臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第00804號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 06 月 22 日
• 法官: 黃清光、曹瑞卿、許瑞助
• 當事人: 甲○○、臺北縣新莊市公所

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00804號
原　　　告　甲○○
被　　　告　臺北縣新莊市公所
代　表　人　乙○○（市長）
訴訟代理人　丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國94年1月卷號：第00000000號及00000000號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於附表一序號十之處分（處分書號碼：0000000 ，違規電話[phone]，處分日期90年6 月10日，罰鍰金額新台幣2400元）撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔十分之九，餘由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣被告機關所屬之環保稽查員於民國（下同）89年至90年間分別於其所轄各處，發現違法張貼廣告污染環境，乃拍照存證並依廣告上所載之聯絡電話號碼循線查獲為原告所承租使用中，爰據以告發，並移由被告機關分別各處新台幣（下同）2,400 元罰鍰（詳如附表1 及附表2 所示）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。並請求判命被告機關應賠償原告新台幣貳佰萬元。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以發現之違法張貼廣告上所載之聯絡電話號碼為原告所承租使用，各處2,400 元之罰鍰，是否適法？
㈠原告主張之理由：
⒈按行政官署對於人民之處罰必須證明其違法事實，倘不能證明違法事實之存在，其處罰就不能認為合法。此有改制前行政法院39年判字第2號判例可稽。
⒉被告未將違反廢棄物清理法通知書通知原告，就於91年以91年罰執第00000000號移送行政執行署板橋行政執行處強制執行，由板橋行政執行處於92年6 月19日扣押原告於台中市聯信銀行北屯分行帳戶內9,649 元，及台中郵局逢甲分局帳戶內9,649 元，原告於92年7 月初前往領款時始知悉，乃向板橋行政執行處申訴並未接獲違規通知書亂扣押原告之存款。板橋行政執行處迅速將款退回原告之帳戶內，並發文給被告。
⒊至93年8月15日始獲被告機關寄來違反廢棄物清理法通
知書、罰鍰通知書暨繳款通知書移送法院，移送書分二批，計294件36具電話。由板橋行政執行處發文被告迄93年8月15日有一年餘時間，訴願決定機關及被告之認事用法均有瑕疵。
⒋按廢棄物清理法第27條第10款、第50條第2款明定，其
處罰對象為污染行為人，而原告一再辯白年邁行動不便，一生從未從事於仲介業務，均可查明。原告遠居於台中市，家屬均未從事仲介工作，被告以照片為證，以今日科學之發達，一天可拍幾萬張，何足為奇，且指原告對新莊市之環境很熟，實則原告對台北縣之環境並不熟，訴願書係委託台北友人代書。以不實之電話號數，即為唯一之照相證據，實非適法。
⒌民主社會重視人格權，人格權包括生命權、自由權、財產權。查被告在92年9月9曰以前未將違反廢棄物清埋法通知書送達於原告，竟由行政執行署板橋分處於板執字第00000000號聯信銀北屯分行暨板執字00000000號逢甲郵局扣押原告帳號內款項，使原告一生名譽掃地，信用毀於一旦，經向行政執行署板橋分處申訴，承板橋行政執行處明察秋毫退回該款，但損害已成。原告年邁，身患高血壓，受此打擊，血壓升高，差去一命。故原告依法請求損害賠償。
⒍按行政執行須有一定之憑證足於証明義務人負有公法上金錢義務，且經限期履行而逾期不履行者始得以執行，義務人或利害關係人對於執行命令執行方法應遵守之程序如有違法不當者得救濟之規定，次按國家賠償法第2
