臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第00469號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 11 月 30 日

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00469號
原　　　告　德石砂石有限公司
代　表　人　甲○○
原　　　告　東鴻進股份有限公司
代　表　人　乙○○
原　　　告　偉全股份有限公司
代　表　人　丙○○
原　　　告　筑地砂石有限公司
代　表　人　丁○○
原　　　告　茂豐企業股份有限公司
代　表　人　戊○○
原　　　告　川寶建材股份有限公司
代　表　人　己○○
原　　　告　兆峰實業股份有限公司
代　表　人　庚○○
原　　　告　泉海實業股份有限公司
代　表　人　辛○○
原　　　告　宜來建材工業股份有限公司
代　表　人　壬○○
原　　　告　喬洲開發股份有限公司
代　表　人　陳虞鎰
原　　　告　宜東砂石股份有限公司
代　表　人　子○○
原　　　告　富鋒產業股份有限公司
代　表　人　丑○○
原　　　告　晉城建設實業有限公司
代　表　人　寅○○
原　　　告　建立砂石有限公司
代　表　人　卯○○
原　　　告　辰○○即允嘉企業社
巳○○
彭鈺惠即午○○
未○○即光陽砂石場
申○○即建坤實業社
共　　　同
訴訟代理人　甲○○
被　　　告　宜蘭縣政府
代　表　人　酉○○縣長）住同
訴訟代理人　地○○
被　　　告　經濟部水利署
代　表　人　戌○○署長）住同
訴訟代理人　宇○○
亥○○
天○○
上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國93年12月31日經訴字第09306234140號、同年月31日經訴字第09306234050號、同年月31日經訴字第09306234110號、同年月31日經訴字
第09306234150號、同年月31日經訴字第09306234420號、同年月31日經訴字第09306234120號、同年月31日經訴字第09306234010號、同年月31日經訴字第09306234160號、同年月31日經訴字第09306234090號、同年月31日經訴字第09306233980號、同年月30
日經訴字第09306233770號、同年月31日經訴字第09306234400號、同年月31日經訴字第09306234080號、同年月31日經訴字第09306234370號、同年月31日經訴字第09306234410號、同年月31日
經訴字第09306234030號、同年月31日經訴字第09306234070號、同年月31日經訴字第09306234130號、同年月31日經訴字第09306234020號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告等前於民國（下同）93年5月10日、20日及93年6月2日
檢附土石採取申請書及使用河川許可申請書向被告宜蘭縣政府申請於宜蘭縣大同鄉○○段270、538、318、541、82、409、535、83、71、536、67、539、272、538、311等地號附
近之蘭陽溪河川區域內土地採取土石。嗣被告宜蘭縣政府將申請使用河川許可部分函送河川管理機關即被當經濟部水利署辦理，案經被告經濟部水利署會勘後，於93年7月14日以
水授1管字第09350028610號函復被告宜蘭縣政府略以，因原告申請採取土石地點位於中央管河川蘭陽溪河川區域內，該流域尚未經公告為可採區，依河川管理辦法第41條規定，於尚未劃定可採區及非可採區並報經主管機關核定公告前，礙難受理本件申請案等語，並將申請書件退還被告宜蘭縣政府。被告宜蘭縣政府乃核認本件土石採取申請事件，因使用河川未獲被告經濟部水利署許可，爰依土石採取法第10條第1
