臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第4207號｜法律人

臺北高等行政法院判決 95年度訴字第4207號原　　　告　強訊郵通股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　丁○○ 乙○○ 被　　　告　交通部代　表　人　丙　○（部長）訴訟代理人　黃文玲律師複代理人　董子祺律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年10月4日院臺訴字第0950091930號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：原告經人檢舉遞送訴外人富邦產物保險股份有限公司（以下簡稱富邦產物保險公司）寄送李君之保險續保通知單、訴外人新台北有線電視股份有限公司（以下簡稱新台北有線電視公司）寄送呂君、吳君之電子計算機統一發票、訴外人亞太固網寬頻股份有限公司（以下簡稱亞太固網寬頻公司）寄送陳君之電信服務費用收據、訴外人陽明山有線電視股份有限公司（以下簡稱陽明山有線電視公司）寄送陳君之電子計算機統一發票、訴外人大安文山有線電視股份有限公司（以下簡稱大安文山有線電視公司）寄送王君、鄭君之電子計算機統一發票（以下簡稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，經被告查證屬實，認原告違反郵政法第6條第1項規定，且前經被告多次以違反同法條規定處以罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟仍續犯，乃依郵政法第40條第1款規定，於 95年7月11日以交郵字第0950006814號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明： ⒈訴願決定、原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明： ⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。三、兩造爭點：原告投遞系爭郵件之行為，究否該當郵政法第6 條第1項規定之「以遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業」？㈠原告主張之理由： ⒈本件原告與交寄人間以書面或口頭方式訂有委託投遞合約書，或經由印刷包裝廠商分包委託投遞合約，此於業界所在多有；其中經由印刷包裝廠商分包委託投遞合約者，例如行政院衛生署疾病管制局採購契約，其履約標的為96年定點監視週報之印製及配送，印刷廠商於得標後即將配送（投遞）部分分包委託予投遞廠商。而原告與交寄人間訂立委託投遞諾成契約者，均由交寄人將收件人姓名、地址以電子檔方式交付原告，因原告對收件人資料負有保密責任，故於投遞完畢後進行銷毀，投遞標的則由交寄人逕行提供或經由印刷包裝廠商轉交，原告取得後依約投遞並請款。本件交寄人均與原告訂有委託投遞合約，其中新台北有線電視公司、陽明山有線電視公司及大安文山有線電視公司之郵件係由印刷包裝廠商即訴外人百通科技股份有限公司分包委託投遞；富邦產物保險公司之郵件係經由印刷包裝廠商即訴外人精誠資訊股份有限公司口頭分包委託投遞；亞太固網寬頻公司之郵件則經由印刷包裝廠商即訴外人景竣實業股份有限公司口頭分包委託投遞，原告僅係依約投遞。 ⒉按郵政法第6條固規定除中華郵政股份有限公司（按：已於96年2月12日改名為臺灣郵政股份有限公司，以下簡稱中華郵政公司）及受其委託者外，無論何人不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。惟本件裁罰標的即保險續保通知書、統一發票、電信服務費用收據等既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件，謹分述如下： ①郵政法第4條將郵件區分為信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，向中華郵政公司交寄之文件或物品；同法第6條第1項則規定除中華郵政公司及其受委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業。要之，郵政法賦予中華郵政公司之專營權範圍為信函、明信片、與信函或明信片相當之通信性質文件，不包括新聞紙、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式之文件或物品。又「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。」、「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」、「寄件人以紙張或其他印刷材料印製，而不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，為印刷物。」，分別為郵件處理規則第4條第1項、第2項、第11條所規定。可知係以「通信性質」界定信函，其遞送業務專屬於中華郵政公司，然解釋上「通信性質」文書應指一對一私人文書，不包括大量散布、印刷寄發之商業文書。 ②又郵政法第48條雖明文規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，交通部並據此訂定郵件處理規則，於第4條第2項明定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。惟郵政法第6條既已規定核處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片作例示規定，則對列示其後之通信性質文件，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政專營權之立法目的解釋之，不可逕自擴充解釋。再者，立法者賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，故對於列示其後之通信性質文件所為之解釋亦應依循信函、明信片之性質，並考量保障人民秘密通訊自由之立法理由，不可逕自擴充。況自「辭海」辭典可知所謂「通信性質」係指具有雙方相互傳達消息性質之書札，則依一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書或具有雙方相互傳達消息性質之書函。據此，郵政處理規則第4條第2項規定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，已逾越母法之範圍及授權目的，不得作為裁罰依據。 ③經查原告營利事業登記證營業項目有「各種印刷品，文宣派送業務」一項，其中「印刷品」依郵政處理規則第11條規定，係指寄件人以紙張或其他印刷材料印製，不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件；而「文宣」包含向廣大群眾投寄之直接郵件，其投遞方式可擴展至派發信箱、夾送報紙、定點發送路人等。本件被告或認「意思、觀念或事實」之傳達須對特定人為之，對不特定大眾散布者，並非信函，以達到界定信函之目的，然此種主張顯然昧於現實，蓋以現代資訊科技、資料庫系統之發達，有愈來愈多之新聞紙、雜誌、印刷品皆針對收件者個人進行特殊處裡，故無法以發給「特定人」作為具通信性質文件之判準，臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決亦明示「郵政法第6條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法（指郵政法），是該法所定不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限。」