臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第00580號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 09 月 04 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00580號
原　　　告　皇旗砂石股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　許惠月　律師
複 代理 人　陳寧樺　律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　丁○○兼送達代收
乙○○
丙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年12月4 日院臺訴字第0950094456號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件被告以國內砂石市場受大陸地區先前於民國（下同）95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，引起社會關注，乃依職權調查結果，以原告於國內砂石市場受大陸地區先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年6
月12日公處字第095079號處分書（下稱原處分）命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰新臺幣（下同）185 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告並無囤積砂石行為：
㈠按被告亦自承事業在產銷管理上，需維持合理之存貨數量，以配合顧客需要與預防缺貨發生，此為經營上所必須採取之作為。查原告所經營之砂石業，其進貨來源受限於上游採石業者與公家機關之合約，無法維持穩定持續之進貨。原告於95年度上半年係向大地春有限公司（下稱大地春公司）進料，大地春公司與經濟部水利署第7 河川局（下稱第7 河川局）合約則係截至95年3 月30日截止（後延至95年4 月25日截止）。故原告乃於95年4 月25日年密集進料，而被告人員於95 年4月26日起到原告場區訪查，竟將原告依與大地春公司合約而於截止日期前所進砂石原料，誤認為係原告長期惡意囤積所來，原處分所憑事實已有錯誤。
㈡況且，被告調查認定原告於95年4 月底受訪查時約有10萬立方公尺之庫存，但原告自95年4 月25日結束向大地春公司之進料後，迄今約有2 個半月期間，並未能成功向任一採石公司取得進貨，但卻仍持續銷售供應市場所需，每月銷售成品約有2 至3 萬立方公尺之譜，即上述被告95年4 月底訪查所見之10萬立方公尺庫存，於其後數月即已銷售大半，直到95年9 月間始從獲益砂石開發有限公司買得約5,426 立方公尺之原料，此有原告填交被告之調查表可稽，顯見原告於相距約5 個月期間未能成功購進新料。足證所謂10萬餘立方公尺之砂石原料庫存，應屬正常合理之庫存量，並無惡意囤積之情事。
㈢再者，無論是被告或訴願決定機關雖均認定「市場上合理之動態庫存數量－即庫存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準─約3 個月，即屬惡意囤積行為」，更屬無稽。蓋因不僅無任何法令限制企業之商品庫存數量，且包含被告在內之政府機關亦從未對此提出任何公告或行政命令規章，明確限制或告知業者最高庫存量限制。而以原告而言，因受限於上游業者採石合約限制，超過3 個月以上無法進料之情形，亦時有所見，足證所謂3 個月之合理庫存水準一說，顯然不符市場實情，據此認定原告囤積哄價之情事，顯然無據。
㈣末者，最為重要者為原告每月均有正常營業及銷售砂石與客戶，從無任何減量或斷絕供貨之囤積哄價情事。此由原告提供與被告之銷售資料即可窺知。核原處分認定原告惡意囤積以哄抬價格云云，顯有未當。
二、原告並無哄抬價格行為：
㈠按商品市場交易價格是由供需雙方自由決定，定價因素除賣方成本外，更涉及該商品之市場平均價格。本件原處分所涉之南部砂石價格，供應廠商有數十家，並非由原告所獨占或少數幾家寡占，原告更非市場上規模最大之領導廠商，對於價格並無任何決定能力，所有商品售價均係依據市場行情定價，絕無比其他廠商領先漲價之行為。此由原告之客戶均有如常向原告購買砂石乙節，即可證之。倘若原告率先哄價或或價格較其他廠商或市場平均價位為高者，客戶自然會選擇轉向其他價位較低之廠商進貨。但事實上，原告於95年度1
至5 月間出貨量均屬正常，並無大幅波動，也未曾接獲客戶反應稱原告價格較其他砂石場貴，足證原告並無哄價行為。㈡況被告調查亦認定高屏溪流域料源庫存合計超過250 萬立方公尺，而原告僅有約10萬立方公尺之庫存，除僅能供原告數月銷售量外，更僅佔南部地區庫存之25分之1 ，全國庫存的80分之1 ，原告如何能以僅能供數月銷售之庫存來哄抬市場價格？況被告亦自認朧偉祥公司與威勳企業股份有限公司（下稱威勳公司）乃里港一帶之價格先行者，95年4 月底調高每公噸480 元，而原告僅於4 月底調高售價，不僅調漲時間落後同業，調整後之價格亦未偏高，更無不法利益可言，在在足證原告無惡意囤積哄抬價格之不公平情事。
㈢又原處分稱「被處分人計畫自5 月起調整價格為每立方公尺700 元」乙節，更屬斷章取義。蓋因原告負責人於接受訪查時係稱他個人觀察認為市場上的砂石價格可能會持續上揚至每立方公尺700 元，係以其長期經營砂石業之經驗認知，認為售價是依據成本來看，大約是料源成本加上加工成本（每立方公尺150 元），作為砂石成品定價標準，且雖計畫自5
月起調整價格為每立方公尺700 元，但亦強調「仍於評估中」，事實上原告95年5 月間價格受限於市場行情，實際售價約為每立方公尺520-570 元，此有銷售發票可證，相較前1
月份已明顯降價，足證原告產品售價係依循市場行情波動，非原告所能人為操控。