項第5款規定，以其書件不齊全，分別於93年7月21日以府工水字第0930057105號、同年月日府工水字第0930057506號、同年月日府工水字第0930057221號、同年月日府工水字第0930063224號、同年月日府工水字第0930057439號、同年月日府工水字第0930057110號、同年月日府工水字第0930057111號、同年月日府工水字第0930057136號、同年月日府工水字第0930057108號、同年月日府工水字第0930057109號、同年月日府工水字第0930057438號、同年月日府工水字第0930057423號、同年月日府工水字第0930057425號、同年月日府工水字第0930057107號、同年月日府工水字第0930057104號、同年月日府工水字第0930057541號、同年月日府工水字第0930057477號、同年月日府工水字第0930057426號、同年月20日府工水字第0930068009號函為不予受理之處分，並同時轉發前揭被告經濟部水利署函文及檢還使用河川許可申請書及土石採取申請書。原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告經濟部水利署應為河川地使用許可，撤銷93年7月14
日水授1管字第09350028610號函之行政處分，並同意土石採取。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
原告主張被告怠於執行職務，未公告核准採取土石範圍，又增加法律所無限制，所為否准處分，是否違法？
㈠原告主張之理由：
⒈依河川管理辦法第41條「管理機關應於河川治理目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流向為前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告之。但下列範圍內，不得劃為可採區：㈠堤防堤腳、防洪牆、護岸或堤防附屬建造物80公尺範圍內。㈡本法第72條之1之建造物或取水口上下游各500公尺或自來水取水設施上游1000公尺下游400公尺範圍內。」本條前段規定「管理
機關應於河川治理目標下許可採取土石」，為許可採取土石時，對土石區劃定及採取順序為河川管理機關為應作為之訓示性規定，亦即管理機關應依前段之「目標」、「前提」、「因素」分段劃定可採區及許可採取使用優先順序，報經其主管機關核定後公告之，即若管理機關有依前揭規定程序辦理公告時，即拘束管理機關應依其公告範圍辦理土石採取，反之，未報經核定完成公告前，管理機關是否有可裁量性權責許可土石採取，河川管理辦法並無明文規定不可採取土石，否則主管機關依河川管理辦法第45條核定管理機關採取土石之依據為何？是否有違憲法第23條「法律保留原則」之規定，及行政程序法第4條至第10條
規定之法例，又本條文並無如被告經濟部水利署原處分函之有「將視實需廣籌經費．．．」之前提，而擴張解釋有「非可採區」及「非經公告」即不得採取土石之明確規定，而為不符合授權目的的因素所為消極性裁量；訴願決定未就此點予以衡平之裁量，僅就本法條訂定之目的為職權之說明，「．．．河川管理機關應有計畫性、整體性許可採取土石，任意許可核准採取土石並不利於河川整體規劃，故依該法條許可採取土石之範圍應以主管機關在河川治理計畫目標下核定公告之土石可採區為限」原告同意其前段之論述，但其結論「任意許可核准採取土石並不利於河川整體規劃」之「任意許可」為被告假設性前提，只要河川管理機關有積極作為，應無「任意許可」之可能，否則管理機關所為「河道疏浚」、「河道整理」等其「整體規劃」之依據為何？是否有「任意疏浚」「任意整理」之可能，是故，被告或於一河川內有大規模採取土石（有數十家砂石場或數十、百公頃面積同時採取時）或有列為專用採取土石河段（可供數十家砂石場或數十、百公頃面積同時採取時）其相互採取之間未有相關計畫，或未有相關規劃依據可供審核時而有影響秩序時，當然是不利於河川之整治，若僅少數面積或廠家申請之案件，或已依相關計畫規定申請土石採取時，依其河川可採取之土石採取量或範圍之「比例原則」應無害其前段之論述，且無其所推論之「任意核准」之可能，因其申請採取區域範圍、深度、長度、面積等，都在被告實體審查可裁量之核定範圍內，其實體審查之「計畫性、整體性」之規劃報告被告再所不少，否則被告依河川管理辦法第45條所為之河道疏浚，或所謂河道整工程之「計畫性、整體性」採取土石之規劃依據為何？主管機關核定之依據為何？