意旨，可知信用卡帳單、電信費帳單等文件非屬郵政法專營權限範圍甚明。是郵政法第6條所謂具「通信性質」之文件並不包括大量印刷寄發之商業文書，原告投遞系爭郵件（保險續保通知單、電子計算機統一發票、電信服務費用收據等），於法並無不合。 ⒉次查郵政法第6條第1項規定違憲，不得作為裁罰依據，本件訴願決定及原處分均應予撤銷，茲說明如下： ①按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，憲法第15條、第23條分別定有明文。次按「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利、義務者。」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」，復分別為中央法規標準法第5 條、第6條所規定。又「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」、「考試院．．．發布之考試法施行細則第9條第2項則規定．．．增設法律所無之限制，顯與首述法律使及格人員同時取得2種資格之規定不符，並有違憲法保障人民權利之意旨，依憲法第172條之規定，應不予適用。」、「．．．交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。．．．。又以秩序罰罰鍰數額倍增之形式而科罰，縱有促使相對人自動繳納罰鍰、避免將來強制執行困擾之考量，惟母法既無規定復未授權，上開標準創設相對人於接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿6個月時失其效力。」，分別為司法院大法官會議釋字第 402號、第268號、第423號解釋所明示。 ②第以國家為達成行政目的及增進公共利益之必要，得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本件裁罰依據或可謂以郵政法第6 條第1項、第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項等規定，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民工作自由權，除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。又國家有維護正常交易環境之公共利益之任務，對於各種私法交易，除非係以侵害他人權益、違反禁止規定或潛在對他人權益之為主要內容，否則應不予干涉，而應求諸於「私法自治原則」，故與人民工作權有關之各種行為愈具有外部化現象，即愈容易受國家干預；例如醫療行為與國民之健康關係密切，國家應作較嚴格之管制，此觀司法院大法官會議釋字第 404 號解釋文「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計，惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」亦明。綜言之，國家機關各種干預權之行使，除符合形式合法性外，亦應禁得起實質正當性之檢驗。然國家如何限制人民之營業自由，始能合乎公益並契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成之「三階段理論」，可供參酌，謹分述如下： ⑴所謂「三階段理論」包含「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三要件，越屬於前階段之營業權事項，人民之權利越小，國家干預之權限越大。當立法者僅規定第1階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、時間等，因只規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，故立法者最自由；當立法者規定第2階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如擔任律師須先經考試及格之個人知識能力之具備，或須無一定犯罪之前科紀錄等，此均係指自然人或法人於選擇進入職業市場所應具備而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀之許可要件僅有為保護「重要的社會共同利益」時，始可合理化；當立法者規定第3階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣播電視法第8條、有線電視法第27）及國家規定獨占之事業（郵政法第6條第1項）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力，故一般只於「為防禦對於重大公共法益構成可證明及顯然非常嚴重之危險時」，始能合法化其對職業選擇自由之侵害。換言之，愈屬於職業選擇客觀要件之事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則之問題（學者李惠宗著「憲法要義」參照）。本件被告用以裁罰之依據為郵政法第6條第1項規定屬國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，參照上開說明，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，僅於為防禦對於重大公共法益構成可證明及顯然非常嚴重之危險時，其對職業選擇自由之侵害始可合法化。 ⑵再就郵政法第6條規定之立法目的-保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務，闡述如下： 保障人民秘密通訊自由： A.該法條規定制定時恰逢戒嚴時期，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，該法益如受侵害係屬「可證明的及顯然非常嚴重的危險」，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至人民之間之秘密通訊保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式，倘人民認為中華郵政公司較一般民營郵政公司在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程無妨害其秘密通訊之虞，自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則會選擇該民營郵政公司，此本係公司商譽影響市場競爭之自然趨勢。從而郵政法第6 條第1項賦予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。 B.茲被告辯稱略以於保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定等相關條文建構了秘密通訊自由之基礎，若開放郵政專營權，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠遠地區郵件之接受與遞送，倘其發生財務危機，信件即無人遞送云云。