臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第02312號｜法律人

臺北高等行政法院判決 94年度訴字第02312號原　　　告　僑果實業股份有限公司代　表　人　甲○○ 原　　　告　僑協企業股份有限公司代　表　人　甲○○ 共　　　同訴訟代理人　陳福寧律師（兼送達代收人）王元勳律師被　　　告　臺北市政府代　表　人　乙○○市長）住同訴訟代理人　蔡進良律師（兼送達代收人）趙佑全律師上列當事人間因文化資產保存法事件，原告不服行政院文化建設委員會中華民國94年5 月25日文規字第0942112984號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：㈠緣被告以坐落臺北市○○區○○段1 小段581 地號，建物門牌號為臺北市○○區○○街53巷9 號之建物（下稱系爭建物），因位於日式宿舍群落地區，具有一定歷史風貌及保存價值，經附近居民及民意代表陳情，乃邀集專家學者，於民國（下同）92年11月5 日召開「臺北市○○街53巷2 、4 、6 、8 、9 、11、13號日式宿舍保存價值現場鑑定會勘」。被告於92年12月4 日召開公聽會，並於93年4 月2 日召開臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會（以下簡稱歷史建築審查委員會）第12次會議，決議同意登錄包含系爭建物在內等9 棟建物為歷史建築以及整體規劃保存區範圍。㈡經被告所屬文化局分別於93年4 月15日以北市文化二字第09330358400 號函知系爭建物當時原所有人臺灣銀行有關其經管之房地已進入指定登錄程序，實不宜拆除，亦請暫緩標售處分；93年5 月6 日以北市文化二字第09330497400 號函知臺灣銀行如仍執意標售處理，宜請週知有意競標之建商或民眾，俾其考量未來配合相關規定辦理。系爭建物經臺灣銀行完成標售作業，於93年9 月7 日移轉所有權予訴外人鄭何雪（原告僑果實業股份有限公司之監察人），再由鄭何雪於93年9 月16日移轉系爭建物所有權予原告僑果實業股份有限公司（以下簡稱僑果公司）。原告僑果公司旋於93年9 月21日凌晨3 時僱工拆除系爭建物。93年9 月21日上午10時被告依原排定議程於第1288次市政會議通過系爭建物為歷史建築，並於93年10月1 日以府文化二字第09304449800 號公告（下稱系爭公告）登錄齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號及濟南路2 段25、27號等建築物為臺北市歷史建築，同時以93年10月1 日府文化二字第09304449801 號函（下稱原處分）知原告僑果公司。㈢由於系爭建物遭其所有人原告僑果公司於被告前開市政會議當日凌晨3 時雇工拆毀，且嗣後發現隔鄰即齊東街11號建物已依法指定公告之古蹟，亦遭部分破壞，被告就此檢討後，再於同年10月8 日歷史建築審查委員會第15次會議討論，結果認為不影響日式建築群落特徵，仍應維持登錄歷史建築之決議）。被告為維護系爭建物旁即齊東街53巷11號之古蹟，以及包含系爭建物所在及其他登錄公告之歷史建築等整體風貌，避免再遭破壞，以待將來依法劃定保存區予以保存維護，於93年10月11日以府文化二字第09304452200 號公告齊東街53巷11號及包含系爭建物在內等9 處歷史建築列為禁止進入之管制地點。同日並以府文化二字第09304452300 號函知原告僑果公司及原告僑協企業股份有限公司（以下簡稱僑協公司）。㈣原告僑果公司及僑協公司對被告原處分、93年10月11日府文化二字第09304452300 號函（由本院另案審理）不服，提出訴願，經訴願機關分別審議，本件訴願決定就原告不服被告原處分部分，駁回原告之訴願，原告僑果公司及僑協公司不服，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決： ⒈訴願決定及原處分關於登錄原告僑果公司所有臺北市○○街53巷9號為歷史建築之行政處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決： ⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。三、兩造之主張：甲、原告主張之理由：一、按因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人，行政程序法第23條定有明文。本件原告僑協公司雖非被告93年10月1 日所登錄歷史建築之所有人，但因所有之不動產鄰近被登錄之歷史建築旁，嗣於93年10月11日遭被告以府文化二字第09304452200 號公告禁止進入，顯然影響原告僑協公司之權利與法律利益，原告僑協公司自得以利害關係人提起訴願，於訴願決定不受理後，再提起行政訴訟。本件訴願決定認僑協公司之訴願當事人顯非適格，決定不受理，殊有誤會，爰併與僑果公司提起行政訴訟。二、無效行政處分仍得提起撤銷訴訟︰被告於93年10月1 日將已不存在之系爭建物指定公告為歷史建築，顯有以不能實現之標的為行政處分之內容，依行政程序法第113 條第1 項第3 款規定，應屬無效。原告曾請求確認系爭行政處分有關公告指定原告系爭建物為歷史建築部分無效，但遭被告以處分有效為由，而予駁回，惟該處分仍不失為違法之行政處分，自應予以撒銷。學者陳清秀所著行政訴訟法表示︰「．．．對於一個無效的行政處分提起撤銷訴訟，也為法律所允許。原告固然不可能因無效的行政處分而致其權利遭受侵害，蓋此種行政處分根本不發生法律上效力。然而一個無效的行政處分仍引起有效性的外觀，而且行政處分的瑕疵，是否致其無效或僅得撤銷，也經發生疑義。基於此類際上的觀點，應允許對於無效的行政處分提起撤銷訴訟．．．。」又改制前行政法院23年判字第61號判例︰「行政處分若因欠缺法律上之要件而無效時其外形上之事實既經成立則應受有效之推測須由當事人依法提起訴願或行政訴訟，經訴願官署或行政法院撤銷其效力方不能繼續存在。」可供參照。三、按行為時文化資產保存法第3 條第6 款規定：「歷史建築：指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物」，而本法第6 款所稱之古建築物，依同法施行細則第3 條規定，係指「年代長久之建築物，其重要部分仍完整者，包括城郭、關塞、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔、祀廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他具有歷史、文化、藝術價值之古建築物。」由前述定義可知，所謂歷史建築，必有具歷史、文化、藝術價值，年代長久之古建築物存在，且重要部分仍完整者，始足當之。惟查，被告在93年9 月21日召開市政會議，指定原告僑果公司所有系爭建物為歷史建築時，明知系爭建物於同日凌晨3 時，已經原告僑果公司因影響環境髒亂，雇工拆除而不存在，更無重要部分仍完整之可言，此並有相片可稽，詎被告竟仍將已全部滅失之系爭建物指定為歷史建築（其房屋稅籍亦經臺北市稅捐稽徵處中正分處於同年月22日實地勘查後註銷），並於同年10月1 日以系爭公告登錄為臺北市歷史建築，及以系爭處分通知原告，顯然違反前揭文化資產保存法及其施行細則定義之古建築物，並嚴重損害原告僑果公司所有權之權能。然訴願決定不察，亦謂「歷史建築之登錄不以古建築物本體存在為必要，縱然建物型態變更或經毀損滅失，如屬上開歷史建築範圍，並符合登錄基準，足認具有歷史、文化價值之歷史文化遺跡，尚非不得登錄公告為歷史建築」云云，而置前揭文化資產保存法及其施行細則定義之古建築物於不顧，顯無可維持，鈞院自應撤銷。四、被告為達將系爭不存在之系爭建物，指定為歷史建築之目的，雖辯稱：其於93年4 月2 日歷史建築審查委員會第12次會議，即實質認定系爭建物為歷史建築，應認斯時即已完成登錄歷史建築之行政處分，且縱該建物因拆除而不存在，非不可以就建物原立面保存或以影像存檔之方式保存云云。惟查：㈠系爭建物係於93年10月1日經被告公告登錄為歷史建築： ⒈被告原處分函主旨明載：「有關貴單位所屬（經管）之本市中正區○○街53巷2 號等計9 處日式建築物，業經本府於93年10月1 日公告登錄為本市歷史建築．．．」等語，其所附系爭公告「登錄日期及文號」欄亦記載登錄日期為93年10月1 日，而非93年4月2日。 ⒉依前揭文化資產保存法第5 條第2 項規定，歷史建築之主管機關在直轄市為直轄市政府，並非直轄市政府內部設立之歷史建築審查委員會，故該委員會固無指定公告登錄系爭建物為歷史建築之權限，對照臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點（以下簡稱登錄作業要點）第14點規定：登錄作業程序如下：㈠現場作業會勘。㈡召開歷史建築登錄審查會。㈢提送市政會議討論，並經市長核定。㈣公告並通知。㈤函報中央主管機關備查。又行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」亦足以證明被告指定登錄歷史建築之行政處分，須經市政會議通過，並送市長核定，及經登錄公告與通知之程序，始對外直接發生法律效果，故被告將93年10月1 日登錄公告處分之性質認定為確認處分，固係對前述法規之重大誤解，且被告既於93年10月1 日始公告登錄系爭建物為歷史建築，則該行政處分之成立生效日，自應為93年10月1 日。⒊觀諸被告原處分函說明第2 項記載「貴單位對本案登錄歷史建築之行政處分，如有不服，得依規定於收到本處分書之日起30日，繕具訴願書送交本府．．．」等語，亦可證明被告亦認該93年10月1 日之通知始為行政處分，故依行政程序法第96條規定教示原告。 ⒋依被告所屬文化局所發下列函文之記載，亦可證明93年4 月2 日前，尚未完成登錄系爭建物為歷史建築之行政處分，且歷史建築審查委員會第12次會議僅「建議」將系爭建物登錄為歷史建築，足見93年4 月2 日歷史建築審查委員會第12次會議決議，並未作成登錄系爭建物為歷史建築之行政處分，被告尚未作成登錄之行政處分： ⑴被告所屬文化局93年4 月15日北市府文化二字第09330358400 號函說明三：「因符合歷史建築登錄輔助辦法第2 條第2 、3 、4 、5 項歷史建築登錄基準，故本市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議通過建議登錄為歷史建築」、說明五記載：「現階段貴管房地已進入指定登錄程序．．．。」 ⑵被告所屬文化局93年5 月6 日北市府文化二字第09330497400 號函說明二：「查貴行所有位於本市○○街53巷2 、4 、6 、8 、9 號．．．等建物，業已進入本市文化資產認定程序，並經本市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議決議，建議登錄為歷史建築．．．本案後續將依規定提送本府市政會議審議。」 ⑶被告所屬文化局93年9 月27日北市府文化二字第09331471600 號函說明一：「本局依文化資產保存法之規定，辦理『齊東街日式宿舍』價值鑑定會勘、公聽會，經93年4 月2 日本市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議決議，認具保存價值，建議指定古蹟1 處，登錄歷史建築9 處，並經93年9 月21日第1288次市政會議審議通過」、說明三：「其中齊東街53巷9 號建物，原係台灣銀行所有，該行於建物審議期間（93年8 月19日）標售決標．．．。」 ⒌被告所屬文化局援引歷史建築登錄及輔助辦法（以下簡稱登錄及輔助辦法）第6 條之規定，逕認歷史建築審查委員會第12次會議決議日即為登錄系爭建物為歷史建築行政處分之成立、生效日，實與法有違： ⑴按「直轄市、縣（市）主管機關對審查通過之歷史建築，應為登錄，其登錄應載明下列事項，並檢附說圖片：名稱及類別。創建年期、特徵及現況。登錄之理由。地址或位置、範圍與其所定著土地之地號及面積。所有權屬與其所有人、管理人或占有人之姓名、住（居）所及身份證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所、管理人或代表人之姓名、出生年月日、住（居）所及身份證明文件字號。土地使用分區或編訂使用類別、周圍環境景觀及使用狀況。應予重點維護之事項。其他應記載事項」此登錄及輔助辦法第6 條定有明文；被告所屬文化局無法以該辦法中「應為登錄」之規定，主張歷史建築審查委員會對於歷史建築之登錄方有實質審查權，被告之核定僅屬被告內部監督程序而已。然該條所謂「應為登錄」係指應將該條第1 款至第8 款事項應為登載記錄，並非所謂登錄之行政處分；另該條所指「審查通過」應指經過合法登錄作業程序，包括現場鑑定會勘、歷史建築審查委員會、市政會議審議及市長核定，故被告所屬文化局援引登錄及輔助辦法第6 條規定稱「歷史建築登錄經市政會議討論，並經市長核定後，文化局即應以本府名義辦理公告及通知」，僅屬被告內部監督程序，登錄之行政處分應於歷史建築查委員會決議時即已成立、生效云云，實與法不符。 ⑵被告於訴願答辯書表示：「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第10次會議，就登錄系爭建築為歷史建築之事項雖決議『經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商後，再行提會討論』，而該決議係屬文化局內部研議之決定。內部研議之決定，對外不發生效力，亦非登錄歷史建築之法定作業程序」，則其就同一委員會第12次會議，竟自相矛盾，強將該決議扭曲為該委員會已實質認定系爭建物為歷史建築，並謂上開登錄作業要點第21點規定：「歷史建築登錄經市政會議討論並經市長核定後，文化局即應以本府名義辦理公告並通知．．．」，僅屬被告內部監督之程序云云，顯置該委員會第12次會議僅係建議登錄之決議明文於不顧。㈡系爭建物無從以原立面或影像、圖面存檔之方式保存，且縱可為之，亦顯然違反行政程序法第7 條規定之比例原則： ⒈依前所述，系爭建物根本因拆除滅失而不存在，現場所餘之建料及木構架，被告所屬文化局雖要求原告僑果公司先行整理歸類，俾後續測繪、紀錄與復原利用云云，惟姑不論系爭房屋拆除後，遺留現場之物均為頹圮、破舊、腐壞，不堪使用者，亦即其縱經整理，亦無從復原利用，此參拆除後相片自明。 ⒉何況被告於93年10月1 日另以府文化二字第09304452300 號行政處分，禁止原告進入，原告僑果公司人員根本無法進入，則遺留現場之物，縱假定於拆除時仍有復原利用之可能，歷經近3 年之風吹日曬雨淋，及無數次颱風之侵襲，迄今亦不可能有任何復原利用之可能與價值，故系爭建物欲復舊利用或以建物原立面保存，自無可能。 ⒊至於被告雖另謂可以影像或圖面存檔之方式保存，惟其具體方法如何，被告固未說明，是否可行，已令人質疑。況縱假定可行，惟被告如欲以此一方式保存古蹟或歷史建築，當可保存於博物館、歷史文物館或其它地點，其選擇位處市○○○○地段，就只為搭一圖面，或播放影像予以保存，亦顯然違反行政程序法第7 條第2 、3 款規定「行政行為，應依下列原則為之：．．．有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」而且系爭建物並無登錄為歷史建築之價值。職是，被告如擬以此方式保存，亦顯然違反比例原則。五、被告就本件歷史建築指定所舉辦之公聽會，有違反下列規定之程序違法：㈠被告未依上開登錄作業要點第17點第2 項規定辦理： ⒈按「現場鑑定會勘後，如專案小組認為具有保存價值時，得於審查會議召開前，辦理公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第16點所列人員出席，必要時並得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位人員列席」為登錄作業要點第17點、第16點所規定。 ⒉按登錄作業要點第17點第1 項規定，主管機關對於登錄歷史建築，固得依職權自行裁量是否舉辦公聽會，然主管機關倘已裁決召開公聽會，即應依該法律所規定之程序召開公聽會。查本案既於92年12月4 日召開公聽會，依法自應依登錄作業要點第16點、第17點規定召開公聽會，亦即須邀集參與會勘之歷史建築審查委員會委員及政府相關單位人員均應邀集出席。查被告所屬文化局於召開上開公聽會前，曾於同年11月5 日就有關系爭建物之古績暨歷史建築登錄案至現場會勘，當日參與會勘之審查會委員，包括黃富三、王惠君、李繁彥等人，以及政府相關單位諸如：被告所屬工務局建築管理處、環保局、文化局第4 科人員，然被告所屬文化局於上開92 年12 月4 日之之公聽會中並未依登錄作業要點之規定邀集曾參與現場鑑定會勘之黃富三、王惠君、李繁彥等審查委員；且參與現場單位諸如：被告所屬工務局建築管理處、文化局第4 科亦未列席該次公聽會，該次公聽會顯然違背登錄作業要點第17點第2 項規定，顯見系爭建物根本未經合法之公聽會程序，即遭登錄為歷史建築，該登錄之行政處分程序上自有重大瑕疵，應予撤銷。㈡被告違反行政程序法第57條、第60條第1 項、第65條、第64條第4 項之規定： ⒈按「聽證由行政機關首長或其指定人員為主持人」、「聽證以主持人說明案由為始」、「主持人認當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，應即終結聽證」、「聽證紀錄當場製作完成者，由陳述或發問人簽名或蓋章；未當場製作完成者，由主持人指定日期、場所供陳述或發問人閱覽，並由其簽名或蓋章」行政程序法第57條、第60條第1 項、第65條、第64條第4 項分別定有明文。 ⒉本件92年12月4 日舉辦公聽會之主持人為李乾朗委員，其既非行政機關之首長，亦未見任何文件，證明其經行政機關首長指定為當日公聽會之主持人，則不具主持人適格之人所主持之公聽會，核與行政程序法第57條規定有違，顯然無效。⒊又觀諸本件依92年12月9 日北市文化二字第09231910100 號函檢送之公聽會會議紀錄，當日主持人既未說明案由，亦未宣布終結，僅有致詞及結語，且未完成簽名或蓋章，該紀錄內容是否與陳述事實相符，殊有疑問。上揭情事顯違反前揭行政程序法第60條第1 項、第65條、第64條第4項之規定。 ⒋被告雖辯稱公聽會非行政程序法規定之聽證，應無相關規定之適用云云。惟按行政程序法第54條規定：「依本法或其他法規定舉行聽證時，適用本節規定。」被告依上開登錄作業要點規定，於92年12月4 日舉行之公聽會，核屬行政程序法第54條所稱依其他法規舉行之聽證，自應遵循聽證程序之規定。另案鈞院91年訴字第4750號判決被告指定大稻埕教會為市定古蹟一案，鈞院亦明確肯認公聽會應依行政程序法第54條規定，適用聽證之相關規定，可供參考。六、為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。又行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政程序法第1 條、第4 條、第8 條分別定有明文。另依前揭文化資產保存法施行細則第3 條規定︰本法第3 條第2 款及第6 條所稱古建築物，指年代長久之建築物，其重要部分仍完全者，包括．．．宅第．．．之「建築物」。而同細則第3 條之1 規定︰本法第3 條第2 款及第6 款所稱傳統聚落，指與傳統建築物群結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域。由此可知，歷史建築物中之古建築物及傳統聚落，係屬兩種不同之文化資產。㈠依被告92年1 月30日之專案小組鑑定會勘會議記錄，結論記載︰⒈經踏勘此區域建築物，其古蹟與歷史建築物保存價值潛力，建議增加專業小組成員，俾進一步考量擴大以整個街廓規劃建築物之保存方式，並提送本市古蹟暨歷史建築審查委員會中報告。．．．⒊為維護具文化資產保存價值建築物與地區集體風貌記憶．．．。由此可知，該此踏勘之目的，係為保存該區域建築物傳統聚落之文化資產。㈡92年11月5 日之現場鑑定會勘會議記錄結論記載稱︰「本區建物．．．，建築內、外部空間多仍保存日式宿舍之建築特色，庭院內大樹及其旁公園植栽融合形成濃綠環境，具建物群落明顯，．．．。」㈢92年12月9 日公聽會會議記錄所載︰褚陳寶貴（齊東文史工作室）︰「．．．請指定「齊東日式宿舍建築群」為古蹟．．．。」