臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第01137號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 11 月 16 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01137號
原　　　告　宏洲實業股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
訴訟代理人　乙○○
戊○○
丁○○
被　　　告　臺北市政府衛生局
代　表　人　宋晏仁（局長）
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年2月10日府訴字第09572694200號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
緣原告販售之「潔脈清（有效日期西元2007年7月4日）」食品，於外包裝標示「．．輕鬆照顧您的心血管健康．．」「．．TO
HEART DISEASES．．people with coronary artery disease．
．．」「This amino acid boosts nitric oxide,．．may helptreat angina and other cardiovascular problems．．」涉及醫療效能，為臺南市衛生局辦理「94年度抽驗違規食品計畫」所查獲，移由被告處理，嗣經被告調查屬實，並函請行政院衛生署釋復後，以原告違反食品衛生管理法第17條及第19條之規定，併同法第19條第2項規定處分，爰依同法第29條第1項第3款及第32
條第1項規定，以94年9月8日北市衛藥食字第09436972800號行政處分書，處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限於94年11月15日前回收改正完成。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、原告之「潔脈清」食品外盒包裝文案及圖片均針對成份內L-Arginine之作用及生理機轉作說明，並未針對該食品宣稱療效，且該成份在5,000mg以下，為低劑量，屬於食品規範，
如為高劑量，則屬治療級產品，因此存有灰色地帶，即使須處罰，亦希望被告以違反食品衛生管理法第19條第1項規定
裁處。
２、食品衛生管理法第19條第1項：「對於食品、食品添加物或
食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，對照同條第2項規定，已有爭議。
舉凡在「違規食品廣告案例手冊」案例說明二載以：「台北市．．產品廣告，內容．．『．．抵抗力會增強．．偏頭痛、便祕、胃不好或高血壓、糖尿病都會慢慢改善．．』」；案例說明五載以：「台北市．．『．．與GSH相關研究報告
．．不斷證實缺乏就是老化疾病的開始．．化療洗腎癌症等．．』」；案例說明六載以：「台北市．．『葡萄子超強氧化力，有效清除自由基減緩老化』、『β胡蘿蔔素是一種抗氧化劑，能增加眼睛抗氧化能力，避免組織提早老化及不當能力引起的結膜下出血，對自由基引起的白內障及老化性黃班部病變特別．．』」。以上範例皆係違反食品衛生管理法第19條第1項規定，且皆說明營養素與疾病之生理作用，如
同原告之「潔脈清」食品外盒包裝文案及圖片均針對成分內L-Arginine之作用及生理機轉作說明，被告以原告違反食品衛生管理法第19條第2項規定裁處，對照上開範例之處分顯
有爭議，故被告處分所援引之法條錯誤，本件應依食品衛生管理法第19條第1項規定處罰，方屬適法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「經中央主管機關公告指定之食品，應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量；其標示方式及內容，並應符合中央主管機關之規定。」、「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；
屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。」、
「違反第19條第1項規定者．．；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照．．」食品衛生管理法第9條
、第17條第2項、第19條第2項、第29條第1項第3款及第32條第1項分別定有明文。
２、次按「主旨：有關貴局函詢宏洲實業股份有限公司銷售之『潔脈清（CV Power）』產品包裝標示疑議（義）．．說明：．．二、標示中．．『HEART DISEASES』、『．．people
with coronary artery disease．．』、『This amino
acid boosts nitric oxide．．may help treat angina
and other cardiovascular problems.』等英文文字、圖片涉及醫療效能。．．」衛生署94年6月27日衛署食字第0940025782號函釋在案。又按「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23
日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。』」台北市政府94年2
