臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第02678號

• 裁判案由: 徵收補償
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 03 月 26 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02678號
原　　　告　海隆水產有限公司
兼代 表 人　甲○○董事）住
原　　　告　乙　○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
共　　　同
訴訟代理人　吳仲立律師
被　　　告　宜蘭縣政府
代　表　人　庚○○縣長）住同
訴訟代理人　壬○○
辛○○
上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國96年5
月31日台內訴字第0960066297號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件緣起於宜蘭縣冬山鄉公所為辦理都市○○○號道路工程，報奉台灣省政府民國（下同）79年4 月18日79府地二字第45755 號函核准徵收施工用地，被告乃據以79年5 月3 日79府地用字第32871 號公告徵收坐落宜蘭縣冬山鄉○○段33地號等共106 筆土地，併附帶徵收其地上物，公告期間自79年5 月4 日起至同年6 月2 日止。嗣原告海隆水產有限公司、原告乙○及訴外人周黃英雪於93年9 月30日依土地法第215 條向被告申請徵收原告乙○及訴外人周黃英雪共同建造之坐落於宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號土地上如附圖編號A 、D 、E 所示之建物（下稱系爭建物），並依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款、第8 條、第11條、第25條之規定發給建物所有人乙○及訴外人周黃英雪拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費，及發給建物使用人原告海隆水產有限公司拆遷補償費、營業損失補償費。經被告以93年10月7 日府地二字第0930123624號函復知原告乙○等人略以：「…二、查台端越界占用冬山鄉○○段230 地號上之海隆水產物品加工廠（按嗣經被告93年10月26日府地二字第0930134579號函更正為「查台端越界占用冬山鄉○○段230 地號土地」）係79年間為冬山都市○○○號道路所徵收，其補償依據，應依行為當時法令規定辦理。台端所有地上物，因屬越界建築之違章建築，前經冬山鄉公所以89年4 月1 日八九冬鄉建字第4124號函復：礙於規定不予補償。至於是否給予救濟，依行為當時之內政部77年2 月11日台內地字第572840號函核釋：由各需地機關斟酌財力狀況，本於權責自行斟酌處理，是無法依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例之規定核發旨開補償費。」否准所請，惟原告海隆水產有限公司、原告乙○及周黃英雪不服，於93年9 月30日提起訴願，嗣冬山鄉公所對原告提起民事訴訟，請求渠等拆除系爭建物返還該所管理之冬山鄉○○段230 地號土地獲勝訴判決，原告乃於95年3 月22日自行拆除系爭建物完畢。而內政部就原告之訴願則於96年2 月12日台內訴字第0950025372號訴願決定以被告未區分系爭建物何部分為合法建物，何部分為違章建築，全部否准其請，於法未合為由，撤銷被告上開處分並命其於2 個月內另為適法之處理。被告乃於96年2 月26日以府地用字第0960022604號函復知原告略以：「…二、查冬山鄉公所為辦理都市○○○號道路工程，奉台灣省政府79年4
月18日79府地二字第45755 號函准予徵收冬山鄉○○段230
地號等土地，本府旋於同年5 月3 日79府地用字第32871 號公告徵收，惟冬山鄉公所呈報之用地徵收計畫書並未附帶一併徵收所陳旨揭建物，是不生請求土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費等問題，本府無從受理。」，原告海隆水產有限公司、原告乙○及及周黃英雪（於94年1 月29日死亡）繼承人乙○、甲○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○提起訴願遭決定駁回後，就被告否准渠等土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費等之請求部分，猶有未服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分關於下列第二項部分均撤銷。
２、㈠應命被告作成比照宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款、第8 條、第10條、第11條、第25條之規定，就系爭建物（坐落宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號土地上如起訴狀附圖A 、D 、E 部分）作成給付原告乙○等6 人（自然人部分）拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費共計新台幣（下同）400 萬元之行政處分。
