臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度簡字第00830號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 07 月 09 日

臺北高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00830號原　　　告　李正言即聯合派報社
訴訟代理人　乙○○
被　　　告　臺北市政府環境保護局
代　表　人　沈世宏（局長）
訴訟代理人　丁○○
甲○○
丙○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年8 月25日府訴字第09578051200 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、程序說明：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）7,200 元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第223 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。原告起訴時，被告之代表人為陳永仁，嗣於訴訟進行中，變更為沈世宏，並由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣臺北市松山區係臺北市指定清除地區，被告所屬松山區清潔隊執勤人員分別於如附表所示之時間、地點，查得原告任意夾附「家樂福天天都便宜、內湖旗艦店震撼開幕、拜慶中元」廣告單，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，被告乃依同法第50條第3 款規定，作成如附表所示之執行違反廢棄物清理法案件處分書，分別處原告1,200 元，6 件合計7,200 元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈自上午8 點多至下午5 點多共計9 個小時，其間之變數及可能性太多，環保巡查人員既未親眼看到係何人將海報夾附於門縫上，為何堅持認為係原告之人員所為？原告之組長及派發執行人員自上午8 點多即從原告公司（位於南京東路及建國北路口）出發，到達松山區○○街不過十來分鐘，隨即開始於該區派發。自派入信箱起至下午5 點多巡查人員發現為止，至少已有8 、9 個小時，中間可能造成海報被抽出夾於門縫上之原因太多，真正行為人之可能性亦多到難以想像。任何不特定之第三人均可翻動或抽取信箱內容物。且以當天於松山區，帶領稽核主管王建國所領導之該組，所派發之總量即為27,000份，依此比例，為何不能相信該6 件夾附於門縫之情況，係屬不特定第三人基於不特定動機所造成？
⒉若海報傳單遭丟棄或置放於非信箱之處所而造成污染，應處罰何人？廢棄物清理法所欲規範處罰之對象為何？行為人如何認定？若事後無法查知真正「行為人」究何，則可否一律推所是派報從業人員所為，強求派報社承擔全部責任？若派報業者表示不服，則該開單區隊便會「曉以大義」，告以否則將以該海報傳單之廣告主為處罰對象，開立罰單，逼迫派報業者在不希望造成客戶困擾與不快的弱勢心態下，不得不乖乖就範。
⒊行政院環保署「92年12月24日環署廢字第0920091501號」解釋函令乃針對「違規張貼型廣告」之污染行為，與「海報派送信箱後遭棄置」之情形完全迥異，能否直接適用於本案？抑或是援引類推？縱或勉強援引，亦疏未考量文中「‧‧‧應依違規情節之個案事實據以認定」一節。特別是政府對人民為不利益處分時，豈非應採較嚴格之認定標準？倘非如此，則有違「依法行政原則」。
⒋被告「90年12月26日府環三字第9014304800號」公告乃依據「廢棄物清理法」第27條第11款「其他經主管機關公告之污染環境行為」所授權訂定之行政命令，由行政機關公告「何種行為」屬於「污染環境行為」，而其中「將傳單海報夾附於門牌、門縫、門框、門把等行為」即屬之，派報業者對此並無異議。但前列「取締廣告物傳單污染環境執行原則」與上開行政命令乃相輔相成，只要派報社或所屬人員涉及經公告之環境污染行為，經巡查人員發現，欲給予取締告發時，因係對人民為不利益之處分，影響人民權益甚鉅，故該項告發必須遵循前列「取締廣告物傳單污染環境執行原則」為之。
⒌清潔人員大可本於職權予以清除或通知清除即可，如此始為「比例原則」之真正精神，何需耗費龐大的行政成本，在明知會造成冤抑及反彈，甚至引發訟爭的情況下，堅要為此反「比例原則」之道而行。
⒍例如環保稽查人員發現道路地面上有遭丟棄之煙蒂、空煙盒、飲料罐、報紙等物，但不知係何人丟棄，則可否據以拍照開單處罰該廠牌之香煙製造商、飲料製造商、報社、或是現場週邊之超商、零售業者？答案當然為否，因為「廢棄物清理法」所欲處罰之對象，乃專指「因自己行為直接造成環境污染之結果者」，亦即「實際為丟棄行為或污染行為之人」，則對於遭廢棄或任意置放於不當位置之海報傳單，何以能在不知行為者為何之情況下處罰派報社？此與憲法上之「平等原則」豈無扞格？
㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
廢棄物清理法第27條第11款：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、第50條：「有下列情形之一者，處1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。二、違反第12條之規定。三、為第27條各款行為之一。」。臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告污染環境行為及其罰則，公告事項：一、自91年1 月1 日起在本市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，嚴禁有下列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰……將廣告物黏貼、散置、懸（繫）掛或夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首或交通工具上。二、本公告所稱廣告物，係指各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張、指示標誌或其他材質之廣告。
⒉修正後臺北市政府89年2 月25日府環三字第8900145401號公告之「污染環境行為及其罰則」，已明確將夾附於門縫之廣告訂為污染行為，且89年7 月1 日臺北市平面廣告夾送服務業者協會亦訂立自律公約，其中第2 點亦明確載明「會員及其所屬工作人員不得將廣告傳單插夾於門牌、門框邊緣或門把上，以免掉落。」，是原告難謂不知相關規定。
