臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第00261號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 10 月 24 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00261號

原　　　告　林錫文即苗圃砂石行
訴訟代理人　楊久弘律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
甲○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年11月21日院臺訴字第0950093943號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件被告以國內砂石市場受大陸地區先前於民國（下同）95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，引起社會關注，乃依職權調查結果，以原告於國內砂石市場受大陸地區先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年5 月24日公處字第095058號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰新台幣（下同）300 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之爭點及陳述：
一、兩造爭點：
（一）砂石市場供需情勢是否緊急？市場機能是否失靈導致供需失衡？
（二）原告是否有囤積砂石？
（三）原告是否哄抬價格，有無違反公平交易法第24條規定之行為？
（四）原處分裁罰是否過重？有無違反比例原則與明確性原則：二、原告主張之理由：
(一)依原處分所載之內容，市場上並無供需情勢緊急之情形存在，被告以此理由處分原告，與實情不符，內容自相矛盾：
１、依處分書所載，中國係於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口，該措施於95年4 月底已公布暫緩實施。依前開記載，實際上該禁止天然砂出口之措施根本從未實施，且自4 月間才公告，同年4 月底即宣布暫緩實施，前後不到1
個月時間，此時市場上並無供需情勢緊急之情形存在。
２、復依處分書之記載，當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，並無被告所稱市場供需情事緊急之情形存在。既然當時國內砂石市場供給無虞，原告又有何囤積之必要？且即使如被告所言，購買者亦可轉向其他人購買（蓋因此時市場上並不缺貨），囤積亦無法達成哄抬物價之目的。
３、依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，「市場機能失靈供需失衡」（即被告於處分書中所稱「趁市場供需情勢緊急之際」）乃原告觸犯公平交易法第24條之前提要件，如無前開情形，則將不構成公平交易法第24條所稱之顯失公平行為（本件應無構成欺罔之情形）。
(二)原告並無惡意囤積砂石之情形存在：
１、原處分引用林錫坤之陳述，原告自94年10月起，每月砂石進料約4 至5 萬立方公尺，每月加工後之砂石成品銷售量亦約4 至5 萬立方公尺，現行砂石庫存量約5 至6 萬立方公尺，依此記載，原告並無惡意囤積砂石之情形。
２、貨品庫存數量之多寡受許多因素影響，例如：產量（或進貨）之多寡與市場需求數量之多寡，如因市場機制所生者，與惡意囤積貨品之情形不同。原告向政府標得之卓崑溪橋段河川書濬料源亦有採集時限之限制，必須於期限結束前將砂石料源採集回場（即使尚來不及加工），此亦係原告砂石料源可能累積之因素之一。遑論原告於94年1 月至4 月間出售砂石並無不正常之情形，原告對於買主之訂購亦無拒絕出售，實際上並無「惡意囤積」以哄抬價格之情形存在。
３、原處分表示「某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者」於95年5 月8 日證稱原告庫存超過10萬立方公尺以上，原處分復表示「據其所在地同業證稱如下：增廣益實業有限公司於95年5 月8 日證稱，弘城、被處分人（即原告）及鼎興砂石庫存數量皆各約有20至30萬立方公尺；晟峰股份有限公司於95 年5月3 日證稱，晟峰砂石庫存數量約10萬立方公尺，惟金永豐、弘城、增廣義、被處分人（即原告）及鼎興等砂石同業庫存數量絕對超過晟峰；順益砂石行（南投縣砂石同業公會理事長石朝上）於95年5 月8 日證稱，順益砂石庫存約15萬立方公尺，而被處分人等6 家砂石場之庫存數量起（應為「超」之誤寫）過順益」。被告據前開陳述而推論原告庫存量至少10萬立方公尺以上，且亦有逾20萬立方公尺之可能。惟查：
