臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第01003號

• 裁判案由: 電信法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 05 月 03 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01003號
原　　　告　中華電信股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
送達代收人　乙○
訴訟代理人　張玉希律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　丙○○（主任委員）
訴訟代理人　丁○○
戊○○
上列當事人間因電信法事件，原告不服交通部中華民國95年1 月10日交訴字第0940063929( 發文日期文號：95年1 月13日交訴字第09400639291 號) 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）以原告不履行雙方於民國（下同）90年12月間所簽訂網路互連協議之約定，致其91年9 月至93年3 月間核帳差異分鐘數之爭議無法解決，依電信法第16條第5 項及電信事業網路互連管理辦法（下稱互連辦法）第28條之規定，於94年6 月2
日檢具申請書向被告申請裁決，並副知原告。經原處分機關交通部電信總局（下稱電信總局）調查，依互連辦法第31條第1 項至第3 項及第4 項後段規定，作成94年9 月26 日 電信公字第09405075950 號函附裁決書（下稱原處分）：「有關台哥大與中華電信91年9 月至93年3 月間（以下稱系爭期間）就來自中華電信且以台哥大為受信網路之話務（以下稱系爭話務）之核帳差異分鐘數，中華電信應於本裁決書通知到達之日起2 個月內，完成下列兩方案之一：一、方案一：㈠與台哥大依雙方之原始通信紀錄（CDR ）重新核帳並完成核帳差異分鐘數之確認作業，若中華電信無法舉證台哥大之CDR 有誤，則應以台哥大之CDR 、核帳資料及核帳差異分鐘數為準。㈡由於中華電信為其他電信事業轉接話務至台哥大之爭議案，已另案進入司法訴訟程序，台哥大同意暫不處理該等轉接話務之核帳，因此該等話務量應以中華電信前依本局92年9 月22日裁決書及92年11月19日電信公字第092002
17680 號函規定所提供給台哥大之間接通信話務統計為準。㈢對於經重新確認之第一項核帳差異分鐘數扣除第二項之轉接話務量後之話務差異量，中華電信應依系爭互連協議第27條之相關規定補付台哥大各類約定話務之相關費用；其中發信方電信號碼為空白或不符格式之話務差異量，應依本局91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則辦理拆帳事宜，中華電信並應補付台哥大相關費用。二、方案二：就系爭話務之核帳差異及相關費用等事宜，與台哥大另行達成協議並補付相關費用。」並以94年10月11日電信公字第09405082460 號函將原處分主文方案一㈢「．．．系爭互連協議第27條．．．」更正為「．．．系爭互連協議第26條．．．」原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
⒈原告與台哥大關於91年9月至93年3月間核帳差異分鐘數之爭議，是否屬電信總局得依電信法第16條第5項規定為裁
決之事項？
⒉原處分裁決之方案及所為2 個月之期限，有無違法之處？㈠原告主張之理由：
⒈訴外人台哥大與原告於91年9月至93年3月間，彼此帳務紀錄發生差異，台哥大要求進行核帳，惟該公司遲遲無法產製出雙方約定之核帳檔格式，致延誤核帳時間。嗣後，雙方約定就92年6月該月份帳務資料作詳細比對，台哥大依
正確核帳檔格式產製核帳檔，前後費時1年3個月才完成該月份之核帳。台哥大從93年11月3日至94年4年15日才陸續完成91年9月至92年11月之帳務資料核對。其後92年12月
至93年3月之核帳結果並未告知原告。從雙方核帳過程中
，原告發現台哥大之資料並非真正完全正確，且進行核帳事實上需要很長時間，非於短短2個月內得以完成。台哥
大未與原告釐清帳務差異分鐘數及原因，即逕行向原處分機關電信總局提出裁決之申請。
⒉電信總局裁決方案一之（三）：「．．．；其中發信方電信號碼為空白或不符格式之話務差異量，應依本局91 年
