臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第00571號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 02 月 27 日

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00571號
原　　　告　鴻佑環保科技股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　李尚澤律師
被　　　告　臺北市政府
代　表　人　乙○○（市長）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
蔡坤蒼
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國93年12月28日環署訴字第0930096273號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告持偽造之馬來西亞（下稱馬國）官方同意輸入文件，向被告提出申請，並於91年10月29日經被告核發甲級廢棄物清除許可證（北市廢甲清字第0016號），許可內容為清除含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物，輸出至馬國柔佛州
SynEnviro Sdn.Bhd.（即世能紀科技有限公司，下稱世能紀公司）處理。嗣原告於91年11月底首次提出有害事業廢棄物輸出許可申請，經被告所屬環境保護局核轉行政院環境保護署（下稱環保署）審查，經該署同意輸出後，由被告於92年1 月底核發第1 張輸出許可文件，迄本件處分時計已核發11張輸出許可文件，除尚有1 張集塵灰輸出許可文件未屆有效期限（93年8 月31日），其餘均已屆期失效，另有5 件申請案於環保署審查中。嗣該署接獲檢舉指稱原告疑似使用偽造馬國地方及中央環保機關文件，該署乃先以電子郵件及傳真向馬國地方及中央環保主管機關求證，馬國方面均告知該等文件係屬偽造，該署為求慎重，復函請外交部循正式外交管道協助查證，證實原告所持之馬國環保機關出具之文件均屬偽造。該署乃以93年5 月20日環署廢字第0930028307號函請被告依法查處，經被告依廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法（下稱過境轉口管理辦法）第28條第1 項規定，廢止前揭輸出許可文件（即92年11月25日府環四字第09201692400 號函核發之貨品出口同意書）及退還5件有害事業廢棄物輸出許
可申請書，並依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第24條第1 項第3 款規定撤銷原告之甲級廢棄物清除許可證，同時命原告就其於桃園縣平鎮工業區○○○路2 號貯存場貯存之有害事業廢棄物，於文到7 日內依原告與各事業機構之事業廢棄物承攬合約書，向被告所屬環保局提出退運計畫辦理退運事宜或協助事業機構委託其他合格廢棄物清除處理機構妥善清理。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：
被告以原告所持之馬國環保機關出具之文件均屬偽造為由，廢止其輸出許可文件及退還5 件有害事業廢棄物輸出許可申請書，並撤銷甲級廢棄物清除許可證，命原告就其於桃園縣平鎮工業區○○○路2 號貯存場貯存之有害事業廢棄物，於文到7 日內依原告與各事業機構之事業廢棄物承攬合約書向被告所屬環保局提出退運計畫辦理退運事宜或協助事業機構委託其他合格廢棄物清除處理機構妥善清理，是否有據？
四、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈本件之爭點在於原告所提出之馬國地方及中央環保主管機關之文件是否偽造，又如係偽造，原告是否知悉。
⒉依許可辦法第24第1項第3款之規定，係載明「明知」為不實之事項，依一般法律原則自需行為人對於該不實之文書有所認知，而決意行之之故意始克成立，若乏此認知，因不具主觀上之故意，應無該條之適用。原告所檢附申請輸出之馬國環保機關出具之文件係由世能紀公司所提供，該文件亦與環保署所公告「廢棄物清理許可申請案之國外文件公（認）證程序及方式」之規定相符。而受理申請及審核許可之臺北市政府及環保署亦均經過向外交部及相關機關查證後認文件屬真實才會核發許可，以政府機關之能力均未能於申請當時即發現文件係偽造，原告僅係一私人公司無權也無能查證文件之真偽，況本件曾先後申請輸出共核准11件，原告根本不知所檢附之文件係偽造，即使環境保護署亦係事後接受檢舉，經過數渡電子郵傳、傳真方式，及檢附相關文件，函請刑事警察局、外交部駐外單位協助查證才獲悉係偽造。以政府機關之強大公權力尚大費周彰始能查證，則原告又何能知悉該文件係偽造。原處分卻依前開辦法第24條第1項第3款之規定，認原告「明知」為不實之事實，而撤銷許可證，顯有違法。