條第2項前段規定：公務員於行職務行使公務時因故意
或過失不法侵害人民自由或權利者國家應負賠償責任。原告向被告請求賠償所受傷害，被告是否裁量濫用也有深究的餘地，行政機關依法享有裁量權，但卻違反誠信原則、比例原則均有可能，因構成裁量濫用而違法仍有討論空間。本案被告移送板橋行政執行處執行，經原告申訴，板橋行政執行處於92年6月l9日板執丑91年罰執
字第00000000號執行命令撤銷暨92年8月29日板執丑91
年罰執字第00006373號執行命令撤銷在案。
⒎被告經板橋行政執行處通知撤銷執行命令，被告發函謂其無不當之處回覆而已，而時至93年8月25日下午14時
始收到被告掛號函件012593號暨93年9月23日上午10時
收到被告掛號函件780040號函件，離板橋行政執行處有一年餘時間，可見其瑕庇。原告年老身體不佳，家族並無人經營仲介工作，而電話為何而來均不知情，而自89年至90年間，時久近5年時間要原告提出證據，強人所
難。按行政處分通知不僅行政處分生效要件，且涉及法定救濟期間之起算，故有關應受通知人、通知方式均應明定，行政程序法第101條明定以書面作成之行政處分
應送達於相對人及其利害關係人，且行政機關應依違規張貼廣告上所載號碼，未查證該電話號碼是否確實廣告方式，卻以電話租用管理人為違規廣告之行為並予處罰。
⒏被告偽造函件通知原告92年9月9日北縣莊清字第0920046528號公文，函內主旨：台端「張貼廣告違反廢棄物清理法未依限期繳納罰鍰屬實」。原告至92年9月9日以前均未收到被告任何文件，未接任何文件如通知書，那裡來限期，到何處繳款，罰什麼鍰，何謂屬實。按刑法第213條公務員明知為不實之事項登載於所掌之公文書者
處1年以上7年以下有期徒刑，又刑法第215條從事於業
務之人，明知為不實之事項登載於業務之文書者處1年
以下有期徒刑，被告明知原告未收到任何文件，其偽造公文書函件，至為顯明。
⒐原告係電話所有人，而電話所有人未必是仲介廣告人、污染人，行政機關依法有裁量權，但必須證明原告有仲介廣告之污染，應提出證據，不能僅以照相為證而處罰。「原告籌備公司向台北電信局申請電話8具，有台北
電信公司證明」附證據10件。「新莊市公所36具電話請提出證據」。實際使用原告電話之人，已跑到大陸，找不到了。
⒑被告89年至90年間就裁定違反廢棄物清理法通知書暨罰鍰通知書、催繳通知書、拒繳通知書、移送法院通知書，以迄93年8月25日暨93年9月23日分二批，相距3年餘
時間，距離板橋行政執行處撤銷命令1年餘時間，被告
稱留置送達，按留置送達依行政程序法第73條第3項規
定應收受送達人或同居人、受雇人接受郵件人員無正當理由拒絕受領文書時，得將文書留置於送達之處所，以為送達。現今台灣科技發達，且原告設籍台中四十餘年，自不能以該條妄自比附援引。
⒒何以至93年8月25日暨93年9月25日將89年、90年間之違反廢棄物清理法裁定書、罰鍰書、催繳書、拒繳書、移送法院通知書計5種，二次送達於原告，其違反行政程
序法，又偽造公文函件，且涉及原告之信用。
⒓被告在再鈞院審理中，原稱電話36具又改稱27具，其濫權甚為明確。
㈡被告主張之理由：
⒈新莊市公害防治執行小組處理人員89年至91年間，經常於新莊市指定清除地區內之電桿、電信箱、燈桿、牆柱等定著物，發現仲介公司張貼租售屋等廣告物污染環境，乃拍照存證並依廣告物上電話查證，確有房屋租售商業行為，經向中華電信公司查得本案電話所有人及裝機地址為原告甲○○，被告乃依廢棄物清理法規定逕行告發裁罰。
⒉依84年5月11日環保署環署廢字第16633號函：「為維護市容觀瞻，加強取締違規小廣告，依廣告上刊載之電話號碼，舉發電話所有人，如電話主非為污染行為人時，請其舉證再據以告發處罰。」，本案違規電話既是仲介公司用以營利之電話，使用者非原告甲○○應不足奇。被告向中華電信查證，申請人申請電話時須由本人持身分證及印章，委託他人則由代理人持代理人身分證、印章，及委託人身分證件、印章申請，被告依廣告上刊登電話號碼，查證並舉發電話所有人。若原告非本案電話所有人，應檢附身分證件遺失證明及中華電信營運處申請該批電話門號遭盜用證明，俾憑續辦。因原告並未提出上述證明，可知原告身分證件非遺失亦非遭他人盜用，亦表示原告自己或同意代理人申請該批門號作為他用，因此，被告依法告發並無不當。