被告懈怠其應作為之職責，全省各河川僅公告花蓮溪、秀姑巒溪及屏東荖農溪一區塊十餘公頃範圍其餘各地付諸闕如，據瞭解90年被告已委託顧問公司就全省各主要河川作土石資源調查完竣，仍未見被告有任何積極作為，逕以「本署將視實需廣籌經費，於河川治理計畫目標下規劃可採取區及非可採區之劃定」為由，亦即以被告管理機關尚未規劃或劃定作業（怠於執行職務）為由，擴充法律授權所無之限制，以原告不符程序法規定部分不同意河川地使用而逕予駁回，並未就實體部分就原告所提之申請範圍，是否在該調查範圍內，是否都已符合該調查報告之建議內容辦理或其他治理計畫之規定，其實體是否符合前揭之「計畫性、整體性」，是否有利於河川治理而置之不問，其懈怠法律授權可裁量之職責莫此為甚；又若如被告所言推論全省各河川尚無實需，故至今各河川大都未進行「規劃」和「公告」有任何土石可採取區段，即被告怠於執行本條前段之規定，若有實需也都便宜行事，逕行引用河川管理辦法第45條規定，由執行機關或相關機關報其上級管理機關同意，即可自行辦理河道疏浚或所謂河道整理工程，亦即可從事合法販賣土石，被告是否符合前揭所稱「應」公告之「計畫性、整體性」規劃之原則辦理，人民無從得知，其行為已違行政程序法行政行為應予衡平、不得為差別待遇及比例原則之規定。
⒉再依河川管理辦法第30條「河川土地經核准辦理治理工程或管理計畫後，不得辦理新案許可，．．．」，本條文為第41條及第45條之上位計畫，由本條文可知被告僅得於管理計畫報經核准後，始得有依據「不得辦理新案許可」，反之，依法律保留原則，被告不得於尚未劃定或在劃定中有礙難受理申請之作為，從被告之處分函可知系爭之河川尚未劃定，亦即被告之礙難受理申請河川使用許可之處分於法無據，訴願決定未就此點予以衡平之裁量，僅就本法條為「．．．尚不得逕為推論其未經核准辦理治理工程或管理計畫者，即『應』准予許可」之說明。河川管理辦法第30條已明定被告「不得辦理新案許可」之條件，此「『應』受理新案」為拘束性之規定並無有授權被告有裁量餘地，至於「准予許可」涉及實體法部分為可裁量性，並非如其所論「即『應』准予許可」，訴願決定駁回訴願時，未就此為充分說明。再從河川管理辦法第27條第2末段「
管理機關應依前項核定之各該河川環境管理計畫，公告其管理使用分區、得申請許可使用之範圍及其項目。但原已許可使用者，應俟使用期限屆滿後始得變更，其種植使用者，得展限使用2次期滿後再行變更之。」之規定觀之，
縱然被告同意原告之申請案與將來核定計畫之或有不符，也應俟使用期限屆滿後始得變更，是故本申請案之核准及善後於河川管理辦法中有明文規定，亦屬依法有據，勿庸被告再藉故置喙及有裁量之餘地。復次，依河川管理辦法第54條「申請許可使用依本辦法規定，應經其他目的事業主管機關核發許可或核准文件者，管理機關得先行核發附停止條件許可處分，使其得據以取得該等文件。」之規定，被告應辦理先行核發本請案之許可自屬有據，由前揭各法條之立法精神觀之，剛好符合河川管理辦法第41條「法律保留原則」之適用，亦即相互補充為法之周延，以維保障人民權益，被告經濟部水利署以「．．．於尚未劃定定並報經主管機關核定公告前，礙難受理本署第一河川局轄屬中央管河川區域內土石採取，使用河川地使用許可之申請」為由，及訴願決定以「從而，本件原處分機關水利署以原告申請使用之河川區域尚未經公告為可採區，依河川管理辦法第41條規定，就其申請使用河川許可案件為礙難受理之處分，自無不合」為由，駁回原告之申請及行政救濟案依法自屬不合，依行政訴訟法第4條第2項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」規定，被告之濫權違法至為明確。
⒊「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有
明文，本案由於原告怠於執行其應作為之行政行為，而為限制人民申請權利之處分，被告經濟部水利署未給予原告陳述之機會，其違法已至為明確，訴願決定未就此點予以衡平裁量；又另被告宜蘭縣政府不容原告依本法條予以相對陳述或補正機會，逕以「應不受理」之處分，雖土石採取法第10條定有明文，惟該條文第1項第5款「經主管機關指定之其他有關文件」也一併列入「應不受理」之處分，未免失之過苛，且與上揭法條規定不符，有違一般法律原則及逾越應予衡量之「比例原則」，應請主管機關修正，以保障人民權益；被告宜蘭縣政府原處分函主旨略以「．．．因經濟部水利署不同意使用河川，依土石採取法第10條第5款規定，本案書件不齊全不予受理。」經查該法條
第5款並無「書件不齊全不予受理」之規定。
⒋本案自始即依水利法第78條之1第3款規定申請許可，被告稱「即使用河川區域內私有土地採取土石並無得免申請許可之規定」似誤導之嫌。