惟查所謂「選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送」、「信件即無人遞送」，乃被告片面臆測之詞，其並未舉出事例。事實上，於現代經濟發達之商業社會，一切以服務為導向，在以客為尊之理念下，原告絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情形，被告所稱與事實不合。 C.再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不必然優於受僱民間業者之郵差，此觀近日媒體報導之弊案有中華郵政公司雲林台西郵局經理監守自盜2915萬元事件、汐止郵局業務佐竊占客戶卡費被起訴事件、台北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截竄改寄給財政部國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等即明，則被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，進而推論其為使用者建構了秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。中華郵政公司國營事業獨占部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題，早為識者所詬病。 確保郵政普及化義務： A.茲被告辯稱為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要政策上，爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權，其他高資費之小包包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營等語。惟查參照交通部歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，郵政專營權之立法目的之一顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，但為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用部之營運成本，顯非「為防禦對於重大公共法益構成可證明及顯然非常嚴重之危險」。退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用部之營運成本係「為防禦對於重大公共法益構成可證明及顯然非常嚴重之危險」，惟依憲法第23條規定之比例原則，其所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段應為「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則，故若為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。又參照經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」一書，中華郵政公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46%、占郵件總資費收入之86.53%；而「高資費小包、包裹．．．」僅占郵件總件數之0.54%、占郵件總資費之13.47%，專營之文件件數幾近100%，何來「部分郵件專營」？準此，郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，不得作為裁罰依據，本件訴願決定及原處分應予撤銷。 ⒊又本件處分具重複處罰之違法，應予撤銷，茲悉述如下：①所謂一事不二罰之原則係保護人民就同一行為不受2次以上之處罰，避免遭受雙重危險，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在，司法院大法官會議釋字第503 號解釋亦明白揭櫫「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。 ②本件被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條規定為其依據，惟郵政法第40條第1款係規定「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，可知該條款規定主要係處罰行為人之「營業行為」，即經營有償之遞送行為，其概念較單一之「投遞行為」為廣。又郵政法第40條所定「未停止者，得按次連續處罰」，應於前一處分送達後方能確認受處分標的（投遞行為）是否未停止，且於受有第1 次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。 ③按鈞院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95 年度訴字第797號判決均認原處分於前次處分書尚未送達前有違規營業行為而加以按次連續處罰，自有可議。茲摘錄如下： ⑴鈞院94年度訴字第2227號判決明示「．．．於本件之情形，被告以93年4月28日交郵字第093000443號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書，依郵政法第40 條第1項規定對原告處10萬元罰鍰，並命即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，依該處分書所載違法日期時間記載『92年6月至92年 10月』，惟該處分書作成日期為93年4月28日，原告亦係於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，此為兩造所不爭，則本件原處分猶認定原告於93年4 月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。．．．」。 ⑵鈞院95年度訴字第215號判決明示「．．．故本件被告以94年8月4日交郵字第0940008651號處分書對原告於94年5月間違規營業行為（被告依第三人於94年5月4日、5月16日之協助調查同意書之紙所檢具之明信片及帳單認定原告有違章行為，同意書附本院卷）（被告對原告之歷次處分及各該處分所指違法營業之時段如附表）之處分，已為被告94年7月28日交郵字第 0940008298號處分書處罰94年3至5月間之違規營業行為）之效力所含蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，依據前揭規定及說明，即有重複處分之違法，應予撤銷。．．．」。 ⑶鈞院95年度訴字第797號判決明示「．．．經查，被告以原告『違法時間：93年10月至11月。違法事實：有以遞送信函、明信片或或其他具有通信性質文件為營業情事。』違反郵政法第6條第1項規定，以94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款（被告誤載為第1項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於94年7月15日送達原告。有94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書及送達證書附卷可稽。