㈡應命被告作成比照宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款、第8 條、第10條、第11條、第25條之規定，就系爭建物（坐落宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號土地上如起訴狀附圖A 、D 、E 部分）作成給付原告海隆水產有限公司拆遷補償費、營業損失補償費共計800 萬元之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、附圖所示A 、D 、E之地上建物為合法建物：
（1）系爭建物興建之時，係設計坐落於重測前之冬山鄉○○○段104 之2 地號（重測後為東和段454 地號），並委由建築師監造，且於67年分別領得建局管字第2621號使用執照（辦公室、烘乾室）及建局都字第7021號使用執照（冷凍庫等）。
（2）嗣因68年初向宜蘭縣羅東地政事務所申辦建物所有權第一次登記，建物第一次測量時發現其中部分建物（辦公室部分）越界建築於230 地號（重測前為香員宅段104
之3 地號），遂排除該部分未予登記，造成越界建築原因，可能係放樣之時即有錯誤，或因土地分割所致（104 之2 地號於67年2 月23日因分割增加104 之3 地號〈即重測後之230 地號〉），惟系爭建物完全係依照核定圖樣及建築法規實施建築，且據被告之建管單位表示，本件使用執照之核發係依建築設計圖尺寸無誤而發照，建管單位既已核發使用執照有案，則該建物（含A 、D
、E 部分）應為合法建物。而此亦為被告於88年5 月20日八八府地用字第45904 號函所背認，是系爭建物為合法建物，應無疑義。
２、就系爭建物被告業認同為合法建物，且應依法給予查估補償一事，除上揭被告之函文外，兩造、冬山鄉公所及相關單位亦曾於88年12月14日進行協商，最後結論為「（一）領有使用執照合法建築物部分依法應補償。（二）依附於主建物之鐵皮屋因政府怠於執行查報違建之權責，肇致民眾以身試法大興土木，今興建公共設施須拆除該建物，衡量實際狀況給予救濟…。」，是當時被告及相關單位實已認同系爭建物為合法建物，並承諾合法建物予以補償，違章建築給予救濟。另依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款規定，原告亦得請求就系爭建物查估補償。
３、本件系爭建物乃合法建物，應無理由不予補償，然冬山鄉公所竟違反上揭協議結論，本於系爭230 地號土地之管理機關身分，對原告提起拆屋還地之民事訴訟。
（1）按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文，冬山鄉公所漏列系爭建物為徵收補償標的，已有疏失在先，原告尚未追究其行政疏失，僅透過陳情方式希望獲得補償，最後亦相信政府機關所為之「領有使用執照合法建築物部分依法應補償」之結論，豈知冬山鄉公所竟係如此無誠信，擅自本於管理機關地位對原告提起拆屋還地訴訟，原告雖提出尚未獲得補償之理由抗辯，然承審法官則認為徵收主管機關係宜蘭縣政府，故原告即使享有遷移費之請求權，亦應向義務機關宜蘭縣政府請求，而非向冬山鄉公所，故未採納原告之理由，判決原告敗訴應拆屋還地，申言之，補償費請求之事，冬山鄉公所實已推給被告負責。而被告就此除未善盡監督冬山鄉公所行政外，就原告請求補償之事，僅以「冬山鄉公所呈報之用地徵收計畫書並未附帶一併徵收原告所指陳之建物」一句帶過，換言之，被告又將責任推給冬山鄉公所。
（2）若被告與冬山鄉公所如此行政模式係合法，是不是意謂以後用地機關所呈報之用地徵收計畫乾脆都漏載應徵收之建物，嗣取得所有權後，進而提起拆屋還地訴訟，以民事訴訟及強制執行程序取得土地，並排除地上物，關於補償費，則推給徵收主管機關，當百姓向徵收主管機關請求補償費時，徵收主管機關再推說係用地機關之徵收計畫未載系爭應徵收之建物，如此便可達到取得土地又無須補償地上建物之目的，實不知此等行徑跟官搶民地有何區別？
４、被告怠於依其承諾作出補償決定，訴願決定未予糾正，且其理由亦有未當：
（1）就本件請求土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費乙事，先前被告即曾以93年10月7 日府地二字第0930123624號函認為該等建物為越界建築之違章建築，而予以否准，當時之原告海隆水產有限公司及周黃英雪對之不服，遂提起訴願，經內政部96年2 月12日台內訴字第0950025372號訴願決定，以被告未予區分究明何部分為合法建物，何部分為違章建築，全部否准其請為由，將原處分予以撤銷，責由被告於2 個月內另為適法之處理。
（2）被告旋據以原處分通知原告略謂：「…冬山鄉公所呈報之用地徵收計畫書並未附帶一併徵收所陳旨揭建物，是不生請求土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費等問題，本府無從受理」僅見被告將責任推給冬山鄉公所，並未見其就前揭內政部廢棄之意旨說明「區分究明何部分為合法建物，何部分為違章建築」。
