臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第02092號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 02 月 08 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02092號
原　　　告　榮基砂石開發有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　丁○○
訴訟代理人　劉錦勳律師
被　　　告　經濟部
代　表　人　乙○○部長）住同
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因土石採取事件，原告不服行政院中華民國95年5
月19日院臺訴字第0950086504號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
行政院院農業委員會（以下簡稱農委會）為尊重雲林縣林內鄉湖本村村民之願景，兼為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態，依土石採取法第33條第1 項規定，於民國（下同）94年12月23日以農授林務字第0941701545號函向被告機關申請劃定雲林縣枕頭山一帶為土石禁採區。被告機關於同日以經授務字第09420123440 號公告，劃定雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區，面積588 公頃20公畝45平方公尺（如禁採區圖），禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可。亦於當日以經授務字第09420123450 號函檢送上開公告及禁採區圖至農委會，並副知雲林縣政府，請該府依土石採取法第33條第3 項規定廢止訴願人及大洪砂石有限公司（以下簡稱大洪公司）之土石採取許可。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
被告94年12月23日經授務字第09420123440 號公告，劃定雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區，面積588 公頃20公畝45平方公尺（如禁採區圖），是否適法？
㈠原告主張之理由：
⒈原告公司於86年5 月8 日設立，營業項目為砂石採取買賣等，此有營利事業登記證可稽。原告前依法向雲林縣政府申請採石許可並經核准在案，核准採石區域為坐落「雲林縣斗六市○○段212 －1 、212 －2 、212 －3
及212 －7 號等土地，面積4.9969公頃，採取期間為3
年，自94年3 月16日起至97年3 月15日止。原告並依規定向雲林縣政府申請發給公（私）有林竹木採運許可證，另依水土保持法規定，申請縣府發給「水土保持計畫施工許可證」，就開採區域施作水土保持計畫。
⒉惟被告卻於94年12月23日以經授務字第09420123440 號公告上開採石區域禁採，致原告受有損害，且有下列之違法：
⑴上揭公告未明示施行之始日及終日，違反行政程序法第5 條明確性原則。
⑵公告禁採之目的為八色鳥保有及棲息地，惟查：①無任何有關八色鳥數量、棲息地、遷移、自然環境及範圍等相關調查及數據之公開資訊，且公告前亦未曾召開公聽會僅憑農委會函即行公告。②該公告未考慮到當地住民及區域內所有權人、利害關係人之利益及生活影響，違反比例原則。③若為保護八色鳥，則單單採取「禁止土石採取」一種使用行為，足夠嗎？顯然這個公告無法達到行政目的。④又保護區之八色烏總共有幾隻、有無季節性遷移問題，資料付之闕如，此攸關「處分之比例原則」，被告機關亦未敘明理由。⑤公告禁採處分之區○○○○○道路、聚落、房舍等住民通常使用之區域，惟被告機關未實際調查『棲息範圍』，即逕自劃定區域。
⑶被告機關為上揭公告所憑之依據（即農委會前揭函文），經查有誤：
①農委會曾於92年3 月21日召開「雲林縣林內鄉湖本村枕頭山砂石採取案協調會議」，依該會議記錄所載要旨有：當時針對對枕頭山砂石採取部分召開協調。當時林務局尚未完成「國有林地內之雲林八白鳥野生動物重要棲息環境」範圍協商及公告，該次會議決定林務局應於92年底完成（註：事後有無完成，無可查）。會議決議：尊重湖本村民的願景: 「不做陸砂開採，不做保護區；保育原來的山林，繼續耕種」。觀其發言紀錄所載: 當天出席之權利人，地主三人均表示應考慮地主權益及補償問題。
②承上，當天開會係針對『林內鄉湖本村枕頭山採石問題』來協調，與本件坐落『斗六市○○段』土地不同，並未通知斗六市之地主。決議內容根本有誤，出席之湖本村居民，並無人曾提出「不做陸砂開採，不做保護區；保育原來的山林，繼績耕種」之建議。且該決議本身前後矛盾，該要保護野生鳥類，難道僅禁止採砂即可以達到目的？得否伐木？得否造林？得否開闢道路？能否種植農作？農作能否施用農藥？該決議就是維持現狀，但此可達到目的？由此可知這個決議隱含其他目的，全係針對陸砂開採而來。嚴格來說，該吹協調會並未針對咬狗段土地提出討論，當然不能作為咬狗段公告禁採之公聽會。且農委會事隔後近三年始函請經濟部公告，其間未再召開公聽會或提出相關科學調查報告，即率而作出處分，顯然違反行政程序法第9 條有利不利情形一律注意之規定。
