臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第02085號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 04 月 10 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02085號
原　　　告　大億交通工業製造股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　林廷隆　律師
被　　　告　行政院原住民族委員會
代　表　人　乙○○○○○
訴訟代理人　丙○○
林長振　律師（兼送達代收人）
上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年4 月19日院臺訴字第0960084479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
本件被告以原告標得台灣車輛股份有限公司（原唐榮鐵工廠股份有限公司機械廠材料組）之「200W頭燈等五項」及臺北大眾捷運股份有限公司之「照明燈具A 、B 二組（A 組）」等2 件採購案，履約期間分別為民國（下同）91年7 月15日至91年11月15日及91年10月31日至93年12月31日，僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）2,405,040 元。原告提出申復，被告以94年4 月20日原民衛字第0940012372號函復原告仍應繳納前開代金。原告不服，訴經行政院院臺訴字第0940093526號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書追繳原告原住民就業代金2,604,096 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
⑴原告聲明：
①訴願決定及原處分均撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
⑴原告主張之理由：
①原告係股票上市公司，公司之財務報表均須經會計師查核簽證，同時送經臺灣證券交易所與證券暨期貨管理委員會審核。而依會計師查核簽證之財務報表可知，原告於被告所稱之本件履約期間之91年、92年、93年、94年、95年間之營業額分別為2,495,263,000 元、2,906,972,000 元、3,976,110,000 元、4,040,409,000 元、3,312,819,000
元。而依原告與台灣車輛股份有限公司、臺北大眾捷運股份有限公司所簽訂之契約，其性質屬買賣契約，且其合約之金額僅為1,102,500 元與819,850 元，依原告之產能，不用1 個月之時間即能生產完畢，事實上原告基於生產成本之考量亦是一次即全部製造完成。本件係因採購單位之台灣車輛股份有限公司、臺北大眾捷運股份有限公司之倉庫容量有限，為配合採購單位之需要才採分批交貨方式為之（本件2 契約均約定分批交貨，而臺北大眾捷運股份有限公司財物採購契約更明定「每批數量依甲方實際需求通知乙方交貨」）。所以如論履約期間，原告不用1 個月時間即可完成，故政府採購法施行細則第107 條第1 項後段「所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止」之規定，未區分政府採購單位與採購契約之各種不同型態而為不同之規定，顯不合理，並有逾越母法，即政府採購法第98條授權範圍之嫌。
②本件原告無僱用原住民人數不足應繳納代金之問題：
Ⅰ原告主要營業項目為汽機車車燈製造，目前僱用員工總人數為700 多人，大部分均為從事汽機車車燈之製造者，而本件原告與台灣車輛股份有限公司、臺北大眾捷運股份有限公司所簽訂之契約均屬軌道燈具之買賣，而軌道燈具之製造於原告屬光電部門，此光電部門於91年7
月至93年8 月間之月平均僱用總人數為26人，其餘員工與本件軌道燈具之製造無關，所以如依政府採購法第98條規定來計算原告應僱用原住民之人數，原告光電部門不足100人，根本無僱用不足應繳納代金之問題。
Ⅱ身心障礙者保護法第31條第1 項係以員工總人數為計算之基礎，而原住民族工作權保障法第4 條第1 項並非以員工總人數為計算之標準，所以政府採購法施行細則第107 條第1 項前段之規定，逕以依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項作為計算之標準而未區分身心障礙者保護法與原住民族工作權保障法之規定計算標準有所不同，即逕以身心障礙者保護法之員工總人數來作為計算標準，其規定顯亦不當。
Ⅲ再者依憲法之規定，我國政府分為中央與地方之省、縣三級，所以就中央政府機關依原住民族工作權保障法第4 條之規定，計算中央政府機關僱用原住民之人數，應係將總統府、行政院（含各部會）、立法院、司法院、考試院、監察院人數加總計算應僱用原住民之人數才是，但被告並未如此，而是依各部會之人數分別計算各部會應僱用之原住民人數。則基於公平之原則，原告亦設有不同之組織層級，而本件契約採購標的為軌道燈具，於原告屬光電部門，而該光電部門於91年7 月至93年8
月間之月平均僱用人數為26人，根本不足100 人，無僱用原住民人數不足應繳納代金之問題。
③本件原告曾分別於93年12月23日及95年6 月20日行文被告，請求協助推薦介紹原住民至原告工作，但迄今仍無原住民求職之資料，顯見原告招募原住民相當困難。而依原住民族工作權保障法第12條第2 項之規定，中央勞工主管機關顯應就依政府採購法規定得標之廠商應僱用之原住民辦理職前訓練，但中央勞工主管機關顯未就原住民辦理職前訓練，致原告無法招募到原住民來工作，所以中央勞工主管機關顯有怠忽職守之行為，而被告亦不要求中央勞工主管機關辦理原住民職前訓練，顯亦有失職之嫌，所以被告不檢討其是否有失職之處，而逕自對原告課徵代金顯不適當。
