則，應認其等於許可期限屆至前，均無繳納環境維護費之義務，以維法制及保障人民權益。另，附表1 所列之原告等，依據司法院釋字第525 號之意旨、憲法第23條之必要性原則、憲法第7 條、行政程序法第6 條之平等原則、法律不溯及既往原則，應認其等之環境維護費之繳交義務應自環境維護費收費基準公布施行日92年7 月4 日起予以計算收取，始符法制。
㈡被告主張之理由：
1.按土石採取法第48條規定，「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市，縣（市）政府水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。前項環境維護費，得依許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」被告之上級機關依據前揭土石採取法第48條第2項及規費法第10條第1項規定，以92年7 月4 日經礦字第09202719100 號公告「環境維護費收費基準」第2 點則明定「環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每一立方公尺新台幣10元計收，於每年1 月收取。原告前於92年3 月4 日，經被告許可並取得土石採取許可書。被告層轉砂石公會之陳情書向上級單位聲請法條釋意之結論後，遂依據土石採取法第48條規定，向原告收取環境維護費。
2.土石採取法已於92年2月6日由總統公布，被告係依照該法第48條及53條規定自92年2 月8 日起開始收取環境維護費；又土石採取法第47條第1 項規定：「本法施行前依土石採取規則取得土石採取證及土石採取場登記證者，依本法施行之日起3 個月內報請直轄市、縣（市）主管機關換發；屆期未辦理者，原證失其效力」。
3.原告稱基於法令不溯既往及政府施政信賴維護之原則，對於92年2月6日以前核准之土石採取案件，依法應免收取環境維護費等云云…，查土石採取法是為法律，土石採取規則是為行政機關所訂定之法規命令，基於法律優位原則，原告即應依照法律優先適用予於辦理相關事宜，且土石採取法公佈之後，被告主動辦理法令宣導工作後，被告即了解應依本法辦理換證及展期事宜，因此對於本法第48條之環境維護費之是否收取，原告即能預見且有預見。且附表六之二所載之原告等土石採取登記書之許可日皆在92年7
月4 日經濟部公布環境維護費之收費基準後，該等原告許可既於環境維護費之收費基準發布實施之後，被告之原處分並無錯誤之虞，附表2 之原告等之主張理由並不存在。4.原告在土石採取法施行後辦理換發及展期土石採取證前，即應重新評估包含環境維護費之營利成本，此乃為經營企業之基本概念；雖收費標準在92年7月4日公布，原告無法事先安排，但其土石採取期限並非於短期間內結束，業者在該法施行後，可選擇調整所採取之土石之營運成本，且環境之維護費收取之目的是為便於水土保持、環境保護及道路交通安全之公共利益，為本法第48條第1 項立法理由所揭櫫，土石採取作業對於水土保持及環境景觀等之影響，可能不僅止於土石採取區範圍內，其鄰近地區亦可能受波及，而土石之運輸車輛之搬運作業，對於道路路面具有嚴重破壞性，為促使土石採取作業所衍生的影響由業者負擔，避免當地居民之抗爭，基於廣大民眾之公共利益與原告之私益之權衡下，基於比例原則，原告應依土石採取法繳交環境維護費。
5.司法院釋字第521號解釋亦有明文：「法律明確性要求，
非僅只法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得權衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定，…」，因此原告所主張土石採取法有違明確性之原則，實為原告之主觀認知與事實顯有差異。
6.土石採取為國家天然資源之合法採取，涵蓋影響之層面廣大，原告既有申請土石採取之權力，即應有繳交土石採取環境維護費之義務。然法律在訂定施行前，立法者有無制定過度時期之條款，或制定其緩衝期，此乃上級立法機關立法之範疇，被告基於法律依法行政，且已善盡層轉原告之陳情書，並聲請上級機關對土石採取之環境維護費之收取時機，函釋原告，被告認為在陳請與訴願後，應依照土石採取法繳交環境維護費，實屬妥當。
7.「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於受益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢紙或變更亦有其適用。」為司法院釋字第525號解釋所揭。又依本號解釋理由書
所示，純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，無信賴保護原則之適用。蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修正或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體信賴之行為，始足當之。本件係為被告於土石採取法公佈施行後，始發給原告土石採取許可書，在此之前，原告並未有客觀上具體表現信賴之行為，而足以證明其已因申請土石採取許可而生值得信賴保護之信賴。又，依收取環境維護費之立法目的觀之，乃在於促使土石採取作業所衍生之影響由業者負擔，以作為地方政府之水土保持，環境維護等公共設施建設經費之財源，故縱原告係於土石採取法公佈施行前申請許可，惟其許可期間（亦即實際採取期間）係於土石採取法公佈施行後，故而基本公益及上述理由，原告所稱實無理由。