⒊依環保署環署廢字第14014號函：「關於在不同一地點
張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰」，原告違規案件中，若非違規時間不同即違規地點不同，均屬獨立之案件，依法應分別處罰，而罰款金額89年、90年及91年3月1日以前裁罰每件2,400元整，91年3月1日以
後違規每件裁罰1,200元整。
⒋原告稱長年居住、設籍台中，根本無往返台北、台中，則應對新莊轄區不熟悉，又為何能知被告告發地點相近？又如何證明原告與仲介公司或本案無涉？
⒌被告自89年7月7日至92年1月9日期間，開出原告違反廢棄物清理法案共計362件，可見污染情形之嚴重，使用
電話門號計31個，電話登記地址分別為台北市○○○路、板橋市○○路、新莊市○○路、新店市○○路等地，而寄出之告發單、處分書幾乎無法送達而退回，被告乃逕以留置送達方式強制送達，並依行政程序規定移送行政執行處執行在案，92年8月29日法務部行政執行署板
橋行政執行處來函，轉送原告之聲請書1 件，並以被告送達未合法而將案件檢還（未曾扣款），被告並以92
年9 月9 日北縣莊清字第0920046528號函回覆在案，乃決定整理原告所有違規案件重新分批送達戶籍地。因執行處於92年8 月29日函轉原告之申請書，得知原告之戶籍地，被告乃重新分批送達有雙掛號回執可稽（其妻簽收，如證2）， 原告已知處分書，應對92年8 月29日板執丑91年罰執字第00000000號函為訴願。
⒍本案若與原告無涉，92年即應檢據證明向被告提出申訴，何以遲至今日方提出異議，且被告有照片及查證紀錄為證，經案件重新送達後，原告先後2次提出訴願書，
由台北縣政府訴願審議委員會駁回其訴願。
⒎政府自63年即已實施廢棄物清理法，新莊市為整頓市容、維護環境整潔，動用大量人力、經費處理違規廣告物之稽查、清除工作，並於市區內設置百餘座公設廣告欄提供民眾使用，惟房屋仲介公司非但佔據公設廣告欄，又於道路兩旁燈桿、電線桿、電信箱、電力桿等定著物任意張貼各類廣告物，嚴重污染環境，一再累犯，無視於公權力之存在，予以取締自屬當然。
⒏原告違規案件之處理，被告均依規定程序執行，若原告真與本案無涉，應先向中華電信公司提出質疑，被告已盡拍照、查證之調查工作，於法並無不當。
⒐原告更因92年強制執行案，銀行購買房地分期付款之申請貸款被取消，向被告請求國賠（加精神損失索賠200
萬元），經被告拒絕賠償在案。
⒑原告自稱長年居住設籍台中，根本無往返台北、台中，則應對新莊轄區不熟悉，又為何能知被告告發地點相近？又如何證明原告與仲介公司或本案無涉？原告若與本案無涉，則應向中華電信申請盜用證明，並檢據證明向被告提出申訴，而非指稱被告違法。
⒒綜上事實理由，原告之主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、本件被告代表人原為黃林玲玲，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」廢棄物清理法第3 條、第4 條及第5 條第1 項分別定有明文。次按在指定清除地區嚴禁有張貼或噴漆廣告污染定著物之行為。違者，處新台幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。亦為廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3 款所明定；又同法施行細則第4 條規定：本法所定執行機關之執行事項如下：…四、鄉（鎮、市）公所：（一）公告指定鄉（鎮、市）之清除地區。劃及取得。…（六）鄉（鎮、市）廢棄物之稽查及處分。…（九）鄉（鎮、市）其他有關一般廢棄物清理事項。」復按廢棄物清理法中央主管機關行政院環境保護署84年5 月11日環廢字第14014 號函釋：「關於在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰」該函釋與法律規定意旨，並無違背，被告機關辦理相關案件，自得適用之。
