臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第02213號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 05 月 22 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02213號
原　　　告　中鋼焊材廠股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
訴訟代理人　侯永福律師
被　　　告　行政院原住民族委員會
代　表　人　夷將‧拔路兒（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
林長振律師
上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年4 月26日院臺訴字第0960084578號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告標得中國造船股份有限公司、唐榮鐵工廠股份有限公司、中國石油股份有限公司等18件採購案（標案名稱及履約時間詳如附件），於民國（下同）91年1 月1 日至93年8 月31日之履約期間內，其國內員工之總人數逾1 百人，惟僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1
項之標準。被告乃依同條第3 項規定，以95年11月29日原民衛字第0950039144號處分書（下稱原處分）追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）300,960 元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原住民就業代金之追徵，是否以有故意過失為必要？
㈠原告主張之理由：
⒈查原住民就業代金繳納義務之發生須以受處分人為依政府採購法得標之廠商，且於國內員工總人數逾100 人，而於履約期間僱用原住民之人數低於總人數1%。是該代金繳納義務之發生仍以受處分違反行政法上之義務為前提，實等同於「罰鍰」，依行政罰法第7 條第1 項規定，自應以受處分人違反政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定係出於故意或過失。縱認原住民就業代金之性質係屬「特別公課」，惟此特別公課之義務乃不利益處分，行政機關以不利益處分作為處罰手段時，基於保障人民權利之觀點，自應有行政罰上各種法則之適用。故「原住民就業代金」繳納義務之發生仍應以受處分人之義務違反行為出於故意或過失為必要。
⒉查我國原住民聚集地多半在花東、屏東或山區鄉鎮，而原告設址之台南縣永康市，鮮少原住民定居於附近，且經台南就業服務站負責原住民招募相關事宜之專責人員告以：「以台南縣市都會區域來看，每月會到就服站來登記求職的原住民很少，約2-3 位左右，有時一個月內1 位都沒有，而且來的人員很多都還是家屬要求來的，求職狀況很不理想」。復依「93年台灣原住民就業狀況調查結果」（因尋無94、95年度之調查結果）顯示：臺閩地區滿15歲的原住民有33.4萬人，勞動參與率63.9% ，20.4萬人，南部地區約有67,112人，男女各佔一半，而20～49歲可從事工作的佔66% ，僅2.2 萬人，這2.2 萬人又分佈各行各業，製造業約15% ，剩3300多人。故居住或在台南縣市工作之原住民人數，寥寥無幾，致企業招募實務上之滯礙難行。原告於政府採購案件履約期間，已戮力招募原住民應徵，對原住民來者不拒，惟因無意願者及原住民分佈等實際限制，致無法招募足額。被告未審酌原告未招募足額原住民是否有故意或過失，徒以「原住民就業代金」係屬特別公課，不論原告有無可歸責事由，均應繳納代金，顯違行政罰法第7 條第1 項規定。
⒊政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之規定，違反平等原則之「不當聯結禁止原則」：
⑴依政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」及第6條第1項規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」可知政府採購法制定之目的係在建立公平、公開之採購程序，提升採購效能與功能，以確保採購品質。次按關於政府採購之公平、公開、效能及功能，主要規定在第2 章招標、第3 章決標之內；而有關確保採購之品質，則主要規定在第4 章履約管理及第5 章驗收之內。惟上開章節規定內容，均與原住民之身分毫無關連，是原住民工作權之保障與政府採購之公平、公開、效能、功能及採購品質，並無內在關連。
⑵政府採購案件其得標廠商與機關間之契約關係，或為委任、買賣、承攬等，不一而足，則就何種事物（履約內容、地點、人力需求）有與原住民之身分發生關聯，應加以區別，以作為差別對待之理由。惟政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定並無針對與原住民有關之事項作事物之區別，即強制要求得標廠商就「一切政府採購」，有僱用定額原住民之義務，顯有「立法上之恣意」，而違反「不當聯結禁止原則」，應屬違憲。
㈡被告主張之理由：
⒈原住民就業代金屬特別公課，不以故意、過失為必要：
⑴按司法院釋字第426 號解釋理由書可知「特別公課」係由國家基於特定之公益目的，對具特定關係人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家該特別目的而支出之金錢給付義務，此與行政罰乃為維持行政上之秩序，對違反行政上義務者，所科之制裁，行政罰制裁對象為一般人民，亦即所謂一般權力關係下之個人之情形尚屬有間。
⑵查原住民族工作權保障法第12條暨政府採購法第98條係課予標得政府採購案且國內員工總人數逾100 人之得標廠商此等具有特定關係者，應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並設有「原住民族綜合發展基金收支保管及運用辦法」，就促進原住民就業及發展方面事項為支應，明訂其用途，此乃為落實憲法增修條文第10條第12項：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」揭櫫之國家政策，而對於依政府採購法得標達一定規定之廠商此等具有特定關係之人，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定課徵所得之用途，故性質上屬於特別公課，不以故意、過失為要件，究與行政罰有別。是凡合於法規構成要件者，不問故意或過失，均依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。
⑶原住民就業代金乃「特別公課」，為國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，並將課徵目的、對象及額度以法律定之，並以法律明訂得以繳納代金取代履行僱用法定原住民之義務，是無論係僱用原住民或繳納代金，均為法律明訂之合法行為；至以不利益處分作為處罰手段，則須先有違反行政法義務之行為存在，方以各別法律所定之處罰手段課予不利益處分。故原住民就業代金之性質為「特別公課」，本質上與「罰則」迥異，以處分命原告繳納代金，更非因原告違反行政法上義務而課處之制裁。
⒉被告之行政行為並未違反不當聯結禁止原則：