⑴、前開所謂眾家業者究竟依何證據認定原告之庫存量，渠等何以知道原告之庫存量多少，處分書並未指明，且前開眾家業者所表示原告之庫存量皆不相同，且差距可高達3 倍之多（自10萬立方公尺起至30萬立方公尺），渠等對於原告砂石庫存量之陳述全憑一己之猜測，並無依據。
⑵、前開眾家業者亦係受被告調查之業者，其於受調查時對原告庫存量之陳述，顯然係為保護其本身之利益而為，此由晟峰公司及順益砂石行皆表示原告及若干同業之庫存數量超過渠等之庫存量可證。渠等之陳述不僅無客觀上之依據，且主觀上亦顯有偏差。
(三)原告並無哄抬售價之情形存在：
１、原處分稱原告實際負責人林錫坤向其表示95年3 月或4 月時之砂石銷售為380 元至390 元。惟查，林錫坤所述之價格係指集集、水里一帶之行情，並非指原告，對於原告當時之售價若干，是否有哄抬價格，被告並未舉證以實其說。
２、被告認為當時砂石成品之合理成本為每立方公尺340 元左右（包括土石得標價金、採區至砂石場之運輸成本及砂石洗選加工成本），姑且不論該數據是否正確，以被告所評估之成本觀之，即使原告之售價為380 元至390 元，亦無所謂趁機哄抬售價之情形。
３、商品之售價本即有其波動。國內自95年以來受國際原油、黃金飆漲之影響，各項物品價格亦隨之調漲，例如：飾金價格由同年1 月5 日之2,180 元漲為同年4 月3 日之2,390 元；60公斤裝之花生油價格由同年1 月5日 之6,200-6,600 元漲為同年4 月3 日之6,600-7,000 元。砂石價格亦因人工及運費之調漲而增加成本，其售價當然有調漲之必要，不能因此即認定原告哄抬價格。復加上砂石料源品質較差時，每立方公尺料源加工後所能產生的成品比例降底，亦導致成本增加而有漲價之必要，且同時出售數量亦因此而降低，惟此並非惡意囤積貨物以哄抬物價。
４、原處分記載台中東勢、石岡一帶砂石之售價為500 元至550
元間。該金額雖未見被告提出確實之證據，惟如假設其調查結果正確，則即使原告砂石之售價為380 元至390 元，亦遠較同一時期之500 元至550 元為低，實無所謂哄抬售價之情形。
５、原處分認定原告出售價格之依據除林錫坤之陳述外，其他則為「據被處分人所在中部地區之下游預拌混凝土業者反映」及「據某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者於95年5 月8 日證稱」。惟查：
⑴、後兩者陳述之價格較林錫坤所陳述者提高許多，惟所謂「被處分人所在中部地區之下游預拌混凝土業者」及「某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者」究竟是誰？渠等所陳述售價之依據為何？原處分皆未交代，渠等說詞之正確性及真實性實屬可疑而不足採。
⑵、原處分所謂「被處分人所在中部地區之下游預拌混凝土業者」陳述之售價並非針對原告，故其所述並無法證實原告之售價為何。
⑶、原處分所謂「某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者」陳述之售價，就其指述原告之部分為95年1 月至2 月平均售價350 元，至於95年3 月及4 月11日起之售價由390 元調高至440 元則是針對水里一帶之砂石場（原告位於集集鎮），又其雖指述部分集集鎮砂石場於95年4 月27日起另再調整售價為砂570 元、碎石510 元，惟既然其未明白指摘原告，被告如無其他證據，則不能率爾認定原告即屬該「部分」之集集鎮砂石場。
⑷、原處分雖稱「．．．4 月份迄今，中部地區每出口方砂石單價已調漲為680 元至750 元間，漲幅約13% 至23% 間」，惟其所謂「4 月份迄今」之「迄今」究竟為何時？所謂「中部地區」究指何地？該「中部地區」與原告有何關係？「砂石單價已調漲為680 元至750 元間」之依據為何？皆未見其提出相關證據，前開認定缺乏實據而不應採信。
(四)原告當時之價格並未較其他同業之價格為高，且庫存量亦無明顯增加：
１、原處分表示「．．．因此，事業倘利用市場機能失靈、供需失調之際，對於所提供攸關民生必須之商品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行為，即違反公平交易法第24條規定。」惟當時市場機能並無失靈之情形，供需亦未發生失調，且原告之價格並未較同業為高，庫存量亦無明顯增加，其出售情形與之前並無甚大差異，原告並無違反公平交易法第24條之情形。
