臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度簡字第00607號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 09 月 26 日

臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00607號原　　　告　台灣大昌華嘉股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　蔣大中　律師
黃翰威　律師
被　　　告　臺北市政府衛生局
代　表　人　邱文祥（局長）住同上
訴訟代理人　乙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中
華民國95年10月27日府訴字第09584989300訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告於民國（下同）94年5月14日零時29分至30分在寶福有
線電視股份有限公司第32頻道東森綜合臺宣播「extrim易姿纖」食品（下稱系爭產品）廣告（下稱系爭廣告），其內容宣稱「．．．愛吃澱粉食物者（佐以薯條500 卡路里、麵條338 卡路里、土司80卡路里之圖片）請注意．．．革新三重配方1.促進新陳代謝2.調節生理機能3.使排泄順暢．．．（顯現窈窕曲線之美女圖）extrim餐前一粒健康美麗．．．諮詢熱線0000－000000（其左側佐以extrim產品圖片）」等詞句，並佐以「在新加坡及香港引發搶購熱潮的extrim易姿纖已經在台灣隆重上市，在美國製造的extrim易姿纖專為愛吃澱粉的亞洲人獨創的革新三重配方，能幫助促進新陳代謝、調節生理機能、使排泄順暢百分之百天然的植物成分，更使extrim成為新港臺地區明星不可或缺的保健良方extrim易姿纖，餐前一粒，健康美麗現已在屈臣氏獨家販售」等旁白，整體表現影射瘦身，涉有誇張或易生誤解之情事；案經行政院衛生署查獲後函轉被告機關處理。被告機關乃分別於94
年9 月14日及12月12日訪談原告委託之黃瀞儀，並分別製作調查紀錄表。被告機關嗣以95年1 月10日北市衛藥食字第
09530135900 號函報請行政院衛生署釋示，並經該署以95年1 月23日衛署食字第0950001737號函復略以：「主旨：有關『Extrim易姿纖』廣告責任歸屬疑義乙案，復如說明．．．說明．．．本案『台灣大昌華嘉股份有限公司』既為『
Extrim易姿纖』產品之國內經銷商，自應負起該產品於國內販售以及刊登廣告等行為之法律責任，故本案請貴局依調查事實逕予認定處置。」嗣原處分機關審認原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，乃依同法第32條第1 項規定，以95年6 月8 日北市衛藥食字第09534000600 號行政處分書（下稱系爭處分），處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並命違規廣告立即停止宣播。上開處分書於95年6 月12日送達，原告不服，於95年7 月10日提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應發還原告依第1項所示之行政處分所繳納之罰鍰新
台幣3萬元整並加計自繳納日起至返還日止依年利率百分
之5計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭廣告是否由原告所委託製播而違反食品衛生管理法第19條第1項之規定？
㈠原告主張之理由：
⒈被告作成原行政處分，對原告科罰，無非係認定涉案違法廣告係原告所委託刊登。然涉案違法廣告並非原告所製作，亦非原告所委託刊登，顯見涉案違法廣告縱有違法情事，亦應與原告無關，被告就該等確非原告所為之涉案違法廣告而裁罰原告，顯非合理，更屬違法。
⒉行政法院84年判字第804 號判決揭示，「違反行政法規之事實應依證據認定之，無證據不得推定其違規事實。」，另行政法院84年度判字第115 號判決亦明揭，「科處罰鍰之事實，應憑證據認定之。」故被告若欲根據該等涉案違法廣告對原告裁罰，自應先行查明確認涉案違法廣告係原告所委託刊登。
⒊原行政處分及原訴願決定乃係以原告員工黃瀞儀於94年9
月14日、11月10日、12月12日於被告機關所作之訪談紀錄，作為認定該等涉案違法廣告係原告委託刊登之依據。惟查，黃瀞儀之該項說明實係因黃瀞儀不了解事實所為之錯誤陳述，於情、於理、於法均應允許原告於事後根據事實加以澄清，而不得逕以黃瀞儀之錯誤說法作成不利於原告之處分。原告既已於事後明確否認黃瀞儀之說法，並強烈主張該等涉案違法廣告並非原告所委託刊登，則被告及訴願機關自應就此項重要事實詳為調查，查明該涉案違法廣告是否為原告所委託刊登，更何況原告於訴願書中已具體提出調查證據之申請，依訴願法第67條第2項規定，訴願
機關理應原告之申請，調查證據，訴願機關未為調查，即逕行駁回原告所提起之訴願，該項程序顯屬違法，更足見被告及訴願機關處理本案之草率。