10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則辦理拆帳事宜，中華電信並應補付台哥大相關費用。」查91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則係為行政指導，應不具法律之拘束力。原告與台哥大間話務差異若經確定其分鐘數後，其發話號碼有空白或不符格式之話務，宜依合約相關約定補付費用；合約未規定者，宜依業者間拆帳慣例或另行協商費率補付費用。被告於答辯中援引互連辦法第31條第4 項規定：「電信總局得視裁決案件之協商狀況，為一部或全部裁決，或裁決暫行方案。」認為該局所作裁決處分係審酌當事人利益及協商狀況並兼顧電信市場公平競爭秩序、國家安全與社會治安等公益性考量，而裁決暫定方案，要求原告應依其91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則辦理之，其合法性及妥當性均無疑義。惟以91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則為「暫定方案」，其適法性實有疑義。查電信法第3 條第3 項規定：「前項電信總局應訂定整體電信發展計畫及督導電信事業，促進資訊社會發展，以增進公共福利。」；另參電信總局組織條例第2 條電信總局掌理事項觀之，電信總局並無規範市場公平競爭秩序之權能。電信業者間拆帳爭議，純屬私權之爭議，與公益無關，宜由司法機關審理裁判；電信業者間若有違反公平競爭疑義，亦宜由行政院公平交易委員會調查處分。電信總局以前述理由所為之裁決顯然逾越權限，其處分之合法性及妥當性即有疑義。
⒊原告並無不履行網路互連協議情事：查台哥大以原告未履行網路互連協議，申請裁決，電信總局並依電信法第16
條第5 項「第一類電信事業間，不履行網路互連協議時，於法定互連協議應約定事項範圍內，由電信總局依申請裁決之。」之規定而為裁決。然查，原告與台哥大之主要爭議在發話端來源不明之話費應如何拆帳，即發信方用戶號碼為空白或不符格式，由於網路互連協議並無規範，因此產生爭議，此一事實，亦為電信總局所明知與確認，從而系爭爭議既係因網路互連協議未規範而生，則顯然並非原告不履行協議，原處分顯已不符電信法第16條第5 項之意旨。
⒋原處分有違電信法第16條第5 項之立法意旨及權利分立原則：
⑴電信法第16條第5項之規定，係於91年7月修法時所增定，考其立法意旨主要是為維護社會大眾通信之權利，避免因一方不履行互連協議，若循司法途逕解決，曠日費時，恐影響民眾通信權益，因此賦予主管機關裁決權，以迅速解決，因此其裁量權之目的並非為解決兩造之私權爭議，更非為解決兩造對已執行完畢之互連協議是否如數履行之私權爭議。
⑵查本件爭議係由於當時法規未規範，事後相關法規業已修改，而原告與台哥大網路互連協議亦已修改明確，因此，原有之爭議已不存在，此觀原處分第20頁之內容即明。再者，原告與台哥大之網路互連協議係一年一約，台哥大主張之系爭爭議為91年9月至93年3月間之帳務爭議，而台哥大申請裁決之日期為94年6月2日，當時91至93年間之網路互連協議均已屆滿執行完畢。換言之，台哥大係對以往協議之爭議申請裁決，而非對現存之協議爭議裁決，按理此一私權爭議，應循司法途逕解決，而非由原處分機關立於司法機關立場而為裁決，因此，原處分顯然違反電信法第16條第5項之賦予之裁量權，亦
不符權力分立原則。
⒌原處分違反行政程序法第165條、第166條之規定：原處分要求原告按91年10月9日電信公字第09105080780號函之建議原則辦理，然查該原則為行政指導，而行政程序法第165條明定行政指導不具法律強制力，第166條第2
項更明定相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置，因此，原處分要求原告按照其行政指導執行，如不執行，並得依電信法第62之1條第2項處罰，其處分之內容，即係要求原告必須接受其行政指導，如不接受，則將給予處罰，顯違反上開行政程序法之規定。
⒍原處分之內容亦不符合兩造之協議：原處分以「有關發信方電信號碼為空白或不符格式之話務，依系爭互連協議第2條第2項之約定，未經雙方約定之通信，不得轉送至對方網路；依第8條之約定，任一方未經他方同意而
將話務流入或迂迴至他方網路，應補償他方因此所增加之支出之相關成本及費用。中華電信既無法具體舉證該等話務來源，對於已送至台哥大收受之話務，自應補付相關費用」，換言之，縱然原告依約應負補償之責，依約亦僅應補償成本、費用，並不包利潤，而原處分方案一要求按原處分機關91年10月9日電信公字第0910508780
函之建議原則辦理拆帳事宜，核其內容，即包含應補償台哥大之利潤在內，其處分之建議方案亦顯逾兩造協議內容，而對原告不利，實有不當，更有違行政程序法第9條之規定。
⒎原處分要求於2個月內完成，亦顯不合理：
⑴原處分機關以電信法第62條第1項規定，未於2個月內辦理者得予裁罰，因此其2個月之期限於法有據。然
查，電信法第62之1條第2項第2款，其規定於2個月內未依裁決內容辦理，得予以處罰，並非規定未於2個
月期限內依裁決內容辦理完成者，應予處罰，因此，原處分機關以該條規定做為其定訂2個月內辦理完成
之依據，似屬有誤。
⑵原處分機關以原告與遠傳電信股份有限公司（下稱遠傳電信）之相同爭議，亦係於2 個月內達成和解，因此，2 個月之期間係合理可行，亦實屬有誤，因為和解係雙方互相讓步以終止爭執，因此所需之時間，需視爭議內容之複雜性及雙方互相讓步之程度而定，不可一概而論。原告與遠傳電信之爭議期間及金額遠少於台哥大，且遠傳電信於和解過程願意讓步，而台哥大當時則毫無讓步空間，甚難達成和解，因此，其情形顯不能與遠傳公司相比，原處分機關拿不同之情形推論其2 個月期間合理，亦屬不當。尤有進者，原處分限時原告於2 個月達成和解，事實上即事先給予台哥大有利基礎，於和解過程伊自更難讓步而達成和解，而當時雙方無法達成和解，實亦係原處分之處置不當所致。