8.再者，被告在土石採取法施行之後，即依照相關規定及上級機關等函釋，辦理環境維護費收取之相關事宜，由於事關土石採取法新法施行之後，被告之行政行為亦為社會大眾所關心與期待，被告基於依法行政及法律授權之法理原理原則，辦理環境維護費之收取，實屬當然。又「行政自我拘束係依憲法之平等原則要求行政機關對其事務本質上相同的事件做相同的處理，而形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法的平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。又法律的解釋需探求立法意旨，不得拘泥於文字而請求孤立的文字解釋。」最高行政法院94年度判字第295 號、93年度判字第1392號、93年度判字第308 號著有判決。是本件倘以「行政慣例」認違反行政自我拘束原則與平等原則，而無視更為重要之環境維護之立法目的，似有未洽。
9.查土石採取法第48條第1 項立法理由揭櫫：土石採取作業於土石採取範圍內，其鄰近地區亦可能受波及，而土石運輸車輛之搬運作業，對於道路路面具有影響破壞性。為促使土石採取作業所衍生之影響由業者承擔，核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，以作為地方政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。是以，環境維護費之收取，並非許可土石採取申請之附款或條件，而係許可土石採取土石採取之申請後，始發生之法定義務。原告於該法生效施行後，依據被告許可處分所將進行之土石採取行為，即以負有繳交環境維護費之法定義務，是以基於以上所陳，被告依法收取環境維護費，於法有據。
理 由
一、原告起訴主張：土石採取法固於92年2 月6 日公布施行，該法第48條亦規定有業者應繳交環境維護費，惟查經濟部直至92年7 月4 日始公告「環境維護費收費基準」，規定環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每1立方公尺新臺幣10元計收，於每年
1 月收取；如附表1 所示之原告，係在92年7 月3 日以前取得土石採取之許可證，其中如附表3 所示之原告4 人，更係在土石採取法施行前即已向被告提出申請，如附表2 所示之原告，雖在92年7 月4 日以後取得土石採取許可證，惟迄至收受原處分後始知要繳費，均未將該環境保護費反應到成本上，原處分顯違反信賴保護原則，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：環境維護費之收取，並非許可土石採取申請之附款或條件，而係許可土石採取土石採取之申請後，即發生之法定義務，原告於土石採取法生效施行後，依據被告許可處分所將進行之土石採取行為，即已負有繳交環境維護費之法定義務，是原處分並無違反信賴保護原則，求為判決駁回原告之訴等語置辯。
三、按土石採取法第48條規定：「（第1 項）直轄市、縣 (市)
主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣 (市)政 府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。（第2項）前項環境維護費，
得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」又按經濟部92年7 月4 日經礦字第09202719100 號公告「環境維護費收費基準」（自92年2 月8 日起實施），第2
點規定：「環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每一立方公尺新台幣10 元 計收，於每年1 月收取。」
四、本件兩造不爭如附表1 所示之原告，係在92年7 月3 日以前取得土石採取之許可證，其中如附表3 所示之原告4 人，更係在土石採取法施行前即已向被告提出申請，此有許可證及申請書在卷可參，是本件之爭執，在於被告於93年6 月29日作成原處分，向原告等收取依92年7 月4 日公告之「環境維護費收費基準」，按許可證所載全部收取量計算之環境維護費，於法是否有據？
五、經查：
㈠按土石採取法第1 條前段規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；」第3 條規定：「（第1項）採取土石，應依本法取得土石採取許可。
……前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，
由中央主管機關定之。」第36條規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣
（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」第48條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣 (市)政 府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。」由以上規定可知，立法者憂心於土石資源之未能合理開發，自然環境未能合理維護，因土石採取造成相關災害之頻仍，而既有之土石採取規則之規範功能不足，亟於建立一套嚴格之土石採取許可管理制度，對於未經許可採取土石者，施以重罰，對於經土石採取許可者，亦強制要求收取環境維護費，作為地方政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。
㈡又按土石採取法第47條規定：「（第1 項）本法施行前依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證者，應自本法施行之日起3 個月內報請直轄市、縣（市）主管機關換發；屆期未辦理者，原證失其效力。（第2 項）土石採取人依前項規定申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證並提出展限之申請時，於直轄市、縣（市）主管機關准駁前，得繼續採取。」此條規定與前引條文相呼應，更可見前述立法者施行新制度之急切，縱依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證之業者，亦應自土石採取法施行之日起3 個月內換發新證，而新證換發最大之意義，即在於核發新證之時，即應向業者收取環境維護費作為地方政府水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。㈢次按中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。」查土石採取法既係於92年2 月6 日公布，且其第53條規定：「本法自公布日施行。」則依上開之規定，土石採取法即自92年2 月8 日起生效，易言之，立法者已同意自是日起向取得土石採取許可之業者，收取環境影響維護費。