⒌查水利法第78條之1第3款規定採取土石應先申請許可，旨在保護河道避免影響河防安全，被告稱「且如河川之通洪斷面尚屬充足，即無需疏浚，更無土石採取之必要」，其假設「通洪斷面充足」前提，作「無需疏浚，更無土石採取之必要」之結論似嫌武斷，故於同法第78條之2授權主
管機關（水利署）訂定河川管理辦法及相關審查規定，今該河川管理辦法第41條明定執行執行機關（河川局）應行辦理事項，該第41條並無公告後「據以受理申請」，或「不予受理」之規定，唯恐執行機關未依本法條第1項辦理
而影響河防安全，故有本法條第2項禁制之規定；原告所
爭執者，既無規定，主管機關不得擴張該條文規定之解釋，故有違「法律保留及行政程序法第4條至第10條」之規
定。縱觀河川管理辦法及相關法規有「不辦理新案許可」、「不予受理」之規定者，僅於第41條之上位計畫「河川環境管理計畫」之第30條之規定。
⒍查原告等申請土石時亦依土石採取法規定，委託專業技師於河川治理目標下擬定計畫（申請）書外，亦與河川管理辦法第41條規定劃定（考量）土石可採區（擬採取區）之作業程序相同送經主管機關審查核定，而辦理簽證，於今主管（執行）機關於「河川使用許可」階段即予「不予受理」，當然無法完成後續之送主管機關審查核定作業，此即原告所稱違反比例原則及差別待遇之事實情形。
⒎就一般而言，治河最怕水流速度過快，如何減緩水流速度為治河重點因素，因速度過快容易沖蝕河床及河岸，使河床下降或河岸崩塌，若兩岸護坦寬度不足或堤防結構深度不足容易會造成潰堤，故平直連續開採土石之河道容易加速水流造成災害，然而被告所稱規劃者多為此種設計，其所隱藏之災害風險不言可喻；而經專業技師簽證，適當區○○段開挖土石之坑坑洞洞，有助於減緩水流速度降低水流沖蝕及土石下移之速度，而有利於河道安全，若有意外情事發生當課以專業技師及採取土石業者之責任，但此意外假設情事不可能發生，概因本計畫書於申請時已經主管機關審查核定認可，若蒙核定於執行採取階段又須受主管機關管制，故以合法申請手段取得之土石採取業者，當潔身自愛，不可能冒險犯法。
⒏河川管理辦法第30條為第41條之上位計畫，第41條無就土石採取為特別規定時，應受第30條之規範，此乃當然，故第27條及第54條都為保護善意第三人所為第30條實行時之補充規定，被告之答辯實倒果為因不足可採。
⒐查本案為申請「河川使用許可」及「土石採取許可」，主管機關與怠於其應作為事項（內部職權作業未完成，如河川管理辦法第41條第1項），而限制剝奪人民權利之行政
處分，故應由主管機關「受理」審查，是否有違河防安全而決定可否處分，而非未經公告而不予受理，而侵犯人民權益。
⒑綜上所述，被告因怠於職責，假藉維護河川正常機能及河防安全之便利河川管理之需要，而未就原告所為是否有礙河防安全而予審核，即予不受理處分，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告宜蘭縣政府主張之理由：
依土石採取法第8條規定：「河川內之土石採取，取得河川
管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）土石採取主管機關核辦並轉發之。」是申請河川土石採取，河川使用許可書實為申請河川土石採取必備之文件。被告認其應屬土石採取法第10條第1項第5款「經主管機關指定之其他有關文件」，不予受理，惟據經濟部93年12月30日經訴字第09306233740號訴願決定書認為使用河川許可書應屬土石採取
法第10條第1項第4款所稱之「申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件」，被告原處分固非無瑕疵，惟此於本件依同條第4款規定，仍應以其書件不齊全為不受理之處
分尚無影響，原告之訴核無可採，請判決駁回原告之訴等語。
㈢被告經濟部水利署主張之理由：
⒈水利法第78條之1第3款規定，河川區域內之採取土石行為應經許可始得為之，又依河川管理辦法第41條規定，其許可使用範圍限於經劃定公告可採區者，即河川管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告者。另依同辦法第45條規定，管理機關為疏濬或整理河道之需要，辦理土石採取時，其屬中央管河川之單一縣（市○○段，亦得許可當地縣（市）政府擬定計畫書報經中央管理機關核轉主管機關核定後辦理之。又河川內使用行為依同辦法第59條規定：「河川區域內私有土地所有權人其為本法第78條之1規定之使用
