臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度簡字第00063號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 02 月 27 日

臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00063號原　　　告　李正言即聯合派報社
被　　　告　臺北市政府環境保護局
代　表　人　沈世宏（局長）住同上
訴訟代理人　甲○○兼送達代收
乙○○
丙○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年11月23日府訴字第09415797500 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬松山區清潔隊執勤人員分別於民國（下同）94年3 月25日16時16分及33分，在臺北市○○區○○街6 巷12號及民生東路5 段36巷4 弄1 號門縫上，查得原告任意夾附「民權東路6 段唯一總價2588萬起輕鬆住別墅夏山．．．」廣告單，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，經被告分別以94年4 月26日北市環罰松山字第X421351 號、第X421352 號舉發通知書予以告發，嗣依同法第50條第3 款規定，以94年5 月10日廢字第J00000000 號及第J00000000 號執行違反廢棄物清理法案件處分書（下稱原處分）分別處原告新臺幣（下同）1,200 元罰鍰，2 件合計處2,400 元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴意旨略稱：
㈠經原告於95年12月27日向被告所屬衛生稽查大隊申請閱卷後證實，被告所屬樂姓巡察員事實上僅拍有分屬兩處地址即臺北市○○街6 巷12號及民生東路5 段36巷4 弄1 號之照片共2 張，非如其所稱之「不同地址之7 張或11張」。且原告所受客戶委託工程之執行方式，係屬信箱派發廣告傳單，絕非張貼。
㈡被告於88年間曾就信箱派報之規範問題，邀請派報業者會商協調，經多次會議討論而逐漸形成共識，最後於88年12月30日之會議當中，經雙方同意通過訂定「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則」，並列為最後之會議結論，此有臺北市政府所函發之當天會議記錄可證。依據該取締執行原則，「海報所有人（即「夏山」案之建商、業主）」並非取締執行之對象」；而若欲以「海報派送人（即派報社）」為受處罰對象，則必須符合「相同內容之海報傳單於同一區域內達300 件以上，且須「當場」並「立即」通知執行之派報社赴現場會同確認之要件始可，以免錯誤。樂姓巡查員聞後表示並不知道有此該取締執行原則之存在，原告乃將該案之日期、文號告知樂員，並告以當年協商過程中，臺北市政府法規會均派員全程參與，故亦可向法規會查證之。未料，次日樂員復來電表示被告檔案中查無此會議記錄，而其詢問法規會之結果亦不得之，故仍將依廢棄物清理法第27條第11款之規定，對原告開單告發。
㈢原告認為被告原處分欠缺足夠證據以證明附原處分之照片中「將海報夾附於鐵條門縫」之行為確係原告所屬人員所為，此與被告89年12月5 日北市環三字第8923870500號函所示「．．．. 本局將循『應有照相或錄音或證物齊全』之採證方式，並按依法行政及比例原則辦理，．．．」之承諾有違，不僅破壞人民對政府之信任，亦有違依法行政原則。
㈣臺北市信箱總數近百萬個，每日投入信箱內之物件數量估計至少10件以上，而投遞信箱人之身份各異，可翻動或抽取信箱內容物者亦非僅住戶，而已查臺北市12個行政區共計有93萬多的戶籍數，加上未設戶籍的公司行號店面等，統計約有近百萬的信箱數。松山區僅佔其中12分之1 ，但近兩年來之罰單爭議均係松山區清潔分隊所開立，難謂巧合，此點固暫勿論。一旦信箱口達於飽和，其後欲進行投遞動作者勢必只有3 個選擇：一是放棄投遞；二是繼續死命向內硬塞；三是抽出信箱口部份物件後，再將自己所欲遞送之物件投入信箱。另有許多時候是住戶所為，例如有些公寓大門內設有垃圾桶，提供住戶將不需要之海報傳單、郵購目錄、文宣等投入垃圾桶內，以避免攜回住家內困擾；但若樓梯間未設有垃圾桶，則住戶很可能將不需要之海報、廣告單塞入同棟他戶信箱或是門縫或門把上，亦所在多見。若海報傳單遭丟棄或置放於非信箱之處所而造成污染，應處罰何人？廢棄物清理法所欲規範處罰之對象為何？行為人如何認定？若事後無法查知真正行為人究何，則可否一律推斷是派報從業人員所為，強求派報社承擔全部責任？