故本件被告以原處分對於原告94年6月至同年7月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法，自有可議。．．．」。 ④經查被告前以原告於94年9月間有以遞送網路服務費帳單等為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，依同法第40條第1款（被告誤載為第1項）規定，以95年5月5日交郵字第0950004685號處分書（以下簡稱被告95年5月5日處分書）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，該處分書業於95年5月8日送達。依上開鈞院判決意旨，本件被告以原告於95年4、5月間有遞送系爭郵件為營業，處原告罰鍰50萬元並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，顯已為被告95年5月5日處分書所涵蓋，是被告對於前處分效力所及之違規情事，再為本件處分（罰），揆諸前揭說明，即有重複處分（罰）之違法，訴願決定及原處分應予撤銷。 ⒋再按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」，行政程序法第96條第1項第2款定有明文。次按「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」，復為最高行政法院93年度判字第1624號判決要旨所明示。經查本件處分書之違法事實欄僅載明「貴公司有以遞送富邦產物保險股份有限公司寄送李君之保險續保通知單、新台北有線電視股份有限公司寄送呂君、吳君之電子計算機統一發票．．．為營業情事；．．．」，所檢附之認定違法事實時間、地點一覽表亦僅載明違法事實時間點、違法地點分別為「95年4月間、5月間」、「苗栗縣苑裡鎮、台北市、台北市士林區」，並未具體載明原告於何時、何地有遞送何種文件之行為，及基於何等具體事實認定原告有以地送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則本件處分書與上開行政程序法之規定顯有不符，應屬無效。再者，行政機關作成行政處分前應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由即明。本件原告於95年6月21日以95強函字第056號函覆被告95年6月14 日交郵字第0950034955號函即謂「．．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告公司投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為．．．等均未著墨。．．．」等語，而被告於95年6月 29日以交郵字第0950039361號函就原告上開質疑僅稱「．．．本案舉發之證物郵件係經收件人同意提供作為舉發證物．．．」云云，然被告係如何取得檢舉人之同意，有無據時製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照），有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照），甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告等情事，均無可考。是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵，尚有可疑，自難認基此調查所作成之處分符合合法性原則。 ⒌退萬步言，原告縱有違反郵政法第6條之客觀情事，主觀上亦無故意或過失，不應被處以行政罰。按「人民有秘密通訊之自由。」，為憲法第12條所規定。經查原告謹守職業道德，為維護客戶之通訊秘密，絕無可能開拆刺探其中之內容，原處分所指原告違反郵政法第6條之物證封面皆僅以印刷方式註明寄件者與收件者之資料，未說明其內容，原告實無從得知該等文件內容是否違反郵政法第6條之規定，主觀上自無違反該法條規定之故意或過失，司法院大法官會議釋字第275號及其後諸多解釋亦皆強調「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，故若行為人客觀上違反法律上之義務，但主觀上無故意或過失時，即不應負法律上之責任。據此，原告主觀上既無違反郵政法第6條之故意過失，被告仍依該法條予以處罰，於法即難謂合。 ⒍至被告辯稱大部分國家仍維持郵政專營權制度一節，經查： ①美國國會眾議院於西元2004年5月20日通過「美國郵政法修改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，故郵政擁有高於其他主要國家之壟斷權利。而日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民，獲得勝選而改組內閣，亦可見日本政府對於郵政之改革甚殷。另法國郵政投入巨資增強企業能力，俄羅斯施行「郵政通信法」，荷蘭開放郵政業務，英國皇家郵政自2006年1月1日起喪失長達350年收送信件之獨占權，奧地利郵政尋求投資伙伴，德國郵政提出重組及併購計劃，歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，益證郵政專營權之改革潮流已勢不可擋。 ②為順應郵政專營權之改革潮流及經濟市場之自由競爭，立法院無黨團結聯盟提出「郵政法第6條及第40條條文修正草案」並已一讀通過，且於95年5月19日立法院第6屆第3會期第14次會議提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見「擬請院會將本案交交通委員會審查」，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊交通部持續保護中華郵政公司，使民間通訊、金融業者付出高額郵寄成本。另觀諸被告於95年8月23日委託學者專家進行之「郵政專營權及普及服務制度之研究」，可知連被告亦知郵政專營權的改革已刻不容緩。 ⒎末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，行政程序法第6條定有明文。查被告一再對原告開單處罰，惟其對於訴外人統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金等之營業行為竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇。綜上，被告認事用法確有違法之處，訴願決定及原處分均應予撤銷。㈡被告答辯之理由： ⒈系爭郵件屬於郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件，原告遞送系爭郵件，違反郵政法第6條第1項規定： ①按「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、「本法主管機關為交通部。」、「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」，分別為郵政法第1條、第2條、第6條第1項及第40條所規定。次按「郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。原告所遞送之．．．2、電信費（電信服務費）帳單：係遠傳電信、大眾電信通知收件人應繳電信費金額及繳款期限．．．，係寄件人對特定之人（為契約相對人）所為，且俱係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，具有通信性質，係屬郵件，洵堪認定．．．。