臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第03986號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 07 月 16 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03986號
原　　　告　大億交通工業製造股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　林廷隆　律師
被　　　告　行政院原住民族委員會
代　表　人　章仁香（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年10月1 日院臺訴字第0960091762號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告駁回。
事 實
一、事實概要：被告以原告標得台北大眾捷運股份有限公司（下稱台北捷運公司）「照明燈具A、B二組（A組）」等3項採購案，履約期間分別為91年11月1 日至93年12月31日、93年10月21日至94年4 月18日、95年7 月6 日至95年10月20日，其中93年9 月1 日至95年9 月30日僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法( 下稱原住民工作保障法) 第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年5 月3 日原民衛字第096002205 1 號處分書追繳原告原住民就業代金新臺幣( 下同)1,105,632元。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：政府採購法施行細則第107 條是否抵觸母法規定？
㈠原告主張之理由：
⒈依原告與台北捷運公司簽訂之契約，其性質屬買賣契約，且其合約金額僅819,850 元而已，依其公司之產能，不用1 個月之時間即能生產完畢，事實上原告公司基於生產成本之考量亦是一次即全部製造完成。係因採購單位台北捷運公司之倉庫容量有限，為配合採購單位之需要才採分批交貨方式為之。所以如論履約期間，原告不用1 個月時間即可完成，故政府採購法施行細則第107
條第1 項後段之規定，未區分政府採購單位與採購契約之各種不同型態而為不同之規定，顯不合理，並有逾越母法政府採購法第98條授權範圍之嫌。
⒉原告實未達僱佣原住民之標準，茲詳述如下：
⑴原告主要營業項目為汽機車車燈製造，目前僱用員工總人數為七百多人，大部分均從事汽機車車燈之製造者，而原告與台北捷運公司所簽訂之契約均屬軌道燈具之買賣，而軌道燈具之製造於原告公司屬光電部門，該部門於91年7月至93年8月間之月平均僱用總人數為26人，其餘員工與系爭軌道燈具之製造無關，故依政府採購法第98條規定，原告公司光電部門不足100
人，根本無僱用不足應繳納代金之問題。
⑵按身心障礙者保護法第31條第1 項係以員工總人數為計算之基礎；而原住民工作保障法第4 條第1 項並非以員工總人數為計算之標準，故政府採購法施行細則第107 條第1 項前段之規定逕以依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項作為計算之標準，而未區分身心障礙者保護法與原住民族工作權保障法之規定有所不同，其規定顯亦不當。
⑶再依憲法規定，我國政府分為中央與地方之省、縣三級，故就中央政府機關依原住民工作保障法第4 條規定，計算中央政府機關僱用原住民之人數，應係將總統府、行政院( 含各部會) 、立法院、司法院、考試院、監察院人數加總計算應僱用原住民之人數才是，但被告並未如此，而是依各部會人數分別計算各部會應僱用之原住民人數。則基於公平原則，原告亦設有不同之組織層級，而系爭契約採購標的為軌道燈具，於原告公司屬光電部門，而該光電部門於本件履約期間之月平均僱用人數為26人，根本不足100 人，無僱用原住民人數不足應繳納代金之問題。
⒋再者，依原住民工作保障法第12條第 2項規定，原告曾分別於93年12月23日及95年6 月20日行文被告，請求協助介紹招聘原住民，迄今仍無原住民求職資料，顯見招募相當困難。而依前揭同法第12條第2 項規定，中央勞工主管機關顯應就依政府採購法規定得標之廠商應僱用之原住民辦理職前訓練，但中央勞工主管機關顯未就原住民辦理職前訓練，致原告無法招募到原住民來工作，顯有怠忽職守之行為，被告亦不要求中央勞工主管機關辦理原住民職前訓練，亦有失職之嫌，故被告不檢討其是否有失職之處，逕自對原告公司課徵代金顯不適當。⒌又原告與台北捷運公司所簽訂之採購契約之金額為819,850元，而被告對原告課處代金達1,105,632元，顯已超出採購契約之金額，姑不論原告之成本，光就原告應繳之代金金額顯已超出契約金額來說豈不荒謬？亦不符比例原則。被告雖辯稱代金性質上屬特別公課，與行政罰或其他行政責任有別，無涉有無歸責性之問題。惟代金縱屬特別公課，但因其對人民究屬課以特別義務，應仍有比例原則之適用。
㈡被告主張之理由：
⒈政府採購法施行細則第107條第1項未逾越母法規定
⑴按政府採購法第98條及政府採購法施行細則第107 條第1 項後段，對「履約期間」已訂有明文。依大法官解釋字第443 號「層級化法律保留」體系中，「履約期間」僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
⑵又政府採購法第98條本未區分採購案單位及採購契約種類，概以得標廠商為義務人；施行細則第107條第1項後段亦未區分採購案件種類，顯無逾越母法自明。況行政院公共工程委員會(下稱公共工程會)90年11月13日工程企字第90044255號函已公告各單位及各縣市政府、並刊登於政府採購公報有關工作權保障法之施行，得標廠商未依規定足額進用原住民者，應繳納代金。是原告於投、得標時，即可由相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關僱用之規定；於得標後，自應就相關規定注意自身法律義務，不得以其為配合採購單位始採分批交貨，實際履約不需1 個月即可完成履約為由，而自行決定免除僱用義務。
⒉員工總人數之計算部分：