⒊行政院環境保護署92年12月24日環署廢字第0920091501號函釋「廢棄物清理法第27條係規範在指定清除地區內嚴禁之污染行為，對於違反該條各款規定而依同法第50條規定予以處罰者，應為違反該行政義務之人，其對象並不限於自然人（行為人），法人（公司雇主）亦得為處罰之對象，惟其處罰自然人或法人應依違規情節之個案事實據以認定。」，被告對查處違規廣告物，原則上以處罰實際行為人為主，惟為遏阻違規廣告，維護環境整潔，對於採證確實認定無慮之案件，仍可以雇主為處罰對象，另所指散發廣告非張貼廣告不適用環保署函釋一節，依臺北市廣告物暫行管理規則第3 條第4 款「張貼廣告：指以張掛、懸掛、黏貼、彩繪、噴漆或放置於地面或地上物之各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張或其他材質之廣告。」散發廣告顯屬於張貼廣告，其與一般黏貼型廣告，對環境所造成污染並無不同。
⒋本案原告夾附廣告，已影響市容觀瞻，造成環境之污染，違規事實明確，從而，被告依首揭法條規定，依其定著物之獨立污染行為，對原告各處1,200 元罰鍰，6 件合計7,200 元罰鍰，並無不合，原處分請予維持。
五、得心證之要領：
㈠、按廢棄物清理法第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：......十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。......三、為第27條各款行為之一。」第63條規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之......」臺北市廣告物暫行管理規則行為時第3 條規定：「本規則所稱廣告物，其種類如下：......四、張貼廣告：指以張掛、懸掛、黏貼、彩繪、噴漆或放置於地面或地上物之各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張或其他材質之廣告。......」行為時第5 條規定：「廣告物之管理，其主管機關如下：......二、張貼廣告：市政府環境保護局。......」第6 條規定：「廣告物除有特別規定外，應經主管機關審查許可後，始得設置。」臺北市政府90年12月26日府環三字第9014304800號公告：「主旨：公告污染環境行為及其罰則......公告事項：一、自91年1 月1 日起在本市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，嚴禁有下列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰：......將廣告物黏貼、散置、懸（繫）掛或夾附於門牌、對講機、消防器材、信箱外框、信箱上方、門框、門縫、門把、門首或交通工具上。二、本公告所稱廣告物，係指各種旗幟、布條、帆布、傳單、海報、紙張、指示標誌或其他材質之廣告。」
㈡、首開事實欄所述之事實，有臺北市政府環境保護局91年3 月7 日北市環3 字第09130580800 號函、現場採證照片8 張、違反廢棄物清理法規（廣告案）查證紀錄表及被告所屬衛生稽查大隊收文號第5689號陳情訴願案件簽辦單等件影本，在卷可稽，堪以憑認。本件爭執之重點在於：原告有無於如附表所示之時、地，將系爭廣告單夾附於門縫、門把等行為？原處分以原告為處罰對象是否適法？原處分有無違反比例原則及平等原則？茲分述如下:
⒈經查，本件係由被告所屬松山區清潔隊執勤人員於如附表所示之時、地，執行巡查勤務時，發現任意夾附於門把、門縫上之系爭廣告單，遂依所刊0000 -0000號電話聯絡查證，循線查獲係由原告所派發。而原告亦自承: 「94年8 月1 日早上9 時左右原告確受家樂福公司委託派發約3 千份系爭廣告單，但經向稽核組長王建國、派發人員喬相查證確有將系爭廣告單投入信箱，並無被告所稱任意夾附門把、門縫情事。」云云（見本院96年2 月13日準備程序筆錄）。則原告確有於如附表所示之時、地，派發系爭廣告單之行為。依現場採證照片觀之（見訴願卷第23-27 頁），系爭廣告單並非任意丟棄於地上或散落於各處，而係規則性地置放於門縫、門把，相當固定而不致掉落，參以當日查得多處相同之違規，應認係派送人員故意置放無誤。被告依上揭採證及經驗法則認係原告所為，尚無違誤，其依職權調查，進而查證違規「行為人」，非必要以拍照及錄影為行政調查唯一手段，原告稱需現場查獲「現行犯」方能告發處分，乃有誤解。又系爭廣告單雖非由原告本人所派送，但原告就其僱用人員之業務上行為有監督之責，則此等人員業務上之疏失亦即原告自身之疏失，仍應處罰原告，原告復未舉證證明其所僱人員所為之違規行為與公司之業務無涉或已盡相當之注意義務者，則原處分以原告為處罰對象亦無不合。
⒉按行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7 條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3
款規定，得處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於1,200 元以上6,000 元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。本件被告在規定罰鍰範圍內，科處原告罰鍰1,200 元，已屬最低罰鍰，衡諸原告違法情節，尚屬相當。又系爭廣告單夾附之時間、地點均不相同，有現場採證照片8 張附於訴願卷（見第23-27 頁）可徵，且為原告所不爭，則同一樣式之廣告於數個不同之處所夾附，因污染地不同，具獨立性質，自屬數次違規行為，依法應分別處罰。而被告已將系爭廣告單採證附卷，並無未予以清除之情事，且是否清除廣告單，無礙於原告違規行為之成立，是原告主張清潔人員大可本於職權予以清除或通知清除即可，何需耗費龐大的行政成本，引發訟爭，違反比例原則云云，委無足採。
⒊按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條有明文規定，是所謂平等原則，其真義係相同情形者，應為相同之對待；不同情形者，得為不同之對待。查原告舉例如環保稽查人員發現道路地面上有遭丟棄之煙蒂、空煙盒、飲料罐、報紙等物，但不知係何人丟棄，未予處罰云云，係因行為人不明，無從處罰，與本件尚有不同，且與平等原則並無關連，是此部分之主張，尚非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分以原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3 款規定，各處最低罰鍰1,200 元，共計7,200 元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項、第98條第3 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　7 　月　 9 日第一庭 法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　　月　 9 日書記官 劉道文