月24日府衛企字第09404404400號公告可資參照。
３、原告販售之「潔脈清」食品，於外包裝標示「．．輕鬆照顧您的心血管健康．．」、「．．TO HEART DISEASES．．」、
「．．people with coronary artery disease．．」及「
This amino acid boosts nitric oxide．．may help
treat angina and other cardiovascular problems．．」等文字及圖片，經臺南市衛生局辦理「94年度抽驗違規食品計畫」認上開食品之外包裝標示涉及違反食品衛生相關法規，乃以94年6月2日南市衛食字第0940011810號函移請被告辦理。嗣被告以94年6月14日北市衛藥食字第09434256402號函請行政院衛生署釋示該食品標示是否違反食品衛生管理法規定，經該署以94年6月27日衛署食字第0940025782號函復被
告略以：「主旨：有關貴局函詢宏洲實業股份有限公司銷售之『潔脈清（CV Power）』產品包裝標示疑議（義）．．說明：．．二、標示中．．『HEART DISEASES』、『．．
people with coronary artery disease．．』、『This
amino acid boosts nitric oxide．．may help treat
angina and other cardiovascular problems.』等英文文
字、圖片涉及醫療效能。．．」等語。
４、被告於94年8月25日訪談受原告代表人委託之戊○○，並製
作調查紀錄表在案，原告販售之「潔脈清」食品，係由日本進口原料，於臺灣製造銷售，而其外包裝標示確以英文標示為主。依食品衛生管理法施行細則第13條第2款規定：「在
國內製造者，其標示如兼用外文時，應以中文為主，外文為輔。」是原告販售之食品有違反食品衛生管理法第17條規定有關標示之情事。又依同法第17條第2項規定，該產品雖非
屬中央主管機關（行政院衛生署）公告指定應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量之產品，惟原告主動標示，則亦應遵循行政院衛生署公告之「市售包裝食品營養標示規範」。
５、被告於94年7月19日及8月25日訪談受原告代表人委託之戊○○，並製作調查紀錄表後，審認原告違反食品衛生管理法第17條及第19條第2項規定，併同法第19條第2項規定處分，且考量一行為不二罰，爰依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年9月8日北市衛藥食字第09436972800號處分書，依法定罰鍰最高規定，裁處原告20萬元罰鍰，並考量其違規情節及所影響為產品外包裝標示，要求於94年11月15日前回收改正完成，該處分亦經訴願決定維持在案。是以，原告稱該食品包裝文案及圖片均針對成分內L-Arginine之作用及生理機轉作說明，並未針對該食品宣稱療效云云，惟參照上開食品外包裝標示，並佐以該產品外包裝標示有血管圖示及說明文字，整體觀之，明顯涉及宣稱醫療效能，其產品既為食品，即不得宣稱醫療效能，否則即屬違反食品衛生管理法第19條第2項規定。且本案業經行政院衛生署函釋產品涉
及醫療效能在案，故被告依上開規定所為處分並無違誤。
理 由
一、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：一、品名。二、內容物名稱及重量、容量或數量；其為2種以上混合
物時，應分別標明。三、食品添加物名稱。四、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。五、有效日期。經中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條件者，應一併標示之。六、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。經中央主管機關公告指定之食品，應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量；其標示方式及內容，並應符合中央主管機關之規定。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行
或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反
第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；．．」食品衛生管理法第8條、第9條、第17條、第19條第1項、第19條第2項、第29條第1項第3款及第32條第1項分
別定有明文。次按，臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘
二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府
秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。
二、本件原告販售之「潔脈清（有效日期西元2007年7月4日）」食品，於外包裝標示「．．輕鬆照顧您的心血管健康．．」「．．TO HEART DISEASES．．people with coronary