⑶原處分機關以原告於9月27日接獲原處分後，僅於10
月7日及10月24日與台哥大進行協商2次，並未積極處理，應自負不利益。然查，原告於接獲原處分後，10日內即進行協商，並提出相關資料及方案，此有該次會會議紀錄可稽，並非如被告所言，未提供資料或方案，惟因台哥大堅持己見，毫無退讓空間，以致無法達成和解，因此，被告以未達成和解之責，完全歸責於原告，亦顯不合理。
㈡被告主張之理由：
⒈有關原告主張於裁決通知到達之日起2個月內依兩方案之一
辦理者即無電信法第62條之1第2項第2款處分規定之適用部
分：
⑴按電信法第62條之1第2項第2款係針對未於規定期限依裁
決處分辦理者之處分規定，與原告訴之聲明事項無關。⑵本件原處分主文要求原告應於裁決書通知到達之日起2個
月內完成兩方案之一，若原告未依限完成，即有電信法第62條之1第2項第2款之適用。
⒉有關原告主張原處分未給予合理之時間以完成兩方案之一部分：
⑴依電信法第62條之1第2項第2款之規定，自原處分機關裁
決通知到達之日起2個月內，受處分之相對人未依其裁決
處分辦理者，處罰鍰並通知限期改善，屆期未改善者，得連續處罰至改善時為止，或停止其營業之一部或全部，或廢止其特許或許可。原處分機關為監督受處分之相對人確實依裁決處分辦理，經考量原告之履行能力，及參考上開規定之辦理期限，於裁決書主文限定原告須於2個月內依方案一或方案二辦理，其所定期限合理適當
且於法有據。
⑵訴外人遠傳電信因與原告間之拆帳爭議，依法申請互連裁決，經電信總局於94年10月24日作成裁決書在卷；按該裁決處分案與本件原告與台哥大之裁決處分案除爭議期間略有差別外，兩案之爭議事項、爭議原因、核帳情形及裁決書內容均相同。遠傳電信與原告業依裁決書之方案二於94年12月底前簽署和解協議書，足證原處分機關之「裁決暫行方案」之內涵及所定2 個月期限均實際可行。
⑶原告前與台哥大進行核帳過程中，一向主張轉接話務部分應併予比對，始能清楚核帳，卻復以轉接話務資料已交法院保全為由，不願提供台哥大比對。原告此等自相矛盾之作法，實為導致雙方核帳進度牛步化之主要原因之一。又原告於9月27日接獲裁決書1個月內，僅於10月7日及10月24日與台哥大進行兩次協商，至於有關協商
議題與預訂時程之安排以及核帳作業之進行等重大事項，均未見原告提報任何具體詳實之分析、規劃、執行及檢討等資料。是以，本案核帳作業之延宕係因可歸責於原告之事由所導致，原告本應對其過咎自我負責並承擔其不利益。
⒊有關原告主張行政指導不具法律拘束力，不應據以作成「裁決暫行方案」部分：
⑴互連辦法第31條第4項規定賦予原處分機關得視裁決案
件之協商狀況裁決暫行方案，衡諸公權力適時介入及有效解決網路互連爭議之立法意旨，原處分機關仍得斟酌一切情形，考量當事人之利益及協商狀況依衡平法理為之，而不僅以實定法作為裁決暫行方案之唯一依據，是以行政指導及相關立法草案均得作為訂定暫行方案之審酌依據。
⑵91年間未經相關業者協議轉接之間接互連話務遽增，並夾帶大量發信方電信號碼不符格式之不明來源話務，破壞電信市場公平競爭秩序、影響國家安全與社會治安，並造成電信事業間拆帳爭議。電信總局為導正該等失序行為，於91年10月1 日召集各固網業者及行動通信業者會商，除嚴格規定發信端業者應攜出正確發信方電信號碼、不得篡改發信方電信號碼、以及間接互連通信應經發信端業者、受信端業者及轉接網路業者共同協商等相關規定外，並對電信事業間就發信方電信號碼為空白或不符格式之話務之拆帳原則，作成各項具體建議，其中電信業者轉接送出空白號碼者，視為轉接國際電話；轉接送出簡碼者，視為市內發話電話；轉接方視為原發話方。原告本身網路發話送出空白號碼者，按實際網路中繼群分別視為市內電話或國際電話。上述會議結論及建議事項，經以91年10月9 日電信公字第09105080780 號函各固網業者及行動通信業者配合辦理。
⑶前揭會議結論旨在促使電信業者正視通信中帶出發信方電信號碼以及間接通信應經共同協議之重要性，因此雖不具強制性，但對於防制及解決業者間之爭議，仍具有實質效益。為落實法制化作業，電信總局於92年9 月17日修正發布互連辦法，將前揭發信端業者應攜出正確發信方電信號碼、不得篡改發信方電信號碼、以及間接互連通信應經發信端業者、受信端業者及轉接網路業者共同協商等事項，明定於相關條文中；對於前揭電信事業間就發信方電信號碼為空白或不符格式之話務之拆帳原則議題，復於94年11月17日修正發布該辦法，於第25條增列乙項以明文規範之：「受信網路業者向轉接網路業者舉證有經其所轉接未帶發信用戶電信號碼之通信紀錄或電信號碼不完全致無法主張接續費拆帳權利時，轉接網路業者應依國際來話支付受信網路業者接續費。」
⑷由於業者間之拆帳本屬商業協議行為，原處分機關為尊重業者間之協商機制，所作裁決書要求原告應限期完成方案一或方案二。若原告能依方案二於2個月內與台哥大
達成協議並補付相關費用，則依其協議辦理；否則，即應依方案一之各項原則辦理之，其中有關發信方電信號碼為空白或不符格式話務之拆帳原則，由於系爭互連協議並無相關之約定，電信總局爰依互連辦法第31條第4
項規定，審酌當事人利益及協商狀況並兼顧電信市場公平競爭秩序、國家安全與社會治安等公益性考量，裁決暫定方案要求應依其91年10月9 日電信公字第