㈣被告所屬文化局既以確保整體文化風貌為由，主張登錄包括系爭建物在內之齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號等建物為歷史建築，惟前述建物之所有人或管理單位於現場會勘時，復據實陳述各該建物之實際情況，則該區域有無被告所屬文化局所稱具有文化保存之價值即大有可疑，亦即被告縱將該區域之所有建物均登錄為歷史建築，是否即可確保其整體文化風貌顯有再研討之必要，故歷史建築審查委員會於其後召開之92年12月9 日就本件歷史建築登錄案召開第10次審查會議，即明白決議：「本案保存重點應該係齊東街整體之聚落型態，惟依文化資產保存法指定齊東街53巷11號為本市市定古蹟，並登錄齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號及濟南路2 段25、27號等建築物為本市歷史建築之行政處分，是否即可確保其整體文化風貌，仍宜再與所有權人溝通，經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商溝通後，再行提會討論。」但被告所屬文化局並未依歷史建築審查委員會第10次會議之決議，再與所有權人溝通、再行邀集相關單位共同研商，卻於93年4 月1 日第12次審查會中決議同意指定53巷11號為市定古蹟，登錄53巷2 號等建物為歷史建築。其同意之理由為「群落保存價值」，審查會之所為顯然前後矛盾。㈤由前述會議決議可知，歷史建築審查委員會就該區域之現況，是否得以登錄歷史建築之方式達成保存文化風貌之目的係持保留態度，且齊東街所擬保存者係「聚落型態」，故要求被告主辦機關再邀集所有權人及相關單位共同研商溝通後，再行提會討論。詎被告所屬文化局並未依前揭會議決議辦理，即逕登錄系爭建物為歷史建築中之古建築物，固與審查委員會原擬指定之「聚落型態」迥不相同，行政政策急轉彎之結果，亦顯然違反行政程序法第8 條之規定，悖乎誠信及人民之信賴，且未與所有權人溝通，此黑箱作業之結果，嚴重違反同法第1 條揭櫫之行政行為應遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益之立法目的。㈥歷史建築審查委員會於93年11月5 日至現場會勘時，相關建物之所有人或管理單位曾分別表達下列意見： ⒈系爭建物原所有人臺灣銀行於會勘時曾表達系爭建物乃私有財產之立場，且系爭建物之現況並無保存價值，且為避免環境髒亂及造成治安死角，該會行已奉報廢拆除及編列預算在案為由，表達反對之立場。 ⒉同時參與會勘之臺北市中正區清潔隊更指出：11號屋頂已破敗、地板橫樑及柱子牆板皆腐敗，修復不易。另13號房舍已殘破無法修復。 ⒊被告所屬環保局亦陳述：因辦公之需求，齊東街53巷11號及13號兩戶房舍，係被告所屬財政局撥交該局作為仁愛分隊等分隊部辦公室。93年預算即已規劃將上開房舍改建成辦公大樓，編列預算供各分隊辦公使用。㈦歷史建築審查委員會第12次會議通過同意登錄齊東街53 巷2號等建物為歷史建築，其登錄理由⑶記載︰．．．「全區日式住宅各種特色仍具備，有群落保存價值」，顯然審查會通過者是傳統聚落，不是古建築物。然93年10月1 日被告公告系爭房屋為歷史建築之類別為建築物類，不是傳統聚落。㈧被告登錄系爭建物為歷史建築，其類別到底是傳統聚落抑或古建築物？倘被告指定者係為傳統聚落，被告所屬文化局未再行邀集相關單位共同研商，亦未再與所有權人溝通即逕行指定，顯有違誠實信用原則、信賴保護原則。倘被告指定者係為古建築物，則該指定未經任何審查，更是違反公正、公開與民主之程序及違反誠實信用原則。甚且古建築物係指年代長久，其重要部分仍完全者之建築物，但本件系爭建物被公告登錄前已滅失不存在，已不符歷史建築之要件，被告仍予公告登錄，亦有違反前揭文化資產保存法第3 條第6 款之規定。七、歷史建築審查委員會之審查亦違反行政程序法第4 條之規定。查本件參與審查之委員僅有李乾朗、南方朔二人曾參與公聽會，其他委員均未參與，則未參與公聽會之委員，參與審查會，亦有違行政程序法第4 條一般法律原則之規定。又本件公聽會紀錄未經陳述人依法簽名蓋章，且審查會議亦未依原決議，再與所有權人溝通，並與相關單位研商，更故意不通知所有權人列席審查會，其審查會完全為黑箱作業，其決議顯然違背程序正義，有違行政程序法第1 條所揭示之為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序原則，該審查會之決議，應屬無效而不能作為行政處分之依據。故而，原行政處分機關根據違反程序正義之審查會決議，亦屬行政程序法第111 條第7 項其他具有重大明顯之瑕疵者，其行政處分應為無效。但原行政處分不願承認無效，則應予撤銷。次查，依登錄作業要點第20點規定，經歷史建築審查會議決議認具歷史建築標準者，被告所屬文化局應檢具歷史建築名稱、類別、住址或位置與與其所定著土地之地號面積、建築登記簿謄本提送市政會議討論。但本件原告僑果公司所有之系爭建物於93年9 月21日凌晨3 時已拆除滅失不存在，則被告所屬文化局於同日市政會議所附之建物資料，已屬不實，市政會議明知系爭建物已不存在，竟予討論通過指定，並經市長核定為歷史建築，更屬不當，該行政處分違法甚明。被告雖辯稱鈞院應尊重歷史建築審查委員會之專業判斷云云。惟按行政機關之判斷，如有恣意濫用或其他違法情事，鈞院自得予以審查，而鈞院得予考量之情形包括：㈠行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。㈡行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則。㈢行政機關之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。㈣行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值標準等等，仍應由法院審查。故系爭行政處分之作成，既有如前所述之違法情事，鈞院自得審查，並予撤銷，鈞院91年度訴字第 4750號判決亦因被告指定古蹟之程序違法，而將原處分及訴願決定均撤銷，可供參考。八、系爭建物並無登錄為歷史建築之價值及必要：㈠被告所屬文化局於92年11月5 日就有關齊東街建築之古蹟暨歷史建築登錄至現場會勘，或於同年12月4 日舉行公聽會時，即有相關建物之所有人臺灣銀行、與附近里民強烈表達前述反對意見，認為各該建物無保存之價值。㈡歷史建築審查委員會第10次審查會議，對該區域之現況，是否得以登錄歷史建築之方式達成保存文化風貌之目的亦持保留態度，且依前所述，斯時審查會就齊東街所擬保存者係「聚落型態」，而所謂「聚落型態」，依前揭文化資產保存法施行細則第3 條之1 ，係指「與傳統建築物群結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域」，其與被告事後驟然指定歷史建築之古建築物，二者亦顯有不同。惟不論係古建築物或傳統聚落，系爭建物均不符合。蓋本件所指定之日式建築，事實上均殘破不堪，地板、橫樑、柱子、牆板皆已腐敗，除系爭建物外，部分亦已拆除，加以四周高樓林立，又有現代化之馬路貫穿其中，根本無法與傳統建築物群結合為一體，形成所謂具有歷史風貌或地域性特色之區域。遑論，系爭建物於登錄為歷史建築前即因拆除滅失，而無任何完整之重要部分存在，亦顯然不符古建築物之定義。此並請鈞院實際至現場履勘，即可證明。㈢被告於93年10月1 日即公告指定臺北市○○街53巷高達9 幢之房屋為歷史建築及1 幢古蹟，惟迄今超過1 年6 個月，除系爭建物因拆除滅失，無回復利用可能外，其餘建物亦未進行任何維修保存，徒令已破敗、頹傾之建物，在風吹日曬雨淋及一次次颱風之侵襲下，更見不堪，並遭致蚊蟲跳蚤猖獗，維護不成，反造成當地環境之毒瘤及治安之死角。故如被告無能力維護齊東街範圍廣達千坪以上之古蹟及歷史建築，自應參照另案臺北市天母公園舊美軍顧問團宿舍，名為「白屋」之案例，就4 棟形式相仿之建物，僅指定其中1 棟保存狀況最好者登錄為古蹟，否則被告在無能力維護管理之情況下，不但無法達成保存文化資產之目的，反因各該建物無從有效利用，破敗髒亂，徒然危害環境，並嚴重影響臺北精華區土地之觀瞻。從而，被告既無維護管理範圍如此廣大之古蹟及歷史建築之能力，系爭建物於其指定公告前，後因拆除滅失而不存在，被告強將根本不存在之建物公告指定為歷史建築，除顯然違法外，亦證其毫無價值及必要。九、退而言之，縱假定齊東街整體之聚落型態，有指定為古蹟或歷史建築之價值與必要，惟系爭建物既已滅失，依行政程序法第7 條第2 、3 款規定之比例原則，被告指定其餘建物為古蹟及歷史建築即可達成保存文化資產之目的，亦不應再行指定系爭建物為歷史建築，且其未將系爭建物排除，仍予指定，亦有悖同法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定：㈠原告前已再三陳明，系爭建物已滅失及註銷稅籍，拆除後之殘骸亦無任何回復利用之可能，故如系爭建物所在之土地能經清理，即與一般空地無異，則被告指定一般之空地為所謂之歷史建築，不但不符文化資產保存之目的，且徒然害及都市土地之利用及所有人之重大權益。㈡何況，系爭土地位於角落，被告縱將系爭建物排除為歷史建築，而指定其他建物為古蹟及歷史建築，亦可達其所擬保存文化資產保存之目的。另案被告指定坐落臺北市天母公園舊美軍顧問團宿舍之4 棟形式相仿之建物，雖有當地社區發展協會亦積極爭取將其全數列入古蹟，但歷史建築審查會審查結果予以否決，仍只指定其中1 棟保存狀況最好者登錄為古蹟。則另案歷史建築審查會既能基於比例原則，而僅指定其中部分之建物為古蹟，本件在系爭建物已滅失之情況下，更應依同一原則辦理，否則顯有悖行政程序法第7 條第2 、3 款規定。且亦違反同法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。十、被告雖另辯稱臺灣銀行標售公告早揭示系爭建物已經歷史建築審查委員會通過登錄為歷史建築，原告僑果公司明知而故意為之，構成權利濫用云云。惟查：㈠姑不論原告僑果公司並非直接向臺灣銀行標購系爭房地之人，僑果公司係向第三人購買，不知標售公告之內容。何況，臺灣銀行93年8 月19日標售公告僅記載：「本案臺北市○○街53巷9 號房屋已進入文化資產認定程序，並經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會決議建議登錄為歷史建築．．．」