㈣而本件之爭執，即來自於土石採取法第2 項規定：「前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」而經濟部直至92年7 月4 日始公告「環境維護費收費基準」並明定自92年2 月8 日起實施。
㈤就上開環境維護費收費基準，原告主張其違反憲法第23條之必要性原則云云，然按憲法增修條文第9 條第2 項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」復參照司法院釋字第426 號對於空氣污染防制費之解釋理由書所示：「依該法（按指空氣污染防制法）徵收之空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。」，就本件而言，立法者訂定土石採取法所欲追求之目的，已如前述，而系爭之環境維護費，依上開說明，核其性質亦係特別公課之一種，並非對人民財產權之無端、無可預見之剝奪，且該基準有明確之法律授權，此為原告所不爭，則該基準規定溯自母法生效之日實施而未另定有過渡條款，亦並未因此而增加母法所無之限制，與憲法第23條無違。
㈥又按法規原則上僅適用於在其生效後發生之事件，惟有時法規亦可能溯及既往，適用於在過去已完結之事件，或適用於在過去開始，而尚未完結之事件，是法規之追溯，由法治國家之信賴保護原則產生以下之限制：
1.法規之追溯要求相對人在過去作為或不作為者，因事屬不可能，該法規應係無效。
2.人民依有利之舊法作成之行為，而嗣後之法規賦與不能預見之增加負擔效果，或以法規適用於其他之過去事件，致當事人無法調整適應新法規，除有重大之公益理由，而得例外為之者外，即有違法治國家原則。
依以上之限制而為檢驗，本件應無違法治國家信賴保護原則，蓋依前所述，本件收費基準之制定僅係就立法者所同意並決定要收取之環境保護費，依立法者所提示之「得依其許可採取量收取」，該基準之追溯，至多僅係金錢之收取，尚非要求相對人在過去作為或不作為；又92年2 月8 日生效之土石採取法已明文「應收取環境維護費」，且亦明文「得依其許可採取量收取」，是該基準之實施並未賦與不能預見之增加負擔效果，從而本件並無違反信賴保護原則。
㈦查本件原告，依附表1 、2 所示之許可核准起迄日期所示，其獲准採取之起點，均在土石採取法生效施行及其所授權訂定之「環境維護費收費基準」實施日期之後，則無論其許可證核准起點，在92年7 月4 日「環境維護費收費基準」公告以後（即如附表2 所示）或在公告以前（即如附表1 所示），被告對各該原告作成如附表1 、2 所示之原處分，按各該原告收取量，以每一立方公尺新台幣10元計收環境維護費，於法並無不合（關於原告劉珠華即祥進砂石行部分，詳後述）。又查各該原處分之作成日期93年6 月29日，雖在如附表1 所示之原告其許可證屆滿日期之後，惟查其既未逾行政程序法第131 條第1 項規定之5 年期間，被告依法收取於法無違。
㈧原告又主張如附表1 所示之原告其中4 人，即如附表3 所示，其申請許可之時點在土石採取法生效之前，不須依土石採取法之規定繳納環境維護費云云。按中央法規標準法第18條固規定有：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件姑不論該4 名原告於當時所申請者亦係土石採取之許可，而非申請許可不收取環境維護費，而有上開規定之適用；縱認如該4 名原告所主張，其係於當時係依土石採取規則申請「不收取環境維護費之土石採取許可」，惟依㈡關於土石採取法第47條之論述，縱依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證之業者，亦應自土石採取法施行之日起3 個月內換發新證，向其收取環境維護費，更何況取得許可證在土石採取法生效之後之該4 名原告。至經濟部92年3
月7 日經礦字第09202703600 號函（見本院卷一第221 頁）略謂92年2 月8 日前受理之申請案，免收取環境維護費等，依前所述，顯與立法者意思相違，不足為據，附予敘明。
㈨末查，依原告劉珠華即祥進砂石行提出之花蓮縣政府土石採取許可證、土石採取計畫圖（見本院卷二第221-223 頁）所示，其中土石採取量86,600立方公尺於土石採取法施行前已採取完畢，新核准之土石採取量僅有139,350 立方公尺，此為兩造所不爭（見本院言詞辯論筆錄），是原處分所載收取之環境維護費僅於1,393,500 元範圍內於法有據。
七、綜上所述，如附表1 編號2 所示之原處分關於命原告劉珠華即祥進砂石行繳交環境維護費逾1,393,500 元部分，於法無據，訴願決定就此部分未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，就此部分為有理由，爰判決如主文第1 項所示；至如附表1 編號2 所示之原處分關於命原告劉珠華即祥進砂石行繳交環境維護費1,393,500 元部分暨如附表1 、2 所示之其餘原處分，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，爰判決如主文第2項所示。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　5　　月　 18 　 日第五庭審判長法 官　張　瓊　文
法 官　帥　嘉　寶
法 官　王　碧　芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 5 　 月　 19　 日
書記官 徐 子 嵐