⒋按原告雖係系爭「Extrim易姿纖」食品在中華民國境內之進口商及經銷商，但相關促銷廣告實係該食品之製國外製造商，即新加坡商LifePharm Pte Ltd. (地址為123
Penang Road, #03-12 Regency House, Singapore
238465 )自行委託本地廣告代理商「浩騰媒體股份有限公司」（登記地址：台北市○○○路○ 段137 號12樓）所安
排刊登。涉案廣告確係由新加坡商Lifepharm 公司所製作及委託刊登，而與原告毫無關係，有下列證據可為證明：⑴「浩騰媒體股份有限公司」人員於94年9 月12日接受被告機關詢問時，即已明確表明「台灣大昌華嘉股份有限公司負責行銷、進口、經銷事宜，而本公司負責新加坡Lifepharm 公司交給本公司之廣告文案媒體刊播事宜，不負責文案內容」。（附件3 ）
⑵「浩騰媒體股份有限公司」於其94年9 月13日所出具之「聲明書」中明確承認，涉案廣告係由該公司根據新加坡商Lifepharm 公司之指示委託各媒體刊登。（附件4
）
⑶新加坡商Lifepharm 公司亦於94年9 月14日寄發信函確認「浩騰媒體股份有限公司」於94年9 月13日所出具「聲明書」之內容無誤。（附件5 ）
⑷新加坡商Lifepharm 公司於94年11月16日寄發之信函中亦承認，相關涉案廣告係由該公司委託刊登。（附件6
）
⑸實際刊登本件涉案廣告之自由時報社於94年11月29日致函被告機關，表明該涉案廣告確係由「浩騰媒體股份有限公司」委託刊登。（附件7 ）
⑹「浩騰媒體股份有限公司」於其95年4 月12日呈送被告機關之「陳述說明書」中更進一步指出，該公司所有委託刊登之內容，皆係由新加坡商Lifepharm 公司所製作。（附件8 ）
⒌被告機關另以該涉案廣告上所載0000-000-000免付費電話之用戶為原告，認定該涉案廣告與原告有關。惟查該
0000-000-000免付費服務電話之用戶雖為原告，但不能因此即認定該涉案廣告係由原告所委託刊登，更無法據此改變該涉案廣告實係由新加坡商Lifepharm 公司所委託刊登之事實。
⒍該等涉案違法廣告確非原告所製作或委託刊登，被告及訴願機關怠於查明相關事實，即作成原行政處分及原訴願決定，實屬違法，應由　鈞院依法撤銷之，並懇請　鈞院於作成撤銷原行政處分及原訴願決定時，根據行政便宜原則及訴訟經濟原則，依行政訴訟法第196 條之規定，同時命被告機關回復原狀，發還原告已繳納之罰鍰新台幣3萬元
整，並自繳納日起依年利率百分之5加計至返還日止之利
息。
㈡被告主張之理由：
⒈按食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關︰在
中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第19條第1項規定：「對於食品、
食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第32條第1項規定
：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上
100萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」94年3月31日衛署食字第0940402395 號函：「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表：…不得宣稱之詞句敘述：…二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。…增強記憶力。…清除自由基。…分解有害物質。（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：…（三）涉及改變身體外觀者：例句：…防止老化。…」臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100
號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第
9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：…（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。…』」
⒉本件原告指訴理由略以：原告雖係「extrim易姿纖」食品在中華民國境內之進口商及經銷商，但相關促銷廣告實係該食品之國外製造商，即新加坡商LifePharmPte Ltd. 自行委託本地廣告代理商「浩騰媒體股份有限公司」所安排刊登；該等涉案違法廣告確非原告所製作或委託刊登，被告未查明事實，即作成行政處分，實屬違法，應依法撤銷之。
⒊卷查本案原告於前開媒體宣播「extrim易姿纖」食品廣告，並刊有如事實欄所述之詞句，經被告查認系爭產品品名配合前開廣告詞句及其所附圖片，其整體表現，影射瘦身，涉有誇張或易生誤解之情事，此有行政院衛生署94年7
月4 日衛署食字第0940405274號函所附電視疑似違規廣告監測表、採證光碟、被告94年9 月14日、11月10日、12