091050807 80號函之建議原則辦理之，其合法性及妥當性均無疑義。
⒋有關原告主張原處分機關並無規範市場公平競爭秩序之權能部分：查電信法第1條揭示其立法意旨為：「健全電信
發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益」，依同法第3條之規定，電信總局主要職掌係「監督、輔
導電信事業並辦理電信監理」，而「電信市場競爭秩序之維護」厥為「健全電信發展」之具體落實，亦為「電信監理」之重大事項；舉凡電信法第26條之1、第一類電信事
業資費管理辦法、第一類電信事業網路互連管理辦法、第一類電信事業會計制度及會計處理準則等法規，以及對於第一類電信事業市場主導者實施之不對稱管制，均屬維護電信市場競爭秩序之重要監理機制。又國家通訊傳播委員會組織法第1條規定：「為．．．確保通訊傳播市場公平
有效競爭．．．設國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）」，同法第3條：「本會掌理下列事項．．．七、通訊傳
播競爭秩序之維護．．．」，可見「競爭秩序之維護」係電信、通訊之一貫性政策。原告主張原處分機關並無規範市場公平競爭秩序之權能，自屬對政策及法規之誤認。
⒌原告與台哥大之和解，應不影響原處分之效力：查原處分就原告與台哥大間之網路互連拆帳爭議，本即命原告與台哥大應於主文所載二方案擇一辦理拆帳及補付相關費用，縱原告及台哥大就系爭爭議未採方案一之方式計算應補付之費用，其二者間之和解，亦不外乎為原處分之方案二所命應辦事項，而原告遲至95年7月18日始與台哥大達成和解
，顯已逾原處分所命應於2個月內達成協議並補付相關費用
之期限，此節，被告已另案裁處，刻於訴願程序進行中；估不論其目前進行之程序為何，原告與台哥大之和解，應不影響原處分之效力，殆無疑義。
⒍又依電信法第16條第5項規定：「第一類電信事業間不履行
網路互連協議時，於法定互連協議應約定事項範圍內，由電信總局依申請裁決之。」及同條第9 項授權訂定之互連辦法第27條規定：「網路互連協議，應至少包含下列事項：．．．七、接續費之計算方式、鏈路費及轉接接續費．．．、帳務之核對及錯帳之更正以及其他攤帳有關事項。」查本案原告與台哥大間之爭議主要為帳務差異分鐘數之核對確認以及發話端來源不明（即發信方用戶號碼為空白或不符格式）之話費應如何計算等節，均為上開法規所定網路互連協議應包括之接續費之計算方式、帳務之核對與錯帳之更正以及其他攤帳有關事項等。復依原告與台哥大間之網路互連協議第2 條：「甲方（即本案之原告）用戶、乙方（即台哥大）用戶或其他電信公司用戶均得經由甲方固定通信網路及乙方行動通信網路相互通信。前項涉及其他電信事業通信網路時，其通信範圍，以經雙方於本合約（肆、網路互連收費）約定者為限，未經雙方約定之通信，不得轉送至對方網路。」第8 條：「．．．任一方不得為未經同意之話務流入或迂迴至對方網路。任一方未經他方同意而將話務流入或迂迴至他方網路，應補償他方因此所增加支出之相關成本及費用。」另於該協議第26條亦就甲方用戶、乙方用戶或其他電信公司用戶，經由雙方網路或其他固定通信網路公司網路相互通信，分別列舉各種雙方得互相呼叫接續話務型態之營收歸屬及費用攤付方式。查原告發送至台哥大網路之話務中帶有許多發話端來源不明（即發信方用戶號碼為空白或不符格式）之話務，而該話務乃無法歸類於系爭協議第26條所列載之任何一種話務型態，依其協議第2 條約定，原告本應不得轉送至對方網路，而其仍將該話務流入或迂迴至台哥大網路者，依其二者之協議第8 條規定，應補償他方因此所增加支出之相關成本及費用。但因其雙方就91年9 月間至93年3 月未完成全部應攤分話務之確認，原告遲至台哥大於94年提出裁決之申請時，均未依協議補償台哥大因此所增加之成本及費用。
⒎另有關其二者間帳務之核對及攤分事宜，依該協議第27條：「各項代收通話費以發話端紀錄為準；國際來話分鐘數以甲方國際交換機紀錄為準。．．．甲方市話用戶撥叫乙方用戶時，乙方應支付甲方之網路接續費以發話端紀錄為準，其他各項費用以網路介接點之紀錄為準．．．」第34條：「雙方應．．．將應收、應付（內含應扣除之代收帳務處理費資料）各款項開列清單送交對方。．．．第一項所述清單內容應含各類款項之筆數、分鐘數、應付款、應收款、帳務處理費、淨額等資料。」第35條：「若要求核帳，應於收到清單日起算15日內以書面通知對方，被要求之一方應於收到書面通知後15日內交換核帳資料，要求核帳之一方，於收到核帳資料後，應自行核對，若能證實對方紀錄錯誤，則以正確之一方紀錄為準，並於次月作退補費處理，核帳期間，仍應依前條第2項所述日期內結清款
項。經核帳，若一方之紀錄連續2個月均發生錯誤，則次
月起連續3個月，應改依他方之紀錄為準，惟對方要求核
帳，仍依前項規定辦理。為利核帳，於網路功能許可情形下，發話端應提供主叫號碼（CLI）。核帳若有爭議，應
依第48條處理。」及第48條：「雙方執行本合約遇有糾紛、爭議、歧見時，應盡力協商解決之，如無法達成協議時，任一方得以書面申請電信總局處理。．．．」查原告與台哥大間因91年9月至93年3月間核對帳務爭議，自91年11月開始歷經長達2年多之書面往來及會商，而原告應給付