原告主張其所遞送之上開文件僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採。」，鈞院94年訴字第3283號判決闡述甚詳。 ②本件自臺中縣政府96年3月2日府經商字第84037004-14 號營利事業登記證觀之，原告公司營業項目為「一、各種印刷品、文宣派送業務。．．．八、IZ06010理貨包裝業。（電信管制器材）（郵政業務除外）（不含文書遞送）（通信性質文件除外船舶貨運承攬業務除外）」。依經濟部商業司96年6月8日經商六字第09602324670 號函說明二所載，營業項目「各種印刷品、文宣派送業務」一項，參照經濟部「公司行號營業項目代碼表」，屬代碼「G101061汽車貨運業」之範疇，故原告此項營業項目之登記，與其營利事業登記證之營業項目「五、G101061汽車貨運業（停車地點：台中市○○區○○路 51地號）」係屬同一。又依經濟部公司行號營業項目代碼表檢索系統，「G101061汽車貨運業」，其定義為「依公路法之規定，經營以載貨汽車運送貨物為營業者，物品快遞、收送服務亦屬本細類」，已侷限於貨物運送；「IZ06010理貨包裝業」之定義為「從事產品之包裝，以達到保護產品、促銷產品以便於運輸，延長產品生命週期之行業」，屬產品包裝，與遞送業務無涉，則原告顯然僅得以載貨汽車運送貨物為營業，不得遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件，況原告營利事業登記證項目代碼「IZ06010理貨包裝業」部分，業已明載「郵政業務除外」、「不含文書遞送」、「通信性質文件除外船舶貨運承攬業務除外」字樣。 ③查我國郵政專營權之緣起，中華民國交通志（初稿）載明「郵局在創辦之初，對於類民信局及批信局之民間組織，規定其向郵局掛號，令其將往來各內地之信函，交由郵局寄遞，使其成為郵局之代辦機構。直至民國10年公布『郵政條例』，規定無論何人不得將遞送信函、明信片之營業，但民信局經郵政局許可者，視為郵政之代理機關。17年，全國交通會議議決，限民信局於19年年底一律停閉，嗣寬限制23年年底。」，是以，俟民信局陸續關閉後，於24年7月5日制定公布郵政法將郵政專營權範疇予以明確規定，其第4條明定「郵件之種類及資費，依左列之規定．．．第1類：信函類．．．第2類：明片類．．．第8類：掛號郵件．．．第9類：平快郵件．．．第10類：快遞掛號郵件．．．」、第7條第1項亦規定「無論何人不得以遞送第1類、第2類、第8類、第9類及第10類郵件為營業。」，足見我國當初制定郵政法時，即考量提供普遍、公平、合理之郵政服務及增進公共利益等因素，並將信函、明信片等具有通信性質之文件列為郵政專營之範圍，而排除高資費之小包、包裹等不具通信性質之文件。至小包、包裹何時開放一節，經查「中華郵政百週年紀念專輯（下冊）」載明「小包：民國24年4月1日開辦．．．，顧名思義即小件包裹，係指小件物品用遞送函件方式遞送之謂．．．。包裹：民前15年與信函同時開辦．．．係郵政法依法經營的另一種郵政業務，但非郵政專營業務，其他公民營交通運輸機構如鐵路、公路、輪船、航空公司等亦均可經營。郵政包裹雖非專營而須和其他運輸業者競爭．．．。」，益見小包、包裹自我國郵政法訂定之初即屬非郵政專營權範疇，得由民間業者經營競爭，故小包、包裹自開辦以來，經許可之民間業者皆可經營，應無開放之問題。另郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。而所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項規定「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」。準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權之範圍。 ④次查有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，鈞院95年3月17日94 年度訴字第1422號判決、95年4月25日94年度訴字第 1615號判決、95年6月8日94年度訴字第3208號判決、95年6月29日94年度訴字第3284號判決、95年6月30日94年度訴字第3283號判決、95年8月30日94年度訴字第2227 號判決、95年8 月30日95年度訴字第216 號判決及95年9 月14日95年度訴字第414 號判決亦採同一見解。據此，系爭郵件即富邦產物保限公司寄送李君之保險續保通知單、新台北有線電視公司寄送呂君、吳君之電子計算機統一發票、亞太固網寬頻公司寄送陳君之電信服務費用收據、陽明山有線電視公司寄送陳君之電子計算機統一發票、大安文山有線電視公司寄送王君、鄭君之電子計算機統一發票，屬郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之郵件至明。 ⑤揆諸上開說明，原告遞送系爭郵件，違反郵政法第6條第1項規定，被告據以核處罰鍰50萬元，並命其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質郵件等營業行為之處分，並無違誤。 ⒉郵政處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義與母法郵政法第6條第1項相符，且未逾越母法之授權： ①按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」，司法院大法官會議釋字第593號解釋著有明文。次按「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，復為郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項所規定。其訂定之說明更指出「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，合先敘明。 ②查郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在於「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述司法院大法官會議釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。次查郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，該法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。 ⒊郵政法第6條第1項郵政專營權之規定合憲： ①按憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施。基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營。次按憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之。因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。 ②查為保障人民秘密通訊自由，郵政法第8、10、11、19 、38條分別規定「郵件、郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9萬元以下罰金」，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。 ③次查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條明文規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。 ④又為使郵政服務普及化，政府所採取之政策大致有以下數項：⑴賦予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務。⑵業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務。⑶政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務。⑷政府成立專責機構督辦。經查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已排除於郵政專營之範圍，完全開放民營遞送業者依法經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。 ⑤再查比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本件中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗。又於通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制「不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。據此，郵政法第6條第1項郵政專營權之規定既考量秘密通訊自由之實現並以合乎比例原則之手段限制人民之職業自由，自屬合憲。 ⒋系爭處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別： ①按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二主旨、事實、理由及其法令依據。」，為行政程序法第96條第1項第2款所規定。次按「『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』為90年1月1日施行之行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」，最高行政法院95年判字第336 號判決著有明文。 ②查系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，原告違反郵政法第6條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，於95年6月14 日以交郵字第0950034955號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，有系爭郵件影本上違法時間、地點有收件人住址、保險期間、開立統一發票日期、繳款截止日及信封上印有日期等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。 ③次查原告未指明被告違反行政程序法第111條何款規定，亦未論證被告之行政處分有何重大明顯之瑕疵，即泛稱本件原處分書既未依法詳載被告認定原告違規之事實，則該行政處分違反行政程序法之規定，顯屬無效云云，自屬無據。 ⒌本件被告之調查證據程序合法而無瑕疵： ①茲原告辯稱被告機係如何取得檢舉人同意，有無據實製作檢舉紀錄或通知檢舉人到場詢問，甚至有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考云云。惟查94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，故被告依法並無公開之義務。 ②次查被告依舉發之證物上有原告之服務標章，原告從未否認系爭郵件非其所投遞，且被告為本件處分前業依行政程序法第102條、104條規定，以95年6月14日交郵字第0950034955號函檢具系爭郵件影本通知原告陳述意見，觀諸該函說明第2點第2款事實欄記載，已指明被告係經檢舉而啟動調查程序，繼為上述郵件之取得，業就原告所涉違法之郵件具體指述。按「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果」，分別為行政程序法第38條、第39條所明定。該等法條均屬裁量規定，倘未製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。準此，被告無公開調查證據程序之義務，且已通知原告陳述意見，調查證據程序自屬合法且無瑕疵。 ⒍原告具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義： ①按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，司法院大法官會議釋字第275號解釋著有明文。故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明己無過失，始得免責。 ②自原告公司最近1 次變更登記表（核准登記日期文號：96 年1月12日經授中字第09531564300 號）第2 頁觀之，原告所營事業係登記為「1.各種印刷品、文宣派送業務。．．．12. 除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」，足見原告對於其遞送業務僅限於各種印刷品、文宣之派送。而郵政法及郵件處理規則均經依法公告，且兩造間已有多起訴訟，原告從事相關行業，應知其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，益徵可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意。原告所稱系爭郵件不屬於郵政法第6 條第1 項所稱通信性質之文件，及郵政處理規則第4 條第2 項就「通信性質」所為之定義有違母法郵政法第6 條第1 項云云，洵無足採，至為灼然。 ③次查被告於92年4月30日首次發現原告之違法行為後，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，且自93年4月28日至95年6月9日止，原告經被告依郵政法第40 條連續處罰計有32次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至96年1月 23日止被告依郵政法之規定已開具38張行政處分書予原告，罰鍰金額共計1,800萬元，原告並已繳交合計1,450萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分。又原告類此違法事件行政訴訟94年度訴字第1422、1615、3208、3284、3283、2227號、95年度訴字第216、414號判決均經鈞院判決駁回原告之訴在案，顯見原告具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義。 ④至原告爭執本件處分書違法事實欄所載之「亞太固網寬頻股份有限公司寄送陳君之電信服務費用收據」，與鈞院94年度訴字第2227號判決記載之「亞太行動寬頻電信服務費帳單」有重複處罰情形一節。