月12日訪談原告之受託人黃瀞儀之調查紀錄表等影本附卷可稽。是本件違規情節，洵堪認定，原處分自屬有據。
⒋至原告主張該等涉案違法廣告確非其所製作或委託刊登，被告未查明事實，即作成行政處分，實屬違法云云。卷查前開媒體刊有系爭食品名稱、圖片及事實欄所述之內容，已提供一般民眾販售系爭「extrim易姿纖」食品之相關資訊；而系爭產品品名配合前開廣告詞句及其影像圖片，其整體表現，影射瘦身，涉及誇張或易生誤解，業如前述；又系爭廣告內容所示「諮詢熱線0000－000000」，復經被告查證為原告所使用，此有中華電信股份有限公司台灣北區電信分公司台北東區營運處服務中心95年5 月3 日東服三字第105 號函影本附卷可稽。消費者既得循線透過使用該電話聯絡以購得系爭食品，難認原告無為系爭食品廣告以招徠消費者消費之意思；且依前開事實欄所揭行政院衛生署95年1 月23日衛署食字第0950001737號函釋意旨，原告既為系爭產品之國內經銷商，自應負起該產品於國內販售及刊登廣告等行為之法律責任；是被告以原告為受處分之對象，自屬有據。原告就此主張，尚難遽對其為有利之認定。從而，被告所為之處分（違規廣告每則處3 萬元罰鍰，1則共計處3萬元罰鍰），揆諸前揭規定，並無不合，應予維持。
⒌綜上論述，原告之訴實無理由，爰依行政訴訟法第108 條規定檢附原卷乙宗，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件被告代表人原為宋晏仁，嗣於96年2月15日由邱文祥接
任，其聲請承受訴訟，核無不合，應予准許；又原告表示不爭執系爭處分停止刊登之行為，是本件爭執者僅為罰鍰12萬元部分，本件訴訟標的金額未逾20萬元，爰將通常程序改為適用簡易程序事件，並不經言詞辯論為之，合先敘明。
二、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項
規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」為食品衛生管理法第9條、第19條第1項及第32條第1項所明定。又「食品廣
告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表：…不得宣稱之詞句敘述：…二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。…增強記憶力。…清除自由基。…分解有害物質。（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：…（三）涉及改變身體外觀者：例句：…防止老化。…」為94年3月31 日衛署食字第0940402395號函所明示。而臺北市政府業以94年2月24日府
衛企字第09404404400號公告將食品衛生管理法中有關該府
權限事項委任被告。
三、查原告於94年5 月14日零時29分至30分在寶福有線電視股份有限公司第32頻道東森綜合臺宣播系爭產品之廣告，其內容宣稱「．．．愛吃澱粉食物者（佐以薯條500 卡路里、麵條338 卡路里、土司80卡路里之圖片）請注意．．．革新三重配方1.促進新陳代謝2.調節生理機能3.使排泄順暢．．．（顯現窈窕曲線之美女圖）extrim餐前一粒健康美麗．．．諮詢熱線0000－000000（其左側佐以extrim產品圖片）」等詞句，並佐以「在新加坡及香港引發搶購熱潮的extrim易姿纖已經在台灣隆重上市，在美國製造的extrim易姿纖專為愛吃澱粉的亞洲人獨創的革新三重配方，能幫助促進新陳代謝、調節生理機能、使排泄順暢百分之百天然的植物成分，更使extrim成為新港臺地區明星不可或缺的保健良方extrim 易
姿纖，餐前一粒，健康美麗現已在屈臣氏獨家販售」等旁白，整體表現影射瘦身，涉有誇張或易生誤解之情事；案經行政院衛生署查獲後函轉被告機關處理。被告機關乃分別於94年9 月14日及12月12日訪談原告委託之黃瀞儀，並分別製作調查紀錄表。被告機關嗣以95年1 月10日北市衛藥食字第
09530135900 號函報請行政院衛生署釋示，並經該署以95年1 月23日衛署食字第0950001737號函復略以：「主旨：有關『Extrim易姿纖』廣告責任歸屬疑義乙案，復如說明．．．說明．．．本案『台灣大昌華嘉股份有限公司』既為『
Extrim易姿纖』產品之國內經銷商，自應負起該產品於國內販售以及刊登廣告等行為之法律責任，故本案請貴局依調查事實逕予認定處置。」嗣被告機關審認原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，乃依同法第32條第1 項規定，以系爭處分，處原告3 萬元罰鍰，並命違規廣告立即停止宣播。上開處分書於95年6 月12日送達，原告不服，於95年7 月10日提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有系爭廣告採證光碟、黃瀞儀之調查紀錄表、新加坡商Lifepharm 公司回覆函、系爭處分書及訴願決定書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：系爭廣告是否由原告所委託製播而違反食品衛生管理法第19條第1 項之規定？