行為時，除免繳使用費外，仍應依本辦法及有關法令規定申請許可。」，即使用河川區域內私有土地採取土石並無得免申請許可之規定。
⒉原告等申請於宜蘭縣三星鄉○○○段及大同鄉○○段附近等20筆中央管河川蘭陽溪河川區域內土地採取土石，因攸關河川地使用許可部分，被告宜蘭縣政府爰轉由被告經濟部水利署該轄管第一河川局審查，被告經濟部水利署第一河川局於審查後乃以93年7月14日水授1管字第09350028610號代辦署函函復被告宜蘭縣政府，以本20件（總計函復26件）申請案位於中央管河川蘭陽溪河川區域內，因該河
川並未依現行河川管理辦法第41條規定規劃公告可採區，爰礙難受理土石採取之河川地使用許可申請，該府爰以
93年7月21日府工水字第0930057105號等函原告等以未經
被告經濟部水利署許可使用，不予受理其採石申請，原告不服，乃提起訴願，經訴願決定駁回，再提本行政訴訟。⒊查河川之主要功能係在排洪，而非提供土石料源，且過度開採，對於河防建造物、跨河構造物、取水設施及河川生態之維護均有重大影響，且如河川之通洪斷面尚屬充足，即無需疏濬，更無土石採取之必要，惟為兼顧砂石供應需求，乃於水利法第78條之1第3款規定，河川區域內之採取土石行為應經許可始得為之。至其許可之相關管理事項，則明定於同法第78條之2規定授權訂定之河川管理辦法及
相關審查規定，故河川管理辦法第41條規定河川土石採取許可應於河川治理計畫目標下為之，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區，於公告後據以受理申請採取土石，並未逾越法律授權之範圍及立法精神，而河川管理機關據以執行並無所稱管理機關不符合授權之裁量，亦無所稱違反法律保留及行政程序法第4條至第10條之規定。
又基於河川環境維護及防洪之管理立場，河川區域內雖得於不妨礙河川防護前提下劃定土石可採區，唯並非每一條河川或河段均需事先劃定，以供應採石，即無原告所稱怠於執行其為應作為之事實，本案因原告申請使用河川地採取土石之地點並未公告土石可採區，被告經濟部水利署爰據以函復不予受理，並無不當。
⒋查縣市政府或管理機關依河川管理辦法第45條規定，為疏濬或整理河道之需要，清除土石時，除需委託專業單位於河川治理目標下擬定計畫書外，計畫書亦與同辦法第41條規定劃定土石可採區之作業程序相同需報經主管機關核定，並無原告所稱違反比例原則及差別待遇之情形。
⒌查河川管理辦法第30條規定係為避免許可使用與已核准辦理治理工程或管理計畫不符，故明訂不得辦理新案許可，與本案情事不同；河川管理辦法第27條規定，係為使河川使用許可不違背為維護環境生態所擬河川環境管理計畫所為特別規定，並對其原已許可使用者為但書規定，故係以河川管理機關已許可使用期限內者為其適用之前提要件，亦與本案情事不符，故本案並無該條第2項規定之適用；
另本申請案地點既未劃定公告土石可採區，即應不予受理，何來依河川管理辦法第54條規定先行核發附停止條件之許可處分之依據，原告所述，實不可採。
⒍查行政程序法第102條規定之適用係以「行政機關作成限
制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為其前提要件，本件係人民申請作成授益處分之行政程序，自無該條規定之適用。
⒎綜上所述，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、本件原告喬洲開發股份有限公司之代表人於訴訟繫屬中由癸○○變更為陳虞鎰，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、按「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取之優先順序，報經其主管機關核定公告之。．．．」為河川管理辦法第41條所規定；又「河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之」、「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：1、申請書及申請區域圖。2、規費繳納收據。3、土石採
取計畫書圖。4、申請土石採取區域之土地所有人、使用人