⑷系爭公告違反信賴保護原則：
①如前所述，原告已合法申請，且已支付相當大之費用（包括地主權利金、人員機具、闢路及日後水土保持回復施作等），突然問又公告禁採，顯然有違信賴保護原則。
②又被告機關知法玩法，公告禁採後又說暫緩撤照，試問暫緩撤照與撤照有何不同，都是不得開採，但會造成業主請求補償之困難性。
③退一步言，縱使要禁採，亦應有堅強之公益上之事由，惟被告並未提出合理之理由。
④再退一步言，縱使要禁採，亦應要先為補償，惟從上開文件可以看出，二單位卻是在互推補償責任。⒊訴願決定所持之理由尚非正確，理由如下：
⑴被告機關並未提出本件有「公益需要」之證據，茲從所有資料中，看不到被告機關有何關於禁採區之自然景觀、植物分布，已開墾區及非開墾區及八色鳥棲息之相關資料。且所謂公益須要，所指為何？就僅八色鳥？則試問八色鳥在哪裡？公益需要所應為之措施難道僅是「禁採土石」？別無其他措施？被告機關可能連禁採區之現狀長的怎麼樣都不清楚？禁採區內農作要如何處理？可否闢建農路？建築許可？諸此等等，被告機關有作嗎? ？假使前述之行為都未禁止，則何以禁採砂石即可達到保護八色鳥之目的？何以其他行為都可進行都不會妨礙八色鳥，就只有開採土石會妨礙？從諸多客觀情況顯示，上開公告根本不是為了公益，只是要遂行政治鬥爭而已。再者，所有上述行為，反而只有土石開採採事先許可制，且須有完整的水土保持計畫，最沒有破壞環境之問題，卻遭禁止，其他影響環境之行為，反無所謂。
⑵有關禁採之面積及範圍，何以是面積588 公頃，未見其說明理由。
⑶關於聽證部分，雖土石法未規定要進行聽證，但行政程序法有相關規定。且禁採區之公告與都市計畫公告之處分相近，都是對不特定人或對多數之特定人之權利產生重大影響，何以辦理都市計畫要行聽證程序，劃定禁採區則無？再者，何以設置焚化爐要聽證，劃定禁採區則不用？
⑷補償問題，訴願決定認係另一問題，但行政程序法在臺施行多年，難道可將劃定禁採區與補償分別而視。被告機關劃定前難不須先調查應補償之單位及金額再作決定，且大的私益要優於小的公益，被告機關並為考量。另被告機關是否評估過補償數額？有無編列預算？有無要依土石採取法第33條第1 項後段之規定為補償？
⑸再者，本件申請劃定機關即農委會，事後都以發函
要求暫緩公告，何以被告機關卻一意孤行，顯有矛
盾。
⑹據上，訴願決定之理由，未能詳酌行政程序法所規
定行政機關應行之義務，對公益要件的認定亦非正
確。
⒋據「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」、「95年11月6 日經務字第09500630991 號函」所示，經濟部僅係將「94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」劃定土石禁採區範圍，由原來之588 公頃20公畝45平方公尺「修正」為394 公頃12公畝84平方公尺，其他例如：「法條依據：土石採取法第33條第1 項」、「公告事項：禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可」、「（地點）雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山」等事項，則均相同，未有變異。換言之，本件原告請求之違法行政處分「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」依然繼續有效存在，僅係面積稍作「修正」而已，亦即「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」與「經濟部95年11年6 日經務字第09500630990 號公告」均同時併行有效；亦即有關經濟部之所以公告禁採土石，係因農委會要求而來，法律依據以及拘束原告權益最重要之公告事項（禁採區內禁止採取土石，並併禁上土石採取許可）均前後未曾改變，僅面積「修改」而已，有關「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」拘束原告權益之情形仍然存在，否則「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」為何於主旨欄內開宗明義記載「修正」（按『修正』，係延續先前某公告之意旨，而僅就內容稍作修改之義也）？準此，從整體行政公告過程以觀，「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」尚不能獨立看待，而應合併「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」一同觀察。
⒌基於訴訟一次解除原則，原告補充請求鈞院將「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」以及「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」之處分一併撤銷，撤銷之理由（亦即該處分如何違法）引用起訴狀所載。又原告此請求應僅係補充法律上或事實上之陳述，並未涉及訴之變更或追加，併予敘明。