㈤派報業者組成協會並訂立「自律公約」，原告於「派報承包需知」及每日教育訓練宣導均已善盡教育及提醒之責任。自88年以來，為配合主管機關改善並維護市容之政策與要求，派報業者自發性成立協會組織並訂定自律公約，隨時自我並互相惕勵。原告以大張海報所公布張貼之「派報承包需知」，亦以顯著字體提醒所屬人員「絕不可將海報夾附於汽車擋風玻璃、機車夾縫、或任何門縫、門把、鐵捲門上，否則行為人須自負法律責任」，並在每日教育訓練中落實宣導。
㈥傳單海報之所以造成環境污染，其可能之成因甚多，諸如各家郵務業者投遞郵件以致海報掉落；送報生因信箱口空間不足而將海報抽出夾於門縫門把；住戶拿取信件時不慎掉落或故意丟棄；甚或是派報同業間惡意競爭之所為。而被告所屬巡查人員對於遭棄置或任意夾附於不當位置之海報，長久以來，均不問其形成原因為何，而一律將罰單開予派報社，甚至還曾一度採行「逕對海報所有人（即建商、業主）予以停話處分」之違法違憲行為，以達到海報被迫減量之目的，不僅造成房地產業者之強力反彈，而派報業者最後仍須承受建商轉嫁而來之損失，苦不堪言。經業者多方反應與陳情，被告為杜絕爭議，並避免違法處分侵害人民權益，乃多次與業者開會協商溝通，最後於88年12月30日之雙方座談會（由當時被告之洪正中副局長主持；最後經沈世宏局長裁示結論；出列席與會者包括派報業代表數人、臺北市府社會局、法規會、被告及所屬衛生稽查大隊之人員）中，依據被告提出之「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則草案」予以部份修改後達成共識，確立日後之取締原則，並於89年1 月25日發文（北市環三字第8920019000號）確認會議結論，其中最重要者即有關「取締對象之認定」及「告發件數之計算」兩點，派報社及相關稽查人員自此始有明確標準及規範依循。然本件訴願決定書之理由四末段謂「．．．上開執行原則係屬草案性質，並未經臺北市政府通過，縱有被告機關與派報業者召開座談會討論並作成結論，尚屬建議性質，該草案嗣既未經本府通過，執行業務機關自難逕予適用」云云，惟此乃訴願機關對本案背景及沿革之認識受到行政機關之誤導，且疏未考量人民對政府信賴之應受保護，而被告乃隸屬於臺北市政府下之行政機關，並非單位，被告組織規程明定有該機關之組織及編制，該機關亦有獨立之預算，亦可獨立以該機關名義對外行文或為行政處分，則其於業務職掌與權限範圍內與人民所作成之協議，即具備一定之法律效力，無待上級機關之確認或通過，此乃基於行政分層負責、機關權限、行政裁量等行政原則之必然，更遑論政府機關以正式行文方式對人民所為意思表示與承諾，人民因此所產生之信賴應受絕對保護。
㈦行政院環保署（下稱環保署）92年10月21日環署廢字第0920073321號函及92年12月24日環署廢字第0920091501號函，乃針對「違規張貼型廣告」之污染行為，與「海報派送信箱後遭棄置」之情形完全迥異，能否直接適用於本案、抑或是援引類推？縱或勉強援引，亦疏未考量文中「．．．應依違規情節之個案事實據以認定」乙節。特別是政府對人民為不利益處分時，豈非應採較嚴格之認定標準？倘非如此，則依法行政原則即失其所依，法治精神更是蕩然無存。另被告89年2 月25日府環三字第8900145401號、90年12月26日府環三字第9014304800號此2 公告，乃依據廢棄物清理法第27條第11款：「其他經主管機關公告之污染環境行為」所授權訂定之行政命令，由行政機關公告「何種行為」屬於「污染環境行為」，而其中「將傳單海報夾附於門牌、門縫、門框、門把等行為」即屬之，派報業者對此並無異議。