㈣此外，原處分認為原告沒有購買杉林、茂林等地高標價砂石，故調高砂石價格屬於違反公平交易法第24條行為云云，亦屬無稽。蓋因特定商品之市場價格一旦上揚時，新品價格固然上漲，但舊庫存商品亦均會一併上揚，並無強制僅能新品漲價，但舊庫存只能照舊價出售之道理。此由一般不動產市場中，當新成屋、預售屋價格鈞上揚時，中古屋價格也跟著上漲乙節，即可窺知。再以國內汽、柴油浮動油價調整機制作業原則對照觀之，亦非每批油品之實際購油成本作為計價基礎，故被告未查察市場價格波動變化及與原告砂石售價調整之關係，即率以原告庫存並非高價購入為由，認定原告調價行為違反公平交易法第24條云云，顯然違反自由市場機制及公平，無啻僅允許新品漲價，卻要求舊庫存商品僅能照舊成本定價售出，不僅毫無法律依據，更違反公平交易法之立法確保公平競爭之目的。
㈤砂石貨源成本雖為原告砂石訂價主要因素之一，但非唯一因素，此觀原告負責人於95年4 月26日接受被告人員詢問之陳述紀錄可明，茲說明94年底至95年10月間之進料即售價變化如次：⑴95年2 月：砂石進貨價格530 元／立方公尺；⑵95年3 、4 月砂石進貨價格550 元／立方公尺，加工後成品售價不含運費：砂630 元／立方公尺，碎石600 元／立方公尺；⑶95年4 月26日加工後成品售價不含運費：砂670 元／立方公尺，碎石600 元／立方公尺；⑷95年5 月加工後成品售價不含運費：520 至570 元／立方公尺；⑸95年6 月至8 月加工後成品售價不含運費：碎石415 至430 元／公噸；⑹95年9 月砂石進貨價格520 至600 元／立方公尺，加工後成品售價不含運費：碎石405 至420 元／公噸；⑺95年10至12月：未進料，加工後成品售價不含運費：碎石390 至410 元／公噸。例如95年9 月原告進料成本未下降，但出售價格已陸續隨市場行情下降，足證價格是隨市場波動，非原告所能片面決定。
㈥又查原告進料砂石含有土質成分，尚需經洗選分類，甚至碎解加工後，區分成大石、碎石、砂、廢土等不同成品，除有加工、處理成本外，尚有低價甚至無法出售的廢土（約佔砂石原料10 %至20% 不等），並非全部進料砂石均可百分之百轉換成有經濟價值的砂或碎石。故以原告負責人長期經營砂石業之經驗認知，認為售價大約是料源成本加上加工成本（150 元／立方公尺）作為砂石成品售價，則原告於料源成本上漲時，參酌市場行情而將成品價格調高，應屬正當之商業行為，非哄抬價格。
㈦另參酌財政部國稅局95年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準，製造業中的砂石製造業（C-2292-11 ）同業利潤標準的毛利率為17% ，批發及零售業中的砂石建材（F-4512-14
）同業利潤標準的批發毛利率為18% 。則合計製造與批發銷售砂石之毛利率為35% 。反觀原告之於95年4 月起至同年底，平均毛利率均在損益邊緣浮動，足證原告並無哄抬價格，更無藉機賺取不法利益。
三、原處分適用法律錯誤：
㈠按原處分係以違反公平交易法第24條為由裁罰原告。惟查原處分已確認高屏溪流域料源庫存合計超過250 萬立方公尺，砂石並未有短缺情形，且依被告調查卷證，亦顯示市場供需正常，並無嚴重失調狀況：
⒈富晟企業社賴燕生95年4 月26日陳述紀錄：陳述人稱「事實上高屏地區目前為止並無缺料情形，各砂石業均能正常供給，惟因進料成本增加，致使銷售價格調漲」。
⒉浩全企業有限公司蘇敏修95年4 月26日陳述紀錄：陳述人稱「據預拌同業之瞭解，各砂石廠的庫存砂石尚為充裕，並無短缺情形」。
⒊鳳勝實業股份有限公司（下稱鳳勝公司）高樹廠黃有路95年4 月26日陳述紀錄：陳述人稱「高屏地區碎石尚能正常供應，並無缺料情事，半年內應為正常，為砂部分因缺料，本公司目前仍有使用大陸進口砂．．．」。
⒋屏東縣砂石商業同業公會陳聰榮95年5 月2 日陳述紀錄：陳述人稱「據我所知，目前高屏溪尚有砂石庫存之業者計有高晟砂石場（庫存數量約60多萬立方公尺），永安、榮工、威勳、廣豐、順揚、翔聯、鳳勝（超過20萬立方公尺），安堃（即屏里）、皇旗等砂石場之庫存均超過10萬立方公尺」。㈡綜上可知，市場上之砂石供應尚屬充裕，且原告並非佔有率或庫存量高之領導廠商，對於市場上之平均售價行情顯然無操控或影響能力。則縱假設原告確實有囤積哄價之行為，則原告之交易相對人自可依市場自由交易機制選擇向其他廠商進貨交易，原告並未以任何不公平之手段、方式限制交易相對人之交易自由，或強制交易相對人按照原告所定價格與之交易。職是，原告所處之南部砂石市場既經被告調查認定有充裕庫存，無短缺情形，而原告庫存僅佔市場庫存總量之約25分之1 ，且經濟部水利署等有關政府部門亦積極協調開放砂石採取、專案進口等增加供給方案，而原告對於交易相對人並無任何限制交易自由之情事，則倘若原告之調整價格確實有違背市場機制及不公平合理之情事者，交易相對人仍有充分之自由決定是否繼續與原告交易或轉向其他廠商交易，並無任何顯失公平之情事。
㈢原告商品價格係依市場定價水準調整，且並無任何強迫交易相對人接受或限制其交易自由之情事，且在市場庫存量充裕之情形下，更堪認原告並無所謂之「市場優越地位」，更無以悖於商業倫理或公序良俗之方式囤積哄抬價格之行為。被告認定原告因砂石新開標價格上漲而調整商品價格而違反公平交易法第24條行為乙節，已涉及干預廠商定價自由，形同限定廠商庫存貨品僅能照進貨時成本定價，未曾見以相同理由規範處分其他商品價格，卻單獨以此理由處分原告。不僅違反公平交易法第1 條之立法意旨，更違反自由市場原則，也違反憲法第15條保障之人民財產權、憲法第23條明定之法律保留原則，亦違反行政程序法第6 條平等原則之規定，實無可採。
㈣被告於訴願時答辯引用SARS疫情期間口罩漲價及加入WTO 前後米酒囤積事件，洵屬不當。蓋因鈞院91年度訴字第3087號案件背景為被告函請公賣局解釋何為「合理庫存量」，公賣局解釋為「去年同期3 個月平均月購量而無正當理由者，即有積存米酒之嫌疑」，而該案被處分廠商被查獲之庫存量竟高出合理庫存量約72倍，另以售價而言，庫存米酒在加入WTO 前後售價差距達7 倍以上；對照本件背景，縱認原告庫存砂石數量為10萬立方公尺，僅供原告銷售不到半年所需，且事實上原告有長達5 個月期間幾無進料，另原告成品售價亦僅有進料成本的約1.27倍，與上述米酒案例之囤積數量與不法利益數額均相距甚遠，原處分援引該米酒案例，顯失衡平。