或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件。其申請採取海域土石者，免附。5、經主管機
關指定之其他有關文件。」復為土石採取法第8條第1項及第10條第1項所明定。
三、查本件原告檢附土石採取申請書及使用河川許可申請書，申請於上開河川區域內土地採取土石事件，前經被告宜蘭縣政府將申請使用河川許可部分函送河川管理機關即被告經濟部水利署辦理，案經被告經濟部水利署會勘後，於93年7月14
日以水授1管字第09350028610號函復被告宜蘭縣政府略以，原告申請採取土石地點位於中央管河川蘭陽溪河川區域內，該流域尚未經公告為可採區，依河川管理辦法第41條規定，於尚未劃定可採區及非可採區並報經主管機關核定公告前，礙難受理本件使用河川許可申請案等語，並將申請書件退還宜蘭縣政府。被告宜蘭縣政府乃以本件土石採取申請事件，因使用河川未獲被告經濟部水利署許可，依據土石採取法第10條第1項第5款規定，以其書件不齊全，而以93年7月21 日府工水字第0930057105號函為不予受理之處分。原告不服提起訴願主張：河川管理辦法第41條並未規定「非可採區」及「非經公告」即不得採取土石；又依同辦法第30條之規定可知，被告經濟部水利署僅得於管理計畫報經核准後，始有依據「不得辦理新案許可」，尚不得以「尚未劃定」或「劃定中」即謂礙難受理申請；再由同辦法第27條第2項規定觀之
，其申請於河川地採取土石縱與將來核定計畫不符，亦應俟其使用期限屆滿後始得變更；且依同辦法第54條之規定，被告經濟部水利署應可先行核發使用許可；準此，被告經濟部水利署以本件申請採取地點尚未劃定可採區等理由，駁回其申請，於法自有未合。又土石採取法第10條第1項第5款並無「書件不齊全不予受理」之規定，被告宜蘭縣政府將「經主管機關指定之其他有關文件」亦一併列入不受理之處分，亦失之過苛，且與該條規定不符。另被告宜蘭縣政府及被告經濟部水利署於作成本件處分前，未依行政程序法第102條規
定予其陳述意見之機會，顯有違誤等語，請求撤銷原處分。經遭訴願決定駁回，復向本院起訴主張：被告怠於執行職務，未公告核准採取土石範圍，又增加法律所無限制，所為否准處分，有違反法律保留原則及行政程序法第4條至第10 條之規定，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。
四、經查，河川管理辦法第41條訂定之目的，係因河川治理計劃乃藉由工程手段，以達成取用河川水土資源並減少洪水肆虐所造成之災害，故宜有妥善完整規劃，始能畢其功於一役，為避免不符合河川治理目標，影響河防安全，並為增加通水斷面及穩定河床，河川管理機關應有計劃性、整體性許可採取土石，任意許可核准採取土石，並不利於河川整體規劃，故依該條許可採取土石之範圍應以主管機關在河川治理計劃目標下核定公告之土石可採區為限，且基於河川環境維護及防洪之管理立場，河川區域內雖得於不妨礙河川防護前提下劃定土石可採區，惟並非每條河川或河段均需事先劃定，以供採取土石，又本件被告否准原告申請作成授益處分，核與行政程序法第102條係就行政機關作成限制或剝奪人民自由
或權利前應給予人民陳述意見機會之規定情形有別，自無該條之適用餘地。且法治國家之基本原則凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，基於增進公眾利益之必要，本得依其限制之程度，以法律或法律授權之命令予以合理之規範。查河川之主要功能係在排洪，而非提供土石料源，且過度開採，對於河防建造物、跨河構造物、取水設施及河川生態之維護均有重大影響，且如河川之通洪斷面尚屬充足，即無需疏濬，更無土石採取之必要，惟為兼顧砂石供應需求，乃於水利法第78條之1第3款規定，河川區域內之採取土石行為應經許可始得為之。至其許可之相關管理事項，則明定於同法第78條之2規定授權訂定之河川管理辦法及
相關審查規定，故河川管理辦法第41條規定河川土石採取許可應於河川治理計畫目標下為之，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區，於公告後據以受理申請採取土石，並未逾越法律授權之範圍及立法精神，而河川管理機關據以執行並無原告所稱管理機關不符合授權之裁量。何況本件原告僅有申請採取土石而期待准許之權利而已，本非一經申請主機關就必然許可，換言之，原告實尚未有具體之財產權存在，被告機關否准開採之申請，並未侵害原告之財產權或其他憲法賦予之權利，亦與行政程序法第4條至第10條所定之各