⑴按員工總人數之計算係以每月1 日參加勞保、公保人數為準，政府採購法施行細則第107 條第1 項、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項、身心障礙者保護法第31條第2 項訂有明文。另公共工程會90年3 月13日(90)工程企字第90007332號函指出「…準此，其員工總人數係以「投保單位」為計算標準。…」是以，國內員工總人數之計算係以每月1 日加保於得標廠商公司之員工人數，並無疑義。
⑵次查，原住民工作保障法第4 條係為規範有員額編制、預算限制之公立機關、學校、公營事業機構等於原住民族工作權保障法施行後3 年，平時即需按一定進用比例僱用原住民，非政府採購法第98條所稱之「得標廠商」，亦與得標後之履約期間內始有僱用義務之廠商不同，故不得比附援引原住民族工作權保障法第4 條之組織限制，原告一經得標即需按該法第12條及政府採購法第98條之履約條件足額僱用原住民，是原告主張於法無據。
⒊原住民族工作保障法於立法時已斟酌憲法第23條規定，自與比例原則無悖
⑴憲法增修條文第10條第12項揭示保障扶助原住民族經濟暨促進其發展之規定，屬憲法揭示之重大公益，乃於原住民工作保障法具體規定得標廠商國內員工總人數逾100 人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。如此有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的。
⑵查促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。且審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與得標廠商僱用原住民之法律上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，已屬侵害最小；且其目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，實質上並未違反比例性，要無違反比例原則之虞。
⑶原告指摘其應繳納代金超出契約金額而不符比例原則，實係以未足額僱用而應納代金之結果，而歸責立法未考量比例原則尚非可採。況原告於參與投標時即可從相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關規定，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為夷將‧拔路兒，嗣於訴訟中變更為章仁香，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同法施行細則第107 條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1
月者，每日以每月基本工資除以30計。」另身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。…」又「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」亦為原住民工作保障法第12條第1 項、第3 項所明定。
三、經查，原告標得台北捷運公司「照明燈具A 、B 二組(A組)
」、「321 型電聯車日光燈管專案用料」及「電聯車T8日光燈系統備品等3 項」等3 項採購案，履約期間分別為91年11月1 日至93年12月31日、93年10月21日至94年4 月18日、95年7 月6 日至95年10月20日，其中93年9 月1 日至95年9 月30日之履約期間內，原告僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民工作保障法第12條第1 項規定不得低於百分之一之標準等情，有台北捷運公司函覆被告之「各機關( 構) 及學校辦理政府採購法決標資料調查表」附原處分卷第102-107 頁暨勞工保險局函覆原告參加勞保總人數表、勞保原住民名單附本院卷第49-50 頁可稽，堪信為真實。故被告以原告標得上述政府採購案計3 件，於93年9 月1 日至95年9 月30日之履約期間內，僱用員工總人數已逾10 0 人
，而未於前開履約期間內僱足原住民名額，乃依原住民工作保障法第12條第3 項規定，以原處分命原告補繳93年9 月至95年9 月止之原住民就業代金合計1,105,632 元( 每月應補繳金額之細目見原處分卷7 、8 頁所附原告於上述履約期間僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表所示)，
揆諸前揭規定，於法並無不合。
四、原告起訴雖主張：其與台北捷運公司簽訂之契約屬買賣契約性質，依其公司之產能，不用1 個月時間即能生產完畢，因配合台北捷運公司之倉庫容量有限，才採分批交貨，且上開採購標的之軌道燈具，屬該公司之光電部門製造，該部門僱用員工不到100 人，並未達僱用原住民標準，政府採購法施行細則第107 條第1 項規定國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；及履約期間應自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，顯不合理，亦有逾越母法授權範圍之嫌；又其與台北捷運公司之採購合約金額僅819,850 元，被告卻課處應納代金1,105,632 元，亦有違比例原則云云。
五、惟查：
㈠按政府採購法於87年5 月27日公布施行時，依同法第98條規定係採原住民族及身心障礙者合計達2%之進用方式，然86年4 月26日修正公布之身心障礙者保護法第31條第2 項已明定，私立學校、團體及民營事業機構員工總人數逾1
百人者，需進用身心障礙者1%，使得身心障礙者於採購案履約期間內至少獲得1%之保障，惟原住民族因缺乏專法之保護，致適用政府採購法時，廠商多將2%名額全部移作僱用身心障礙者，使原住民族之工作權未能獲得比例之下限保障。故為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民工作保障法於90年10月31日公布施行時，乃配合訂定同法第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，此參諸該法條立法理由係「…針對政府採購法第98條而來的，因為該條中雖規定僱用殘障人士及原住民的人數不得低於2%，但這些名額經常被身心障礙者佔用，實際僱用原住民的人數並不多」等情( 見立法院公報第89卷第46期委員會紀錄第122 頁) ；及原住民工作保障法草案總說明：「…配合政府採購法，保障原住民就業機會…一般依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用一定比例之原住民…」可稽( 見立法院公報第90卷第26期院會紀錄第217 頁)，