㈤另在鈞院94年度簡字第38號、93年度訴字第999 號、93年度訴字第803 號、93年度訴字第439 號等口罩案例中，除背景均因SARS期間市場供需失調外，另查被告關於口罩漲價案中，係彙整業者資料訂出取締標準為：以加成方式計算價格，利潤在售價3 成到4 成間不處罰，超過4 成則處以罰鍰，對照本案砂石業訂價為成本之1.27倍，未逾上述3 成至4 成合理利潤標準，原處分違反公平交易法24條構成要件、行政程序法第6 條平等原則、第8 條誠信原則與第10條裁量權濫用禁止原則。
四、請求調查下列證據：
㈠函詢屏東縣砂石商業同業公會各會員砂石廠商提供95年1 月1 日至5 月止，每月之進貨價格、數量及銷貨價格、數量及函詢南部（高屏）地區預拌混泥土廠商提供各該廠商95年1
月1 日起至5 月止，每月向各砂石廠商之砂石進貨價格、數量。理由：本件被告因為砂石價格波動而啟動調查，但卻非以所有砂石廠商為對象進行普查，未查明原告僅係市場價格跟隨者，而非領導者，對於市場價格並無哄抬、決定或影響力，卻率即針對原告之跟隨市場調整售價之行為予以處分。而事實上，原告均有正常銷售砂石，並無囤積哄價情事。因之，本件應有調查南部（高屏溪）地區砂石廠商於本年度各月份進貨、銷貨價格及數量、混泥土廠商向不同砂石廠商進貨價格及數量等證據之必要，以查明原告是否有惡意囤積及哄價之情事，並可查明原告之交易相對人是否因此處於交易弱勢地位，而有不公平之情事。又依被告提供之卷證可知，高晟砂石場庫存數量約60多萬立方公尺，永安、榮工、廣豐、揚順、鳳勝庫存超過20萬立方公尺，屏里庫存超過10萬立方公尺，何以未予處分？似有差別待遇之嫌。
㈡函詢第7 河川局，請該局提供95年4 月至96年4 月間該局所轄高屏溪流域內所有河段之砂石採售招標、決標公告及執行結果報告。理由：事實上原告所屬產業及標售高屏溪流域河段內砂石，不僅受限於夏季雨水量大無法開採，更受限於政府政策。依經濟部水利署河川局網站之工程資訊資料可證，自大地春公司於95年4 月結束開採及供料後，直到95年12月間開訪隘寮溪隘寮堰河段砂石採售，間隔已有8 個月，數量亦僅約20萬立方公尺，足證被告答辯書所稱囤積數量超過3
個月即屬惡意囤積乙節，顯不適用原告所屬行業。
乙、被告主張之理由：
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰．．．。」公平交易法第24條及第41條前段定有明文。所謂「除本法另有規定者外」，係指事業之不公平競爭行為，無法依公平交易法其他條文規範者。次按所謂「交易秩序」，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。而所謂「以顯失公平之行為從事競爭或商業行為」，可包括不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為；以不符合社會倫理手段從事交易之行為；及濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為等類型。職是，利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為；或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，即受前揭條文之規範。準此，因國內砂石市場受中國先前於95年4 月公告自同年5
月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，由於砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟之發展影響甚鉅，政府為解決此供需失衡情事，爰組成跨部會之「行政院砂石供需專案小組」，協調相關主管機關及業者，共同解決砂石缺料危機。值此之際，各事業應充分供應市場需求，以配合政府因應措施，不得有不當惡意囤積，或有哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1 條所定「為維護交易秩序與消費者利益」及「促進經濟之安定與繁榮」之立法目的與宗旨，則實有必要以公平交易法第24條介入規範，此有鈞院94年度簡字第38號、93年度訴字第999 號、第803 號、第439 號及91年度訴字第3087號判決可資參照。
二、原告確有囤積砂石行為，且庫存量超過3 個月標準值之合理水準：
㈠按事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，功能在於配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為，惟其存量不應超過一定之合理水準，否則其蓄意堆存以作為哄抬價格之手段，即違交易常規。次按於供需處於平衡且價格處於穩定之正常時期，縱使財力雄厚，因庫存砂石將導致成本負擔及資金積壓之週轉壓力，若庫存數量超越其必要性，該庫存砂石之成本項目已非列入費用科目，而應列為負債科目方為是，因此，超額積存行為在正常時期，本屬不利己之不智行為，厥為經營者所不敢為，況且於供需緊絀時期，該惡意囤積行為，除無必要性外，表面上均以反映成本為名，探究其實質目的均係哄抬售價，足以嚴重影響市場供需，並助長價格上漲預期心理與實際上漲之相乘效果，應以公平交易法相繩為宜。