２、被告對於原告當時之庫存數量無法確定，其於處分書第4頁
推估原告庫存數量至少10萬立方公尺以上，卻於處分書第6
頁推估原告庫存數量至少15萬立方公尺以上，短短兩頁之差距，原告之庫存量即相差5 萬立方公尺，被告未經實際調查，即予主觀錯誤認定。
３、被告對於砂石售價之漲幅於處分書第2 頁表示為13% 至23%
間，卻於處分書第6 頁表示為40% ，其對於砂石價格之漲幅亦無法確定，豈可率爾認定原告有哄抬砂石價格之情形。
４、由原告於95年1 至4 月之銷售數量及價格觀之，可證並無刻意囤積、哄抬售價之情形存在。
(五)依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，被告處罰原告之前提，必須存在「市場機能失靈供需失衡」（即被告於處分書中所稱「趁市場供需情勢緊急之際」）之「客觀情勢」（與「主觀」心態之預期無關），依原處分書所載，本件並無此種情形存在：
１、依處分書所載，中國大陸禁止出口之措施於95年4 月底已公布暫緩實施（亦即根本沒有實施），復記載當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，更可證實並無被告所稱市場供需情事緊急之情形存在或供需失衡情形。
２、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱中國大陸僅宣布暫緩實施（而非宣布不實施），故市場仍有預期心理。惟既然宣布暫緩實施，且當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，則國內市場於「客觀上」並無「市場供需情勢緊急之際」，此與「主觀」心態上之預期完全無關。
３、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱依統計中國大陸進口之砂石暫國內市場百分之二十，所以非常重要。惟查，既然中國大陸之禁止砂石出口台灣措施最後沒有實施，則對台灣市場砂石之供應未產生任何影響，依處分書所載，當時國內砂石市場之供給仍屬無虞。
４、當時國內市場於客觀上並未存在被告依公平交易法第24條處罰原告之前提要件（即「市場供需情勢緊急之際」或「市場機能失靈供需失衡」），又該情形必須是市場上本即客觀存在者方能適用。
(六)被告不應為求快速作出處罰，而背離法條所規定之要件：
１、依被告代理人於96年8 月24日開庭時之陳述，其所答辯之內容似乎較傾向於聯合行為或壟斷之規定，而非其所處罰公平交易法第24條之規定。
２、被告代理人於前開期日所述因為辦理聯合行為所需時間較長，當時情形緊急，故以公平交易法第24條規定辦理之答辯內容觀之，被告似有為求快速作處罰，而忽略法條規定要件之情形，有違行政機關須依法行政之原則。
(七)被告應提出實質依據，方足採信：
被告代理人於鈞院前開期日指述原告不顧庫存成本不斷進貨、提高售價逼使客戶購買等語，惟未見被告提出實質證據。被告表示依經濟部礦務局（下稱礦務局）之統計，原告之庫存量相當高等語，姑不論礦務局是否曾作出此統計資料，原告懷疑礦務局如何對原告之庫存量作出統計資料，其依據為何。
(八)被告對於罰鍰金額決定之理由為何，仍未予以說明：
被告於鈞院前開期日開庭時，雖表示其罰金金額之決定原因是基於原告之配合態度、庫存數量等因素。惟該補充說明仍僅係將公平交易法施行細則第36條規定重述而已，並未將實際發生之案情與適用於前開標準之理由及判斷情形予以說明，有違行政程序法第96條第1項第6款之規定。
(九)被告於96年8 月24日開庭時既已承認原告並無拒絕販售砂石之情形存在，則即無惡意囤積之情形，至於是否有利用砂石笨重特性調高售價讓客戶不得不購買，則與公平交易法第24條之規定無關：
１、被告於原告抗辯從未拒絕出售砂石給客戶，故無惡意囤積之情形時，被告竟辯稱原告雖無拒絕出售，但是利用砂石笨重之特性，故即使調高價格後，客戶仍不得不向原告購買。姑不論其所辯是否真實，其似乎是指述原告有壟斷或聯合抬高價格之情形，而非公平交易法第24條所規定之情形，故本件之處分並不符法律規定。
２、對於原告是否有壟斷或聯合行為之情形，被告必須先予調查再予舉證以實其說，不能僅為了節省調查時間及快速處罰原告，就引用公平交易法第24條之規定處罰原告。
３、依被告於弘城砂石行乙案（案號：96年訴字第259 號）所舉之米酒缺貨甚至買不到米酒之例子，更可對照與本件之不同。如果原告於市場大量採購砂石並拒絕出售，導致如同米酒案例一般市場缺貨、買不到，這或許可能較符合被告於本件處罰之論點，惟本件自始至終不僅市場上客觀並無缺貨情形，原告主觀上及行為上亦無拒絕販售之情形，與被告處罰之論點並不相符。