但前揭取締廣告物傳單污染環境執行原則與上開行政命令乃相輔相成，只要派報社或所屬人員涉及經公告之環境污染行為，經巡查人員發現，欲給予取締告發時，因係對人民為不利益之處分，影響人民權益甚鉅，故該項告發必須遵循前揭執行原則為之。㈧被告應遵守行政自我拘束原則：除前揭執行原則有關「取締對象之認定」及「告發件數之計算」兩原則，以及環保署92年10月21日環署廢字第0920073321號及92月12月24日環署廢字第0920091501號函令中「．．．應依違規情節之個案事實據以認定」之原則外，被告於94年9 月12日召開「派報業者管理、取締標準座談會」之會議結論六中亦作成指示：㈢各區清潔隊於採證派報業者案件時，應詳實填寫採證記錄及採證照片，以現場查獲行為人為主要目標；如事後查證，應釐清「實際行為人」方能告發；如無法查證確實行為人（包含法人），應不予舉發。㈣請松山區清潔隊重新檢視最近告發派報業者案件，將相關採證資料另送三科及稽查大隊檢視有無告發瑕疵。㈤稽查大隊應嚴謹檢視各區清潔隊告發案件，如有瑕疵應予撤銷。
㈨按行政法之原理原則中所謂之比例原則，係指行政機關在為行政行為時，應考量行政成本及代價或因此對人民所造成之損害，與所欲達成之行政目的或行政效果間，有無失其平衡？臺北市12個行政區，共計有93萬多的戶籍數，加上未設戶籍的公司行號店面等，約有近百萬的信箱數。原告每日執行信箱派報能量可達四、五十萬份，亦即約佔臺北市信箱數之一半，在如此大量的投遞行為下，巡查人員或清潔區隊為何不能相信其所發現之少數污染行為，確實有可能係其他任何不特定人士之個別行為，而非原告之派報生所為？且針對類此不知真正行為人為何之污染個案，清潔人員大可本於職權予以清除或通知清除即可，如此始符比例原則，何需耗費龐大的行政成本，在明知會造成冤抑及反彈，甚至引發訟爭的情況下，堅要為此違法處分。另例如環保稽查人員發現道路地面上有遭丟棄之煙蒂、空煙盒、飲料罐、報紙等物，但不知係何人丟棄，則可否據以拍照開單處罰該廠牌之香煙製造商、飲料製造商、報社、或是現場週邊之超商、零售業者？答案當然為否，因為廢棄物清理法所欲處罰之對象，乃專指「因自己行為直接造成環境污染之結果者」，亦即「實際為丟棄行為或污染行為之人」，則對於遭廢棄或任意置放於不當位置之海報傳單，被告何以能在不知行為者為何之情況下處罰派報社，此與憲法上之平等原則豈無扞格。
㈩被告之原處分因欠缺證據，以證明將海報夾於鐵條門之行為確係原告之人員所為，且原告平日對派報生亦已善盡教育、提醒及警告之義務，被告罔顧事實真象，強對原告為不利益之裁處，忽視行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」及第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」之規定，乃屬違法處分，應予撤銷。本件訴願決定亦未審慎考量原告所主張之依法行政原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則、憲法上平等原則等行政法之一般原理原則，故本件訴願決定及原處分應予撤銷。
三、被告答辯意旨略稱：
㈠臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告污染環境行為及其罰則，公告事項：「自91年1 月1 日起在本市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，嚴禁有左列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰．．．將廣告物黏貼、散置、懸（繫）掛或夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首或交通工具上。本公告所稱廣告物，係指各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張、指示標誌或其他材質之廣告。．．．」另行政院衛生署66年2 月16日衛署環字第140140號 函釋：「關於在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」