四、經查：
㈠系爭廣告內容刊有如事實欄所述之詞句，經被告查認系爭產品品名配合前開廣告詞句及其所附圖片，審諸該等廣告詞句及所附圖片均在配合系爭產品之促銷，其整體表現影射瘦身，渠等文字內容涉有誇張或易生誤解之情事，此有行政院衛生署94年7 月4 日衛署食字第0940405274號函所附電視疑似違規廣告監測表、採證光碟、被告94年9 月14日、11月10日及12月12 日 訪談原告受託人即員工黃瀞儀之調查紀錄表等影本附卷可佐，復為兩造所不爭執，自堪信為真實。原告所爭執者在，系爭廣告並非其委託媒體刊登，實係新加坡商
Lifepharm 公司直接委託刊登等語。
㈡惟查：
⒈新加坡商Lifepharm公司針對系爭廣告業已提出書函載明
：「．．．說明．．．本公司於今年9月間經由在台廣
告代理商浩騰媒體股份有限公司告知，『EXTRIM易姿織』產品於自由時報及東森綜合台32頻道之廣告內容違反食品衛生管理法，．．．。本公司至為訝異。蓋本公司向來十分尊重臺灣之法律，相關廣告文案，本公司向皆循例洽臺灣經銷商確認合法性後，始交由廣告代理商接洽刊登業務，．．．」表明所刊登廣告均先經「台灣經銷商確認後」始刊登，有該回覆函附原處分卷足參。審諸原告承認自己為新加坡商Lifepharm公司產品「EXTRIM易姿織」之進口
商及經銷商，與新加坡商Lifepharm公司經濟利害關係密
切，若無其回覆函所述之事實，自無在被告調查系爭廣告違法刊登之第一時間，承認自己委託浩騰公司刊登暨原告「知情並確認」廣告內容合法性之行為。
⒉再者，原告公司94年9月14日15時，指派至被告處所接受
調查之員工黃瀞儀亦供陳：「．．．本公司對廣告內容曾向新加坡Lifepharm公司轉告本國法令看法，但Lifepharm公司是否依貴局意見或停播，本公司無法得知．．．」有該調查筆錄附原處分卷足稽，與之對照上開新加坡商
Lifepharm公司之回覆函，有關「原告對系爭廣告內容知悉並確認合法性」之事實互核一致，足知新加坡商
Lifepharm公司之上開回覆函具客觀可採之證據力。
⒊是本件原告對系爭廣告之刊登不但事前知悉，且亦有所確認，自難諉為不知。原告所稱對該回覆函之真正不爭執，卻主張回覆函之內容是卸責之詞等語（見本院準備程序筆錄），並未見其提出何以該回覆函無法採信之理由，其僅泛言「新加坡商Lifepharm公司之前述指稱完全不符合事
實，實係臨訟之卸責之詞」，本院自難遽採為有利於原告主張事實之認定。至原告指稱員工黃瀞儀對業務不熟，其94年9月14日15時之調查筆錄所陳不實等語，惟仍未具其
提出足以否定其依法委派之黃瀞儀供詞之證據或正當理由，自不能僅以「業務不熟」為由，全盤否定黃女在調查第一時間之供詞，況黃女所供與查證事實並無不符，且查原告當日所出具之授權書明載「茲授權公司員工黃瀞儀辦理『易姿纖錠狀食品』涉違反食品衛生相關法案乙案之相關程序」，可見原告及黃瀞儀當日均明知係就系爭廣告違規刊登一事至被告處所為說明，黃瀞儀豈有就此足使原告遭受處罰之事不明究竟即任意為陳述之理？是黃女有關不利原告之陳述，自無客觀不可採之理由。原告前開所陳既與查證事實相違，自屬無足憑採。
㈢末查，系爭廣告除刊登系爭產品名稱、圖片，並有「屈臣氏獨家販售」之旁白，已充足提供一般民眾販售系爭「extrim易姿纖」食品之相關資訊。此外，系爭廣告更有「諮詢熱線：0000-000000 」之詞句，而此電話號碼確係原告使用之電話，亦經原告是確認，復經中華電信股份有限公司台灣北區電信分公司台北東區營運處服務中心95年5 月3 日東服三字第105 號函（附原處分卷）證實在案。益見原告對於系爭廣告之刊登不但知情，並提供原告所申請使用之免付費諮詢電話[phone] 供新加坡商Lifepharm 公司之事實，洵堪認定。是原告亦有透過系爭廣告之刊登，使消費者得循線透過該免付費諮詢電話聯絡，以購得系爭產品，難認原告無為系爭產品廣告以招徠消費者購買之意思，是其亦有參與系爭廣告刊登之意思及行為灼然，原告主張未參與系爭廣告之製作及委託等云，難謂可採。
五、綜上，原告所訴均委無足採，原告既為系爭產品之國內經銷商，且系爭產品之國內販售及系爭廣告，係有益於原告營業收入之行為，原告亦承認是系爭產品國內之唯一經銷商（見卷內準備程序筆錄），其並參與廣告內容之意見及提供諮詢電話，有如前述，從而被告認定原告違反食品衛生管理法第19條第1 項之規定，應負起該產品於國內販售及系爭廣告等行為之法律責任，依同法第32條第1 項規定，以系爭處分科處原告3 萬元，自屬有據，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。原告訴之聲明第1 項既經駁回，則其訴之聲明第2 項已失所附麗，應一併駁回。
六、又本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、236 條、第233 條第1 項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　9　　月　 26 　 日第六審判庭
法 官 陳鴻斌
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　9　　月　 28 　 日書記官 陳清容