(十)由原告94年11月至95年6 月間所出售價格之發票所載之金額，原告當時所出售之砂石價格，絕非如被告處分書所記載之金額。被告認為當時砂石成品之合理成本為每立方公尺340
元左右（包括土石得標價金、採區至砂石場之運輸成本及砂石洗選加工成本），姑且不論該數據是否正確，以被告所評估之成本觀之，即使原告之售價為380 元至420 元，亦無所謂趁機哄抬售價之情形存在，更遑論原告於94年11月間之售價即曾為400 元，可證售價之高低與被告所稱市場缺貨、中國大陸宣布禁止出口砂石至台灣等因素並無關係，其據此處罰原告實乏依據。
(十一)退萬步言，即使原告真有違反公平交易法第24條之情事，被告處罰原告300 萬元罰鍰亦屬過高，且處罰該金額之原因亦未具體說明：
１、被告處原告300 萬元罰鍰之理由雖援用公平交易法施行細則第36條各款之規定，列出「審酌被處分人（即原告）違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素」等判斷標準。
２、惟前開標準乃法律之規定內容，並非被告處罰原告該金額之理由。被告對於其如何依據上開標準認定處罰原告300 萬元為適當且適法，則隻字未提。究竟其是否真有依據前開標準予以認定，或只是以例稿方式列舉於處分書上而根本未實際評估審酌。
３、原告之事業規模資本額僅1 萬元，被告處分原告300 萬元，等於是原告資本額之300 倍，顯然違反比例原則而屬過重（參行政程序法第7 條之規定），故被告未依其所列舉之前開標準實際審酌，僅憑其喜好予以任意違法處分。
三、被告主張之理由：
(一)緣國內砂石市場受中國於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，因砂石乃攸關民生之重要物資，其供應充裕與否勢將影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展之影響甚鉅，政府為解決此供需失衡情事，組成跨部會之「行政院砂石供需專案小組」，協調相關主管機關與業者，共同解決砂石缺料危機。倘事業利用產品市場供需失調與情勢緊急之際，為拒絕供貨或不當之銷售行為，致嚴重危害公共利益，損及全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1 條所定「維護交易秩序與消費者利益」與「促進經濟之安定與繁榮」等立法目的與宗旨。
(二)按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所稱「顯失公平」係指不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為、或濫用市場相對優勢地位從事不公平交易之行為等。事業倘利用市場機能失靈、供需失調之際，對於所提供之替代性低之攸關民生必需商品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，為惡意囤積哄抬價格之行為，即屬違反本法第24條規定。
(三)原告趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定：
１、國內砂石市場受中國於95年4 月間公告自5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，預期國內砂石供應缺口達2 成以上，導致國內市場出現供應不穩定之供需失衡與價格上漲現象，引起社會關注，顯見國內砂石市場確有發生供需情勢緊急之情形；而前開措施於同年4 月底公布暫緩實施，按理國內砂石庫存數量與平常相當，售價應回復平穩，實則不然，究其原因係主要河川砂石產地業者如原告等囤積砂石、哄抬價格所致。原告訴稱「此時市場上並無供需情勢緊急之情形存在」與「國內砂石市場供給無虞，則原告又有何囤積之必要」等節，顯係倒果為因，據以卸責之詞。