⒍倘若鈞院不准予一併將「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」撤銷者，則請鈞院准如原告起訴狀所載之請求。倘若「經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告」撤銷，則「經濟部95年11月6 日經務字第09500630990 號公告」亦應失其附麗而不存在。
㈡被告主張之理由：
⒈按「中央主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得依職權或目的事業主管機關之申請，劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向依職權劃定之中央主管機關或申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償。」、「禁採區劃定後，土石採取區位於禁採區內者，應由直轄市、縣（市）主管機關廢止其全部或一部土石採取許可」為土石採取法第33條第1 項及第3 項所明定。故本部係依行政院農業委員會申請而劃定土石禁採區，限制合法土石採取人採取土石行為，土石採取法亦明定給予合法實質損失補償，合先敘明。
⒉原告前依土石採取法及土石採取規則之規定，向雲林縣政府申請在雲林縣斗六市○○段212 －1 、212 －2 、212 －3 、212 －7 地號等4 筆土地內採取土石，經雲林縣政府受理、審核，認無違反各相關主管法令規定後，報經本部（礦務局）複審認符合規定後，由雲林縣政府核發土石採取許可證及土石採取場登記證。惟行政院農業委員會基於保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態之需要，於94年12月23日以農授林務字第0941701545號函申請劃定「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山面積588
公頃20公畝45平方公尺」為土石禁採區。本部於94年12月23日以經授務字第09420123440 號公告上揭區域內禁止採取土石，並禁止土石採取許可。本部並以94年12月23日經授務字第09420123450 號函請雲林縣政府依土石採取法第33條第3 項規定廢止該府核發被告公司及大洪公司所領之土石採取許可。
⒊嗣據行政院農業委員會94年12月28日農授林務字第0940171379號函告尚須釐清事實、再加檢討禁採範圍及相關事項，需暫緩展開相關作業等，經本部94年12月29日經授務字第09420123650 號函請雲林縣政府斟酌暫緩依土石採取法第33條第3 項之執行，俟檢討確定後再依法處理，以資慎重。
⒋雲林縣政府以95年1 月19日府工石字第0950007029號函請釋疑有關本部94年12月23日經授務字第09420123440
號公告禁採區事項應否遵循及94年12月29日經授務字第09420123650 號函請貴府暫緩依土石採取法第33條第3
項執行之時限等情。本部以95年1 月23日經授務字第09500508560 號函復該府略以：「⒈該暫緩之執行，係僅暫緩廢止已核准之合法土石區，原公告事項尚無變更，但自公告日起，不得繼續採取土石及核准新土石採取申請案。亦即該禁採區內已核准之合法土石區，不得繼續採取土石；對於廢止已核准合法土石區之土石採取許可作業，因法無明訂應辦時間，且為應行政院農委會檢討修正禁採區後續作業需要，請貴府暫緩依土石採取法第33條第3 項執行。⒉至於暫緩執行之時限，需視行政院農業委員會釐清事實、再加檢討禁採範圍及相關事項後，再行決定。」。
⒌至於雲林縣政府95年1 月5 日府農林字第0940508314號函請行政院農委會就擬劃定範圍，兼為保育當地八色鳥及其他野生動物棲地與自然生態，儘速召開說明會，以廣納民意等情。行政院農委會已於95年1 月10日以農授林務字第0951600671號函復雲林縣政府。
⒍綜上所陳，原告雖領有雲林縣政府核發之土石採取許可證及土石採取場登記證，因行政院農業委員會為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態之需要，依土石採取法第33條第1 項規定，申請劃定土石採取禁採區，本部依法予以公告土石採取禁採區，並依同條第3 項規定，對已核准之合法土石區，禁止繼續採取土石，於法並無不合，原告所訴為無理由，請求駁回原告之訴，以維法紀。
理 由