㈡以原告所在之高屏地區而言，在90年至92年期間，高屏溪流域河川砂石幾乎無釋放合法優質料源，所需砂石即由盜濫採或農地砂石挹注，以維持供需平衡之假象，該料源價格雖有反映盜濫採之風險溢酬，惟其利益來自毋須負擔之外部社會成本，換言之，該時期砂石料源價格及加工後之砂石商品價格並未有太大變化，砂石市場並未存在囤積溢酬之誘因。以一般正常合理之經營狀況而言，超額儲存之目的即在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序，故有違反公平交易法第24條規定之虞。是以，原告每月僅銷售2 至3 萬立方公尺，違法期間內竟庫存砂石高達10餘萬立方公尺，囤積數量超過3 個月，況原告亦自承其4 月底之10餘萬立方公尺庫存，至7 月僅銷售一半，原告之惡意囤積行為甚為明確。
㈢本案認定合理庫存量為3個月之理由：
⒈依經濟部礦務局（下稱礦務局）95年3 月之各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，復依長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量，亦即庫存約45日左右。
⒉被告以合理庫存量之2 倍即3 個月為標準認定原告囤積洵屬有據：
⑴按礦務局所作之砂石靜態庫存之調查，係以公告5 萬立方公尺之業者名單方式為之，該庫存門檻僅係供被告作為參考，尚不能拘束被告，被告執行公平交易法，自得參酌產業特性及經濟現況，設定本案查察囤積之門檻。為審慎起見，被告放寬砂石靜態囤積之門檻至10萬立方公尺，即放寬1 倍；同理考量每家砂石業者使用數量多寡不同，事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量有其必要性，惟其存量不應超過一定之合理水準，故被告以全國庫存砂石使用天數約45天，乘以1 倍，即3 個月為合理動態庫存量，做為業者有無逾越合理庫存而為不法囤積之認定標準，應屬恰當；至上開合理庫存數量之認定標準並非固定不變，被告仍需因應時空環境背景不同而有所變動，故屬被告行政裁量之範圍，併此敘明。
⑵原告以被告另案行政訴訟答辯資料－屏東縣荖濃溪沿岸砂石碎解洗選場94年12月砂石產銷概況統計表之資料（九地、旗聯、鳳勝庫存量均超過6 個月以上）抗辯被告認定3
個月為合理庫存量並不合理，惟查該資料係礦務局統計94年12月砂石之產銷狀況，與被告調查時點有相當之時間落差，僅可供參考而已：以鳳勝公司為例，該公司95年4 月庫存為23萬立方公尺，而94年12月之庫存量為38萬立方公尺，可見其庫存量因銷售量而有所變動；且該公司每月銷售數量達12萬方，益證被告以3 個月為合理動態庫存量，洵屬洽當。
㈣因企業從事獨寡占聯合或人為囤積哄抬等限制競爭行為，會造成供需失衡或市場失靈之果，如放任市場機制之運作，將造成政府失靈現象或無政府狀態之譏，因此，被告是否介入市場，並非以市場機能已完全失靈或供需已達完全失衡為前提，方予以介入，倘該囤積或哄抬行為足以影響市場交易秩序或有影響之虞，均可依法發動調查權，此觀之同法第26條之立法意旨至明。本案因已達砂石供需情勢緊急之虞（際），且經95年4 月21日召開行政院砂石供需專案小組95年度第1 次會議紀錄：「㈢針對人為惡意囤積砂石哄抬物價行為，請經濟部會同公平會及檢警調單位立即派員出訪調查，並對惡意囤積之廠商依法嚴處。」被告調查後，認原告於中國95年4 月公告自5 月1 日起禁止天然砂出口時，在南部砂石市場供給尚且無虞，且其95年4 月之庫存量尚較之前或同期並未減少，卻大幅提高對交易相對人之砂石報價及售價，足見其囤積砂石以哄抬價格之行為並無正當性，是原告在國內砂石市場供需情勢緊急之際，為惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重影響市場交易秩序，已具商業倫理之非難性並損及公共利益，核屬違反公平交易法第24條規定。
三、原告訴稱進料囤積之原因查與事實不符：
㈠原告稱95年度上半年係向大地春公司進料，大地春公司與第7 河川局之合約截止至95年3 月30日（後延至於95年4 月25日截止），原告乃於95年4 月25日前密集進料，而被告於95年4 月26日到原告場區訪查，竟將原告依約而於截止日前所進砂石原料，誤認係原告長期惡意囤積所來云云，與被告調查所得之事實不符，查：
⒈依原處分卷原告95年4 月26日陳述紀錄，原告自稱：「大部分係於95年農曆年（2 月6 日）以後進料」。
⒉大地春公司採取砂石之期限與原告進料並無直接關係，因為大地春公司可將所採取之砂石存放於自有之場區，原告並不一定立即從大地春有限公司進料。
⒊縱如原告所述，倘確係自95年4 月25日前始密集進料，其數量亦屬有限。何況原告於95年4 月26日至原告之場區進行訪查時，原告之砂石料源，早已堆積如山。
㈡原告復舉95年4 月25日（大地春公司進料合約屆期）至9 月間有5 個月未成功進料，以合理化其囤積行為乙節，惟查：⒈依原處分卷眾和工業有限公司（下稱眾和公司）95年5 月16日陳述紀錄可知，原告、協震與眾和公司同屬關係企業，95年春節後，原告尚有供料予眾和公司砂石場約4 萬立方公尺，迄95年5 月16日，眾和公司之庫存砂石約有10多萬立方公尺（與原告之庫存數量相當，均約10餘萬立方公尺），原告既稱預先囤積備料，何以供料予尚有庫存之眾和公司，而非供料予業已實質缺料之協震，且非由眾和公司自行向大地春公司自行進料，陷己於須備料之風險，顯見原告以缺料為由，預先備料之說，並不足採。
⒉又從原處分卷尚億砂石場之證詞可知，其自95年4 月28日起亦有向大地春公司進料，且大地春公司自4 月28日起亦調高料源售價，大地春至5 月間仍有出料，另砂石料源不只河川砂石一端，尚有陸採、農地、地下室、進口或工程剩餘土石方等，甚至河川砂石亦有中央管及縣管河川等料源，顯見，原告訴稱自95年4 月25日起長達5 個月期間不再或無法進料之說辭，係主觀上不欲進料，而非客觀上無料可進，原告蓄意惡意囤積砂石之意圖至為明顯，其為合理化之囤積砂石行為，故自4 月25日起方蓄意不再進料。
⒊進一步而言，95年4 月、5 月間，任誰都無法預測未來1 年甚或數年內砂石是否充足供應之風險，而「有無哄抬砂石價格」即為判斷原告「有無惡意囤積砂石」之重要指標；若果真原告係單純意圖備用充足料源，何來哄抬砂石價格之虞；顯見，原告辯稱95年4 月25日後長達5 個月未進料，純屬卸責之託辭。