（3）原告收受原處分後，因結果未獲變更，原告乃向內政部提起訴願，被告未依前揭內政部廢棄意旨另為適當之處分，已難謂適法，而內政部於原告提出訴願後，竟未查明此事，且未予糾正，實有輕率，原告據以請求撤銷，非全無理由。
（4）內政部訴願決定駁回理由略謂：「…經原處分機關查明，因系爭建築物係屬違章建築。」云云，惟被告究竟於何時查明系爭建築物係屬違章建築？又係如何查證？依據為何？不知內政部之論據何在。又第230 地號土地遭徵收已係不爭事實，且該土地已有公共設施在施作中，原告之後係因接到法院執行命令，不得已始自行拆除該等建築物，並無不當，然原告之補償請求權係該等建物拆除前即已發生，並不會因該等建物事後不存在，被告便可免除補償之責，訴願決定此部分之理由，亦有欠當。
５、原告就系爭建物依法得請求被告作成補償決定：
（1）系爭建物應獲補償之理由已如前述，依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3
款及第8 條規定，原告乙○、甲○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○得請求拆遷補償費，另依同條例第11條規定得請求給付自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費。又原告所有建物因系爭建物拆除後，剩餘部分將有結構安全之虞，依同條例第10條規定，得請求被告一併補償拆除之。
（2）又因系爭建物係由原告海隆水產有限公司從事營業使用，建物內設有多項大型冷凍設備、管線設備及辦公設備，拆除附圖所示之A 、D 、E 建物後，未拆部分之工廠及營業設備即無法繼續生產及營業者，是原告海隆水產有限公司得依同條例第11條及第25條請求給付營業損失補償費及拆遷補償費。
（二）被告主張之理由：
１、按土地法第215 條第1 項第3 款、第236 條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。…」、「（第1 項）徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。（第2 項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」
２、本件被告於79年5 月3 日以79府地用字第32871 號公告徵收坐落宜蘭縣冬山鄉○○段33地號等106 筆土地，併附帶徵收其地上物，嗣原告於93年9 月30日向被告提出陳情，請核發位於上開道路工程用地徵收範圍內渠等所有之宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號土地上之建物（海隆水產物加工廠）之土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費，惟冬山鄉公所報奉台灣省政府核准徵收冬山鄉都市○○○號道路工程用地時，該所呈報之用地徵收計畫書並未附帶一併徵收系爭建築物，即被告79年5 月3 日79府地用字第32871 號公告並未徵收系爭建築物，原告亦於訴願書內承認系爭建築物不在上開公告徵收範圍內，是被告並未將系爭建物列入徵收公告，徵收公告之效力自不及於該建築改良物，從而，系爭建築物既無徵收之處分存在，原告請求被告核發系爭建築物之土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費，即依法無據。被告乃以原處分駁復原告之陳情，揆諸首揭法條規定，洵無違誤。又原告請求被告徵收系爭建築物，因系爭建築物已由原告於95年3
月間自行拆除而不存在（此有原告告知冬山鄉公所已拆除系爭建築物之95年3 月22日申請書影本附原處分卷內可稽），自無從辦理徵收，原告此部分所提之訴訟，難認為有理由，應予駁回。
３、被告於88年12月14日邀需用土地人及原告等於地政局召開協商會：該會議之結論雖有記載：「領有使用執照合法建築物部分依法應補償」等語，然該會議紀錄所作之結論，僅為概括之宣示說明，關於系爭建物何處屬於「領有執照合法建築部分」之範圍，在該會議紀錄中並未確認，僅是表示：假設系爭建物領有使用執照之合法建物部分，依法應予補償之意思，況被告嗣後於89年1 月25日以89府建管字第008073號函復原告關於系爭建物拆遷補償疑義，表示：有關越界建築之部分，應依照內政部50年8 月12日台內地字第64458 號函所示「越界建築不論其侵占之土地為公私所有均屬於民事範圍，宜由當事人循司法途徑解決。」，本件需用土地人冬山鄉公所乃據以提起拆屋還地之民事訴訟，而未發動徵收，另民事訴訟案並經法院囑託羅東地政事務所89年6 月21日123200號收件複丈，複丈成果圖所示：系爭地上物確有使用東和段230 地號上位置。
４、按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖…聲請核辦。」、「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關。」、「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人…。」為土地法第224 條、第225 條及第227 條第1 項所明定，即土地徵收之主體恆為國家，代表國家行使徵收主體的表彰，概可由三個架構構成，第一為需用土地人，也就是徵收的請求人，徵收計畫由其發動；第二為徵收核准機關，核准徵收土地或土地改良物，由中央地政機關核准，第三為徵收執行機關，概指直轄市或縣（市）政府。按冬山鄉都市鄉需用土地人為冬山鄉公所，被告僅係徵收執行