云云，並非表示系爭建物已經歷史建築審查委員會通過登錄為歷史建築。遑論系爭建物係迨至原告僑果公司雇工拆除後，始登錄為歷史建築。㈡原告僑果公司於93年9 月16日購入系爭房地後，因該建物腐朽殘破，雜草叢生，孳生蚊蟲，垃圾堆積，環境髒亂，流浪漢亂竄，造成治安死角，早遭附近居民垢病、憂心，此參下列會議紀錄可知： ⒈92年12月4 日公聽會，原所有權人臺灣銀行即再三表達：「倘本案房地被登錄為歷史建築，致本行無法順利出售處分，恐將造成現況宿舍房地持續空置之情形，進而造成影響當地環境衛生及地方治安死角之既存問題持續存在，．．．因此倘若臺北市政府文化局後續仍無完善具體維護保存計劃，受害者恐將是附近居民．．．」等語，臺灣銀行甚至於同年11月5 日現場鑑定會勘時，表明「為免空屋造成環境髒亂及地方治安死角，一般係辦理拆除，故本案本行4 、8 、9 號建物，皆已奉報廢拆除及編列預算在案．．．」等語，顯見原所有權人臺灣銀行早亦有拆除報廢系爭建物之計劃，並已奉報廢拆除及編列預算在案。 ⒉里民石雲卿於公聽會中表示：「堅決反對齊東街53巷2、4、6 、8 、10、13號日式建築被指定為古蹟及歷史建築保留。祈請台北市政府文化局將上址列為古蹟暨歷史建築登錄之前，將附近居民生命財產列為優先考量要件，試問若保留許多破舊不堪、零亂、藏污納垢的房子，成為流浪漢棲寄所，不但影響居民生活品質，夜間出來嚇死老弱婦孺，成為治安死角．．．」等語。劉威迪亦表示：「反對保留古蹟理由如下：不雅觀、沒有價值。對於里民毫無褔利。不要剝削地主權益。妨礙治安、破壞環境衛生」等語。㈢原告僑果公司基於安全顧慮及維護社區環境衛生、消減蚊蟲垃圾之目的，隨即於系爭土地移轉登記後之第5 日即93 年9月21日凌晨3 時，雇工拆除危險房屋，整理環境。㈣原告僑果公司於拆除時，根本不知被告將於同日召開市政會議，討論本案，被告對此亦自認當日會議並未通知所有權人與會，或事前告知。故被告謂原告僑果公司明知其事而故為之，顯非事實，且原告僑果公司絕無濫用權利之情事。㈤遑論系爭建物拆除後，尚未清理前，原告僑果公司旋遭被告禁止進入之處分，致不得其門而入，亦即原告僑果公司雖有意願整理環境，卻無從辦理。詎被告所屬環保局又以系爭空地雜草叢生，且任意堆置垃圾，雜亂不堪，嚴重影響附近住戶環境衛生及市容觀贍為由，依廢棄物清理法第11條第1款規定，科處原告僑果公司罰鍰，原告僑果公司不得已，只得表明「本件土地在本公司購買之前髒亂，孳生蚊蟲、堆積垃圾之情形，係本來存在且受各方指責之事實，本公司購得後，有意整頓改善環境衛生，又遭市府限制禁止進入而無法進行。而貴局又依廢棄物清理法檢舉本公司，請問貴局本公司究要如何去做才好，敬請見覆為禱」向被告所屬環保局陳述意見。 、依行為時文化資產保存法第3 條第2 款規定：「古蹟指依本法指定、公告之古建築物，傳統聚落、古市街、考古遺址及其他歷史文化遺蹟。」同條第6 款規定：「歷史建築指未被指定古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟。」換言之，依文化資產保存法之規定，古蹟可區分為「古建築物」、「傳統聚落」、「古市街」、「考古遺址」、「其他歷史文化遺蹟」5 類；歷史建築則可區分為「古建築物」、「傳統聚落」、「古市街」、「其他歷史文化遺蹟」4 類。被告稱文化資產保存法僅就古蹟分類，而歷史建築之分類根本未為規定並非事實，又從臺北市歷史建築登錄表之類別，計有4 個選項，建築物類與傳統聚落類，係屬不同選項，分屬不同性質之歷史建築，被告辯稱古建築物、傳統聚落或古市街僅係歷史建築依其類型及特性所為之定義性規範云云，殊不足採。本件登錄系爭建物為歷史建築，勾選之類別為建築物類，不是傳統聚落類。另被告又稱文化資產保存法第27條將古蹟區分為國定、直轄市定、縣（市）定3 類云云，亦有違誤，蓋文化資產保存法第27條係就古蹟主管機關而為區分，並非就古蹟本身而為分類。姑不論系爭建物在遭拆除後，已不具歷史、文化價值，實不符合文化資產保存法第3 條第6 款歷史建築之定義。縱令系爭建物在拆除後仍具歷史、文化價值，在歷史建築分類上亦非所謂建築物類別，應屬所謂歷史文化遺蹟，被告仍將拆除後之系爭建物，以建築物類別指定為歷史建築，仍與法不符。乙、被告主張之理由：一、本案系爭歷史建築登錄處分撤銷訴訟，原告僑協公司既非系爭登錄公告歷史建築之建物或其基地之所有權人，亦無其他法律上權利，提起本案撤銷訴訟，顯不具原告適格，其訴不合法：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。又「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」改制前行政法院59年判字第617 號判例及75年判字第362 號判例可稽，是人民提起行政訴訟，須具備訴訟權能或適格，否則訴訟不合法。㈡本案原處分暨檢附系爭登錄歷史建築公告，均未以原告僑協公司為相對人，且原告僑協公司亦非上開公告所列歷史建築物或其基地之所有權人。此外，亦無因原處分而有其他法律上利害關係，故揆諸前開規定及判例，就此公告歷史建築處分而言，原告僑協公司欠缺訴訟權能或適格，訴訟不合法。㈢按行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或申請，通知其參加為當事人。」是指行政機關於行政程序中，對其法律上利益因終結該程序之行政處分或行政契約而受影響之利害關係人，得依職權或申請通知利害關係人參加行政程序。茲查原告僑協公司既非系爭處分標的之建物或土地所有權人，亦無其他法律上權利，即不因系爭處分之作成，而有任何法律上權益受影響，是原告僑協公司援引上開規定做為其就原處分函暨檢附系爭登錄歷史建築公告有法律上利害關係之依據，進而謂：因所有不動產鄰近本案系爭處分登錄公告之歷史建築旁，後又因被告另一93年10月11日府文化二字第09304452300 號函禁止進入，稱僑協公司於本案系爭處分有法律上利害關係云云，所論於法尚有未合。二、系爭歷史建築登錄公告處分不具有原告主張之無效原因；況且若屬無效，則原告提起本案撤銷訴訟，其訴亦不合法。惟暫且不論系爭歷史建築登錄公告處分是否違法而無效，縱認無效，依法亦不得提起撤銷訴訟。蓋依行政訴訟法第4 條第1 項規定，得作為撤銷訴訟標的之違法行政處分，係指得撤銷之行政處分，即指客觀上已存在而尚未終結之行政處分，而不包含無效行政處分，因所謂行政處分無效，係指自始、當然、確定之無效，即完全不發生處分之拘束力等任何效力，故無從訴請撤銷其效力，若對此無效與否有爭議，參照行政程序法第113 條第2 項、行政訴訟法第6 條第1 項前段及第2 項規定，並不需提起訴願，由此可知，若如原告主張系爭登錄公告處分無效，則提起本件撤銷訴訟，即不合法。次查，系爭歷史建築登錄公告處分，依其內容，法律性質係屬於「確認處分」，即在確認物之性質、法律關係或重要關係存否之，而非直接課予相對人為一定作為或不作為義務之「下命處分」，難以該當行政程序法第111 條第3 款所定「內容對任何人均屬不能實現」（學理上即指客觀事實不能）之情狀。何況，系爭建物拆除後技術上是否即不能回復原貌，尚有可議，即難謂符合行政程序法第111 條第3 款或其他各款所定，內容「瑕疵重大外觀明顯」之處分無效要素。三、歷史建築依法不限於古建築物，且只要未被指定為古蹟，而具有歷史、文化價值之歷史文化遺跡者，均屬之，故系爭建物縱形態變更，若技術上可得回復或變更後遺跡尚有保存價值，依法仍得予以登錄公告為歷史建築：㈠依文化資產保存法第3 條第2 款及第6 款，及同法施行細則第3 條之規定，無論係古蹟或歷史建築，其形態均不一，不能以一般民事法律體系中所謂「定著物」、「建築改良物」等作為獨立交易對象之權利客體視之，合先敘明。再者，查前揭文化資產保存法第3 條第6 款及同法第27條之1 關於歷史建築之規定，其立法目的在於避免尚未被指定為古蹟之文化資產，缺乏所需的保護與管理，致使臺灣日後陷入無古蹟、無文化資產的境況。因此，關於歷史建築登錄之立法精神實係為將來指定公告為古蹟之前置程序。㈡揆諸前揭所示法令規定，歷史建築之型態不一，當不限於「古建築物」一項，只要未依法定程序被指定為古蹟，而具有歷史、文化價值之「歷史文化遺跡」，均符前揭文化資產保存法第3 條第6 款所稱之「歷史建築」，此從前開關於「歷史建築」立法目的，亦可探知，是原告上開指摘，於法顯有誤會。㈢姑不論原告於市政會議通過系爭建物登錄為歷史建築當日，雇工拆除系爭建物，有違誠信原則、禁止權利濫用原則；就文化資產保存法規定之立法意旨而論，法定歷史建築之形態不一，且系爭建物拆除後之原件尚留原地，已為被告飭令禁止搬離，技術上尚非不得全部或部分回復原狀，因此尚非當然失去保存、維護或再利用之價值。蓋誠如行政院文化建設委員會編印之「歷史建築保存、維護、再利用執行手冊」中所言：「歷史建築之保存工作並不只是維護硬體之完整性，還要進一步透過活化經營、教育宣導、活動舉辦、確保地方風貌等工作，促進發揮其在文化傳承、學術研究、產業經濟、地方觀光之功能及效益，」職是，歷史建築得以適度之開放、再利用，為此並得以作必要之改修或增加必要之設施或設備。事實上，依被告處理之過去先例，歷史建築毀損後，仍有僅就建物原立面保存，其餘拆除改建甚或同意改建而僅要求須製作建物測繪調查及影像存檔記錄之研究報告者。由此足以證明歷史建築形態不一，並非系爭建物形態變更，即當然不得登錄公告為歷史建築，且即便登錄公告後，形貌變更亦可，此點亦係其與古蹟不同之處，故此種文化資產之公物性，尚非得以單純民事權利客體以為考察。至於原告訴稱系爭建物無從以原立面或影像、圖面存檔方式保存，縱可為之，亦屬違反比例原則云云。惟被告上開所論係強調歷史建築型態不一，即以本案而論，技術上仍可回復舊觀，並非必以影像存檔方式，原告所論殊有誤會。㈣況且依前揭文化資產保存法關於增列歷史建築規定之立法意旨，其目的既在針對未被指定為古蹟之文化資產，以登錄公告歷史建築之方式，進而從事保護與管理，若權利關係人為免權利受限，於所有建築未被登錄公告為歷史建築前，得以刻意不為保存行為或變更其形態甚至毀壞，則保存維護資產文化之目的亦無法達成。㈤綜上所述，系爭建物雖被原告雇工拆毀，但原件仍留原處，技術上非不得復舊，況且歷史建築型態不一，於法尚不因原有型態改變即遽指為登錄公告處分違法。