㈡被告所屬松山區清潔隊執勤人員於事實概要欄所列之時間、地點執行巡查勤務時，發現任意夾附於門縫上之「夏山民權東路6 段唯一總價2,588 萬起輕鬆住別墅最靠近臺北101 的市心平地別墅。低密度別墅區。臨福華名品靜巷0000-0000
接待會館：民權東路6 段186 號（福華廣場旁）」之商業性廣告，有礙市容觀瞻，經分別拍照採證並依該廣告物上刊登聯絡電話[phone] ）查證，接話者為售屋服務處周先生，周君請被告所屬松山區清潔隊執勤人員聯絡委託之派報公司即原告僱用之李小姐，惟李小姐僅稱未發現行為人不得舉發，未否認其僱用人員張貼，被告乃依法並依其獨立之污染事實分別予以告發處分，並無違誤，此有陳情訴願簽辦單、採證證物、採證照片等相關資料附原處分卷可稽。
㈢有關原告主張應依被告於88年12月30日召開派夾報業者座談會會議紀錄及「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則（草案）」處理派報業者傳單乙節，查該次座談會僅作成修正臺北市政府88年9 月7 日府環三字第8804072300號公告之污染環境行為及其罰則規定及臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則（草案）之方向，並未作成處理派報業者廣告原則，本件願決定書亦認為此屬建議性質。又修正後臺北市政府89年2 月25日府環三字第8900145401號公告之「污染環境行為及其罰則」，已明確將夾附於門縫之廣告訂為污染行為，且89年7 月1 日臺北市平面廣告夾送服務業者協會亦訂立自律公約，其中第2 點亦明確載明「會員及其所屬工作人員不得將廣告傳單插夾於門牌、門框邊緣或門把上，以免掉落。」原告難謂不知相關規定。
㈣依環保署92年12月24日環署廢字第0920091501號函釋「廢棄物清理法第27條係規範在指定清除地區內嚴禁之污染行為，對於違反該條各款規定而依同法第50條規定予以處罰者，應為違反該行政義務之人，其對象並不限於自然人（行為人），法人（公司雇主）亦得為處罰之對象，惟其處罰自然人或法人應依違規情節之個案事實據以認定。」被告對查處違規廣告物，原則上以處罰實際行為人為主，惟為遏阻違規廣告，維護環境整潔，對於採證確實認定無慮之案件，仍可以雇主為處罰對象。被告依職權調查下，進而查證違規「行為人」，非必要以拍照及錄影為行政調查唯一手段，原告稱需現場查獲「現行犯」方能告發處分，乃有誤解，且對於違規張貼、放置小廣告業者，不啻為一大護身符，其將肆無忌憚任意放置、張貼廣告，此因其遭現場查獲告發損失，遠低於其廣告效果，勢將嚴重影響市容觀瞻。另原告所指散發廣告非張貼廣告不適用環保署函釋乙節，依行為時臺北市廣告物暫行管理規則第3 條第4 款「張貼廣告：指以張掛、懸掛、黏貼、彩繪、噴漆或放置於地面或地上物之各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張或其他材質之廣告。」散發廣告顯屬於張貼廣告，其與一般黏貼型廣告，對環境所造成污染並無不同。
㈤參酌被告89年12月5 日北市環三字第8923870500號函對投遞信箱行為，依法行政及比例原則辦理情形說明如下：原告於臺北市○○街、三民路、民生東路5 段上以同一內容之商業廣告夾附於住戶門縫上，查獲者為11件，經被告派員逐一清除、蒐證，並取2 張拍照。且被告僅以其2 張違規夾附之廣告處分原告，以達到行政警惕之效果，應符合比例原則以最小之處分達到警惕受處分人之效果。另依平等原則精神，係指相同之事件，應以相同之處理，不應有差別之待遇，原告所舉例丟棄煙蒂、空煙盒、飲料罐等情事與張貼廣告並不相同，不可相提並論。反之原告主張「散發海報」與「張貼廣告」不同，請與從寬處理，方有違平等原則。
㈥原告夾附廣告，已影響市容觀瞻，造成環境之污染，違規事實明確，從而，被告以原告所為定著物之獨立污染行為，對原告各處1,200 元罰鍰，2 件合計2,400 元，並無不合。
㈦本案於準備程序時，原告證人何晴平表示派報人員以工計酬，並非以件計酬，故無需派送非信箱地點，惟在被告詢下，又表示其與受業主委託係以件計價，另表示執行派報工作時，有規劃派報範圍，並限定時間，倘以工計酬，又不能完成派送業主委託之數量，要如何完成受委託之業務？其說法顯有前後矛盾之處，故被告認原告所屬派報人員定時間內完成派報件數，不論為按件記酬或以工記酬，依採證照片所示，均係將廣告夾於門縫上。