⒊又本件所檢附之文件係依據「廢棄物清理許可申請案之國外文件公（認）證程序及方法」提出，並由臺北市政府、環保署向外交部等相關機關查證後才核發許可，原告亦深信經過政府機關查證之文件應無偽造之可能，今卻以事後之查證推翻先前之查證認文件係屬偽造而撤銷許可證並廢止貨品出口同意書，顯有違信賴保護之原則云云。
⒋提出原處分及訴願決定書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈本件係因環保署93年5 月20日環署廢字第0930028307號函告被告，函中提及該署92年12月23日發布之「廢棄物輸出許可審查作業要點」，於研訂時即考量申請者檢附之國外文件仍有疑義之可能，故於該要點中訂有「行政院環境保護署及地方機關於審查時認為有相關疑義者，得以電子郵件或傳真方式向接受國（或大陸地區）主管機關或處理機構進行相關事宜之查詢；或得函請外交部協助取得接受國相關機關說明」之規定。為建立相關溝通管道，環保署於92年12月22日嘗試以傳真方式請馬國中央環保主管機關協助釐清其文件內容。嗣經該機關業務單位主管Director Nor於12月23日以電子郵件回覆表示，環保署所詢有其簽名之文件係不實文件，該部門並無發出該文件之紀錄。其後環保署續以傳真方式及電子郵件方式，再請馬國中央與地方主管機關確認相關文件，惟馬方均告知係屬偽造。由於該等文件均曾經馬方公證單位公證及我國駐外單位認證，環保署為求慎重起見，於93年1 月8 日循正式外交管道，函請外交部協助查證馬國地方環保主管機關所出具3 份同意輸入文件及中央環保主管機關所出具2 份認可文件等相關資料為真偽。外交部93年4 月20日函說明二略以，本案經外交部轉請我駐馬來西亞代表處查復略以，該處請馬國科技環境部環保署查證貴署所函送之5 份馬國中央及地方主管機關所出具之文件真偽，該署已於93年3 月24日函覆稱，該署未曾核發該等許可證，亦未核准馬國SynEnviro
Sdn.Bhn.公司自臺灣進口有害事業廢棄物，馬國環保機關出具之文件均屬偽造。
⒉本件原告以虛偽文件申請取得被告核發輸出許可文件，環保署請被告依下列事項辦理：
⑴依過境轉口管理辦法第28條及第13條規定，廢止原核發原告之輸出許可文件，並不得再核發原告輸出許可文件。
⑵督導原告將其桃園縣貯存場仍暫存之廢棄物妥善清理。
⑶查明是否需依許可管理辦法第24條規定，撤銷或廢止原告相關清除許可證。
被告依所述環保署之指示事項，就是否依許可管理辦法第24條規定撤銷或廢止其清除許可證，考量原告係輸出有害廢棄物至馬國世能紀公司之當事人，故就該委託事項當應已就該公司所提處理能力詳加了解並實地勘查處理情形，方能評估該輸出行為之風險及做成委託之決定及簽訂相關契約，故就原告所稱不知所受委託公司所提文件係為偽造，自難認同。而經新聞媒體報導原告輸出馬國之有害廢棄物，在進入馬國SynEnviro Sdn.Bhn.
公司後被露天堆放，有些廢棄物甚至散落地面，太空袋內籃綠色與深褐色的污泥到處可見，太空袋上印有幾個斗大的英文字寫著MADE IN TAIWAN，而中文寫著嘉科技、力ㄨ龍、臺北市○○路等的字眼，另外在馬來西亞港口，亦發現來自臺灣鴻佑公司不法運送223 個貨櫃總重達5 千5 百噸之有毒廢棄物。為避免持續造成污染情事，及不法之輸出行為影響我國國際聲譽，就原告輸出有害廢棄物之行為當予立即制止，依法除要求原告辦理退運妥善處理所收受之有害廢棄物外，並撤銷其清除許可證。且縱原告不知所提供之馬國同意輸入之文件係屬偽造，該文件為被告核發其清除許可證之重要審核要件之一，該文件既已經查證係為偽造，則被告原核發其清除許可文件即應認定為無效，而其屬就重要事項提供不正確資料，依行政程序法第119 條規定為信賴不值得保護，依行政程序法第117 條亦應予執行撤銷被告原核發其清除許可證之行政處分。又不論原告是否知悉所提出之馬國官方同意輸入之文件係屬偽造，原告申請核發含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物之清除許可證，其目的原在於後續之將該等廢棄物輸出至境外處理，被告亦係基於原告申請目的在於輸出至境外處理，而同意核發該等廢棄物之清除許可證，是原告之輸出許可文件既遭被告廢止，已無法輸出境外處理，即無法依審查通過之文件內容辦理，足認已喪失從事業務之能力，被告本於許可辦法第24條第1 項第2 款規定，亦應廢止原告之清除許可證。
⒊參酌最高行政法院94年度判字第1469號就當事人因違反海關緝私條例裁判意旨及該法院94年度判字第1794號就當事人因違反就業服務法裁判意旨，於發現原告以虛偽馬國官方同意輸入文件，取得被告核發貨品出口同意書暨甲級廢棄物清除許可證後，即依法廢止或撤銷被告所核發之許可文件，並無不妥，原處分請予維持等語。
理 由