三、本件被告機關所屬之環保稽查員於89年至90年間分別於其所轄各處，發現違法張貼廣告污染環境，乃拍照存證並依廣告上所載之聯絡電話號碼循線查獲為原告所承租使用中，爰據以告發，由被告機關分別各處2,400 元之罰鍰（詳如附表1
計141 件處分及附表2 計158 件處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：廢棄物清理法第27條第10款、第50條之處罰對象為污染行為人，而電話所有人未必是仲介廣告人、污染人，行政機關必須提出證據證明原告有仲介廣告之污染行為，不能僅以照相為證；又原告年邁行動不便，遠居於台中市，原告一生及家屬均未從事仲介工作且對台北縣之環境並不熟，實際使用原告電話之人，已跑到大陸，找不到了；詎被告未詳予查證，率予處罰原告，實非適法；原告不服之範圍包括附表1 、2 所有序號之處分（含其中附表1 序號107 、108 及附表2 序號22等受處分人非原告之3 件處分）；又被告未將違反廢棄物清理法通知書通知原告，即移送行政執行署板橋行政執行處強制執行，由板橋行政執行處於扣押原告於台中市聯信銀行北屯分行帳戶內9,649 元，及台中郵局逢甲分局帳戶內9, 649元，原告於92年7
月初前往領款時始知悉，乃向板橋行政執行處申訴並未接獲違規通知書，嗣板橋行政執行處迅速將款退回原告之帳戶內，並發文給被告；原告至93年8 月15日始獲被告機關寄來違反廢棄物清理法通知書、罰鍰通知書暨繳款通知書等，惟離板橋行政執行處之執行，已有一年餘時間，可見其瑕庇；因被告移送執行，扣押原告帳號內款項，使原告一生名譽掃地，信用毀於一旦，雖嗣經申訴退回該款，但損害已成，原告年邁，身患高血壓，受此打擊，爰依法請求損害賠償200 萬元云云。
四、訴願決定及原處分關於附表1 序號10處分（處分書號碼：0000000 ，違規電話[phone]）以外之附表1 、2 序號計301
件處分部份（含附表1 序號107 、108 及附表2 序號22等3
件處分）：
（一）查被告機關基於維護環境整潔與防治公害之需要，依據廢棄物清理法第3 條、第5 條、第12條等規定，於76年8 月31 日 以76北縣莊清字第40111 號公告指定新莊市清除地區，有台北縣新莊市公所76年8 月31日76北縣莊清字第40111號公告附本院卷可稽。
（二）被告機關所屬之環保稽查員於89年至90年間分別於其所轄各處，發現違法張貼廣告污染環境，乃拍照存證並依廣告上所載如附表3 所示之26支聯絡電話號碼循線查獲為原告所承租使用，乃由被告機關分別各處2,400 元之罰鍰各情，有查證紀錄表、取締照片、違反廢棄物清理法罰鍰處分通知單、市內電話業務申請書、中華電信股份有限公司臺灣北區電信分公司板橋營運處95年2 月6 日板服（95）字第7025號函、臺灣北區電信分公司台北北區營運處95年1
月26日北北服字第95查007 8 號函、臺灣北區電信分公司台北西區營運處95年2 月8 日臺灣北區電信分公司台北北區營運處95年1 月26日北北服字（95）北西服一密字第
0047 號 函、電話用戶資料等附本院卷內及被告答辯卷內可稽；上揭電話係原告申請租用之情，亦據中華電信股份有限公司各營運處函覆本院在卷，有中華電信股份有限公司臺灣北區電信分公司台北北區營運處95年2 月3 日北北服字第95查0083號函、95年3 月6 日北北服字第95查0121號函、臺灣北區電信分公司文山營運處95年2 月13日文服字第95C0600032號函及檢附之電話業務申請書等附本院卷內可佐；是就附表一序號10（電話號碼：[phone]號，違規電話[phone]，申請租用人係第三人黃政治）以外之其餘原處分（不含附表1 序號107 、108 及附表2 序號22等3 件處分）計298 件，被告認定廣告上所載之聯絡電話號碼為原告所租用，乃各處2,400元之罰鍰，洵屬有據。
（三）原告雖以前情據為爭執，惟查：
１、被告依系爭廣告上刊登電話號碼，既屬原告向中華電信股份有限公司申請租用，且經被告依廣告上所載連絡方式即電話號碼查證結果，確認該違規張貼之廣告，係以該連絡方式達到廣告之效果，有廣告照片及查證紀錄表可稽，則被告以該連絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，併依法處罰，已屬善盡其查證之責任。至原告主張伊非違規行為人，實際使用原告電話之人，已跑到大陸，找不到了；原告就此未舉確證以實其說，尚難採據。