㈢至於原告雖舉河川管理辦法第18條及經濟部水利署辦理中央管河川土石可採區規劃公告及管理作業要點第4 點等說明防汛期間（5 月1 日至11月30日）限制開採土石乙節，與實際情況不符，並不可採，此由第7 河川局94年8 月2 日水七管字第09402012890 號函載明施工期間為94年7 月31日至95年3 月30日，足證業者於防汛期間仍能開採砂石，原告訴稱防汛期間無法取得砂石料源，與事實不符。
四、原告囤積砂石後，其砂石成品售價之漲幅大於其料源成本之漲幅，顯屬囤積藉以哄抬價格之行為：
㈠查砂石為笨重性商品，砂石採取業者多密集於河川沿岸或交通運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石產量、供應，受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均具有其侷限性；因而砂石可認屬封閉性、區隔性或具資源侷限性之商品市場，個別業者對市場之影響力增大，對砂石價格操控較易，是否已達市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響，而為個案觀察。
㈡以原告所在之高屏溪流域之里港、高樹地區而言，在93年至94年間高屏溪流域即釋放優質砂石料源達1,211 萬立方公尺之多，其中94年度所釋放之砂石數量約348 萬立方公尺，因夏季雨季致無法採取，約300 萬立方公尺係在94年底至95年1 至5 月初始採取竣畢，同業威勳公司料源成本（不含運費）始由94年7 月每立方公尺280 元，94年底調高至320 元至350 元，95年初又調高至380 元；次據同業朧偉祥公司證稱，該公司100 萬立方公尺砂石料源係以每立方公尺350 元賣出，200 萬立方公尺砂石料源係以380 元至405 元對外銷售，加上運費後調高至450 元，另95年初以來，旗聯、京圓及大地春等公司所釋放料源，僅大地春公司能對外銷售；又據同業廣豐工業股份有限公司（下稱廣豐公司）證稱，大地春公司在95年3 月間之料源售價每立方公尺為350 元，4 月起調3 次，漲至390 元；復據同業尚億企業行供稱大地春之料源含運費售價，已由過年前每立方公尺440 元陸續調高至3
月間之500 元，及95年4 月25日調高至550 元。換言之，里港一帶砂石場之料源到廠成本95年3 月底前為每立方公尺530 元以下，自95年4 月25日方調高至550 元。
㈢惟相較廣豐公司購自大地春公司之進價僅350 元，原告向大地春公司所購之砂石料源成本似偏高，以供稱之95年2 月平均進料成本為每立方公尺530 元為例，4 月時調為550 元，即使扣除運費，仍比廣豐公司進價還高，明顯不合常理。再者，原告之囤積砂石料源為10餘萬立方公尺，按砂石之進銷存（貨）屬動態連貫行為，在未使用舊料源成本之情況下，原告竟以新料源之成本作為哄抬價格之藉口，原告縱須反映成本，然其料源成本從每立方公尺450 元升至550 元，砂石售價卻從每立方公尺570 元漲至700 元，與向其購料4 萬立方公尺之眾合公司於被告調查時所陳稱之購入成本約430 至460 元相去甚遠，益證原告漲幅顯屬囤積以哄抬價格之行為。
㈣次查原告在95年4 月底之砂石成本每立方公尺含加工及堆置成本後之砂石場交貨售價應在550 元以內，且在94年底至95年5 月初期間，高屏溪一帶新增釋放之砂石料源數量高達300 萬立方公尺，料源並無匱乏之虞，業者間如朧偉祥公司、威勳公司、原告、眾和公司、尚億企業行及翔聯砂石股份有限公司（下稱翔聯公司）等砂石場業者均有充裕庫存料源情況下，所囤積砂石數量超過100 萬立方公尺，此參原處分卷被告整理出之各業者砂石庫存及哄抬價格變動表可明，原告及其他被處分人等竟以大地春公司之料源售價已由每立方公尺450 元陸續調高至550 元，或杉林、茂林等鄉之新案砂石料源標價提高為由，以提高庫存之砂石售價並要求須依提高之價格始供貨，明顯以庫存砂石料源，進行哄抬售價，此亦有原告及相關業者於原處分書證詞可稽。
㈤再查，依眾和公司之陳述紀錄：「皇旗是本地區出料最遠之位置，本地區業者都不出料時，皇旗才會有生意。」被告於嗣後函請某預拌場提供95年3 月至95年5 月底向原告、眾和公司及尚億企業行等3 家所購砂石之發票憑證影本，依該等發票資料顯示，該3 業者於95年3 月至4 月16日出貨初期，尚億企業行因單價偏高，原告位置較遠，故該預拌場之進料，主要以眾和公司為主（4 月初單價由每立方公尺520 元調高至550 元），而該預拌場自4 月17日起改向原告購料、且單價已調高至每立方公尺570 元之情形，應係尚億企業行及眾和公司已調高砂石報價或售價（至少570 元或更高），且不再出料所致；直到5 月初該預拌場又轉至尚億企業行購買碎石（每立方公尺675 元），並未購砂。足證，原告有哄抬砂石價格之事實。原告在料源並無匱乏之虞，原告95年4 月庫存量且較之前大幅增加，原告在有充裕庫存、成本並未大增之情況下，大幅提高砂石售價，卻無法說明正當之理由，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作為哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，原告違反公平交易法第24條規定甚明。故原告辯稱被告未查察市場價格波動變化及與其砂石售價調整之關係云云，乃誤解公平交易法第24條規定，且未考量該法對於維護交易秩序及公共利益之立法意旨，顯有誤導貴院之嫌。
㈥有關原告訴稱：「被告調查認定高屏溪流域料源庫存合計超過250 萬立方公尺，而原告僅有約10萬立方公尺之庫存．．．僅佔南部地區庫存約25分之1 」，辯稱渠無能力以僅供數月銷售之庫存來哄抬市場價格云云，亦不可採：按市場機制係由供需雙方眾多之供給者與眾多之需求者決定，市場具有擴散效果，供給者掌握料源之多寡自影響與需求者之議價空間。被告依法執行公平交易法，首須審視事業所處之市場結構與地位，本案原告及其他被處分人等6 家公司所囤積砂石之數量超過110 萬立方公尺，依市場擴散效果，本案原告及其他被處分人等6 家事業所積囤之砂石數量對市場機制之戕害有相當之決定力，其囤積砂石之行為，自足以輕易哄抬砂石價格，對市場所造成之衝擊及影響情況亦類似獨占或壟斷。