與訴外人台哥大之拆帳費用及補償金額一直無法確認，而原告其後更以轉接話務資料已交法院證據保全為由，不願提供台哥大比對，直至94年初不僅未完成核對，且其雙方亦無法續行核對。復以，據台哥大主張原告應補付其之金額高達1億多元，其協議未履行之情形甚為顯然，依法及其
雙方協議第48條之約定，台哥大申請裁決，而原處分就其二者間之爭議介入裁決，依法及其協議均無不合。
⒏又查現行電信法第16條第5項規定，其立法意旨乃為期適
用明確及避免造成網路互連相關事項之實質延宕，爰增訂此規定，俾公權力適時介入，以有效解決網路互連爭議。按有關電信業者間之網路互連協議爭議固屬其兩造之私權爭議事項；惟網路互連機制亦係實現公平競爭環境之關鍵，同時亦牽涉用戶之通信權益保障，且若有關業者間之互連爭議，均賴司法救濟途徑解決，往往曠日廢時，更將無法切合立即之通信需求。故雖於電信自由化初期，就業者間之網路互連並無主管機關得介入裁決之規定，惟其後因應實務需要，於88年修正通過之電信法即增訂主管機關介入裁決之規定，於91年7月10日修正通過之電信法，更進
一步擴大電信主管機關介入互連裁決之範圍，包括上述電信法第16條第5項，於第一類電信事業間不履行網路互連
協議時，亦有依申請裁決之權責。以本案情形，雖原告主張其與台哥大間之互連爭議乃91年9月至93年3月間之帳務爭議，而台哥大申請裁決之日期為94年6月2日，係屬對以往之協議爭議申請裁決；惟以其雙方針對系爭爭議事項，自91年11月起歷經十多次之書面往來及會商，直至94年仍無法解決雙方就帳務核對及費用負擔之歧見，且台哥大所主張原告應補償之金額高達1億多元。縱如原告所述，其與
台哥大其後於94年已另訂互連協議；惟其二者因原告未履行原協議之補償爭議仍存續，台哥大亦將因原告未給付鉅額補償為由，為避免損害擴大，而拒絕其後協議之履行，為保障用戶權益及市場競爭秩序，電信主管機關仍有介入裁決之必要。
⒐復查依電信法第16條第5項規定，就不履行網路互連協議，
依申請所為之裁決，本即對前已成立之協議，其後因履約發生爭議進行裁決，原告所述台哥大係對以往協議之爭議申請裁決，而非對現存之協議爭議裁決，非由原處分機關得立於司法機關立場而為裁決等語，顯係誤解法令。電信法第16條授權電信主管機關介入裁決之規定，既係考量電信事業網路互連事項，乃涉及高度技術性及專業性事務，而賦予主管機關以類似司法機關之地位，介入解決業者間之私法契約糾紛，其是否符合權力分立原則，乃立法政策問題，應由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的以及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定（參照司法院釋字第512號、第540號解釋），並非行政機關所得爭執，原處分機關基於依法行政原則，依台哥大之申請依法作成裁決處分，於法並無不合。
⒑原告主張原處分參考電信總局於91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議，據以作成方案一有關空白號碼及簡碼話務計算標準，違反行政程序法第165 條及第166
條規定乙節。查92年9 月17日修正前之第一類互連辦法，並未明定發信端網路應送出發信方電信號碼，以及間接通信應先經相關電信事業共同簽訂書面協議，故91年間未經相關業者協議轉接之間接互連話務遽增，並夾帶大量發信方電信號碼不符格式之不明來源話務，破壞電信市場公平競爭秩序、影響國家安全與社會治安，並造成電信事業間拆帳爭議。電信總局為導正該等失序行為，於91年10月1
日召集各固網業者及行動通信業者會商，除要求發信端業者於送出話務時，應攜出正確發信方電信號碼、不得篡改發信方電信號碼、以及間接互連通信應經發信端業者、受信端業者及轉接網路業者共同協商等相關規定外，並對電信事業間就發信方電信號碼為空白或不符格式之話務之拆帳原則，作成各項具體建議，其中電信業者轉接送出空白號碼者，視為轉接國際電話；轉接送出簡碼者，視為市內發話電話；轉接方視為原發話方，上述會議結論及建議事項，經以91年10月9 日電信公字第09105080780 號函各固網業者及行動通信業者配合辦理。原告不僅參加此一會商，並已收到上開函文，其明知網路發話送出空白號碼或簡碼者，將可能被分別視為國際電話或市內電話來話處理，且依其與台哥大間之系爭協議第2 條約定，此種未經約定之話務本不得送至他方網路，否則應補償他方必要之成本及費用，且因其成本及費用於合約中未約定，縱台哥大係直接提出司法訴訟，按一般有關專業判斷，法院往往參考行政主管機關之認定，原處分機關之會商結論亦將為法院採納為認定補償額之依據，而原告仍漠視此一情形，自91年底至93年3 月間仍大量送出空白號碼及簡碼等不合格式之話務，反爭執主管機關依此一標準所作原處分之妥當性。
⒒前述91年10月9日電信公字第09105080780號函僅係原處分據以認定之參考，實際拘束原告者，乃原處分機關依電信法授權作成之裁決處分，原告引行政程序165及第166條爭執原處分之合法性，顯係誤解法律。退萬步言，縱原告不遵原處分方案一所擬之認定方式，原告仍得依方案二與台哥大另行達成協議，而原告漠視電信法第62條之1所定2個月期限，於與台哥大進行核帳過程中，一向主張轉接話務部分應併予比對，始能清楚核帳，卻復以轉接話務資料已交法院保全為由，不願提供台哥大比對等，且自9月27日