㈧被告稽查人員曾於11處發現「夏山」售屋廣告，原採證計11件，經調閱後發現遺失3 件，目前證物留在被告所屬松山清潔隊6 件，2 件隨告發原卷送鈞院，依位置圖查證廣告物最遠相距達2,800 公尺，應非原告空口所指遭人惡作劇或陷害。又被告所遺失3 件並非採證告發之廣告物，僅係加強佐證原告確有違規情事，若以現存8 件違規廣告物亦足以證明原告違規情事。
㈨被告於89年9 月5 日訂定「違規張貼、夾附、放置廣告物裁罰原則」，因93年間某市民因違規小廣告案件遭被告處分，向監察院陳情，經監察委員調查後，認被告對違規小廣告違規大戶，應加強處分，故被告檢討原裁罰原則，違規張貼11張及70張處分均相同，為有效以處分遏止違規廣告張貼，故修訂「違規張貼廣告物稽查暫行作業方式」，並於94年4 月21日實施，改以行為地點為處分依據，以每10公尺內相同廣告為同一行為。
四、按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。．．．三、為第27條各款行為之一。」、「本法所定行政罰，由執行機關處罰之」廢棄物清理法第3 條、第5 條第1 項、第27條第11款、第50條第3 款規、第63條前段分別定有明文。次按行為時臺北市廣告物暫行管理規則第3 條第4 款規定：「本規則所稱廣告物，其種類如下：．．．張貼廣告：指以張掛、懸掛、黏貼、彩繪、噴漆或放置於地面或地上物之各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張或其他材質之廣告。」第5 條第2 款規定：「廣告物之管理，其主管機關如下：．．．張貼廣告：市政府環境保護局。」第6 條規定：「廣告物除有特別規定外，應經主管機關審查許可後，始得設置。」另前中央主管機關行政院衛生署66年2 月16日衛署環字第140140號函釋：「關於在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」環保署92年12月24日環署廢字第0920091501號函釋：「．．．說明．．．廢棄物清理法第27條係規範在指定清除地區內嚴禁之污染環境行為，對於違反該條各款規定而依同法第50條規定予以處罰者，應為違反該行政義務之人，其對象並不限於自然人（行為人），法人（公司僱主）亦得為處罰之對象，惟其處罰自然人或法人應依違規情節之個案事實據以認定。違規張貼廣告如其實際張貼行為人並非公司，惟因公司對其僱用人員就業務之行為有監督之責，則此等人員業務上之疏失亦即法人自身之疏失，仍得就公司依違反廢棄物清理法第27條第10款規定而予以處罰；反之，如該自然人所為之違規行為與公司之業務無涉或公司能舉證已就其僱用人員之執行職務已盡相當之注意義務者，則以該自然人為處罰對象。．．．」臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告：「主旨：公告污染環境行為及其罰則．．．公告事項：自91年1 月1 日起在本市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，嚴禁有左列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰：．．．將廣告物黏貼、散置、懸（繫）掛或夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首或交通工具上。本公告所稱廣告物，係指各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張、指示標誌或其他材質之廣告。」查上揭函釋係主管機關所為細節性、技術性及定義性之釋示，經核均未違反逾越母法或違反法律保留原則，被告據以適用，自無不合。
五、經查：