２、依上揭廢棄物清理法中央主管機關行政院環境保護署84年5 月11日環廢字第14014 號函釋意旨，在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰；是被告認定原告違規案件中，若非違規時間不同即違規地點不同，均屬獨立之案件，依法應分別處罰，即無不合。原告主張被告逐件各別處罰，於法有違云云，容非可採。３、附表1 、2 之系爭處分（不含附表1 序號107 、108 及附表2 序號22等3 件處分）經被告以留置送達方式送達後，移送執行，經法務部行政執行署板橋行政執行處查明被告送達未合法（未提出對於戶籍地送達之證明即逕為留置送達）而將案件檢還，固有法務部行政執行署板橋行政執行處92年10月7 日板執丑91年罰執字第00006383號函附被告答辯卷內可稽；惟嗣經被告重新按原告戶籍地送達，分別於93年8 月25日及同月5 日合法送達原告收受（分別由原告之配偶李金居及原告本人簽收），此為原告所不爭，並有掛號郵件收件回執二紙，分別附於訴願卷內可稽；是原告訴訟中主張被告未合法送達原處分云云，容非可採。
４、至附表1 序號107 、108 及附表2 序號22等3 件處分（處分書號碼分別為0000000 號、0000000 號、0000000
號），受處分人分別係周嘯虹及陳信義，並非原告之情，有該3 件罰鍰處分通知單、告發單附本院卷可稽，該3 件處分之相對人並非原告，原告一併對之訴請撤銷，亦非有據，應併予駁回。
五、至原告主張被告未將違反廢棄物清理法通知書通知原告，即移送強制執行，並由板橋行政執行處於扣押原告於台中市聯信銀行北屯分行帳戶內9,649 元，及台中郵局逢甲分局帳戶內9,649 元，原告知悉後申訴，經法務部行政執行署板橋行政執行處將款退回原告之帳戶內，並發文給被告，惟因被告移送執行，扣押原告帳號內款項，使原告一生名譽掃地，信用毀於一旦，雖嗣經申訴退回該款，但損害已成，原告年邁，身患高血壓，受此打擊，爰依法請求損害賠償200 萬元云云；查原告上揭主張因系爭處分經移送強制執行及遭板橋行政執行處扣押存款9,649 元之事實，固有板橋行政執行處92年6 月19日板執丑91年罰執字第00000000號執行命令、92年8 月29日板執丑91年罰執字第00000000函、92年10月7 日板執丑91年罰執字第00000000號函附卷可稽；縱被告移送執行前之送達程序未合法，惟如上所述，系爭廣告上刊登之電話號碼，既屬原告向中華電信股份有限公司申請租用，且經被告依廣告上所載連絡方式即電話號碼查證結果，確認該違規張貼之廣告，係以該連絡方式達到廣告之效果，被告以該連絡方式之管領人即原告為違規張貼廣告之行為人，併依法處罰，並無不合；且經扣押原告帳戶存款後，板橋行政執行處查明被告送達程序未合法，無法執行，乃檢還全卷，原告亦自承該扣押款項已退還；綜情以觀，尚難謂原告有因原處分之執行而受損害，原告一併訴請被告賠償200 萬元，即非有據，應予駁回。
六、關於附表一序號10處分（處分書號碼：0000000 ，違規電話[phone] ，處分日期90年6 月10日，罰鍰金額新台幣2400元）：查該處分之電話號碼：[phone]號，申請租用人係第三人黃政治（原告之子），並非原告，有中華電信股份有限公司臺灣北區電信分公司文山營運處95年3 月3 日文服務字第95C0600050號函及市內電話業務申請書附本院卷可稽。被告以原告為處分對象，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告指摘該部份處分及訴願決定違法，自屬有據，應由本院就該部份予以撤銷，以資適法。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　　6　　月　　22　　日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官　 曹瑞卿
法 官　 許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　年　　6　　月　　22　　日
書記官 吳芳靜