該原則及行政裁量之界限無涉。
五、再查，人民申請於河川區域採取土石，因涉及河川地之使用，依河川管理辦法規定須向河川管理機關申請取得使用河川許可書，而直轄市、縣（市）主管機關於申請人取得使用河川許可書後始得核發土石採取許可，為協調地方主管機關及河川管理機關間之辦理方式，土石採取法第8條第1項雖規定：「河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之」，惟並不影響使用河川許可申請案件及土石採取申請案件之性質仍屬二件獨立之申請案，而前開函文即係經濟部水利署就原告申請使用河川許可案件，依河川管理辦法第41條所為否准之處分，該函並已由宜蘭縣政府併同不受理土石採取之處分函送達予原告而對外發生法律效力，其性質應屬行政處分。而河川管理辦法第41條訂定之目的，旨在河川治理計畫係藉由工程手段，以達成取用河川水土資源並減少洪水肆虐所造成之災害，故宜有妥善完整規畫，為避免不符合河川治理目標，影響河防安全，並為增加通水斷面及穩定河床，河川管理機關應有計畫性、整體性許可採取土石，任意許可核准採取土石並不利於河川整體規劃，故依該條規定許可採取土石之範圍應以主管機關在河川治理計畫目標下核定公告之土石可採區為限。至於同辦法第27條第2項係以河川管理機關已許
可使用河川為其適用之前提要件；同辦法第30條係規定已經核准辦理治理工程或管理計畫者，不得辦理新案許可，尚不得逕為推論其未經核准辦理治理工程或管理計畫者，即應准予許可；另同辦法第54條則係以申請者條件符合該辦法相關規定時，始得先行核發附停止條件之許可處分；是以，前揭條文均不得作為本件應准許使用河川之依據。何況被告經濟部水利署以原告申請使用之河川區域尚未經公告為可採區，依河川管理辦法第41條規定，就其申請使用河川許可案件所為礙難受理之處分，系就該河川 (蘭陽溪)之治理為通盤規
劃而為政策性之決定，不予准許使用許可之申請亦非單就原告等之申請為之，而此涉及河川管理機關之通盤決策，對所有人民一體適用，並非對人民之個別違法侵害，實亦不宜以個案之行政爭訟方式加予救濟，附此敘明。
六、至於河川內之土石採取，依土石採取法第8條第1項規定，既係由直轄市或縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，由河川管理機關就使用河川申請部分依河川管理辦法審查後，再由直轄市或縣（市）主管機關續辦土石採取之申請。準此，直轄市、縣（市）主管機關與河川管理機關共同會勘後，倘河川管理機關未核發使用河川許可書，直轄市、縣（市）主管機關即不應許可河川內土石採取之申請。換言之，使用河川許可書之核發，為河川內土石採取之申請獲得許可之前提要件。本件原告申請使用河川許可部分，既經河川管理機關即被告經濟部水利署為礙難受理之處分，且該處分於法亦無不合，被告宜蘭縣政府依法即不應許可其土石採取之申請。另指出前揭「使用河川許可書」應屬土石採取法第10
條第1項第4款所規定之「申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件」，並非同條項第5款之「經主管機關指
定之其他有關文件」，是以本件原告申請採取土石案件，既未獲被告經濟部水利署核發「使用河川許可書」，被告宜蘭縣政府自應依前揭土石採取法第10條第1項第4款規定，以其書件不齊全，而為不予受理之處分。被告宜蘭縣政府93年7
月21日府工水字第0930057105號函誤引同條項第5款規定，
而為不予受理之處分，固非無瑕疵，惟此於本件依同條項第4款規定，仍應以其書件不齊全而為不受理處分之結果尚無
影響。訴願決定認本件被告經濟部水利署及被告宜蘭縣政府，就原告使用河川許可及土石採取之申請，依序為礙難受理及不受理之處分，於法均無不合，分別為訴願駁回之決定，尚稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，難認為有理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 11 月 30 日第二庭審判長法 官　鄭忠仁
法 官　許瑞助
法 官　林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日書記官　簡信滇