五、原告主張原處分適用法律錯誤乙節：
㈠按公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被告依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條規定於個案之認定適用，均係維護公共利益而為之，而本件因刻值砂石供需情勢緊急之際，被告已於95年4 月18日、4
月21日、5 月8 日等日陸續發布新聞稿公告週知，在95年4
月、5 月期間，唯恐國內砂石市場有失靈之虞，籲請相關業者以為因應，不能完全以市場機制論之，況且砂石為國內公共工程建設所需，因工期往往長達數年，若均依市場機制將使砂石價格漲幅遽增，交易蒙受不確定性，倘砂石價格被不合理哄抬，更將提高工程建設造價，增加營建工程成本，衍生營建業者不堪累賠而偷工減料、工程停擺或合約爭議，影響整體經濟利益。衡諸南部砂石市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致下游業者居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於砂石價格要求，自應與平時自由市場價格機制有所區隔，而本案被告依公平交易法第26條規定介入處理，以避免危及國家安全及全民利益，從而，被告認原告於中國公告禁止天然砂出口時，在南部砂石市場供給尚且無虞，且其95年4
月之庫存量尚較之前或同期並未減少，及無外購料源之情況下，卻以新的料源成本上揚，大幅提高對交易相對人之砂石報價及售價，足見其囤積砂石以哄抬價格之行為並無正當性，是原告在國內砂石市場供需情勢緊急之際，為惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重影響市場交易秩序，已具商業倫理之非難性並損及公共利益，核屬違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以185 萬元罰鍰，於法洵無違誤。
㈡另原告要求被告調查其他亦有囤積哄抬價格之業者乙節，因屬個案認定問題，不可以此相提並論，且經查目前並無供需緊急情事，故已無調查實益，併予陳明。
六、就本案裁處罰鍰額度參考表各項考量項目，說明如次：依首揭公平交易法第41條前段規定與公平交易法施行細則第36條規定，本案量處罰鍰時應審酌之各項因素，並考量原告在南部砂石市場供給尚且無虞，且其95年4 月之庫存量較之前或同期並未減少，及無外購料源之情況下，卻大幅提高對交易相對人之砂石報價及售價，足見原告惡意囤積以哄抬價格之違法行為，嚴重影響市場交易秩序。又考量砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅，爰決議處以185 萬元罰鍰，原處分應無違誤。
七、另原告聲請調查其他砂石業者95年1 月至5 月進銷貨數量及價格、下游預拌混凝土業者之砂石進貨成本等，均與本案無關，蓋以：⒈被告如查有其他業者囤積哄抬行為，自應另予處分，原告不能據此免責；⒉並非所有之下游業者均為原告之交易相對人，被告不能因此而浪費行政調查資源；⒊原告不能以事後之事由，粉飾囤積哄抬之正當性。
八、末查，本案同為高屏溪流域之砂石選洗業者─眾和公司因不服被告認定其有囤積哄價行為、裁處罰鍰185 萬元所提行政訴訟（96年度訴581 號）乙案，業經貴院審理終結，判決「原告之訴駁回」，併請貴院參酌。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。次按，被告94年2 月24日公法字第0940001299號令修正發布「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」第5 點及第7 點規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」、「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3 種類型：．．㈢濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」核上開規定，係被告本於公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則，用以審理事業之行為是否違反公平交易法第24條規定所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，自得予以援用。
二、被告以國內砂石市場受大陸地區先前於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，由於砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟之發展影響甚鉅，政府為解決此供需失衡情事，爰組成跨部會之「行政院砂石供需專案小組」，協調相關主管機關及業者，共同解決砂石缺料危機。值此之際，各事業應共體時艱，配合政府因應措施，充分供應市場，不得有不當惡意囤積，以哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1 條所定之立法目的與宗旨。
三、被告對攸關民生必需之砂石市場有無涉及惡意囤積以哄抬價格等情，依職權主動調查結果，以原告於國內砂石市場受中國先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告185 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。
四、查本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：
㈠按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵。