機關，另冬山鄉公所除未發動徵收系爭建物，並否准原告就系爭建物之補償與救濟之請求外，且另就系爭建物提起拆屋還地之民事訴訟，系爭建物既未經冬山鄉公所提報徵收，自無發生徵收補償請求權之問題。
５、又本件除需用土地人冬山鄉公所未發動徵收，另就系爭建築物提起拆屋還地之訴外，系爭建物亦於民事訴訟確定後由原告自動拆除，是原告所提本行政訴訟案因建物滅失而失所附麗，全案應予駁回。
理 由
一、原告起訴主張：系爭建物為合法建物，經被告於88年5 月20日八八府地用字第45904 號函所肯認，另兩造、冬山鄉公所及相關單位亦曾於88年12月14日進行協商，最後結論為「（一）領有使用執照合法建築物部分依法應補償。（二）依附於主建物之鐵皮屋因政府怠於執行查報違建之權責，肇致民眾以身試法大興土木，今興建公共設施須拆除該建物，衡量實際狀況給予救濟…。」是當時被告及相關單位實已認同系爭建物為合法建物，並承諾合法建物予以補償，違章建築給予救濟。另依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款規定，原告亦得請求就系爭建物查估補償。然冬山鄉公所竟違反上揭協議結論，本於系爭
230 地號土地之管理機關身分，對原告提起拆屋還地之民事訴訟，致原告遭受敗訴判決應拆屋還地，有違行政程序法第8 條誠信原則。又系爭第230 地號土地業經徵收，且該土地已有公共設施在施作中，原告之後係因接到法院執行命令，不得已始自行拆除該等建築物，並無不當，然原告之補償請求權係該等建物拆除前即已發生，並不會因該等建物事後不存在，被告便可免除補償之責。是依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款及第8 條規定，原告乙○、甲○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○自得就系爭建物請求拆遷補償費，另依同條例第11條規定得請求給付自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費。又因系爭建物係由原告海隆水產有限公司從事營業使用，建物內設有多項大型冷凍設備、管線設備及辦公設備，拆除後，未拆部分之工廠及營業設備即無法繼續生產及營業者，是原告海隆水產有限公司得依同條例第11條及第25條請求給付營業損失補償費及拆遷補償費，為此，依行政訴訟法第5 條第2 項規定，提起課予義務訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：本件系爭建物於宜蘭縣冬山鄉公所報奉台灣省政府核准徵收冬山鄉都市○○○號道路工程用地時，並未經該所於其所呈報之用地徵收計畫書一併徵收，即被告79年5 月3 日79府地用字第32871 號公告並未徵收系爭建築物，而原告就此亦不爭執，是被告並未將系爭建物列入徵收公告，徵收公告之效力自不及於該建築改良物，從而，系爭建築物既無徵收之處分存在，原告請求執行機關之被告核發系爭建築物之土地改良物拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業設備拆遷補償費及營業損失補償費，依法無據。又被告於88年12月14日邀需用土地人及原告等於地政局召開協商會，該會議之結論雖有記載：「領有使用執照合法建築物部分依法應補償」等語，然該會議紀錄所作之結論，僅為概括之宣示說明，關於系爭建物何處屬於「領有執照合法建築部分」之範圍，在該會議紀錄中並未確認，僅是表示假設系爭建物領有使用執照之合法建物部分，依法應予補償之意思，被告嗣後亦於89年1 月25日以89府建管字第008073號函復原告關於系爭建物拆遷補償疑義，表示：有關越界建築之部分，應依照內政部50年8 月12日台內地字第64458 號函所示「越界建築不論其侵占之土地為公私所有均屬於民事範圍，宜由當事人循司法途徑解決。」而冬山鄉公所除未發動徵收系爭建物及否准原告就系爭建物之補償與救濟之請求外，且另就系爭建物提起拆屋還地之民事訴訟，系爭建物既未經冬山鄉公所提報徵收，自無發生徵收補償請求權之問題，原告亦於民事訴訟確定後自動拆除系爭建物，是原告之請求並無理由等語，資為抗辯。
三、本件如事實概要欄所述之事實及本件系爭建物未經徵收乙節，為兩造所不爭執，且有宜蘭縣冬山鄉開闢都市計劃編定二號道路用地徵收土地計畫書、徵收土地使用清冊、被告79年5 月3 日79府地用字第32871 號公告、原告93年9 月30日申請書、被告93年10月7 日府地二字第0930123624號函、內政部96年2 月12日台內訴字第0950025372號訴願決定書、被告96年2 月26日以府地用字第0960022604號函、原告乙○及海隆水產有限公司95年3 月22日申請書、內政部96年2 月12日台內訴字第0950025372號訴願決定書、被告96年2 月26日府地用字第0960022604號函、宜蘭縣冬山鄉公所96年5 月15日冬建字0960007643號函等件附原處分卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執原告乙○、甲○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○就系爭建物有無拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、原告海隆水產有無營業損失補償費及拆遷補償費之請求權等項，本院判斷如下：