２、按事業在產銷管理上維持「合理」存貨數量，旨在配合顧客需要與防止缺貨，固為經營所必須，惟其存量如超過一定之合理水準，並藉以哄抬價格獲取不當利益，即屬違反交易常規之行為。據礦務局之統計資料，94年度國內砂石消費量約6,876 萬立方公尺，其中河川砂石（含花蓮砂石及各地緊急疏浚料源）約3,165 萬立方公尺（占46%）、 陸上砂石（含山坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公尺（占33%）以 及從中國進口砂石（砂占9 成）數量約1455萬立方公尺（占21%）。 可推知國內每日所需砂石數量約在18.8萬立方公尺左右，國內每月底庫存量均保持在700 至900 萬立方公尺左右，依此可算得市場上合理之庫存數量約在45日左右。存量若超過1 倍之合理水準- 約3 個月，即屬惡意囤積行為，並有違交易常規（若囤積數量未達3 個月，但有惡意不當反映成本、調高價格行為，仍屬惡意囤積哄抬行為）。另為確保砂石供應無虞而進行超額庫存，若無法保證反映於售價上，將徒增庫存成本，厥為經營者所不為，是以依正常合理之經營狀況而言，超額儲存之目的端在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補之前堆積庫存砂石之堆置成本，其惡意囤積行為在供需失調或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀及價格哄抬現象致危及交易秩序。被告依南投縣砂石公會理事長石朝上及增廣益、晟峰等砂石場之證詞得知，原告所囤積之砂石量至少在10萬立方公尺以上，且亦有逾20萬立方公尺之可能，加以原告曾於被告訪查時供稱「本砂石場經加工後銷售之成品數量每月約4至5萬立方公尺」可知，其每月正常銷售量僅在4 至5 萬立方公尺以下。
３、依原告交易相對人之陳述：「至95年3 月間，水里一帶，三益（即原告苗圃）、鼎興、上鼎、順益等公司對本公司之未稅報價每立方公尺砂400 元，石320 元．．．自4 月11日起，水里一帶之砂或碎石售價再調高至每立方公尺440 元，本公司即不再進購砂或石成品。」可知原告調漲砂石售價幅度極大。依據鼎興砂石行之證詞，原告與弘城、鼎興砂石行共同標得「卓崑溪橋段砂石料源」，其開採標價格每立方公尺僅208 元，再以加工等成本考量，原告砂石銷售合理成本應僅約每立方公尺340 元左右。原告砂石成本並無多大異動，且其料源亦無匱乏之虞，卻反而以砂石進料成本高漲為由，調高售價至440 元，實不合理。原告趁中國宣布天然砂石不再出口時，利用社會大眾預期砂石價格看漲之心理，不當調漲砂石價格，以謀求不當暴利。原告此種趁市場供需失衡，並利用砂石為替代性極低之商品特性，在交易相對人價格選擇自由受限情況下，濫用其相對優勢之市場地位，對於系爭砂石價格為不當決定之行為，實足以影響交易秩序，核已違反公平交易法第24條規定。至於實際上有無交易相對人受到欺罔或顯失公平行為，並不影響違法構成要件之認定。原告徒以原處分因未指出實際交易價格及交易相對人為何人等理由，而謂原處分缺乏實據，實不足採。
(四)原處分之罰鍰金額係依據公平交易法施行細則第36條規定所訂之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，實際審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況及市場地位、曾否經導正或警示、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查態度等各種具體情狀，作等級區隔及點數配置，且為適當及合理之勾選與裁處，經被告之委員會議審議後方作成處分，並非僅考量單一情狀即確定罰鍰金額。(五)有關原告之砂石庫存數量，係依南投縣砂石公會理事長石朝上（順益砂石行之合夥人）及增廣益、晟峰等砂石場之證詞及被告實地訪查可稽。查石朝上證稱：「．．．目前本公司尚有十幾萬（約15萬）立方公尺之砂石庫存，．．．而且弘城（堆置於玉峰橋下）、金永豐（堆積於集鹿大橋旁）、苗圃、鼎興、上鼎及增廣益等6 家砂石場之庫存砂石數量均超過本公司之庫存數量．．．」；增廣益實業有限公司證稱：「弘城、苗圃及鼎興庫存數量揭各約有20至30萬立方公尺（其皆不含溪底部分）。」；晟峰股份有限公司證稱：「．．．金永豐、弘城、增廣益、苗圃、鼎興之砂石庫存數量絕對遠超過本砂石場，本砂石場之庫存數量約10萬立方公尺，．．．」爰由前開證詞交叉比對可知，原告所囤積之砂石量至少在10萬立方公尺以上，且有逾20萬立方公尺之可能。
理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由黃宗樂變更為湯金全，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、本件應適用之法條：
一、公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」
二、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」
叄、本院之判斷：
一、本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：