㈠本件訴訟標的金額為2,400 元，金額在20萬元以下，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡本件原告起訴後，被告之代表人已由陳永仁變更為沈世宏，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈢被告所屬松山區清潔隊巡查人員於執行環境巡查勤務時，分別於事實概要欄所載時間、地點夾附有廣告單，被告遂依廣告物上所刊載之連絡電話查證，係廣告物所有人委託原告所為，查認原告已違反廢棄物清理法第27條第11款規定，被告乃以舉發通知書分別告發原告。嗣依廢棄物清理法第50條第3 款規定，以本件原處分分別處原告1,200 元罰鍰，2 件合計處2,400 元罰鍰等情，有系爭廣告單、採證照片4 幀、違反廢棄物清理法規（廣告案）查證紀錄表等影本附原處分卷可稽，是被告依法告發處分原告，自屬有據。
㈣原告不服被告原處分，主張被告僅依臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告取締，未依循「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則」處理，且廢棄物清理法之處罰對象應為任意丟棄接受廣告物之不特定人，被告不應因無法知悉係何人所為之污染行為，即以廣告業主或派報社為處罰對象，被告原處分欠缺足夠證據以證明該違規行為確係原告所屬人員所為，與被告89年12月5 日北市環三字第8923870500號函所示「．．．. 本局將循『應有照相或錄音或證物齊全』之採證方式，並按依法行政及比例原則辦理，．．．」之承諾有違，不僅破壞人民對政府之信任，亦有違依法行政原則云云。
㈤按廢棄物清理法第27條第11款及臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告規定，凡未經廣告物主管機關許可，將各種傳單、海報之廣告物夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首或交通工具上之污染環境行為，依廢棄物清理法第50條規定處罰。查本件確有原告派送之廣告物夾附於門縫被查獲違規之情形，為兩造所不爭，且有如上所述證物附原處分卷可稽，自堪信為真正。
㈥原告雖就上揭主張予以爭執，經查本件被告稽查人員曾於查獲當日於臺北市○○○路、新東街等11處發現原告人員有違規派送「夏山」售屋廣告情形，原採證計11件，惟經裁罰者僅本案所送2 件等情，據被告陳明在卷，且有被告提出之採證照片影本5 組（計10張）及該廣告物影本6 紙附卷可參，又依被告所提出標示查獲上揭廣告物之地圖顯示，被告所查獲原告人員派送之上揭廣告物，並非在同一處所查獲，而係分散於不同處所，被告復稱依位置圖查證查獲之廣告物最遠相距達2,800 公尺等語，則參以上揭廣告物內容均屬相同；又被查獲該廣告物夾於門縫之情形亦略相同，具有規則性；且被查獲地點非在同一處所，地點不同，有相距甚遠之處。衡諸一般經驗法則判斷，原告受託派送之系爭廣告物，在同日甚短暫之時間內，被查獲多起違規情節類似之將廣告物夾於門縫之行為，參諸該被查獲違規情形並非僅有偶一數件，且該廣告物夾於門縫並未有掉落情形，核與由他人惡作劇或陷害之情形顯屬有違，衡情應係原告所僱用之派報人員未依照規定所為，原告空口所指遭人惡作劇或陷害云云，然並未舉證以實其說，難認有據。且依上揭廣告物被查獲違規情形，亦顯與原告所陳遭不特定人丟棄之情形有違。至被告雖稱遺失查獲其中之3 張廣告物，然因本件僅裁罰當日被查獲11件中之2 件，因此上揭3 張廣告物件縱有遺失情形，亦不影響被告認定本件原告確有原處分所載違規情事。又被告就本件採證方式乃有拍攝系爭廣告物違規夾於門縫之照片及將該廣告物扣案，且就本件相同廣告物被查獲違規情形有多達11件，而因系爭廣告物為由原告所負責派送，因此認定原告有上揭違規情形，經核被告所為採證與經驗法則相符，難認有何違法之處。原告稱被告並未查得真正行為人云云，然參以本件除原處分所查得2 件違規情形外，同日亦經查得多處相同之違規，又參酌該廣告物之放置並非丟棄於地上或有散落於他處，而係屬規則性之置於門縫情形觀之，顯係由派送人員所置放無誤，被告依上揭採證及經驗法則認係原告所為，其採證方式尚無違誤。則本件被告依職權調查下，進而查證違規「行為人」，非必要以拍照及錄影為行政調查唯一手段，原告稱需現場查獲「現行犯」方能告發處分，乃有誤解。