（一）按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。…」、「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業，屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」、「直轄市或縣（市）政府機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。…」、「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」為78年12月29日修正公布之土地法第215 條第1 項第3 款、第223 條、第227 條第1 項及第2 項、第236 條所明定。從而，本件關於宜蘭縣冬山鄉開闢都市計劃編定二號道路用地徵收土地乙案，土地改良物之徵收核准機關應為當時之省政府，補償機關應為宜蘭縣政府，冬山鄉公所則為需用土地人。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2 項規定）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間，在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
（二）又土地徵收地價補償費之給與，因係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何？各國法制不一，然參酌司法院釋字第110 號解釋：「…需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說（現行土地徵收條例第20條第3 項規定，亦同此意旨），是人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權。況本件系爭建物未經合法徵收，已如前述，而被告為系爭土地徵收乙案之補償及執行機關，其於接到省政府通知核准徵收土地案時，固應即公告、通知土地所有權人及土地他項權利人，並為補償地價、補償費及遷移費之發放，惟因被告受中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，關於土地徵收之範圍面積、併予徵收之土地改良物、地價補償、土地改良物補償金額等，俱於徵收土地計畫書明載，被告除依省政府通知經核准之徵收土地案執行及補償，尚無逸出上開獲准徵收計畫任意補償之權，是原告就系爭建物未依法申請與宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號土地一併徵收獲准，即訴請被告核發原告乙○、甲○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費共800 萬元、原告海隆水產營業損失補償費及拆遷補償費之共700 萬元，於法自有未合。
（三）至於原告雖系爭建物之使用執照主張：系爭建物為合法建物，被告於88年5 月20日八八府地用字第45904 號函亦予以認同，且被告於88年12月14日協商時承諾合法建物予以補償，違章建築給予救濟，是其得請求比照另依宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例補償云云。惟被告為系爭土地徵收乙案之補償及執行機關，除依省政府通知經核准之徵收土地案執行及補償，無逾本件徵收計畫任意補償之決定權，已如前述，是原告主張伊獲被告承諾補償云云，自難信真實。次查：
１、本件系爭建物坐落於宜蘭縣冬山鄉○○段230 地號（重測前冬山鄉○○○段104 之3 地號）之土地，而原告所提之67年5 月22日建局字第2621號使用執照（建造執照字號：67.3.9建局管字第0899號）所載建築物之建築地點均為冬山鄉○○○段104 之2 地號（重測後為宜蘭縣冬山鄉○○段454 地號）土地，是系爭建物並不在主管機關核准建造及使用之範圍（卷附第18頁、第149 頁補發使用執照、土地登記公務用謄本參照），況上開使用執照記載獲准建造使用之建築物為RC加強磚造之第一層及騎樓建物，核與原告於本件爭訟之系爭建物（如附圖編號A 、D 、E 所示之建物）或為加強磚造房屋、或為一層平台，二層陽台、一及二層加強磚造、三層鐵皮屋，建造樓層、結構、建材均有不符，是原告主張如附圖編號A 、D 、E 所示之系爭建物為67年5 月22日建局字第2621號使用執照所載建築物，為合法建物云云，自無可採。又建築物之建造執照及使用執照應記載建築物之建築地點，而起造人申請建造執照時，尚應備具土地權利證明文件，並於申請書記載建築地址，經主管建築機關之審查許可並發給執照，始得建造（65年01月8 日修正公布之建築法第25條、第30條、第31條參照），是起造人於未經核准之建築地址建造建築改良物，顯非行為時之建築法令所許，原告所稱系爭建物興建放樣錯誤縱屬實情，亦難令系爭依法不得建造之建築改良物變更為合法建物，是原告就此之主張，要無可取。