（一）按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵，原告主張尚不足採。
（二）查一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格，可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響，而為個案觀察。
（三）查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行為主觀之犯意查証不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要原料（約占5 至7 成），並無替代品，為營造工程建設不可或缺之原材料，砂石原料客觀上一致性之飆漲極可能導致公共工程停擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響極大，故就砂石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢緊急」之情形，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。本件據礦務局調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約
6,800萬立方公尺，其中1、河川砂石（含花蓮砂石及各地緊急疏浚料源）約3,165萬立方公尺（占46%）；2、陸上
砂石（含山坡地及營建剩餘土石方-即棄土）約2,254萬立方公尺（占33%）；3、從大陸地區進口砂石（砂占9成）
數量約1,455萬立方公尺（占21%），大陸地區於95年4 月雖公告自同年5月1日起禁止天然砂出口，但嗣暫停實施，實際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需角度觀察，供給量並非不足，但砂石價格卻飆漲，顯見砂石之價格並未非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有人為操作，此種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能失靈及供需情勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供需情勢並非緊急云云，尚無可採。
二、原告確有囤積砂石之行為：
（一）按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。（二）據礦務局前揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,800 萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約在18.8萬立方公尺左右，然依礦務局95年3 月之各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之庫存量，北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方公尺、南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立方公尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，以長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月，即屬囤積行為。依南投縣砂石公會理事長石朝上（順益砂石行之合夥人）證稱：「．．．目前本公司尚有十幾萬（約15萬）立方公尺之砂石庫存，．．．而且弘城（堆置於玉峰橋下）、金永豐（堆積於集鹿大橋旁）、『苗圃』、鼎興、上鼎及增廣益等6 家砂石場之庫存砂石數量均超過本公司之庫存數量．．．」，又增廣益實業有限公司證稱：「弘城、『苗圃』及鼎興庫存數量揭各約有20至30萬立方公尺（其皆不含溪底部分）。」；晟峰股份有限公司證稱：「．．．金永豐、弘城、增廣益、『苗圃』、鼎興之砂石庫存數量絕對遠超過本砂石場，本砂石場之庫存數量約10萬立方公尺，．．．」，由前揭證詞交叉比對可知，原告所囤積之砂石量至少在10萬立方公尺以上，且有逾20