四、系爭建物被告雖形式上於93年10月1 日才以系爭公告登錄為歷史建築，但實質上其為歷史建築之屬性早經確認：㈠按前揭文化資產保存法第3 條第2 款（古蹟定義）及第6款（歷史建築定義）規定，依體系解釋，可知是否係「歷史建築」，應從實質上認定，至於是否完成法定登錄公告程序，僅涉及形式上「一般對外生效」之問題（按歷史建築登錄公告性質為屬物性一般處分），此與古蹟必須係依法指定、公告者有所不同，對照同法第3 條第2 款關於古蹟之定義（指依本法指定、公告之古建築物、傳統聚落．．．），即可得知兩者前述差異。因此，只要非屬「依本法指定、公告為古蹟」之古建築物等具有歷史、文化價值者，均屬文化資產保存法所規範之「歷史建築」。次按前揭文化資產保存法第27條之1 第2 項授權訂定之登錄及輔助辦法第5 條第1 項、第6 條第1 項及第7 條第1 項規定，直轄市主管機關為辦理歷史建築登錄之審查事項，應設歷史建築審查委員會，由機關代表、學者專家、當地學術機構代表及社會公正人士組成，其中機關代表不得逾委員總額3 分之1 ，其組織及會議，由各該主管機關定之，且直轄市、縣（市）主管機關對審查通過之歷史建築應為登錄，直轄市、縣（市）主管機關對審查通過之歷史建築應為登錄，並應予公告。準此，對於歷史建築登錄審查事項，審查委員會具有實質之審查權限，故其通過後，主管機關應即為登錄，並續行公告通知。至於被告所訂之法規登錄作業要點，雖於第21點規定：「歷史建築登錄經市政會議討論並經市長核定後，文化局應即以本府名義辦理公告及通知．．．」，惟此屬被告內部監督程序，解釋上非謂市政會議或市長對古蹟指定或歷史建築登錄，有實質審查權，否則即牴觸上開中央主管機關所訂登錄及輔助辦法要求以委員會審查歷史建築登錄之規定，並違反正當法律程序法理。㈡被告並未否認系爭登錄公告處分係於93年10月1 日始對外發生處分效力，而係強調於93年4 月2 日被告所屬歷史建築審查委員會第12次會議既已通過決議將系爭建物登錄為歷史建築，代表擁有實質決定權限之上開委員會業已認定系爭建物符合前揭文化資產保存法第3 條第6 款所界定之「歷史建築」，換言之，就法定「歷史建築」之法律屬性業經具有實質認定權限之委員會確認（按如前述歷史建築於上開法律界定下，相對於古蹟，並未明定「依法（或本法授權規定）指定（或登錄）、公告．．．」。至於原告訴稱上開委員會93年4 月2 日第12次會議僅係「建議」云者，僅係形式詞義之辯，非從相關法規規定意旨而論，非屬的論。五、系爭登錄公告歷史建築處分，並無程序上瑕疵：㈠依登錄及輔助辦法第5 條第2 項之規定：「前項委員會召開審查會議時，得邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席，必要時並得舉行公聽會。」由以上規定可知，於登錄歷史建築之程序中，歷史建築審查委員會召開審議時，主管機關本得依其職權自行裁量是否邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席審查會議；況且，事實上被告已於92年12月4日就「有關本市○○街53巷2 號4 號6 號8 號9 號10號11 號 13號及濟南路2 段25號27號等日式建築之古蹟指定暨歷史建築登錄公聽會」，以專案小組召集人李乾朗委員擔任公聽會主持人，會中並邀集參與會勘之專案小組成員（如李乾朗委員、南方朔委員等）、建物及系爭建物原土地所有人（臺灣銀行股份有限公司）、及政府相關單位（被告所屬環境保護局）出席，且當地鄰里長及居民亦參加本次公聽會之討論，並於公聽會後製作詳實之記錄，將該會議紀錄函送所有出席人員，並作為歷史建築審查委員會審議時之依據，故未出席上開公聽會之審議委員仍得藉由該會議記錄知悉民眾之意見，是被告93年4 月2 日歷史建築審查委員會12次會議均遵循行政程序法第1 條所揭示之公正、公開與民主之程序。原告指稱被告未邀集相關人員出席，顯與事實不符。至於所邀集者部分未到，乃屬另外一事，不能遽指為違反上開法規規定程序。至原告主張被告歷史建築審查委員會之審議委員中，僅有5 位參與現場鑑定會勘，2 位列席公聽會，有違行政程序法第4 條行政行為應受法律及一般法律原則之拘束云云，惟原告並未說明係違反何項法律及法律原則。㈡按行政程序法所定「聽證」與其他個別法規所定「公聽會」有別，不能混為一談，被告業已如前述踐行相關規定之公聽會程序（按儘管依上開登錄作業要點第14點及第17點規定，召開公聽會並非一必要程序，得由主管機關裁量），自不能以違反行政程序法所定「聽證」程序論斷。蓋： ⒈公聽會乃是行政機關於作成諸如行政命令、行政計畫，或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、利害關係人或專家學者、社會公正人士甚至一般民眾在內之多數人廣泛蒐集意見（上開登錄作業要點第17點參照），以資為參考之制度，實與行政處分本身之合法性判斷沒有直接關連，此與聽證通常限定在較狹隘之相對人或利害關係人即有所不同（按利害關係人之參加甚至需經許可，其他一般民眾更無參加聽證之餘地，行政程序法第55條第1 項、第66條第2 項第4 款參照）；其次在聽取各種意見，包括有關個人主觀利益與事項之反映，以及基於專業或公益之意見，公聽會就此亦與聽證有異。再按實務上嘗將「為聽取處分相對人及利害關係人意見」之公聽會類推適用行政程序法上「陳述意見」之程序，則上開登錄作業要點中得廣泛邀集一般民眾參加之公聽會，應更無從適用對審性更強烈之聽證制度，否則即有價值失衡之虞。職是，被告為登錄歷史建物所召開之公聽會與行政程序法之聽證程序並不相同，不可不辨。 ⒉依行政程序法第54條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節之規定。」故行政機關依行政程序法所負應舉行聽證之義務，以行政程序法或其他法律、法規命令、自治條例，及依法律或自治條例授權訂定之自治規則有規定者為限。又「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，行政程序法第159 條定有明文，是以核上開登錄作業要點之法律性質，僅屬被告為執行古蹟指定暨歷史建築登錄權限所訂定之行政規則，非屬行政程序法第54條所稱之法規，故上開登錄作業要點第17點有關辦理公聽會之規定，並無從適用行政程序法聽證程序的相關規定，是以上開登錄作業要點第17點雖規定召開歷史建築登錄審查會議前應先辦理公聽會，惟僅屬行政規則之要求，而行政規則僅屬行政機關內部法規範，並無外部效力，是以原告依行政程序法有關聽證之規定主張被告系爭登錄公告處分違法，於法亦有未合。 ⒊查本案系爭建物已經被告邀請專家學者，於92年11月5 日上午9時進行會勘，會中並作成結論，建議登錄系爭建物為歷史建築。其後，被告為求集思廣益之效，於92年12月4 日舉辦公聽會，是被告依92年12月2 日北市文化二字第09231896000 號函結論召開之公聽會，實與登錄作業要點第17點規定無違。㈢此外，原告又謂被告未依委員會第10次決議辦理，有違行政程序法第1 條、第4 條、第8 條規定云云。惟查： ⒈原告於92年12月9 日召開之歷史建築審查委員會第10次會議」，就登錄系爭建物為歷史建築之事項雖決議「經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商後，再行提會討論。」惟被告所屬文化局因系爭建物原所有人臺灣銀行標售動作趨於積極，若系爭建物轉手，恐增加本案之變數及不確定性，遂於93年4 月2 日再提交歷史建築審查委員會第12次會議，且並獲同意登錄之決議。是被告所屬文化局上開研議經過，係行政機關內部本其專業所為之判斷，對外既不發生效力，且上開研商意見仍須經歷史建築審查委員會通過，被告所屬文化局內部之研議既非上開登錄作業要點所定具公示性之登錄作業程序，自無違反誠實信用或信賴保護原則可言。 ⒉按前揭文化資產保存法所稱之「歷史建築」，依該法第3 條第6 款規定，係「指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺跡。」，依此定義下，依文化資產保存法所保護之歷史建築係指尚未被指定為古蹟之歷史文化資產，而古建築物、傳統聚落或古市街僅係歷史建築依其類型及特性所為之定義性規範，而系爭建物於92年11月5 日現場會勘建議登錄包含系爭建物即齊東街53巷9 號在內等9 棟建物為歷史建築。其後並循法定程序於92年12月4 日召開公聽會，並經歷史建築審查委員會於93年4 月2 日第12次會議審議通過，且系爭建物原所有權人臺灣銀行在其往後93年7 月間之標售公告上，亦已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議建議登錄為歷史建築，是原告主張被告歷史建築審查委員第10次會議原要指定「傳統聚落」，然至被告歷史建築審查委員會第12次會議改登錄為「古建築物」，有違誠實信用原則及信賴保護原則，顯不足採。六、系爭建物是否有登錄為歷史建築之價值及必要，乃屬高度專業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地：按建物是否係「具有歷史、文化價值古建築物」等，法律上涉及不確定法律概念，具體事物是否該當，主管機關為法規涵攝時，學理上承認其有所謂之「判斷餘地」，法理上行政法院仍應尊重由專家組成之歷史建築審查委員會之專業判斷。準此，原告訴稱系爭建物無登錄為歷史建築之價值及必要，殊不足採。七、關於系爭登錄歷史建築公告處分「類別」欄登載「建築物類」乙節：㈠查前揭文化資產保存法僅就古蹟，於第27條規定區分為國定、直轄市定、縣（市）定3 類（按此乃依行政管轄權而分），而對歷史建築之分類根本未為規定，遑論未依其物之性質而為分類。至於本案系爭登錄歷史建築公告列有「類別」欄，乃依登錄及輔助辦法第6 條第1 款以及登錄作業要點第21點規定而來，惟查上開辦法及作業要點亦僅規定登錄應載明「類別」，而未進一步規定何等類別或區分標準、類型，是亦難僅依此等規定導出歷史建築依其物之性質而有如何類別。準此，由於現行法令並無明定歷史建築幾種「類別」，因此，現行實務上，被告填載系爭登錄公告「類別」之內容，僅用供主管機關作為後續相關保存協助、審查、協調及監督之參考，並無規範上之實質意義。