④依原告與台灣車輛股份有限公司所簽訂之採購契約之金額為1,102,500 元，與臺北大眾捷運股份有限公司所簽訂之採購契約之金額為819,850 元，合計為1,922,350 元，而被告對原告課處之應繳納代金為2,604,096 元，顯已超出採購契約之金額，姑不論原告之成本，但光就原告應繳之代金金額顯已超出契約金額來說豈不荒謬，亦不符比例原則。且代金縱屬特別公課，但因其對人民究屬課以特別義務，所以應仍有比例原則之適用。
⑵被告主張之理由：
①政府採購法施行細則第107條第1項後段未逾越母法規定：政府採購法第98條有關「履約期間」之規定，依政府採購法施行細則第107 條第1 項後段之規定已明。而依司法院釋字第443 號「層級化法律保留」體系中，「履約期間」僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。而政府採購法第98條本未區分採購案單位及採購契約種類，概以得標廠商為義務人，則政府採購法施行細則第107 條第1 項後段亦未區分採購案件種類，顯無逾越母法規定自明。又原告於投、得標時，即可由相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關僱用之規定；於得標後，自應就相關規定注意自身法律義務，不得以其為配合採購單位始採分批交貨，實際履約不需1 個月即可完成為由，而自行決定免除僱用義務，藐視法律存在之意義。
②「員工總人數」之計算係以每月1 日參加勞保、公保人數為準：
被告計算員工總人數係按政府採購法施行細則第107 條第1 項前段、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項及身心障礙者保護法第31條第2 項之規定，以每月1 日各投保單位之投保人數計算。而原住民族工作權保障法第4 條係為規範有員額編制、預算限制之公立機關、學校、公營事業機構等，於原住民族工作權保障法施行後3 年，平時即需按一定進用比例僱用原住民，非政府採購法第98條所稱之「得標廠商」，亦與得標後之履約期間內始有僱用義務之廠商不同，故本件不得比附援引原住民族工作權保障法第4 條之組織限制，原告一經得標即需按原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之履約條件足額僱用原住民。而中央政府機關凡經得標成為政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之「得標廠商」者，均一律平等以「員工總人數」之計算基準，按原住民族工作權保障法第24條第2 項、政府採購法第108 條第2 項核算代金，並無區別，故原告主張於法無據。
③代金性質為特別公課，不問是否有可歸責性：
原住民族就業代金之立法目的，乃為藉著政府採購程序及公共工程來保障原住民就業，於廠商有履行之困難或力有未逮之時，始由被告就其所繳之代金負起原住民培訓、就業相關等事宜，實有代負履行義務之性質。再者，基金之運用、支出，被告訂有相關辦法，已限定其就業基金使用於協助原住民就業、職訓或相關事項之用途，是被告已提供原住民職業訓練。而本件追繳原告之履約期間內即91年7 月15日至93年8 月31日未足額僱用原住民，原告竟遲至其所稱93年12月23日及95年6 月20日行文至被告請求推介人力，顯見原告於前開履約期間內並無注意其自身權益，其要求推介乙事顯與本件無關。況原住民族工作權保障法第12條係課與標得政府採購案者僱用法定比例原住民之義務，未達者始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，無涉有無歸責性。
④原住民族工作權保障法於立法時已斟酌憲法第23條之規定，自與比例原則無悖：
Ⅰ憲法增修條文第10條第12項揭示保障扶助原住民族經濟暨促進其發展之規定，屬憲法揭示之重大公益，乃於原住民族工作權保障法具體規定得標廠商國內員工總人數逾100 人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。如此有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的。而依政府採購法得標之廠商未按原住民族工作權保障法第12條第1 項比例僱用原住民者，即依原住民族工作權保障法第24條第2 項依差額人數乘以每月基本工資計算代金。被告無權減免或免除得標廠商應繳納之代金數額，亦非恣意核算代金。
Ⅱ促進原住民族工作權屬於公共利益，而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。且審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與得標廠商僱用原住民之法律上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，已屬侵害最小；且其目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，實質上並未違反比例性。準此，合乎比例原則之3
內涵，要無違反比例原則之虞。原告指摘其應繳納代金超出契約金額荒謬而不符比例原則，實係以未足額僱用而應納代金之結果，而歸責立法未考量比例原則尚非可採。況原告於參與投標時即可從相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關規定，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
Ⅲ綜上，廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之工作權與財產權，並非被告逕自限制之。況原處分屬羈束處分，當法律規定之特定構成要件事實存在時，被告即應為特定法律效果之行為，是於人數計算方式、標案性質為何及代金核算，非被告得以裁量，自與比例原則無違。
理 由