經查亞太固網寬頻公司與訴外人亞太行動寬頻電信股份有限公司（以下簡稱亞太行動寬頻公司）係分別獨立之公司、公司統一編號互異，所營事業亦不相同，原告所辯顯屬無據，況原告係於92年11月至93年6月間遞送亞太行動寬頻公司服務費帳單，為鈞院94年度訴字第2227號判決所認定之事實，亦與本件處分書所載之違法時間95年4、5月不同，實難謂有何重複處分之情。 ⒎郵政法第40條第1項係針對指具有營業性質之投遞行為所為之規定，原告一而再、再而三違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1款規定對其連續處罰： ①按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，乃指經被告依該條前段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業者，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體，此參照行政法院（現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」亦明。 ②經查被告於92年4月30日首次發現原告有違反郵政法第6條第1項之遞送行為，經查證屬審後即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定，然原告始終置若罔聞，被告乃於93年4月28日以交郵字第0930004436函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書裁處原告10萬元，並命即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，惟原告仍一再續行其違法行為，完全藐視被告依法作成之行政處分，迄至本件止業受被告依法連續處罰計36件，縱被告另案處分書之處分時點或可與本件處分之時點有部分重疊，惟自該等處分書所載之違法事實觀之，即可知處罰之投遞行為均不相同，並無原告所稱重複處罰之情。⒏平等原則不得主張不法之平等： ①按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程序法第6條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』，乃屬當然。」，最高行政法院93年度判字第1020號著有判決。 ②茲原告所指被告對於「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇云云。然查被告於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政專營權取締作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍，且護照如同國際身分證，現階段經被告認定非屬郵政專營權範圍，故縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。其次，配合郵政改制訂定郵件處理規則時，已將有價證券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以，現金亦已非屬郵政專營權範圍。第以被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，依法通案處理，而非就個案為之，當接獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並查證確有違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事時，均依法處理，依前揭最高法院判決意旨，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷系爭處分。綜上所述，原告之訴顯無理由，應予駁回。理由一、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，郵政法第6條、第48條、第40條第1款分別定有明文。又違反郵政法第40條規定，初犯者處最低罰鍰10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰，此觀交通部以92年7月4日交郵字第0920007677號訂定之「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第7點規定即明。經核上開要點內容係為使行政機關裁量權行使得以一致而公平，乃依立法目的所為之合理標準，尚與法律規定意旨無違，是行政機關辦理相關案件自應據以適用，合先敘明。二、本件原告經人檢舉遞送富邦產物保險公司寄送李君之保險續保通知單、新台北有線電視公司寄送呂君、吳君之電子計算機統一發票、亞太固網寬頻公司寄送陳君之電信服務費用收據、陽明山有線電視公司寄送陳君之電子計算機統一發票、大安文山有線電視公司寄送王君、鄭君之電子計算機統一發票，違反郵政法第6條第1項規定，經被告查證屬實，認原告違反郵政法第6條第1項規定，且前經被告多次以違反同法條規定處以罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟仍續犯，乃依郵政法第40條第1款規定，於95年7月11日以交郵字第0950006814號處分書處原告罰鍰50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張系爭郵件並非信函、明信片，為不具通信性質之文件；郵件處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義逾越母法郵政法第6條第1 項規定，而郵政法第6條第1項規定亦屬違憲，自均不得作為裁罰依據；被告認定原告違反郵政法第6條第1項規定，依同法第40條第1項加以處罰，但第40條規定係處罰行為人之營業行為，而非投遞行為，原處分未載明原告有何營業行為及所謂通知其停止而未停止之情形，顯有違誤；另原處分於前次處分書尚未送達前即以原告有違規營業行為而按次連續處罰，有重複處罰之問題等語。茲本件應審究者為原告投遞系爭郵件之行為，究否該當郵政法第6條第1項規定之「以遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業」？經查：㈠按「所稱郵件，指客戶以信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，向中華郵政股份有限公司（以下簡稱中華郵政公司）交寄之文件或物品。郵件除包裹外，統稱函件。」、「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，乃被告依據郵政法第48條之授權訂定後報行政院核定後施行之郵件處理規則第2條、第4條所明文規定。經查上開訂定說明中指出所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。經核該規定對郵政法第條第1項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（司法院大法官會議釋字第611號解釋參照）。本件原告主張依經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，本乏其依據，其進而指郵件處理規則第4條第2項規定逾越母法之授權云云，自無可採。㈡次按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制（憲法第23條參照）。