接獲裁決書1個月內，僅於10月7日及10月24日與台哥大進行兩次協商，至於有關協商議題與預訂時程之安排以及核帳作業之進行等重大事項，亦未提報任何具體詳實之分析、規劃、執行及檢討等資料，至延宕核帳作業，卻反而主張原處分違法不當，其所述均僅係為脫免其後之處罰，所為之飾辯之詞。
⒓依電信法第62條之1第2項第2款規定：「有下列情形之一
，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，得連續處罰至改善時為止，或停止其營業之一部或全部，或廢止其特許或許可：．．．二、違反第十六條第三項、第四項、第五項或第七項規定，自電信總局裁決通知到達之日起二個月內，未依電信總局之裁決處分辦理者。」自原處分機關裁決通知到達之日起2 個月內，受處分之相對人未依其裁決處分辦理者，主管機關依法即應科予罰鍰或其他處分，就是否予以裁罰並無裁量之空間。原告以上開電信法規定係「得」予以處罰，並非應予處罰云云，而主張被告其後以其未依原處分辦理而予以之裁罰違法，就法律適用顯有誤解，且其所爭執之裁罰處分乃被告其後因其不行為所作另一獨立處分，應非本件訴訟程序所得爭執事項。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」查「國家通訊傳播委員會」已於95年2 月22日成立，本件原屬原處分機關「交通部電信總局」之職權，依法應移撥至「國家通訊傳播委員會」，業經被告具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、原告主張：台哥大與原告於91年9月至93年3月間，彼此帳務紀錄發生差異，台哥大要求進行核帳，惟該公司遲遲無法產製出雙方約定之核帳檔格式，致延誤核帳時間。嗣後雙方約定就92年6月該月份帳務資料作詳細比對，台哥大依正確核
帳檔格式產製核帳檔，前後費時1年3個月才完成該月份之核帳。台哥大從93年11月3日至94年4年15日才陸續完成91年9
月至92年11月之帳務資料核對。其後92年12月至93年3月之
核帳結果並未告知原告。進行核帳需要很長時間，非於短短2 個月內得以完成。又原處分機關電信總局91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則係為行政指導，應不具法律之拘束力，依電信法第3 條第3 項及電信總局組織條例第2 條電信總局掌理事項觀之，電信總局並無規範市場公平競爭秩序之權能。電信業者間拆帳爭議，純屬私權之爭議，與公益無關，宜由司法機關審理裁判；電信業者間若有違反公平競爭疑義，亦宜由行政院公平交易委員會調查處分。原告與台哥大之主要爭議在發話端來源不明之話費應如何拆帳，即發信方用戶號碼為空白或不符格式，由於網路互連協議並無規範，因此產生爭議，此爭議既係因網路互連協議未規範而生，顯非原告不履行協議，電信總局自不得依電信法第16條第5 項規定為裁決。再者，原告與台哥大之網路互連協議係一年一約，本件係91年9 月至93年3 月間之帳務爭議，台哥大94年6 月2 日申請裁決時91至93年間之網路互連協議均已屆滿執行完畢，純屬業者間之私權爭議，原處分機關以公權力介入此非現存之爭議為裁決，顯違反電信法第16條第5 項之立法意旨。原處分要求原告按照其行政指導執行，如不執行，並得依電信法第62之1 條第2 項處罰。原處分要求原告按91年10月9 日電信公字第09105080780 號函之建議原則辦理，為行政指導，不具法律強制力，原處分要求原告必須接受其行政指導，否則則將給予處罰，顯然違反行政程序法第165 條、第166 條之規定，且原處分要求原告於2 個月內完成，亦顯不合理等語。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。三、被告則以：原處分主文要求原告應於裁決書通知到達之日起2個月內完成兩方案之一，若原告未依限完成，即有電信法
第62條之1第2項第2款之適用。原處分機關為監督受處分之相
對人確實依裁決處分辦理，經考量原告之履行能力，及參考上開規定之辦理期限，於裁決書主文限定原告須於2個月內
依方案一或方案二辦理，其所定期限合理適當且於法有據。原告前與台哥大進行核帳過程中，一向主張轉接話務部分應併予比對，始能清楚核帳，卻復以轉接話務資料已交法院保全為由，不願提供台哥大比對。原告此等自相矛盾之作法，實為導致雙方核帳進度牛步化之主要原因。本案核帳作業之延宕係可歸責於原告，本應對其過咎自我負責並承擔其不利益。互連辦法第31條第4項規定賦予原處分機關得視裁決案
件之協商狀況裁決暫行方案，衡諸公權力適時介入及有效解決網路互連爭議之立法意旨，原處分機關仍得斟酌一切情形，考量當事人之利益及協商狀況依衡平法理為之，而不僅以實定法作為裁決暫行方案之唯一依據，是以行政指導及相關立法草案均得作為訂定暫行方案之審酌依據，有關發信方電信號碼為空白或不符格式話務之拆帳原則，由於系爭互連協議並無相關之約定，原處分機關爰依互連辦法第31條第4項規