㈡一般以金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格，可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響，而為個案觀察。
㈢查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行為主觀之犯意查證不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要原料，並無替代品，為營造工程建設不可或缺之原物料，砂石原物料客觀上一致性之飆漲極可能導致公共工程停擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響極大，故就砂石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢緊急」之情形，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。
㈣本件據被告提出之礦務局調查統計之台灣地區94年度砂土石產銷調查報告資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,876 萬立方公尺，其中，河川砂石約3,165 萬立方公尺（占46% ）；陸上砂石（含營建剩餘土石方）約2,254 萬立方公尺（占32.8% ）；進口砂石數量約1,457 萬立方公尺（占21.2% ）（參見本院卷二第16頁）。而礦務局95年統計國內截至同年3 月底之庫存量顯示，北部地區約74萬立方公尺、中部地區約347 萬立方公尺、南部地區約250 萬立方公尺、東部地區則約156 萬立方公尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量（參見原處分卷乙⑶第303 頁），應足敷國內1 至2 個月使用。雖大陸地區於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口，但其後暫停實施，實際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需角度觀察，供給量並非不足，但砂石價格卻飆漲，顯見砂石之價格並非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有人為操作，此種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能失靈及供需情勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供需情勢並非緊急云云，尚無可採。
五、次查原告確有囤積砂石之行為：
㈠按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。
㈡於供需處於平衡且價格處於穩定之正常時期，縱使廠商財力雄厚，因庫存砂石將導致成本負擔及資金積壓之週轉壓力，若庫存數量超越其必要性，實屬不利於己之不智行為，厥為經營者所不敢為，若依一般正常合理之經營狀況，超額儲存之目的端在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序，應以公平交易法相繩。
㈢據礦務局上揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,876 萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約在18.8萬立方公尺左右，然依礦務局95年3 月之各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量。由於砂石為國家工程建設每日所需之必耗品，經由每日砂石進料來源、消費及庫存量之動態紀錄，足以顯示市場交易、供需及競爭之過程，以長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫存約45日左右，而若超過上開合理庫存量，本即屬於砂石業者不合理之經濟行為，是被告放寬庫存量超過1 倍之合理水準－約3 個月，予以認定為囤積行為，顯屬從寬。
㈣原告主張並無任何法令限制企業之商品庫存數量云云。查被告將本案動態合理庫存數量定為兩倍，乃參酌礦務局所作之砂石靜態庫存調查，並參酌砂石產業特性及經濟情況，設定本案查察囤積之門檻，此乃被告本於其執行公平交易法所定事項之主管機關職權，依據具體個案，就市場供需、產業特性及當時經濟環境等情況，所作之裁量決定，必須因應時空環境背景不同而有所變動，而非一成不變，且非謂囤積砂石數量超過靜態庫存或動態合理使用數量，即認定構成違法囤積行為，尚須考量行為人有無哄抬價格意圖，方足認定。
㈤茲據原告於被告95年4 月26日調查時陳述略稱「．．．目前庫存約10餘萬方，大部份係於本（95）年農曆年（2 月6 日）以後進料，進料來源為六龜與老濃溪，而本2 月平均進料成本約每立方公尺530 元，而目前則為每立方公尺550 元。目前本公司廠交價（不含運費）砂為每立方公尺670 元，碎石約每立方公尺630 元，而4 月上旬砂價格每立方公尺630
元，碎石為每立方公尺600 元。本公司售價約高於同業每立方公尺20元。主因配電設備尚未安置，必須以柴油機運輸，成本較高。依照成本來看，料源成本每立方公尺550 元，再加上加工成本每立方公尺150 元，故合理銷售價格約每立方公尺700 元，因此本公司計畫於5 月起調整價格為每立方公尺700 元，但本公司現仍於評估中。過去現金與票據交易情形皆有，惟自4 月下旬以現金交易為多」等語（參見原處分卷乙⑶第251 至252 頁），又依原告於訴願書及起訴狀均陳明其每月銷售成品約有2 至3 萬立方公尺等語（參見訴願書第3 頁及起訴狀第3 頁），對於其每月銷售數量業有大於上揭所陳明之每月2 至3 萬立方公尺一節，並未舉證以實其說。故依上揭原告陳述及陳明可知，其每月僅銷售砂石至多為3 萬立方公尺左右，而於被告調查時，其庫存砂石竟高達10餘萬立方公尺，顯然已超過上揭被告認定合理庫存之數量，亦即其囤積砂石數量已超過3 個月以上，足見原告有惡意囤積砂石行為甚明。原處分認定原告砂石之庫存量為10餘萬立方公尺，雖未實際精確量測該數量，且該數量係屬推估數字，惟既由原告代表人至被告機關所為之陳述，縱該數字略有誤差，亦甚為接近，故被告據此處分自屬有據。