一、按政府採購法第8 條規定「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」，第98條規定「得標廠商於其國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」，同法施行細則第107 條規定「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、第108 條規定，得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。次按原住民族工作權保障法第12條第1 項規定「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」，第3 項規定「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」。
二、本件被告以原告標得政府採購案計2 件（標案參見本院卷p-70），被告分別以94年12月1 日原民衛字第09400341412 號及95年4 月28日原民衛字第0950012539號函請臺北大眾捷運股份有限公司及台灣車輛股份有限公司確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約日期及僱用原住民人數等，業經臺北大眾捷運股份有限公司及台灣車輛股份有限公司依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有採購決標資料確認表影本在卷可稽；並據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，於各該採購案件，原告之員工總人數及未足額僱用原住民人數與前所認定者顯有差異，認原告於履約期間國內僱用員工總人數已逾100 人，而未於履約期間內僱足原住民名額（原告對標案之履約期間、員工總人數、應僱用原住民人數、實際僱用原住民人數，均無爭議，參本院卷p104），違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3
項規定，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書追繳原告原住民就業代金2,604,096 元，經核並無不當。
三、關於原告所質疑處：①依原告之產能，不用1 個月之時間即能生產完畢，本件採購單位倉庫容量有限，原告因應配合採分批交貨方式，故政府採購法施行細則第107 條第1 項後段「所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止」之規定，未區分政府採購單位與採購契約之各種不同型態而為不同之規定，顯不合理。②原告員工總人數為700 多人，大部分均為從事汽機車車燈之製造者，而上開採購契約均屬軌道燈具之買賣，而軌道燈具之製造於原告屬光電部門，此部門月平均僱用總人數為26人，其餘員工與本件軌道燈具之製造無關，所以如依政府採購法第98條規定來計算原告應僱用原住民之人數，該部門不足100 人，並無僱用不足之問題。③依原住民族工作權保障法第12條第2 項之規定，中央勞工主管機關顯應就依政府採購法規定得標之廠商應僱用之原住民辦理職前訓練，但中央勞工主管機關顯未就原住民辦理職前訓練，致原告無法招募到原住民來工作，所以不檢討該失職之處，而逕自對原告課徵代金顯不適當。④依上開採購契約金額之合計為1,922,350 元，而被告對原告課處之應繳納代金為2,604,096 元，顯已超出採購契約之金額，此項課處顯不符比例原則。
經查：①政府採購法第98條有關「履約期間」之規定，依政府採購法施行細則第107 條第1 項後段之規定處理之，而依司法院釋字第443 號「層級化法律保留」體系中，「履約期間」僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，本項以施行細則之方式處理並無不當，況原告於投標時，即可由相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關僱用之義務；於得標後，自應就相關規定注意自身法律義務，當不得以其為配合採購單位始採分批交貨，而認為以履約期間為規範義務之期間為不合理。②按政府採購法第8 條規定之廠商，如為公司組織者，是以該公司為個體而非該公司之部門，而同法第98條是以得標廠商於其國內員工總人數為基準，亦非以部門為考量，至於原住民族工作權保障法第4 條係為規範有員額編制、預算限制之機關，於原住民族工作權保障法施行後3 年，平時即需按一定進用比例僱用原住民，非政府採購法第98條所稱之「得標廠商」，亦與得標後之履約期間內始有僱用義務之廠商不同，故本件不得比附援引原住民族工作權保障法第4 條之組織限制，原告所稱自無足採。③原住民族就業代金之立法目的，乃為藉著政府採購程序及公共工程來保障原住民就業，於廠商有履行之困難或力有未逮之時，始由被告就其所繳之代金負起原住民培訓、就業相關等事宜，實有代負履行義務之性質。而本件追繳原告之履約期間內即91年7 月15日至93年8 月31日未足額僱用原住民，原告竟遲至其所稱93年12月23日及95年6 月20日行文至被告請求推介人力，顯見原告於前開履約期間內並無注意其自身權益，其要求推介乙事顯與本件無關。④原住民族工作權保障法第12條係課與標得政府採購案者僱用法定比例原住民之義務，未達者始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，原住民族工作權保障法立法考量即以得標廠商員工總人數，作為應僱用原住民人數之計算基準，而非以得標廠商之獲利情形，作為應僱用原住民人數之計算基準，原告所稱不符比例原則者自無可憑。
四、就此，原告進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，被告乃依同條第3 項規定追繳原告原住民就業代金2,604,096 元，於法有據，訴願決定及原處分並無違誤。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　4　　月　 10 　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法　官 姜素娥
法　官　楊莉莉
法　官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　4　　月　 10 　 日書記官 王英傑