定，審酌當事人利益及協商狀況並兼顧電信市場公平競爭秩序、國家安全與社會治安等公益性考量，裁決暫定方案要求應依其91年10月9日電信公字第09105080780號函之建議原則辦理，其合法性及妥當性均無疑義。另原告遲至95年7月18
日始與台哥大達成和解，顯已逾原處分所命應於2個月內達
成協議並補付相關費用之期限，被告已另案裁處，不影響原處分之效力等語，資為抗辯。
四、按「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」「電信事業之主管機關為交通部。交通部為監督、輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局；其組織另以法律定之。前項電信總局應訂定整體電信發展計畫，督導電信事業，促進資訊社會發展，以增進公共福利。」「第一類電信事業間，不履行網路互連協議時，於法定互連協議應約定事項範圍內，由電信總局依申請裁決之。」「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上150 萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，得連續處罰至改善時為止，或停止其營業之一部或全部，或廢止其特許或許可：．．．二、違反第十六條第三項、第四項、第五項或第七項規定，自電信總局裁決通知到達之日起二個月內，未依電信總局之裁決處分辦理者．．．」為電信法第1 條、第3 條、第16條第5 項、第9 項及第62條之1 第2 項所明定。次按電信法第16條第9 項授權訂定之互連辦法第31條第1 項規定：「電信總局應於收到裁決申請書或依職權開始調查之日起三個月內作成裁決書，必要時得延長一個月，並通知各方當事人。」同條第4 項規定：「電信總局得視裁決案件之協商狀況，為一部或全部裁決，或裁決暫行方案。」
五、如事實概要欄所載之事實，有台哥大94年6 月2 日申請書、原告與台哥大90年12月間簽訂之網路互連合約、電信總局91年10月9 日電信公字第09105080780 號函、台哥大92年3 月6 日台信帳（92）字第0256號函、92年5 月21日台信帳（92）字第0563號函、93年9 月1 日台信帳（93）字第1046 號
函、93年11月11日台信帳（93）字第1322號函、93年12月2
日台信帳（93）字第1461號函、94年2 月18日台信帳（94）字第0176號函、94年2 月24日台信帳（94）字第0196號函、94年3 月11日台信帳（94）字第0250號函、94年3 月15台信帳（94）字第0272號函、94年3 月28日台信帳（94）字第0333號函、原告所屬臺灣北區電信分公司臺北南區營運處92年4 月10日北南營字第9200701147號函、原告所屬臺灣北區電信分公司92年8 月15日北帳3 字第9208100939號函、92年9
月24日北帳3 字第9208101209號函、93年6 月24日北帳3 字第9308100947號函、93年8 月10日「台哥大核帳檔格式協調會」會議記錄、94年8 月24互連裁決案相關待釐清事項說明會、原處分及電信總局94年10月11日電信公字第09405082460
號函等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。
六、原告雖為前開主張，惟查：
㈠92年9 月17日修正前之「第一類電信事業網路互連管理辦法」並未明定發信端網路應送出發信方電信號碼，以及間接通信應先經相關電信事業共同簽訂書面協議；且各電信業者相互間所簽訂之網路互連協議書，對於不明來源話務應如何拆帳，亦無明文之約定。故91年間未經相關業者協議轉接之間接互連話務遽增，並夾帶大量發信方電信號碼不符格式之不明來源話務，破壞電信市場公平競爭秩序、影響國家安全與社會治安，並造成電信事業間拆帳爭議。原處分機關電信總局為導正該等失序行為，於91年10月1 日召集各固網業者及行動通信業者會商，獲致會議結論，並經該局以91年10 月9日電信公字第09105080780 號函各固網業者及行動通信業者略以：「．．．說明：．．．三、．．．自91年10月2 日起電信事業發話端網路應送出發話端號碼，且不得任意篡改，如有篡改情事，依法送請偵辦或移請法務部參處。相關網路互連之第一類電信事業並應於91年11月底前修改網路互連合約，增訂業者間不得篡改發話端號碼及違反說明四等相關規範，並提報本局備查。四、有關未送出發話端號碼情事者，各電信事業間拆帳事宜建議依照下列原則處理：（一）民營電信業者發話送出空白號碼者，視為國際電話。（二）民營電信業者發話送出簡碼者，視為國內電話。（三）電信者轉接送出空白號碼者，視為轉接國際電話；轉接送出簡碼者，視為市內發話電話。轉接方視為原發話方。（四）中華電信公司本身網路送出空白號碼者，按實際網路中繼群分別視為市內電話或國際電話。」電信總局並於92年9 月17日修正互連辦法，將前揭發信端業者應攜出正確發信方電信號碼、不得篡改發信方電信號碼、以及間接互連通信應經發信端業者、受信端業者及轉接網路業者共同協商等事項，明定於相關條文中。對於前揭電信事業間就發信方電信號碼為空白或不符格式之話務之拆帳原則議題，復於94年11月17日修正發布互連辦法增列第25條第7 項規定：「受信網路業者向轉接網路業者舉證有經其所轉接未帶發信用戶電信號碼之通信紀錄或電信號碼不完全致無法主張接續費拆帳權利時，轉接網路業者應依國際來話支付受信網路業者接續費」。