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院釋字第275 號解釋在案。本件原告並未舉證證明其就上揭違規行為無過失，亦無從認其主張為真正。又系爭違規廣告物雖非由原告本人所派送，但原告就其僱用人員就業務之行為有監督之責，則此等人員業務上之疏失亦即原告自身之疏失，仍應處罰原告，原告復未舉證證明其所僱人員所為之違規行為與公司之業務無涉或公司能舉證已就其僱用人員之執行職務已盡相當之注意義務者，則被告原處分以原告為處罰對象亦無不合。至證人潘耀明及何靖平雖於本院審理時證述並未有上揭違規行為云云，然彼等均受僱於原告，且系爭違規行為查獲地點係證人潘耀明負責區域，而證人何靖平係原告負責該區域之主任，足見上揭違規行為與彼等亦屬有關，尚難期彼等證言為真正，故彼等證言不足為本件原告有利之認定。再依卷附照片所示，原告擅自夾附廣告單於門縫上，即屬臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告所規範之污染環境行為，被告依廢棄物清理法第50條規定予以處罰原告，自無違誤。至於廣告物若有被不特定人任意丟棄之情事，係屬另案問題，要與本案無涉，原告尚難以廣告物係不特定人任意丟棄，應以實際行為人為處罰對象，不應處罰派報社等情為由冀邀免責。
㈦再查被告前以88年12月28日北市環三字第8824977100號開會通知單通知原告等派報業者及臺北市政府相關單位於88年12月30日召開座談會，隨文並檢附「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則（草案）」1 份；嗣被告於88年12月30日座談會後，作成「派夾報業者座談會（簽名單）會議紀錄」略以：「．．．結論：㈠建議修訂本府88年9 月7 日府環三字第8804072300（號）公告之污染環境行為及其罰則規定。．．．㈢修訂取締執行原則期間本局予派報業者『行政指導』，自89年1 月1 日起為期4 個月．．．」臺北市政府89年2 月25日府環三字第8900145401號公告，仍確立「將廣告物夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首、或交通工具上」之污染環境行為，應依廢棄物清理法第23條（現行為第50條）規定處罰（臺北市政府復以90年12月26日府環三字第9014304800號公告廢止上開公告，並公告上開污染環境行為依廢棄物清理法第50條規定處罰）。至原告所指被告未依循「臺北市政府取締廣告物傳單污染環境執行原則」云云，經查上開執行原則係屬草案性質，並未經臺北市政府通過，縱有被告與派報業者召開座談會討論並作成結論，尚屬建議性質，該草案嗣既未經臺北市政府通過，執行業務機關自難逕予適用，是原告此項主張，顯係誤解，尚無可採。
㈧末查，被告所屬松山區清潔隊執勤人員於94年3 月25日查獲原告夾附系爭廣告單共計11張，其僅告發其中2 件處分原告，分別裁處原告法定最低額1,200 元罰鍰，2 件共計2,400
元罰鍰，顯已依比例原則考量原告之行為與目的，核其裁量並無不當或有何違誤之處；至原告主張被告有違平等原則云云，然依平等原則精神，係指相同之事件，應以相同之處理，不應有差別之待遇，原告所舉例丟棄煙蒂、空煙盒、飲料罐等情事與本件張貼廣告違規情形並不相同，不可相提並論，亦難認原告此部分之主張可採。從而，被告依前揭規定及函釋意旨，對原告所為處分，核屬有據。
六、綜上所述，原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易事件，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。至兩造其餘之主張及陳述，於判決結果不生影響，毋庸一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　2　　 月　　27　　日第四庭　法　官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　2　　 月　　27　　日書記官 楊子鋒