一、按受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，行政程序法第119 條第2 款定有明文。而受益人有此信賴不值得保護之事由時，依同法第117 條第2 款規定之意旨，對於違法之行政處分，縱使於法定救濟期間經過後，原處分機關仍得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。又行政處分雖因違法或合法之不同，而將排除行政處分效力之行為，分為「撤銷」及「廢止」二種；惟「撤銷」之法律效果原則上係溯及的失其效力，「廢止」之法律效果係非溯及的即向後的失其效力；依「舉重以明輕」之法理，對於違法之行政處分，如具備限制較多之廢止要件時，亦得予以廢止，於法應無不合（同說參閱陳敏，行政法總論，神州圖書出版有限公司，民國93年11月4 版，頁450 ，頁454 及其註14所引德國學者之論著）。故基於上開情形，對於違法行政處分之撤銷或廢止，在符合法律規範意旨之範圍內，應可適用或準用行政程序法第117 條及第119 條等相關規定，合先敘明。
二、次按事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意；前項事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口之申請資格、文件、審查、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之；…公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之，廢棄物清理法第38條第1
項前段、第2 項及第42條各定有明文。又按有下列情形之一者，主管機關得廢止原核發之輸入或輸出許可文件：二、以虛偽文件申請取得主管機關核發許可文件者，過境轉口管理辦法第28條第2 款定有明文。再按依第1 項…提出申請者，其清除之廢棄物…，採輸出境外處理時，應檢附下列文件：一、接受國或大陸地區主管機關出具同意廢棄物輸入或輸入不管制之證明文件，內容敘明輸出國、輸入國、處理者、廢棄物名稱、數量、效期、處理方式等。二、接受國或大陸地區處理機構取得當地主管機關核發合法處理廢棄物資格之證明文件。三、與接受國或大陸地區處理機構簽訂之契約或該處理機構出具之同意處理文件，內容須敘明同意處理廢棄物名稱、數量、效期、處理方式。四、接受處理方式說明及處理流程；清除、處理或清理機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，核發機關得撤銷或廢止其許可證：二、喪失從事業務能力…。三、申請許可文件或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者，許可管理辦法第9 條第5 項、第24條第1 項第2 款及第3 款亦各定有明文。
三、本件原告持偽造之馬國官方同意輸入文件，向被告提出申請，並於91年10月29日經被告核發甲級廢棄物清除許可證（北市廢甲清字第0016號），許可內容為清除含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物，輸出至馬國柔佛州世能紀公司處理。嗣原告於91年11月底首次提出有害事業廢棄物輸出許可申請，經被告所屬環境保護局核轉環保署審查，經該署同意輸出後，由被告於92年1 月底核發第1 張輸出許可文件，迄本件處分時計已核發11張輸出許可文件，除尚有1 張集塵灰輸出許可文件未屆有效期限（93年8 月31日），其餘均已屆期失效，另有5 件申請案於環保署審查中。嗣該署接獲檢舉指稱原告疑似使用偽造馬國地方及中央環保機關文件，該署乃先以電子郵件及傳真向馬國地方及中央環保主管機關求證，馬國方面均告知該等文件係屬偽造，該署為求慎重，復函請外交部循正式外交管道協助查證，證實原告所持之馬國環保機關出具之文件均屬偽造。該署乃以93年5 月20日環署廢字第0930028307號函請被告依法查處，經被告依過境轉口管理辦法第28條第1 項規定，廢止前揭輸出許可文件（即92年11月25日府環四字第09201692400 號函核發之貨品出口同意書）及退還5件有害事業廢棄物輸出許可申請書，並依許可管
理辦法第24條第1 項第3 款規定撤銷原告之之甲級廢棄物清除許可證，同時命原告就其於桃園縣平鎮工業區○○○路2
號貯存場貯存之有害事業廢棄物，於文到7 日內依原告與各事業機構之事業廢棄物承攬合約書向被告所屬環保局提出退運計畫辦理退運事宜或協助事業機構委託其他合格廢棄物清除處理機構妥善清理。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。
四、原告主張其僅係一私人公司，無權也無能查證文件之真偽，況本件曾先後申請輸出共核准11件，其確實不知所檢附之文件係偽造，被告卻以事後之查證推翻先前之查證，而認原告所提申請文件係屬偽造而撤銷許可證並廢止貨品出口同意書，顯有違信賴保護之原則云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱縱原告不知所提供之馬國同意輸入之文件係屬偽造，該文件為被告核發其清除許可證之重要審核要件之一，該文件既已經查證係為偽造，則被告原核發其清除許可文件即應認定為無效，而其屬就重要事項提供不正確資料，依行政程序法第119 條規定為信賴不值得保護，依行政程序法第117