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。是郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144條、第107條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展、提供普遍、公平、合理之郵政服務、增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確；而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（參郵政法第2條），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件大多產生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，故郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，自無何人民選擇秘密通訊方式之自由可言，上開規定既無悖於比例原則，復尚在立法權自由形成之範圍內，殊難認於憲法有所牴觸，自應予以適用。㈢經查本件原告對系爭富邦保險公司續保通知書（要保書）、新台北有線電視統一發票2份、亞太固網公司電信服務費用收據、陽明山有線電視統一發票、大安文山有線電視統一發票2份等文件均係經由原告之作業系統所遞送出去之事實並不爭執，第以上開原告遞送之上述續保通知書（要保書）、統一發票、服務費用收據等件均具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，具有通信性質，非屬電腦大量套印之印刷類之通知、公告可擬，乃具有通信性質之文件，自屬郵政法所稱之郵件範疇無訛。原告於本院於96年5月16日行準備程序時雖稱與委託遞送之富邦保險公司等有訂立委託投遞合約云云，嗣於96年6月1日準備程序庭時則改謂新台北有線電視之郵件係經由印刷包裝廠商百通科技股份有限公司分包委託投遞、富邦保險公司之郵件係經由印刷包裝廠商精誠資訊股份有限公司口頭分包委託投遞、亞太固網公司之郵件則係由印刷包裝廠商景竣實業股份有限公司口頭分包委託投遞云云，前後所述不同，本啟人疑竇，況原告迄未提出任何文件資料證據以實其說，自難採信；退步言，縱認原告所言為真，惟查原告於系爭95年度所營事業登記項目固有『各種印刷品、文宣派送業務』1項，但統一發票、續保通知書、收據皆係對特定人、特定事項為特定通知，係屬郵政法所謂具有通信性質之文件，已如前述，自非屬『各種印刷品、文宣』範圍無疑，而原告營利事業登記項目代碼IZ06010理貨包裝業部分，在其所提96年3月2日台中市政府營利事業登記證明載『郵政業務除外』、『不含文書遞送』、『通信性質文件除外』等字樣，足見其前次公司變更登記表（93年6月29日至 96年6月28日）所載『所營事業』項目代碼IZ06010理貨包裝業部分雖未明載不含郵政業務及文書、通信性質文件之遞送業務字樣，但其理貨包裝業部分之營業範圍仍不及於該等業務，應可確定。是原告深知其營業範圍本不及於郵政業務及文書、通信性質文件之遞送業務，本不應從事該等業務，縱誤觸法網，亦應於被告首次裁罰即以93年4月28日交郵字第 0930004436號函（本院94年度訴字第2227號案件）裁處罰鍰並命即停止遞送信函、明信片或具有通信性質文件等營業行為後隨即停止相關遞送業務行為，卻仍故為之（參被告所提原告前36件原處分及目錄清表），足見原告為本件違章行為，實屬故意，自應受罰，所稱並無故意、過失云云，委無可取。故原告既有為富邦保險公司等遞送具有通信性質之郵件事實，所為即該當於郵政法第6條第1項規定之「以遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業」，則被告據以處罰，即非無憑。㈣又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」、「行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：…二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。」，為行政程序法第102條、第39條、第104條第1項第2款所明定。經查被告為本件處分前業依行政程序法第102條、104條規定以95年6月14日交郵字第0950034955 號函通知原告於文到7日內陳述意見，有該函影本1份可佐，此亦屬調查證據之一環，是原告主張被告未經合法調查程序云云，俱與事實不符，要無足採。且觀之系爭處分書，既已就投遞時間、地點、對象、交寄者等記載甚明，已足堪確定系爭處分之原因事實，原告所稱被告未依法詳載原告之違規事實，原處分應屬無效云云，亦無可取，併此陳明。㈤另郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係指經被告依該條前段處分後之每一次違章行為，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1次處分後，被告令其停止而不停止，其後之每次違章行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第6條第1項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體。本件原告所提本院另案判決即94年度訴字第2227號（遞送委託人中國信託商業銀行股份有限公司等）、95年度訴字第215號（遞送委託人大眾電信股份有限公司等）、95年度訴字第 797號（遞送委託人亞太行動寬頻電信股份有限公司等）事件，與本件之委託人均非同一，遞送行為復殊，是本件所處罰原告受託遞送系爭續保通知書（要保書）、統一發票、服務費用收據等之營業行為並未遭處罰，則被告予以處罰，自不生一事二罰之問題，原告主張本件係重複處罰云云，顯有誤解。再查本院94年度訴字第2227號案件所載原告行為時間係自92年6月至92年10月間，被告並於93年4月28日以交郵字第0930004436號函裁處原告罰鍰並命即停止遞送信函、明信片或具有通信性質文件等營業行為，本件行為時間依原處分卷所附富邦保險公司續保通知書（要保書）、新台北有線電視統一發票2份等之列表日期均在95年度，衡情原告自無不知其應停止遞送通信性質文件之理，是被告以原告多次違章經課處罰鍰並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案，卻仍為本件違章行為，遂課處原告罰鍰50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，自與平等原則並不相悖。至其他案例是否合法，與本件無關，亦非本件所應予審酌，併此敘明。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，均附此述明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　8　　月　　16　　日第七庭審判長法官　李得灶法官　林玫君法官　林育如上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　96　　年　　8　　月　　16　　日書記官　陳圓圓

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第4207號

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