⑴依政府採購法第98條、該法施行細則第107 條第2 項、原住民族工作權保障法第3 條第1 項、第12條第1 項及第3 項規定可知，凡合於法定構成要件者，均有僱用法定原住民人數義務，或以主動繳納代金之方式取代僱用義務，苟未僱足亦未繳納代金，被告基於主管機關地位，依法負有稽催義務，被告命原告繳納代金之「行政行為」，尚無乖於不當聯結禁止原則。
⑵查為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故政府採購法於87年制定時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具。故政府採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法透過此等公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能，並非僅為建立公平、公開之採購程序，故於該法第98條規定達一定規模之得標廠商需比例進用弱勢團體。
⑶按目的手段間之合理聯結與比例原則中的適當性原則同，即所採取措施必須是可能達成所欲達成之目的，而原住民就業代金立法之初，即透過公平、公開之政府採購程序，特課予一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，係希冀將政府採購提供之就業機會分配於原住民，或限定繳納之代金用於提昇原住民就業及經濟，以全面促其發展之故；又探求立法者授權主管機關為催繳之行政行為，其旨在透過政府採購案，無論促使一定規模之得標廠商達到僱用法定比例原住民之目標或使其繳納代金，皆與保障、促進原住民就業及經濟生活息息相關；故令達一定規模之得標廠商比例進用原住民或將依差額繳納之代金用於促進原住民就業，其所採取之手段確可促使目的之達成，且未有考慮不相關因素之虞，並係於公益範圍內之聯結無誤，實未違反不當聯結禁止原則。理 由
一、按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」「得標廠商於其國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」「得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」為政府採購法第8 條、第98條及同法施行細則第107 條、第108 條所明定。次按原住民族工作權保障法第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」同條第3 項規定：「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金」。
二、原告標得如附件所示18件採購案，於91年1 月1 日至93年8
月31日之履約期間內，其國內員工之總人數逾1 百人，惟僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之最低標準即其國內員工總人數百分之一之事實，有原告得標資料、90年11月至93年8 月31日止政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、中國石油股份有限公司石化事業部95年9 月7 日總務字第0950001809號、中國造船股份有限公司95年11月30日船企字第0950004715號函檢送之投標廠商聲明書、採購合約、驗收證明或成果報告等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。是被告據以追繳原告原住民就業代金300,960 元，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。
三、原告雖主張原住民就業代金繳納義務以受處分人違反行政法上之義務為前提，等同於罰鍰，故應依行政罰法第7 條第1
項規定，以受處分人有故意或過失為必要；原告於政府採購案件履約期間，已戮力招募原住民應徵，但因原住民之分佈現況及無意願者，故無法足額招募，並無故意或過失，自不負有繳納原住民就業代金之義務；政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之規定違反不當聯結禁止原則云云。惟查：
㈠按國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課（司法院釋字第426 號解釋參照）。查為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，政府採購法於87年制定時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具。因此政府採購法之制定，除為建立公平、公開之採購程序外，更賦有改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能，且因考量政府採購為政府重大歲出，藉以採購方式賦予得標廠商僱用原住民族與身心障礙者之責。故原住民族工作權保障法第12條暨政府採購法第98條，即課予標得政府採購案且國內員工總人數逾1 百人之得標廠商此等具有特定關係者，應僱用法定比例原住民，未達該標準者，依其差額須向原住民族綜合發展基金（依行政院原住民族委員會組織條例第16條之1 及原住民族基本法第18條規定設置）之就業基金繳納代金之義務，並由行政院原住民族委員會就該基金之保管運用等事項，訂定原住民族綜合發展基金收支保管及運用辦法。可見原住民就業代金係國家基於一定之公益目的，對於特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，並將課徵目的、對象、額度及得以繳納代金方式取代履行僱用法定原住民義務等事項以法律定之，性質上為特別公課，與行政罰有別，自不以故意過失為要件。原告既有原住民族工作權保障法第12條第1 項所定進用原住民人數未達標準之情形，不問有無故意過失，依法即負有繳納代金之義務。
㈡為追求特定之行政目的所採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，固須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或合理正當之聯結關係，惟於判斷是否有違禁止不當聯結原則之依據，包含目的手段間之合理聯結、禁止考慮不相關之因素與公益範圍內之聯結等。而目的手段間之合理聯結與比例原則之適當性原則相同，即所採取措施須是可能達成所欲達成之目的者。查原住民就業代金立法時，即為落實憲法促進原住民族就業及經濟生活之保障，希冀透過政府採購方式給予原住民更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，且明定得以繳納原住民就業代金方式取代該義務，而該代金係用於提昇原住民就業及經濟，以全面促進其發展。故無論令使一定規模之得標廠商僱用法定比例之原住民，或使其繳納代金用於促進原住民就業，皆與保障、促進原住民就業及經濟生活相關，其所採取之手段確能促使前開公益目的之達成，並未考慮不相關因素之情形，自無違反不當聯結禁止原則可言。
四、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　5　　月　 22 　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　姜 素 娥
法 官　曹 瑞 卿
法 官　楊 莉 莉
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　5　　月　 22 　 日書記官 林　俞　文