臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第00113號

• 裁判案由: 有關郵政事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 08 月 24 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00113號

原　　　告　強訊郵通股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　丙○○
丁○○
被　　　告　交通部
代　表　人　蔡堆（部長）
訴訟代理人　朱正剛　律師
上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年11月9日院臺訴字第0940092493號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
被告依據檢舉以原告遞送日茂證券股份有限公司證券交易分戶帳單（下稱系爭對帳單），違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 項規定，以民國（下同）94年8 月11日交郵字第0940008970號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
㈠原告主張之理由：
⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分：①行政程序法第102條規定：「行政機
關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，‧‧‧應給予該處分相對人陳述意見之機會」。同法第104條並
規定，行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時
應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」。為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式‧‧‧等。倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於94年7月19日交郵字第0940007859
號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。②原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」‧‧‧等，均拒絕提供。從而，被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104條之規定。③不論被告係依職權
或依檢舉，認為原告違反郵政法，被告依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得系爭對帳單（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認系爭對帳單之真實性、如何確認系爭對帳單係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞系爭對帳單之行為，被告於前開事實過程中均隻字未提。被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉郵政法第6條第1項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之證券交易分戶帳單，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款
處罰之可能：①為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」及同法第40條第1款規定「有下列情形之一者，
處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，即對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又郵政法第48條規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」據此被告乃訂定「郵件處理規則」。該處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。惟郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函
、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6條第1項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權被告訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照司法院釋字第402號及第423解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。②按郵政法第6條第1項裁罰依據之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第4條第2項逕自規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6條第1項規定郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4條
第2項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立
法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。③「郵件處理規則」第4條第2項為通信性質之定義解釋，既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函。本件裁罰標的之證券交易分戶帳單，無非係電腦印製之某證券之交易明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果。職是，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。④94年3月8日台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決：「‧‧‧郵政法第6條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費
帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法（指郵政法），是該法所定並不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限‧‧‧」（附件四），從而，電話費帳單、電信費帳單等文件，非郵政法專營權限不言可喻。
⒊被告應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失：①94年1月14
日立法院三讀通過之行政罰法第7條明定「行為人非出於
故意或過失者，不予處罰。」準此，行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。②行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定一年後始實施之緩衝期，惟「無責任即無行政罰」本係行政法之原理原則，亦是法治國家基本原則，該一年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行，無法運作，致行政機關因而停擺，非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守。因此，行政機關不應以尚有一年之緩衝期，即將無過失之舉證責任交由行為人負擔。本件原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，近十年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。
⒋郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，即屬於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：①保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。②確保郵政普及化義務：郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6條第1項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按郵政法第1條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、
合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、同法第2條：「本法主管
機關為交通部」、同法第6條第1項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10 萬元以上50萬元以下罰鍰，
並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等法條來規範郵件遞送業務。
⒉原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會；原告違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙被告行使答辯之權利：①依原告公司登記資料記載，原告係以經營各種印刷品、文宣派送業務，而原告公司之網站，卻更係以「企業掛號文件‧‧‧專業遞送服務」「公司及個人商業文件‧‧‧等宅配到府服務」，「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物‧‧‧等等」「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函‧‧‧等等」為號召，且原告於本案中，自始至終，均承認其經營文書之遞送，僅係抗辯股東證券交易分戶帳單股東會議事錄，不是具有通信性質之文件；是以原告違法之事實，客觀上足以確認。
②原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實．．倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，顯不足採：⑴原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未否認被告所查獲之信件非為其所投遞，則原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會與事實不符。⑵系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於94年7 月19日以交郵字第0940007859號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，又因本案係因屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定」云云，顯屬不實。且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。⑶被告依據行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之規定，除依職權調查認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6 條第1
項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。③原告主張：「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件‧‧‧等等，被告於前開事實過程中均隻字未提」云云，惟：⑴原告從未否認系爭郵件非其伊所投遞，原告為拖延訴訟程序，爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，已無任何實益。⑵依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：‧‧‧三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調)查
、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢 (調)查、
取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。‧‧‧六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。‧‧‧」，本件檢舉內容涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
⒊郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權範圍與立法精神：①司法院第593 號解釋指出：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。②依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2項
規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4 條第2項
所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