職是，原告引用前揭文化資產保存法第3 條第6 款規定，稱歷史建築分為「古建築物」、「傳統聚落」、「古市街」及「其他歷史文化遺跡」等4 類，於法已屬無據；進而並謂本件原處分登載「類別」為建築物類即指古建築物，而古建築物依同法施行細則第3條規定，必須重要部分仍完整者始足當之，而本案系爭建物於登錄公告時已遭拆毀，故重要部分已非完整，無法公告為歷史建築或公告為無效云云，恐乃原告一己之見，尚非客觀上法規之規範應然。㈡況查被告依法定程序經委員會審查並決議通過登錄歷史建築時，系爭建物仍完整，就該建物而言，以「建築物」提報市政會議，尚無不妥；另就整體系爭公告處分而言，連同系爭建物在內尚有8 棟建物，形成日式宿舍「建築群落」且具有保存價值，部分雖有毀損但可修復性高，此於系爭公告歷史建築登錄之理由已載之甚明，是縱使公告時系爭建物已遭原告拆毀，但經被告緊急維護，建材原件等仍留原地，技術上尚非不得回復，且整體亦不影響日式宿舍群落特徵，當不影響登錄公告為歷史建築。八、歷史建築依法既無明定類型，審查程序在法律上即無「古建築物」及「傳統聚落」之別，原告以此區別為前提而質疑被告審查會之審查前後矛盾，殊有誤會：㈠本案於審議程序之各階段，均係以單棟日式宿舍逐一進行文化資產保存價值鑑定、審查、指定及登錄，惟因每一棟建物坐落位置形成之日式風貌，具有明顯都市紋理、日式宿舍群落特徵，因此，被告為維護全區歷史風貌特色，乃依法擬定整體風貌保存維護計畫，並檢討所在位置土地使用分區，業已由被告所屬辦理都市計畫變更。是原告節錄部分審查會決議內容，不解原意，率指審查會意見前後矛盾，顯不足採。㈡況傳統聚落係指與傳統建築物結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域，該區域內之建築物，仍可依分別依其保存價值，依規定採單棟指定古蹟或登錄歷史建築之審查程序認定之。因此，尚非如原告主張「古建築物」與「傳統聚落」兩者非此即彼的關係，就此原告有關指摘，於法容有誤認。九、原告請求撤銷系爭登錄公告處分，顯有違誠信原則及禁止權利濫用原則：㈠按誠信原則意指法律主體間於法律往來，彼此間依個別情形可能所生之信賴（或同理心），應予維護之法價值原則。誠信原則適用於私法關係，固無疑義，如今其作為一般法律原則，亦得適用於具體之行政法律關係（公法關係），而具有修正形式法治僵化之功能，且其不僅拘束行政機關，亦拘束人民，因此，不論行政機關履行其任務，抑或人民主張、行使或防禦其公權利，均有此原則之適用。此為目前學理上之共識，亦為我國法制、司法實務所肯認，參照改制前行政法院52年判字第345 號判例、83年判字第708 號判決，及行政程序法第8 條。此外，基於誠信原則（或法治國原則）而生之禁止權利濫用原則，民法第148 條第1 項規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」此不僅在私法秩序中適用，即使於公法關係中之當事人（包含人民），亦有其適用，參照最高行政法院91年判字第2287號判決。㈡查原告何以恰巧在93年9 月21日市政會議開會（上班）前凌晨3 時拆除系爭建物？原告購買系爭建物之前手恰巧為原告公司之監察人？況且，如前述，系爭建物原所有權人臺灣銀行於93年7 月間標售公告已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築，是從上開事實，原告主張不知系爭建物已被決議登錄為歷史建築乙事，殊有違經驗法則（參照行政程序法第43條），被告認定原告明知此事故為之（按臺銀標售公告早揭示已經審查會通過登錄為歷史建築），構成權利濫用。準此，揆諸誠信原則及禁止權利濫用原則，原告請求撤銷系爭登錄公告處分，難謂合乎實質正義，應無理由。理由一、原告僑協公司部分：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。又「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」改制前行政法院59年判字第617 號判例及75年判字第362 號判例可稽。再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。是當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。㈡查本件原告僑協公司認其係原處分之利害關係人，乃於提起訴願，經遭駁回後，復提起本件行政訴訟。然查，行政處分相對人以外之人，須因法律上利益受到侵害者，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起訴願，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲以原處分暨系爭公告，均未以原告僑協公司為相對人，且原告僑協公司亦非系爭公告所列歷史建築物或其基地之所有權人。此外，亦無因原處分而有其他法律上利害關係，故揆諸前開規定及判例，就此公告歷史建築之原處分而言，原告僑協公司欠缺訴訟權能或適格。㈢再按行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或申請，通知其參加為當事人。」是指行政機關於行政程序中，對其法律上利益因終結該程序之行政處分或行政契約而受影響之利害關係人，得依職權或申請通知利害關係人參加行政程序。茲查原告僑協公司既非原處分標的之建物或土地所有權人，亦無其他法律上權利，即不因原處分之作成，而有任何權利或法律上之利益直接受有損害，原告僑協公司就本件訴訟自無訴訟實施權，是原告僑協公司援引上開規定做為其就原處分暨系爭公告有法律上利害關係之依據，進而謂：因所有不動產鄰近本案原處分登錄公告之歷史建築旁，後又因被告另一93年10月11日府文化二字第09304452300 號函禁止進入，稱原告僑協公司於本案原處分有法律上利害關係云云，以自己之名義提起本件訴訟，自屬原告當事人不適格，其提起本訴，於法尚有未合。訴願決定以原告僑協公司以其名義提起本件訴願，當事人顯非適格而為不受理決定，於法並無違誤。原告僑協公司訴請撤銷原處分及訴願決定亦因起訴欠缺權利保護要件，在法律上並無理由，應予駁回。二、原告僑果公司部分：㈠按「本法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝術價值之左列資產：．．．古蹟：指依本法指定、公告之古建築物、傳統聚落、古市街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟。．．．。歷史建築：指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟。」行為時文化資產保存法第3 條第2 款及第6 款分別定有明文。次按「本法第3 條第2 款及第6 款所稱古建築物，指年代長久之建築物，其重要部分仍完整者，包括城郭、關塞、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔、祠廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他具有歷史、文化、藝術價值之建築物。」、「本法第3 條第2 款及第6 款所稱傳統聚落，指與傳統建築物群結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域。」行為時文化資產保存法施行細則第3 條及第3 之1 條亦定有明文。再按「歷史建築之登錄，應參考下列基準：創建年期久遠者。具歷史文化意義，足以為時代表徵者。表現地域風貌或民間藝術特色者。具稀少性，不易再現者。具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。前項基準，直轄市、縣 (市)主管機關得依地方特性，另定補充規定。」、「直轄市、縣 (市)主管機關為辦理歷史建築登錄之審查事項，應設歷史建築審查委員會，由機關代表、學者專家、當地學術機構代表及社會公正人士組成，其中機關代表不得逾委員總額之3 分之1 ；其組織及會議，由各該主管機關定之，送中央主管機關備查。前項委員會召開審查會議時，得邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席，必要時並得舉行公聽會。」、「直轄市、縣 (市)主管機關對審查通過之歷史建築，應為登錄；．．．」、「直轄市、縣 (市)主管機關於登錄歷史建築時，應予公告，並通知歷史建築及其所定著土地所有人、管理人或占有人。」、「歷史建築登錄後，經指定為古蹟者，直轄市、縣 (市)主管機關應附記理由廢止其登錄；其喪失歷史建築價值擬廢止登錄者，應提報歷史建築審查委員會審查決定。直轄市、縣 (市)主管機關依前項規定廢止歷史建築之登錄，應依前條規定辦理。」行為時登錄及輔助辦法第2 條、第5 條、第6 條、第7 條、第8 條復定有明文。復按「歷史建築之登錄，應依下列各款基準綜合評定之：㈠創建年期久遠者。㈡具歷史文化意義，足以為時代表徵者。㈢表現地域風貌或民間藝術特色者。㈣具稀少性，不易再現者。㈤具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。㈥其他具歷史或建築意義者。」登錄作業要點第18點亦有明定。㈡本件被告以原告僑果公司所有之系爭建物，因位於日式宿舍群落地區，具有一定歷史風貌及保存價值，被告經附近民眾及民代陳情，遂邀集專家學者於92年11月5 日召開「臺北市○○街53巷2 、4 、6 、8 、9 、11、13號日式宿舍保存價值現場鑑定會勘」。嗣被告於92年12月4 日召開公聽會，並於93年4 月2 日召開歷史建築審查委員會第12次會議，決議同意登錄包含系爭建物在內等9 棟建物為歷史建築以及整體規劃保存區範圍。惟原告僑果公司於93年9 月21日凌晨3 時僱工拆除系爭建物。而於93年9 月21日上午10時被告依原排定議程於第1288次市政會議通過系爭建物為歷史建築，並以系爭公告登錄齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號及濟南路2 段25、27號等建築物為臺北市歷史建築，同時以原處分通知原告僑果公司。