㈡互連辦法第27條規定：「前條之網路互連協議，至少應包含下列事項：．．．七接續費之計算方式、鏈路費及轉接接續費、帳務處理、帳務處理費用之分攤、帳務之核對及錯帳之更正以及其他攤帳有關事項。」而依原告與台哥大間之網路互連合約第2 條約定：「甲方（即原告）用戶、乙方（即台哥大）用戶或其他電信公司用戶均得經由甲方固定通信網路及乙方行動通信網路相互通信。前項涉及其他電信事業通信網路時，其通信範圍，以經雙方於本合約（肆、網路互連收費）約定者為限，未經雙方約定之通信，不得轉送至對方網路。」第8 條：「．．．任一方不得為未經同意之話務流入或迂迴至對方網路。任一方未經他方同意而將話務流入或迂迴至他方網路，應補償他方因此所增加支出之相關成本及費用。」另於該合約第26條亦就原告用戶、台哥大用戶或其他電信公司用戶，經由雙方網路或其他固定通信網路公司網路相互通信，分別列舉各種雙方得互相呼叫接續話務型態之營收歸屬及費用攤付方式。本件原告與台哥大間之爭議主要為帳務差異分鐘數之核對確認以及發話端來源不明（即發信方用戶號碼為空白或不符格式）之話費應如何計算，係屬法定網路互連協議應包括之接續費之計算方式、帳務之核對與錯帳之更正以及其他攤帳有關事項，即為電信法第16條第5項
所定電信總局得依申請裁決之範圍。查原告發送至台哥大網路之話務中帶有許多發話端來源不明（即發信方用戶號碼為空白或不符格式）之話務，而該話務乃無法歸類於前開網路互連合約第26條所列載之任何一種話務型態，依該合約第2
條約定，原告本應不得轉送至台哥大網路，此與雙方之互連合約未對發信方用戶號碼為空白或不符格式者為規範係屬二事。惟原告仍將該話務流入或迂迴至台哥大網路者，依該合約第8 條之規定，即應補償他方（台哥大）因此所增加支出之相關成本及費用。然因其雙方就該部分之主要爭議，致91年9 月間至93年3 月未完成全部應攤分話務之確認，原告遲至台哥大於94年提出裁決之申請時，均未依協議補償台哥大因此所增加之成本及費用。況原告亦曾參與前述原處分機關電信總局於91年10月1 日召集各固網業者及行動通信業者之會商，知悉該項會議結論，亦接獲該局91年10月9 日電信公字第09105080780 號函，其明知網路發話送出空白號碼或簡碼者，將被分別視為國際電話或市內電話來話處理，仍自91年底至93年3 月間大量送出空白號碼及簡碼等不合格式之話務。是台哥大以原告不履行雙方所簽訂網路互連協議約定，向原處分機關電信總局申請裁決，顯非無據，電信總局依電信法第16條第5 項規定為裁決處分，並無違法之處。
㈢按有關電信業者間之網路互連協議爭議固為私權爭議，惟網路互連機制亦為實現公平競爭環境之關鍵，同時牽涉用戶之通信權益保障，為避免業者間之互連爭議造成網路互連相關事項之實質延宕，現行電信法第16條第5 項乃增訂公權力介入以有效解決網路互連爭議之規定。本件原告與訴外人台哥大間之互連爭議雖係關於91年9 月至93年3 月間之帳務爭議，惟依原處分卷附其雙方針對系爭爭議事項，自91年11月起歷經多次之書面往來及會商，直至94年6 月2 日台哥大申請裁決時，仍未解決雙方就帳務核對及費用負擔之歧見，且台哥大主張原告應補償之金額高達新台幣1 億餘元，自屬雙方現時存續之爭議，其與雙方是否已於94年另訂互連協議無關，原處分機關電信總局依法自得介入為裁決。
㈣電信總局就原告與台哥大間之主要爭議－帳務差異分鐘數之核對確認以及發話端來源不明（即發信方用戶號碼為空白或不符格式）之話費應如何計算，審酌當事人利益及協商狀況並兼顧電信市場公平競爭秩序、國家安全與社會治安等公益性考量，提出2個方案要求原告於2個月內擇一完成，核屬主管機關在權責範圍內所為息訟止爭之裁決，原告自有遵行之義務。經查關於原處分方案一之核帳差異分鐘數確認無非基於雙方互連協議第27條、第34條及第35條之約定，經重新確認之核帳差異分鐘數扣除轉接話務量後之話務差異量，則要求原告依互連協議第27條之相關規定辦理；至於前述電信總局91年10月9日電信公字第09105080780號函既經該局本於權責採為原處分之內容，即非行政指導，要無原告所稱違反行政程序法第165條及第166條規定可言。況原告縱不依原處分方案一辦理，亦得依方案二與台哥大另行達成協議，而事實上原告亦已依方案二與台哥大達成和解，原處分顯然並無違法之處。
㈤又本件原告與台哥大之爭議自91年起持續至94年為裁決申請時，歷時數年未決，原處分機關定2個月期限要求原告速為
處理，以免延宕影響電信市場競爭秩序，亦屬主管機關裁量權限，難謂違法。
七、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告仍執前詞請求撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　5　　月　　3　　 日第一庭審判長法 官 王立杰
法 官　 劉錫賢
法 官　 楊莉莉
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　5　　月　 3 　 日書記官 許哲萍