artery disease．．」「This amino acid boosts nitric
oxide,．．may help treat angina and other
cardiovascular problems．．」涉及醫療效能，為臺南市
衛生局辦理「94年度抽驗違規食品計畫」所查獲，移由被告處理，嗣經被告調查屬實，並函請行政院衛生署釋復後，以原告違反食品衛生管理法第17條及第19條之規定，併同法第19條第2項規定處分，爰依同法第29條第1項第3款及第32條
第1項規定，以94年9月8日北市衛藥食字第09436972800號行政處分書，處原告20萬元罰鍰，並限於94年11月15日前回收改正完成，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟等情，為兩造不爭之事實，並有原處分卷附系爭食品外包裝標示、臺南市衛生局94年6月2日南市衛食字第0940011810號函及抽驗物品收據、行政院衛生署94年6月27日
衛署食字第0940025782號函、被告於94年7月19日、94年8月25日訪談原告代表人委託之戊○○所作調查紀錄表等影本，及訴願卷附訴願書、訴願決定書，暨起訴狀等在卷為憑，是被告據此處分，尚非全然無見。
三、惟查：
１、系爭94年9月8日北市衛藥食字第09436972800號行政處分書
，其事實欄載以：「台南縣衛生局（應為臺南市衛生局之誤）查獲受處分人販售之『潔脈清（有效日期2007.07.04）』食品，外包裝標示『．．輕鬆照顧您的心血管健康、服用』及『heat disease（應為HEART DISEASES之誤）．．peoplewith coronary artery disease．．This amino acid
boosts nitric oxide．．may help treat angina and
other cardiovascular problems』涉及醫療效能，經本局
查證屬實，核其違規情事應依後列法條規定處分。」等語；徵諸原處分書「處分理由及法律依據」（二）欄載以：「據行政院衛生署94年6月27日衛署食字第0940025782號函釋：
『heat disease（應為HEART DISEASES之誤）．．people
with coronary artery disease．．This amino acid
boosts nitric oxide．．may help treat angina and
other cardiovascular problems等英文文字、圖片涉及醫
療效能．．。』」等語；足知本件被告認定原告之違法事實，係原告於系爭食品為醫療效能之標示（食品衛生管理法第19條第2項）。雖原處分書「處分理由及法律依據」（一）
欄載以：「違反食品衛生管理法第17條及第19條之規定，本局併第19條第2項處分，爰依同法第29條第1項第3款及第32
條第1項之規定處分如主旨（即處原告20萬元罰鍰，並限於
94年11月15日前回收改正完成）。」等語，然遍查原處分書之內容，並無一語言及原告於系爭食品之容器或包裝之上有如何違反食品衛生管理法第17條有關食品標示項目之規定，則原處分已然違反行政程序法第96條第1項第2款「行政處分應記載事實及理由」之規定。
２、查原告於系爭食品外包裝標示「．．輕鬆照顧您的心血管健康．．」「．．TO HEART DISEASES．．people with
coronary artery disease．．」「This amino acid
boosts nitric oxide,．．may help treat angina and
other cardiovascular problems．．」等語，顯系爭食品
乃提供心臟病患者食用，此由系爭食品標示「TO HEART
DISEASES」之用語可知，核其食品標示已屬醫療效能之標示，則被告認定原告之行為違反食品衛生管理法第19條第2項
規定，洵屬有據。雖原告舉被告92年10月編印之「違規食品廣告案例手冊」諸案例，主張本件被告應依食品衛生管理法第19條第1項規定予以處分，然該等案例之情形與原告系爭
食品標示情形並不相同，且該等案例並非判例，自不得拘束本院依法所為之判斷。但查，本件被告以原告系爭食品標示違反食品衛生管理法第19條第2項規定，依同法第32條第1項中段規定，處原告法定最低罰鍰20萬元，固無違誤，然標示違反第19條第2項規定者，依同法第29條第1項第3款規定，
係沒入銷毀之，而非通知限期回收改正（按標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，始應通知限期回收改正）
，則原處分通知原告於94年11月15日前回收改正完成，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告對此雖未加以指摘，惟此為本院依職權調查之事項，且原處分已有行政程序法第96條第1項第2款規定之違法，已如前述，應由本院將原處分及訴願決定併予撤銷，以昭折服。
四、綜上所述，本件原處分於法已有違誤，訴願決定予以維持，容有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日第六庭審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳鴻斌
法 官 曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日書記官 方偉皓