然由於系爭建物遭其所有人原告僑果公司於被告前開市政會議當日凌晨3 時雇工拆毀，且嗣後發現隔鄰即齊東街11號建物已依法指定公告之古蹟，亦遭部分破壞，被告就此檢討後，再於93年10月8 日歷史建築審查委員會第15次會議討論，結果認為不影響日式建築群落特徵，仍應維持登錄歷史建築之決議等事實，為兩造所不爭，復有上開會勘、公聽會、審查會、市政會之會議紀錄、被告系爭公告及原處分等附卷可稽，自堪信為真實。㈢原告僑果公司不服被告原處分，乃提起訴願，經遭駁回，復向本院提起本件行政訴訟，主張被告於93年10月1 日始將已於93年9 月21日即已拆除不存在之系爭建物指定公告為歷史建築，被告此項登錄顯違反古建築物之定義，而顯有以不能實現之標的作為行政處分內容，依行政程序法第113 條第1 項第3 款規定，應為無效；又本件被告指定系爭建物登錄為歷史建築之日期應為93年10月1 日，並非其所指歷史建築審查委員會決議通過之93年4 月2 日；且被告主張用影像、圖面存檔方式保存系爭建物為歷史建築乃有違比例原則；又被告就本件歷史建築之審查亦有程序違法之情形及有差別待遇云云。㈣查歷史建築依法不限於古建築物，只要未被指定為古蹟，而具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟者，均屬之。因此歷史建築之登錄雖依文化資產保存法及其施行細則等相關規定觀之，而有「古建築物」、「傳統聚落」、「古市街」、「其他歷史文化遺蹟」等類型，然依文化資產之定義可知，乃指具有歷史、文化、藝術價值之資產，又以文化資產保存法之立法目的觀之，係以保存文化資產，充實國民精神生活，發揚中華文化為宗旨。可知，文化資產之保存乃著重在保存具有歷史、文化、藝術價值之資產，又具有歷史、文化價值之歷史建築雖有上揭數種類型，然該類型並非不得同時存在，只要符合上揭歷史建築之定義，應仍屬可依法登錄為歷史建築之標的。因此，歷史建築之登錄，雖於登錄及輔助辦法、登錄作業要點規定觀之，登錄應載明「類別」，然有關是否符合歷史建築之登錄，不應只侷限於該登錄時之類別觀之，應就系爭歷史建築公告整體觀之，縱然單就某棟建築物以「建築物類」為其類別，而認該登錄係以「古建築物」為之，惟由公告整體觀之，可認亦符合其他歷史建築類別時，非不可認為亦有同時指定該其他類別之意。亦即歷史建築之類別屬性，非僅由登錄時所記載之類別為限，應綜合該公告整體予以判斷，如屬上開歷史建築範圍，並符合登錄基準，足認具有歷史、文化價值之傳統聚落、歷史文化遺蹟等，尚非不得認已登錄公告為歷史建築。故原指定為歷史建築之古建築物縱然建物型態有變更或經毀損滅失之情形，然既同時符合具有歷史、文化價值之傳統聚落、歷史文化遺蹟之歷史建築特徵，均符上揭文化資產保存法第3 條第6 款所稱之「歷史建築」。㈤本件原告僑果公司主張被告系爭公告係以「建築物類」登錄系爭建物為歷史建築，惟於93年10月1 日登錄公告時，系爭建物業經拆除，且經註銷該房屋稅籍，已不符合歷史建築中之「古建築物」，被告仍以系爭公告指定，乃屬無效，且於法有違云云，固據其提出臺北市稅捐稽徵處中正分處函1 紙、系爭建物已拆除之照片及臺北市歷史建築登錄表等件為證。然本件被告以系爭公告登錄原告僑果公司所有系爭建物及其他8 棟日式宿舍為歷史建築，依系爭公告主旨載明「公告登錄齊東街53巷2 號等9 處日式宿舍建築物為本市歷史建築」，而有關原告僑果公司部分，其登錄名稱為「齊東街53巷9 號日式宿舍」；類別為「建築物類」；地址或位置為「臺北市○○區○○街53巷9 號」；範圍為「歷史建築本體：臺北市○○區○○段一小段00000-000 建號；面積79.34 平方公尺。歷史建築所定著之土地地號：臺北市○○區○○段一小段0000-0000 地號；面積549 平方公尺。」又歷史建築登錄之理由乃載明「本區建築群落原為日治時期所屬單位不同階級職務的文官宿舍，且位於殖民城市官員住宅區之中心。其後又為光復初期國民政府中央官員宿舍，建築內、外部空間仍保有日式宿舍之建築特色，且當時都市住宅群落特徵、其整體佈局與建物構造、形式皆完整之保存價值。該建築群夾處鬧市中，卻擁有綠蔭公園與空地形成之綠意空間，其人性化的低密度空間對形塑良好的都市環境具有實質之貢獻。齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號之屋頂雖受損，但可修復性高，鄰近濟南路2 段25號、27號建物曾為空軍總司令與副總司令之官邸，全區日式住宅各種特色仍具備，有群落保存價值。」有原處分暨系爭公告在卷可稽。可見，就上揭整體系爭公告而言，連同系爭建物在內，另有8 棟建物，共9 棟建物形成日式建築群落特徵，因此登錄公告系爭建物為歷史建築甚明。而系爭建物雖就以單棟個別建築物而言，確有指定類別為「建築物類」之情形，然就該整體公告觀之，其既就9 棟建築物有日式宿舍建築群落特徵而有認該建築物有與傳統建築物群結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域，亦符合「傳統聚落」之歷史建築定義。因此系爭建物雖於93年9 月21日提送被告第1288次市政會議討論前拆除，並經臺北市稅捐處中正分處註銷系爭建物之房屋稅籍，惟經被告緊急維護，建材原件仍留原地，技術上尚非不得回復，且整體不影響日式宿舍群落特徵，況且歷史建築型態除古建築物尚有傳統聚落等類型，於法尚不因原有建築物型態改變即遽指為被告公告登錄系爭建物本體及其所定著之土地地號為歷史建之登錄公告處分違法，原告主張系爭建物業已滅失，系爭公告始為指定應屬無效云云，乃有誤會。㈥至原告主張系爭公告之審查程序違法云云，經查： ⒈按「古蹟、民俗及有關文物之主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。歷史建築之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「地方主管機關對歷史建築應進行登錄。」文化資產保存法第5 條、第27條之1 第1 項前段著有規定。次按「前項委員會召開審查會議時，得邀請歷史建築所有人、管理人或占依歷史建築登有人列席，必要時並得舉行公聽會。」行為時登錄及輔助辦法第5 條第2 項亦定有明文。又按「登錄作業程序如下：現場鑑定會勘。召開歷史建築登錄審查會議。提送市政會議討論，並經市長核定。公告並通知。函報中央主管機關備查。」、「現場鑑定會勘，應由委員會主任委員指定委員組成專案小組辦理之。」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席。」、「現場鑑定會勘後，如專案小組認為具有保存價值時，得於審查會議召開前，辦理公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第16點所列人員出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」行為時登錄作業要點第14點至第17點亦著有規定。 ⒉由以上規定可知，於登錄歷史建築之程序中，歷史建築審查委員會召開審議時，主管機關本得依其職權自行裁量是否邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席審查會議；查被告於系爭建物為歷史建築之登錄公告前，曾依法會勘及召開公聽會，讓包括所有權人在內之當地人士及專家學者有陳述意見之機會，此觀被告所屬文化局前於92年11月5 日即會同歷史建築審查委員會委員、學者及被告相關單位、所有權人、當地里長進行會勘，並通知上述人等於92年12月4 日舉行公聽會，以專案小組召集人李乾朗委員擔任公聽會主持人，會中並邀集參與會勘之專案小組成員（如李乾朗委員、南方朔委員等）、建物及系爭建物原土地所有人（臺灣銀行）、及政府相關單位（被告所屬環境保護局）出席，且當地鄰里長及居民亦參加本次公聽會之討論，並於公聽會後製作詳實之記錄，將該會議紀錄函送所有出席人員，並作為歷史建築審查委員會審議時之依據，有該等會議紀錄及簽名表、簽名單等附卷可稽；故未出席上開公聽會之審議委員仍得藉由該會議記錄知悉民眾之意見，是被告93年4 月2 日歷史建築審查委員會12次會議應已遵循行政程序法第1 條所揭示之公正、公開與民主之程序。至上述公聽會簽名表第4 項所列法定應出席人員及單位名單，雖有部分審查委員及相關單位未出席，惟由其委員、學者、所有權人、被告相關單位、里長欄俱有部分人士簽名報到乙情以觀，可見被告主張其所屬文化局就表上應出席人員均已為合法通知乙節，應屬可採；受通知者未出席，實非可歸責於被告，而不得以此遽認該公聽會之程序有何瑕疵，原告指稱被告未邀集相關人員出席，顯與事實不符。至於所邀集者部分未到，乃屬另外一事，不能遽指為違反上開法規規定程序。至歷史建築審查委員會決議通過，乃專家判斷後之結論，難認被告有恣意濫用權限情事。原告主張被告歷史建築審查委員會之審議過程有瑕疵云云，委不足取。 ⒊再按行政程序法所定「聽證」與其他個別法規所定「公聽會」有別，不能混為一談，被告業已如前述踐行相關規定之公聽會程序，自不能以違反行政程序法所定「聽證」程序論斷。茲因⑴公聽會乃是行政機關於作成諸如行政命令、行政計畫，或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、利害關係人或專家學者、社會公正人士甚至一般民眾在內之多數人廣泛蒐集意見（上開登錄作業要點第17點參照），以資為參考之制度，實與行政處分本身之合法性判斷沒有直接關連，此與聽證通常限定在較狹隘之相對人或利害關係人即有所不同（按利害關係人之參加甚至需經許可，其他一般民眾更無參加聽證之餘地，行政程序法第55條第1 項、第66條第2 項第4 款參照）；其次在聽取各種意見，包括有關個人主觀利益與事項之反映，以及基於專業或公益之意見，公聽會就此亦與聽證有異。職是，被告為登錄歷史建築所召開之公聽會與行政程序法之聽證程序並不相同。⑵次依行政程序法第54條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節之規定。」故行政機關依行政程序法所負應舉行聽證之義務，以行政程序法或其他法律、法規命令、自治條例，及依法律或自治條例授權訂定之自治規則有規定者為限。