萬立方公尺之可能，林錫文之兄林錫坤陳述稱原告砂石庫存數量約5 至6 萬立方公尺云云，顯然不實。另被告派員至原告砂石堆置場所調查時，據林錫坤陳述，自94年10月起，原告每月天然級配砂石進料約4 至5 萬立方公尺，每月加工後之砂石成品銷售量亦約4 至5 萬立方公尺，可知原告砂石之庫存量高於合理庫存量（45日，約6 萬至7.5
萬立方公尺）之一倍有餘，難謂未囤積砂石。
（三）原告雖主張原處分「目測原告庫存量超過10萬立方公尺」之認定並無實據云云，惟以行政罰與刑事罰相比較，刑事罰關乎人身自由，認定犯罪之証據「証明力」，通說認為必須「超越合理之可疑」，而行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，其認定違規之証據証明力，以「優勢証據」為已足，觀諸砂石數量之計量，傳統上採用容積（立方公尺）計量之方式，本即具備不易精確測量之特性，於一般交易習慣上，亦因砂石此種無法精確測得之特性，均同意交易雙方以推估判斷測得數量而容許誤差存在，並不妨礙交易之達成。原處分雖以南投縣砂石公會理事長石朝上及其他同業之證詞作為認定數量之依據，惟其等均屬從事砂石多年，具有專業經驗之業者，其利用交易上推測方式認定之庫存數量，縱有偏差亦不致過多，其證詞應堪採用，均可証明原告庫存量已超過合理庫存量（45日即約6 萬至7.5 萬立方公尺），原告主張並未囤積砂石云云，不足採信。
三、原告確有哄抬價格及違反公平交易法第24條規定之行為：
據林錫坤陳稱原告銷售對象主要為砂石運輸業者，去年底該砂2石場之售價每立方公尺無論砂或碎石皆為310-320元，自95年3、4月時，調高至380-390元等語，其所言顯係指「原
告之砂石售價」，而非僅為水里、集集一帶之行情價，原告主張林錫坤所言係指水里、集集一帶之行情價，而非原告之砂石售價云云，尚無可採。又據金裕昌有限公司代表於95年5月8日陳述「至95年3月間，水里一帶，三益（苗圃，即原
告）、鼎興、上鼎、順益等公司對本公司之未稅報價每立方公尺砂400元，石320元．．．自4月11日起，水里一帶之砂
或碎石售價再調高至每立方公尺440元．．．」，足証明原
告確有抬高價格之行為。原告雖提出95年1月至4月出售砂石之數量及單價表，係屬事後自行製作，無法反證其無哄抬砂石價格之情事。又據鼎興砂石行於95年5月8日陳稱，其與弘城、原告合資各出資三分之一承攬卓崑溪橋至濁水溪段標案，其總土石標計畫採取量約60萬立方公尺，於95年3月15 日完工，得標價金每立方公尺砂石208元，採區至砂石場之運
輸成本約每立方公尺砂石50元，砂石洗選加工成本每立方公尺80元等語，是其砂石成品銷售合理成本應僅約每立方公尺340元左右，原告於95年3月或4月以反應砂石進料成本揚升
為由，調高380元至390元，95年4月銷售價格更隨同業調高
至440元，實不合理。且依據石朝上陳稱，集集一帶擁有庫
存砂石之加工在95年1至4月期間，陳有蘭溪一帶新增釋放之砂石料源數量高達300萬立方公尺，料源並無匱乏之虞，原
告95年4月庫存量且較之前大幅增加，原告在有充裕庫存、
成本並未大增之情況下，大幅提高砂石售價，卻無法說明正當之理由，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作為哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，原告有違反公平交易法第24條規定甚明。
四、原處分裁罰並未過重，亦未違反比例原則與明確性原則：
查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅，對業者囤積砂石哄抬價格之行為，本應從重處罰，被告審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度及持續期間等情狀，依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰
300萬元，並未過重，亦未違反比例原則與明確性原則。至
於原告登記之資本額雖僅1萬元，但與其投入營運之金額未
必相符，若依其資本額，原告又如何能囤積如此大量之砂石？登記資本額與預期獲利額未必相同，自不必以資本額作為行政罰之限制要件。
五、從而，原處分依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰300萬元，並無違誤，訴願決
定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　10　　月　　24　　日第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　10 　月　　24　　日
書記官 簡信滇