一、本件被告代表人原為何美玥，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」訴願法第1 條第1 項定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害基權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起行政訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項亦有明定。又「行政法院27年判字第28號及30年判字第16號判例，係因撤銷行政處分為目的之訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要；首開判例，於此範圍內，與憲法保障人民訴訟權之規定，自無牴觸。惟行政處分因期間之經過或其他事由而失效者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟，前開判例於此情形，應不再援用。」司法院大法官釋字第213 號解釋在案。
三、查本件原告爭執之經濟部94年12月23日經授務字第09420123440 號公告，主旨為：公告行政院農業委員會為「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」，申請劃定面積588 公頃20公畝45平方公尺（詳如禁採區圖）為禁採區。依據為：土石採取法第33條第1 項。公告事項為：禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可，有該公告在卷可憑。原告主張其依法雲林縣政府申請採石許可，並經核准在案，其核准採石區域為坐落雲林縣斗六市○○段212-1 、212-2 、212-3 及212-7 號等土地，面積4.9969公頃。採取期間為三年，自94年3 月16日起至97年3 月15日止。詎被告忽於94年12月23日以系爭公告公告上開採石區域為禁採區，嗣後農委會於94年12月28日農授林字第0940171379號函被告，略稱：斗六市枕頭山土石禁採區須由經濟部釐清事實再檢討禁採範圍，在未完成程序前暫緩展開相關作業。被告雖即於94年12月29日以經授務字第09420123650 號函雲林縣政府，略稱：暫緩依土石採取法第33條第3 項規定為執行；但隨即於95年1 月5 日以經授務字第09520100330 號函雲林縣政府略稱：94年12月29日函係暫緩廢止已核准之土石採取區，但公告之日起即不得再採石等情，有上開函在卷可稽，足堪採信。原告因認其土石採取權因系爭公告而受損，提起訴願，遞遭駁回，因而提起本件訴訟。
四、但查系爭公告業於訴訟進行中，經經濟部以95年11月6 日00000000001 號函廢止，有該函在卷可考（本院卷96年1 月15日筆錄後1 頁），且為原告所不爭執，記明在卷。揆諸前揭規定、司法院解釋意旨及說明，可知系爭處分公告，業因被告廢止而不存在，原告即失其訴訟之標的，其請求應予駁回。原告主張經濟部95年11月6 日經務字第09500630991 號函所示僅係將系爭公告劃定土石禁採區範圍修正而已，系爭處分依然繼續存在云云；惟按行政處分一經原處分機關廢止，依行政程序法第125 條規定，除廢止機關有另指定較後之失效日外，自廢止時失其效力，系爭處分要無例外，自95年11月6 日起即失其效力，原告此項憑自我主觀為法律解釋之見解，殊不足採。又經濟部於同日以95年11月6 日經務字第00000000000 號公告修正土石禁採區範圍係另一處分（本院卷同上筆錄後2 頁），原告若認損害其權利，自應另循法定程序救濟，要無請求本院一併撤銷之餘地，原告主張應與系爭處分一併撤銷，殊屬無稽。
五、再按「中央主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得依職權或目的事業主管機關之申請，劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向依職權劃定之中央主管機關或申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償（第1 項）。前項土石採取人與申請劃定之目的事業主管機關就補償發生爭議時，由中央主管機關協調處理（第2 項）。禁採區劃定後，土石採取區位於禁採區內者，應由直轄市、縣（市）主管機關廢止其全部或一部土石採取許可（第3 項）... 」土石採取法第33條第1 項、第2 項及第3 項分別定有明文。從而，本件原告若因其申請核准取得之土石採取權因系爭公告受損，自應依前揭規定，向依職權劃定之被告或申請劃定之行政院農委會請求相當之補償，而無循訴願、行政訴訟途徑解決之利益，原告提起本件訴訟，因而欠缺訴之利益，應予駁回。六、綜合上述，本件原告爭執之系爭公告，業於訴訟進行中，經被告於95年11月6 日發函廢止，其訴訟標的之行政處分已不存在，且該項行政處分廢止前存續期間，原告縱有因系爭公告而致其權利受損，依前揭土石採取法第33條明文，亦應循請求補償之法定途徑解決，始符法制。訴願決定雖未以此為由，但原告之請求既無依據，自仍應予以維持，至系爭處分既已不存在，要無撤銷之餘地，原告聲請撤銷訴願決定及原處分，均為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年 　2 　 月　 　8　　 日第六庭審判長法 官　林　文　舟
法 官　陳　鴻　斌
法 官　闕　銘　富
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　96　　年 　2 　 月　 　8　　 日書記官 孫　筱　晴