又「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」行政程序法第159 條定有明文，核上開登錄作業要點之法律性質，僅屬被告為執行古蹟指定暨歷史建築登錄權限所訂定之行政規則，非屬行政程序法第54條所稱之法規，故上開登錄作業要點第17點有關辦理公聽會之規定，無從適用行政程序法聽證程序之相關規定，是以上開登錄作業要點第17點雖規定召開歷史建築登錄審查會議前應先辦理公聽會，惟僅屬行政規則之要求，而行政規則僅屬行政機關內部法規範，並無外部效力，是以原告依行政程序法有關聽證之規定主張被告系爭登錄公告處分違法，於法亦有未合。且查本案系爭建物已經被告邀請專家學者，於92年11月5 日上午9 時進行會勘，會中並作成結論，建議登錄系爭建物為歷史建築。其後，被告為求集思廣益之效，於92年12月4 日舉辦公聽會，是被告依92年12月2 日北市文化二字第09231896000 號函結論召開之公聽會，實與登錄作業要點第17點規定無違。至登錄作業要點第17點有關召開公聽會程序之規定，亦未明定專案小組成員應全數出席，且公聽會之目的在聽取當地民眾各方意見，並與專案小組成員為意見交流，會後並將會議紀錄函送全體歷史建築審查委員會之審查委員參考斟酌各關係人員之意見，核已達到公聽會之目的，自不以專案小組成員全體參與公聽會為必要，原告以專案小組成員未全部到場參加公聽會，指稱公聽會之程序違法，亦非有據。 ⒋至原告質疑被告未依歷史建築審查委員會第10次決議辦理，有違行政程序法第1 條、第4 條、第8 條規定云云。惟查：⑴歷史建築審查委員會92年12月9 日第10次會議針對「齊東街日式宿舍」擬指定古蹟及歷史建築登錄，所達成之決議：「本案保存重點應係齊東街整體之聚落型態，惟依文化資產保存法指定齊東街53巷11號為本市市定古蹟，並登錄齊東街53巷2 、4 、6 、8 、9 、10、13號及濟南路2 段25、27 號等建物為本市歷史建築之行政處分，是否即可確保其整體文化風貌，仍宜再與所有權人溝通。經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商後，再行提會討論。」內容，所謂「宜再與所有權人溝通」用語，本屬建議性質，又賦予被告所屬文化局有斟酌裁量之空間，原無從以此即認係課文化局與所有權人再行溝通之義務。況登錄為歷史建築是否即可確保其整體文化風貌，係屬被告所屬文化局權責範圍，事涉專業判斷，亦非利益攸關之一般所有權人所能評斷。 ⑵又被告所屬文化局於93年4 月2 日再提交歷史建築審查委員會第12次會議，且並獲同意登錄之決議。參以被告所屬文化局上開研議經過，係行政機關內部本其專業所為之判斷，對外既不發生效力，且上開研商意見仍須經歷史建築審查委員會通過，被告所屬文化局內部之研議既非上開登錄作業要點所定具公示性之登錄作業程序，自無違反誠實信用或信賴保護原則可言。是原告主張被告於歷史建築審查委員會第10次會議後，在未再與所有權人溝通之情形下，即於第12次審查會中決議同意指定齊東街53巷11號為市定古蹟，登錄53巷2 號等建物為歷史建築，有違程序正義；又以黃富三、王惠君、李繁彥等審查委員及被告所屬工務局建築管理處、文化局第4 科未出席上述公聽會，推論該會之召集程序有瑕疵云云，俱無可採。 ⑶再按前揭文化資產保存法所稱之「歷史建築」，依該法第3 條第6 款規定，係「指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺跡」，依此定義下，依文化資產保存法所保護之歷史建築係指尚未被指定為古蹟之歷史文化資產，而古建築物、傳統聚落或古市街僅係歷史建築依其類型及特性所為之定義性規範，而系爭建物於92年11月5 日現場會勘建議登錄包含系爭建物即齊東街53巷9 號在內等9 棟建物為歷史建築。其後並循法定程序於92年12月4 日召開公聽會，並經歷史建築審查委員會於93年4 月2 日第12次會議審議通過，且系爭建物原所有權人臺灣銀行在其往後93年7 月間之標售公告上，亦已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議建議登錄為歷史建築，是原告主張被告歷史建築審查委員第10次會議原要指定「傳統聚落」，然至被告歷史建築審查委員會第12次會議改登錄為「古建築物」，有違誠實信用原則及信賴保護原則，亦顯不足採。㈦如前所述，本件系爭建物登錄為歷史建築，係於93年4 月2 日經歷史建築審查委員會第12次會議審查通過，並於93年9 月21日經被告市政會議審議通過。雖原告僑果公司所有登錄為齊東街53巷9 號歷史建築於同日凌晨經拆除，然被告所屬文化局業於93年9 月29日召開因應處理會議，由部分歷史建築審查委員會委員、學者、被告相關單位等作成協調所有權人先行整理歸類損毀之建料及木構架，以助於後續測繪、紀錄與復原利用參考之結論，並發函通知原告僑果公司；且經歷史建築審查委員會於93年10月8 日第15次會議決議：「本市歷史建築齊東街53巷9 號日式宿舍，建物本身雖經毀損，應不影響日式宿舍群落特徵，故仍維持歷史建築之登錄」，有該等會議紀錄及被告所屬文化局93年9 月27日北市文化二字第09331471600 號函等件影本在卷可稽。可見，縱系爭建物遭原告僑果公司毀損，惟歷史建築審查委員會仍認其應不影響日式宿舍群落特徵，則以系爭建物既同時符合傳統聚落特徵之歷史建築類型，亦難認指定系爭建物為歷史建築之行政處分有何違誤。另參以系爭建物是否有登錄為歷史建築之價值及必要，乃屬高度專業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地：按建物是否係「具有歷史、文化價值古建築物」等，法律上涉及不確定法律概念，具體事物是否該當，主管機關為法規涵攝時，學理上承認其有所謂之「判斷餘地」，法理上行政法院仍應尊重由專家組成之歷史建築審查委員會之專業判斷，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。準此，原告訴稱系爭建物業已拆毀，無登錄為歷史建築之價值及必要，亦不足採。㈧再查原告僑果公司於市政會議通過系爭建物登錄為歷史建築當日，雇工拆除系爭建物，有違誠信原則、禁止權利濫用原則。茲以本件原告僑果公司之前手為該公司之監察人一節，為原告僑果公司所不爭，又系爭建物於前所有權人臺灣銀行於93年7 月標售公告業已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築及本案土地皆屬上開建議保存範圍，復有該標售公告附卷可按。參以建築物之買賣，交易金額通常均甚高，買受人買受前豈有不多方打聽及慎重考量之理，參酌上揭事實衡諸一般經驗法則，原告僑果公司主張不知系爭建物已被決議登錄為歷史建築一節，顯與經驗法則有違，難予採信。則原告僑果公司在明知系爭建物業已經歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築及本案土地皆屬上開建議保存範圍之情形下，竟搶先在市政會議開會通過前，率先僱工將系爭建物拆毀，核已違反保存維護資產文化之目的，亦有違反誠信原則及禁止權利濫用原則。㈨至原告主張被告執意保存系爭建物之歷史建築登錄，違反比例原則云云。然就文化資產保存法規定之立法意旨而論，法定歷史建築之形態不一，且系爭建物拆除後之原件尚留原地，已為被告飭令禁止搬離，技術上尚非不得全部或部分回復原狀，因此尚非當然失去保存、維護或再利用之價值。再參以歷史建築之保存工作並不只是維護硬體之完整性，還要進一步透過活化經營、教育宣導、活動舉辦、確保地方風貌等工作，促進發揮其在文化傳承、學術研究、產業經濟、地方觀光之功能及效益，職是，歷史建築得以適度之開放、再利用，為此並得以作必要之改修或增加必要之設施或設備。況且，本件不單系爭建物被指定以建築物類為歷史建築，又其因屬日式宿舍建築群落特徵，固有傳統聚統歷史建築特徵，已如上述，因此縱然系爭建物形態變更，因仍符合傳統聚落特徵，並非當然不得登錄公告為歷史建築，故此種文化資產之公物性，尚非得以單純民事權利客體以為考察。至於原告訴稱系爭建物無從以原立面或影像、圖面存檔方式保存，縱可為之，亦屬違反比例原則云云。惟被告就系爭建物之保存方式，辯以該建物原件仍留原處，技術上非不得回復舊觀，並非必以影像存檔方式予以保存，則為維持系爭公告日式宿舍建築群之歷史建築整體風貌，被告參酌現行技術，在不破壞建築群落之整體風貌下，就系爭建物以最適合方式予以保存，自無不可，難認有違反比例原則之情形，原告此項主張亦屬有誤。㈩末查被告系爭公告係以指定上開類別為「建築物類」之日式住宅9 處，雖與歷史建築審查委員會第10次會議決議所載：「本案保存重點應係齊東街體之聚落型態…」文字似有出入。惟文化資產保存法所指之古蹟、歷史建築分別包括建築物本身及由建築物所形成之具有文化價值之傳統聚落等，而聚落亦無非係建築之群聚，是由決議之聚落型態改以各個建物為歷史建築之指定，就為歷史建築之認定基礎而言，亦無二致，是原告以此主張就公告建築物為「古建築物」之歷史建築部分，完全未經審查委員會之審查決議，而為歷史建築登錄之行政處分，違反公正、公開與民主之程序，乃對事實認知有誤，亦無可採，併敘明之。 綜上所述，原告僑果公司之主張均無可採。被告依文化資產保存法第27條之1 、登錄及輔助辦法、登錄作業要點之規定，以系爭公告登錄系爭建物為臺北市歷史建築之處分，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告僑果公司猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。三、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　8　　月　　24　　日第三庭審判長法官　姜素娥法官吳東都法官陳秀媖上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　95　　年　　8　　月　　24　　日書記官楊子鋒

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第02312號

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