２、又被告88年5 月20日88府地用字第45904 號函（原告乙○所有建物（海隆水產物品加工廠）因冬山二號道路用地闢建拆遷補償疑義案）中，就原告乙○所有建物取得使用執照部分，明揭係坐落於冬山鄉○○段454 地號土地上之建物（該函說明二附卷第27頁參照），至於越界建築之建物（坐落於冬山鄉○○段230 地號土地）是否為合法建物，則未論及（該函說明三附卷第27頁、第28頁參照）。至於該函說明五固有「…本案建物六十七年方始起造，建管單位又核發使用執照有案，該建物為合法建物…」等語之記載，惟其所指之合法建物係屬經核發使用執照部分之建物，自不包括坐落於冬山鄉○○段230 地號土地之系爭建物，是原告稱被告於88年5 月20日八八府地用字第45904 號函肯認系爭建物為合法建物云云，應屬誤會。
３、另查，被告所屬地政科於88年12月14日雖邀集縣議員楊政誠、冬山鄉公所、收告所屬建設局（建管、土木）、秘書室等機關單位研商原告乙○所有海隆水產物品加工廠因冬山二號道路用地闢建拆遷補償疑義案，而冬山鄉公所於該次研商表示：海隆水產物品加工廠於道路預定地興建房屋顯不合理，該所對補償適法之疑義將透過訴訟程序方式，如受敗訴判決，始正式編列預算賠償，至於鐵皮屋部分以救濟方式處理乙節同意研議意旨（卷附第30頁研商意見紀錄參照），與會者並作成：「㈠領有使用執照合法建築物部分依法應補償。㈡依附於主建物之鐵皮屋因政府怠於執行查報違建之權責，肇致民眾以身試法大興土木，今興建公共設施須拆除該建物，衡量實際狀況給予救濟，請冬山鄉公所依據內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四○號函示意旨十日內邀集乙○先生協調予以救濟…」之結論，惟本件系爭建物並非合法建物，已如前述，依上開研商結論本無賠償可言。至於依附於主建物之鐵皮屋部分，研商結論雖請冬山鄉公所依據內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四○號函示「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第十條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第二百四十一條規定，係屬縣市政府職權…至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」意旨協調辦理，然加發獎勵金、轉業輔導金等救濟，並非法定補償範圍，應由用地機關（本件為冬山鄉公所）自行斟酌財力狀況及實際情形為之，是上開結論㈡僅為與會者內部研商之處理方向，尚非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並無拘束被告或冬山鄉公所之效力，亦難執為向被告請求給付拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業損失補償費等之依據。況原告未參與上開協商一節，有開會出席單位欄記載附卷第29頁可憑，據此，被告及冬山鄉公所於上開協商會議並無向原告為承諾之事，即堪認定，原告主張兩造、冬山鄉公所及相關單位於88年12月14日進行協商，被告承諾合法建物予以補償，違章建築給予救濟云云，進而依該內部研商結論請求被告給拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業損失補償費及拆遷補償費云云，自嫌乏據。
４、至於訴外人冬山鄉公所本於冬山鄉○○段230 地號土地之管理機關身分，對原告提起拆屋還地之民事訴訟，致原告遭受敗訴判決應拆屋還地部分，是否違反行政程序法第8
條誠信原則一節，因非屬本件兩造間之訴訟標的，本院無庸審認，併此敘明。
四、綜上所述，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定、原處分關於下列部分，並命被告作成比照宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例第3 條第1 項第3 款、第8 條、第10條、第11條、第25條之規定，就系爭建物作成給付原告乙○等6 人（自然人部分）拆遷補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費共計400 萬元之行政處分、比照同條例第3 條第1
項第3 款、第8 條、第10條、第11條、第25條之規定，就系爭建物作成給付原告海隆水產有限公司拆遷補償費、營業損失補償費共計800 萬元之行政處分，核無理由，應予駁回。五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　 3 　 月　　26　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　林惠瑜
法 官　周玫芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 26 日書記官 何閣梅