是以，原住民工作保障法第12條與政府採購法第98條乃具補充適用關係，即原住民工作保障法第12條補充進用原住民比例之標準及代金之收取機關，餘悉之規範則應回歸採購法之相關規定。
㈡而為使上開規定比例進用採合計方式臻於明確，政府採購法之主管機關公共工程會早於90年11月13日以(90)工程企字第90044255號令公告：「得標廠商其於國內員工總人數逾100 者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民人數，依身心障礙者保護法第31條及原住民族工作權保障法第12條規定，各均不得低於總人數之1%。」該公共工程會依政府採購法第113 條之法律授權，於91年11月27日配合修正同法施行細則第107 條第2 項規定：「依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」並就政府採購法第98條所稱「國內員工總人數」及「履約期間」如何認定、計算之細節性、技術性事項，於同法施行細則第107 條第1 項規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。」復參諸身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定，係「以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準」，經核尚未抵觸政府採購法第98條規定，亦未逾越母法之授權範圍及規範目的，且與原住民工作保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得予適用。
㈢故依前揭說明，政府採購法第98條所稱履約期間，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止；而原住民工作保障法第12條第1 項所稱之「國內員工總人數」，自應以勞工保險局、中央信託局所統計該得標廠商每月一日參加勞保、公保人數為準。又依前所述，公共工程會已以前開90年11月13日工程企字第90044255號函公告各單位及各縣市政府、並刊登於政府採購公報有關工作權保障法之施行，得標廠商未依規定足額進用原住民者，應繳納代金。是原告於投、得標時，即可由相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關僱用之規定；於得標後，自應就相關規定注意自身法律義務，當不得以其為配合採購單位始採分批交貨，實際履約不需1 個月即可完成履約為由，而自行決定免除僱用義務；另原住民族工作權保障法第4 條係為規範有員額編制、預算限制之機關，於原住民族工作權保障法施行後3 年，平時即需按一定進用比例僱用原住民，並非政府採購法第98條所稱之「得標廠商」，亦與得標後之履約期間內始有僱用義務之廠商不同，本件亦不得比附援引適用該法條之組織限制規定。原告援引主張該公司生產採購標的軌道燈具之光電部門，其月平均僱用人數僅26人，並未達僱用原住民之標準，且依其產能於一個月內即可生產完畢，因配合採購單位而採分批交貨，據以指摘政府採購法施行細則第107 第1 項關於「履約期間」規定未區分各種契約型態，逕依身心障礙者保護法之員工總人數作為計算標準，顯然不當，已逾越母法之授權範圍云云，洵無足採。
㈣又查，依原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項、第3項、政府採購法施行細則第107條、第108條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段規定內容，並未賦予被告對於追繳代金的要件、計算代金之標準有任何裁量空間，只要有特定構成要件事實存在，被告即應為特定法律效果之處分，而無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，自無違反比例原則可言。故廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，不得因未注意自身權益所導致之繳納代金義務而認有違比例原則，況被告並無裁量或減免代金數額之權限，自不得以其獲利與否作為免除僱用義務或繳納代金之理由，原告主張其與台北捷運公司之採購合約金額僅819,850 元，被告卻課處應納代金為1,105,632 元，有違比例原則云云，即非有據。
㈤末查，基於政府採購之公平、公開程序，廠商參與投標時，即可從招標機關之投標須知、有關法令及契約內容等得知相關規定，故原告於參與投標政府採購案時，本應就其本身是否具有符合相關法令之能力，及於違反法令或執行上力有未逮時所應承擔之費用支出，予以綜合考量，自行評估其風險損益，決定是否參與投標；且原住民族工作權保障法並未拘束得標廠商僱用原住民之職類限制，原告亦得就相關成本、人員編制及職務缺額自行考量、編派，調整用人方式，以達促進原住民就業之目的，自不得於得標後，再以原住民招聘不易或經積極招聘而仍招募不足為由，卸免其依法應負僱用一定比例原住民或繳納代金之義務。原告執其已行文請求被告協助招聘原住民，迄今仍無原住民求職資料，顯見招募困難，並以中央勞工主管機關未善盡辦理原住民職前訓練，被告亦未要求其辦理，均有失職之嫌，指摘被告不應逕自對其課處代金云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　7　　月　 16 　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官　陳金圍
法 官　蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　7　　月　 16 　 日書記官 李淑貞