條，亦應撤銷被告原核發之清除許可證及廢止貨品出口同意書等行政處分等語，資為爭議。
五、經查，原告持偽造之馬國官方同意輸入文件，向被告提出申請，並於91年10月29日經被告核發甲級廢棄物清除許可證（北市廢甲清字第0016號），許可內容為清除含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物，輸出至馬國柔佛州世能紀公司處理；並自91年11月起檢具經馬國公證單位公證及我國駐外單位認證之馬國地方主管機關同意輸入文件及中央主管機關認可文件，申請將含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物輸出處理之廢棄物輸出許可文件，該申請案經被告所屬環保局核轉環保署審查，該署同意輸出後，由被告於92年1 月底核發第一張輸出許可文件，迄本件事發時已核發11張輸出許可文件等情，為兩造所不爭，且有上開文件、函文影本附訴願機關卷可稽。嗣環保署於92年12月23日發布「廢棄物輸出許可審查作業要點」，於研訂時即考量申請者檢附之國外文件仍有疑義之可能，故於該要點中訂有「行政院環境保護署及地方機關於審查時認為有相關疑義者，得以電子郵件或傳真方式向接受國（或大陸地區）主管機關或處理機構進行相關事宜之查詢；或得函請外交部協助取得接受國相關機關說明」之規定。為建立相關溝通管道，環保署於92年12月22日嘗試以傳真方式請馬國中央環保機關協助釐清其文件內容真偽。嗣經該機關業務單位主管Director Nor於12月23日以電子郵件回覆表示，該署所詢有其簽名之文件係不實文件，該部門並無發出該文件之紀錄。其後該署續以傳真方式及電子郵件方式，再請馬國中央與地方主管機關確認相關文件，馬方均告知係屬偽造。由於該等文件均曾經馬國公證單位公證及我國駐外單位認證，該署為求慎重起見，復於93年1 月8 日循正式外交管道，函請外交部協助查證馬國地方環保機關所出具3 份同意輸入文件及中央環保機關所出具二份認可文件等相關資料之真偽。我國外交部於93年4 月20日函覆該署敘明略以，本案經外交部轉請我駐馬來西亞代表處查復略以，該處請馬國科技環境部環保署查證　貴署所函送之5 份馬國中央及地方主管機關所出具之文件真偽，該署已於本年3 月24日函覆稱，該署未曾核發該等許可證，亦未核准馬國
SynEnviro Sdn.Bhn.公司自台灣進口有害事業廢棄物，馬國環保機關出具之文件均屬偽造，足以證實原告係以虛偽文件申請取得被告核發清除許可證及輸出許可文件等情，為原告所不否認，且有相關傳真文件、電子郵件、我國駐馬國代表處電報及外交部93年4 月20日部授領三字第09304218720 號函等影本附訴願機關卷可證。
六、原告雖主張其確實不知所檢附之文件係偽造，被告卻以事後之查證推翻先前之查證，而認原告所提申請文件係屬偽造而撤銷許可證並廢止貨品出口同意書，顯有違信賴保護之原則云云。惟查，原告為輸出有害廢棄物至馬國世能紀公司之申請人，就該事項自應就世能紀公司所提處理能力詳加了解並實地勘查處理情形，方能評估該輸出行為之風險，以作成委託之決定及簽訂相關之契約，故原告自始即有提出真實文件之注意義務；而且，不論原告是否知悉所提馬國官方同意輸入之文件為偽造，其對於重要事項提供不正確資料，縱使被告曾基於不實資料而作成於法有違之准許處分，發現作成處分所憑重要考量事項之資料係偽造，被告其後予以撤銷或廢止，依前揭說明及行政程序法第119 條第2 款之規定，於法不合，原告之信賴並不值得保護，故原告主張原處分有違信賴保護原則云云，並不足採。
七、又原告申請核發含重金屬污泥、集塵灰等有害事業廢棄物之清除許可證，其目的原在於後續之將該等廢棄物輸出至境外處理，被告亦係基於此一申請目的而同意核發該等廢棄物之清除許可證；本件原告之輸出許可文件既遭被告廢止，已無法再依審查通過之文件將有害事業廢棄物輸出境外處理，客觀上足認其已喪失從事業務之能力，故被告依許可辦法第24條第1 項第2 款之規定，廢止原告之清除許可證，於法並無不合，併予敘明。
八、從而，被告以原告所持之馬國環保機關出具之文件均屬偽造為由，依過境轉口管理辦法第28條第1 項規定，廢止輸出許可文件及退還5 件有害事業廢棄物輸出許可申請書，並依許可管理辦法第24條第1 項第3 款規定撤銷原告之之甲級廢棄物清除許可證，同時命原告就其於桃園縣平鎮工業區○○○路2 號貯存場貯存之有害事業廢棄物，於文到7 日內依原告與各事業機構之事業廢棄物承攬合約書向被告所屬環保局提出退運計畫辦理退運事宜或協助事業機構委託其他合格廢棄物清除處理機構妥善清理，揆諸前揭規定及說明，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　2　　月　 27 　 日第五庭審判長法 官　張瓊文
法 官 王碧芳
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　2　　月　 27 　 日書記官 蕭純純