③原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，顯不足採：⑴郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政件專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4 條第1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」，則原告均可投遞，此種結論合理乎？由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。⑵郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。⑶有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。④原告又稱證券交易分戶帳單，無非係電腦印製之某證券交易明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果云云，惟查交易對帳單有使交易人核對證券公司記錄有無錯誤之功能，交易人對於記錄中記載之交易時間、證券名稱、交易金額之功能，如與事實不符，自當向證券公司提出異議，此觀系爭郵件最下方記載「如有錯誤請於一星其內持單來本公司查對否則認為核對無誤」，是以系爭郵件有促使交易人核對之功能，如未提出異議，即有默示承認交易存在之法律效果，原告稱不產生任何新的法律效果云云，顯不足採。⑤臺灣高等法院94年3 月8 日93年度上易字第1106號民事判決，係法院就訴外人劉文祥對以和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定事件所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6 條規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交訴外人劉文祥，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政件專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵政件專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意並曲解郵政法令，殊不足採。
⒋原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞：①郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。②郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行；被告依郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集台北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。③司法院釋字第275 號解釋指出「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故對於違反行政法上義務之處罰，固故以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6 條第1項
明文規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知。
④司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」，屬證據法則之認定過程，乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7 條與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條，被告不得適用司法院釋字275 號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂「行政機關不得再以『推定過失』之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。⑤原告復稱其「自84 年
起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，近十年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言」云云，惟查違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃系合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。⑥被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至本案94年8 月11日止，原告經被告依郵政法第40
條連續處罰計有13次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年2 月底止被告依郵政法之規定已開具20張行政處分書予原告，原告並已繳交合計500 萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，原告所為具違法性及故意性應無疑義。
⒌郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：①憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之
普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通
信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。②在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新台幣9萬元以下罰金」（郵政法第8、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，遇到操守不佳之員工隱匿、開拆他人郵件，或洩漏所知秘密時，均無法可管。③郵件按一般費率收費，若在都會區投遞是有利可圖，但在都會區以外之地區投遞卻是不敷成本，此為兩造所不否認之事實，從而民營業者，於都會區收取郵件，但僅選擇在都會區投遞，卻將寄往偏遠地區郵件，轉交由中華郵政公司投遞，結果民營業者擷取高額利潤，至於高成本之郵件，由政府拿人民納稅的錢來「專案補助」，無異圖利財團。是故，目前依法仍賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質之文件），確有其必要性及不可替代性。④立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送
，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由，並非限制一說。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。⑤電子科技再發達，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒍所謂「得按次連續處罰」，依最高行政法院86年判字第
1477號判決要旨「‧‧‧所稱『次』，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」，可知自第1 次處分後，令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰，並無原告所謂，次一行政處分之違法行為，均應在前一處分違法行為之後之問題；原告第1 次接獲被告之行政處分係在93年4 月29日，被告並已命其停止其違法投遞之行為，是自該日以後，如原告仍有投遞具有通信性質文件之行為，被告即得依據郵政法及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」規定，按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。
⒎退步言，所謂「連續處分」，係對違法行為之狀態繼續，所為之處罰，例如違章建築之行為，違建在未拆除前，均屬違法狀態之繼續，得予連續處罰至拆除為止。如違法行為，一經實現，即告完成，並無違法狀態之繼續時，即無所謂連續處罰之問題，行為人再有同樣違法行為出現時，係屬另一新的違法行為，自得另為一次處罰，此即前述所引最高行政法院之見解，按次「連續」處以罰鍰之要件。原告遞送具通信性質文件之營業行為，係屬一次性行為，於遞送完成時，即已構成違法，並無違法狀態繼續存在之問題，是以原告每一次之違法行為，被告均得依郵政法第40條第1款規定加以處罰，此觀原處分載明「主旨：處新
台幣50萬元罰鍰，並立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。」可知，原告主張前後二處分有重疊云云，亦有誤解。
理 由
一、本件於訴訟進行中，原告之代表人由甲○○變更為宋志文，被告之代表人由林陵三變更為乙○○再變更為蔡堆，有原告提出之營利事業登記證及被告提出之派令可稽，茲據原告及被告現任代表人具狀聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許。
二、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條、第48條分別定有明文。又違反郵政法第6 條第1 項規定者，依第40條第1
款規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再被告依據郵政法第48條之授權訂定後報行政院核定後施行之郵件處理規則第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」
三、本件原告於94年5 月間受託遞送系爭對帳單，有日茂證券股份有限公司之分戶帳附原處分卷可稽。依該分戶帳所載，系爭對帳單係對特定人 (證券公司之客戶)報 告其進行證券交易之時間、證券名稱、成交單價、數量、買進金額及客戶付款金額，同時告知客戶上開記錄如有錯誤，請於一星期內持該對帳單至日茂公司查對，否則認為核對無誤，系爭對帳單顯係對特定人傳達訊息，有通信作用，屬郵件處理規則第4
條所定具有對特定人傳達意思、事實功能之文件，即使不論上開郵件處理規則第4 條之規定，系爭對帳單既具有通信作用，亦屬於郵政法第6 條所稱「其他具有通信性質之文件」。因而被告以原告有以遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，依同法第40條第1 項規定處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無不合。原告雖為如事實欄所載之主張。惟查：
(一)、郵件處理規則第4 條第2 項規定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明中指出所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定對郵政法第條第1 項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神 (參見司法院釋字第611 號解釋)。 原告主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權云云，自不足採。
(二)、法官依據法律獨立審判 (憲法第80條)， 法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。郵政法第6 條第1 項之規定，現仍屬有效之法律，原處分據以裁罰，並無不當。再按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制 (憲法第23條參照)。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體
人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。
(三)、被告於92年4 月30日首次發現原告違法反郵政法第6 條之違法行為，即於92年4 月30日交郵字第0920033318號函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，有該函文附原處分為證。再原告在本件違法行為之前，自93年4 月至94年4
月止，經被告依郵政法第40條連續處罰計有6 次，此有原告自行提出之整理表為證。原告再次有本件違法行為，已屬故意，自應受罰。原告主張其無故意過失云云，並不足採。被告因而依其執行違反郵政法事件取締作業要點 (見第7 點)， 科處原告50萬元罰鍰，並無不合。
(四)、郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，指經被告依該條前段處分後之每一次違法行為，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第6 條第1 項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體。原告自承本件為處罰對象之遞送行為，與之前原告受處罰之遞送行為不同 (見審判筆錄)， 亦即本件所處罰之原告於94年5 月間受託遞送系爭對帳單之營業行為，未曾受處罰過，其並屬93年4 月間被告科處罰鍰並命原告停止其違法投遞之行為之後所為，此次再加以處罰，並不生重複處罰 (一行為二罰)之 問題。原告主張重複處罰云云，並不足採。
(五)、被告於裁罰前已給予原告陳述意見機會，此有被告94年7
月19日以交郵字第0940007859號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，此有上開函文及郵件影本附原處分卷為證，原告主張被告調查程序不合法云云，並不足採。又台灣高等法院93年度上易第
1106號判決與本案無關，無從據為有利於原告之認定。
四、從而，原處分科處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成
 法 官 吳東都
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　 年　 8 　 月　 24 日書記官 張能旭