㈥另原告主張「原告於95年度上半年係向大地春公司進料，大地春公司與第7 河川局之合約截止至95年3 月30日（後延至於95年4 月25日截止），原告乃於95年4 月25日前密集進料，而被告竟將原告依約而於截止日前所進砂石原料，誤認係原告長期惡意囤積所來」云云。惟按大地春公司採取砂石之期限與原告進料並無直接關係，茲以原告除向大地春公司購買砂石外，也陳明其進料來源為六龜與老濃溪等語，據原告於被告95年4 月26日調查時陳明在卷，可見原告並非只有向大地春公司進料。又大地春公司所採取之砂石，可存放於其自有之場區，原告無有須立即從大地春公司進料之情形。然原告迨至95年4 月被告調查時，卻存有高達逾3 個月屯積量之砂石（以原告當時自承庫存10餘萬立方公尺，每月銷售3
萬立方公尺計），顯逾上揭被告合理計算庫存量之標準至明。復參以被告提出第7 河川局94年8 月2 日水七管字第09402012890 號函，載明施工期間為94年7 月31日至95年3 月30日等情（參見本院卷一第18頁），足證原告稱大地春公司依河川管理辦法第18條及經濟部水利署辦理中央管河川土石可採區規劃公告及管理作業要點第4 點規定，無法於5 月1 日至11月30日之防汛期間開採取得砂石料源云云，與事實不符。再者，砂石來源非僅限於河川區域之砂石，尚包含陸採、農地、山坡地及營建棄土等，經主管機關許可後，均可合法取得，甚至亦可從國外進口砂石，原告砂石來源又非僅限於大地春公司，故原告所述其因於防汛期間無法取得砂石料源而必須大量囤積料源云云，不足採信。至原告主張其嗣於95年4 月25日（大地春公司進料合約屆期）至95年9 月間始從獲益砂石開發有限公司買得約5,426 立方公尺之原料，以合理化其囤積行為云云，惟此係倒果為因，因於95年4 月、5
月間，並無得以預測未來1 年甚或數年內砂石是否充足供應之風險之絕對因素，而「有無哄抬砂石價格」即為判斷原告「有無惡意囤積砂石」之重要指標；苟原告係單純意圖備用充足料源，何來哄抬砂石價格之虞。因此，原告此部分之主張，應係事後合理化之藉口，尚不足採。
六、再查原告確有哄抬價格之行為：
㈠查據原告於被告95年4 月26日調查時陳述略稱，其庫存約10餘萬方，大部份係95年農曆年（2 月6 日）以後進料，該2
月平均進料成本約每立方公尺530 元，目前則為每立方公尺550 元。目前交價（不含運費）砂為每立方公尺670 元，碎石約每立方公尺630 元，而4 月上旬砂價格每立方公尺630
元，碎石為每立方公尺600 元，原告計畫於95年5 月起調整價格為每立方公尺700 元等語，被告則陳明以原告所在之高屏溪流域之里港、高樹地區而言，在93年至94年間高屏溪流域即釋放優質砂石料源達1,211 萬立方公尺之多，其中94年度所釋放之砂石數量約348 萬立方公尺，因夏季雨季致無法採取，約300 萬立方公尺係在94年底至95年1 至5 月初始採取竣畢等情。茲據同業威勳公司於被告調查時陳述略稱，該公司94年7 月向朧偉祥進料，料源成本大約每立方公尺280
元，94年12月同時每立方公尺約320 至350 元。95年以來，每立方公尺已調漲至380 元以上，主要是荖濃溪A 、B 段之砂石料源等語（參見原處分卷甲⑶第49頁）。再據同業朧偉祥公司於被告調查時陳述略稱，該公司100 萬立方公尺砂石料源係以每立方公尺350 元賣出，200 萬立方公尺砂石料源係以380 元至405 元對外銷售，加上運費後調高至450 元，由於該公司料源已銷售一空，再加上旗聯、安堃、京圓、大地春均又陸續推出疏濬料源，因此自94年10月起，該公司已無料源可出等語（參見原處分卷甲⑶第8 頁）。又據同業廣豐公司於被告調查時陳述略稱，大地春公司在95年3 月間之料源售價每立方公尺為350 元，4 月起調3 次，漲至每立方公尺390 元等語（參見原處分卷甲⑶第56頁）。茲據原告上揭陳述所稱其於農曆年後進料每立方公尺530 元，迨95年4
月26日調高至550 元等情。惟相較廣豐公司購自大地春公司之進價僅350 元，原告向大地春公司所購之砂石料源成本即有偏高之情形，以其供稱之95年2 月平均進料成本為每立方公尺530 元為例，4 月時調為550 元，即使扣除運費，仍比廣豐公司進價還高，明顯不合常理
㈡次查，參酌與向原告購料4 萬立方公尺之眾合公司於被告95年5 月16日調查時略稱，．．．本公司與皇旗、協震同屬關係企業。．．．本公司95年2 月開始進料，．．．本公司在荖濃溪A 、C 、D 段之級配單價約每立方公尺330 元，運到本場之運費平均約每立方公尺100 元。六龜橋上游段運到本場之運費約每立方公尺130 至140 元左右。94年間東振新段運到本場含級配成本及舊寮段之級配含運費運到本場都大約在每立方公尺320 元至350 元．．．皇旗之進料成本及銷售價格與本公司的情形差不多等語（參見原處分卷甲⑶第61至63頁）。參以原告上揭所陳之購入成本為每立方公尺530 元，核與眾和公司所稱大約430 至460 或470 元相去甚遠，益證原告漲幅顯屬囤積以哄抬價格之行為。
㈢再者，原告在95年4 月底之砂石成本每立方公尺含加工及堆置成本後之砂石場交貨售價應在550 元以內，且在94年底至95年5 月初期間，高屏溪一帶新增釋放之砂石料源數量高達300 萬立方公尺，料源並無匱乏之虞，業者間如朧偉祥公司、威勳公司、原告、眾和公司、尚億企業行及翔聯公司等砂石場業者均有充裕庫存料源情況下，所囤積砂石數量超過100 萬立方公尺，此參原處分卷被告整理出之各業者砂石庫存及哄抬價格變動表可明，原告及其他被處分人等竟以大地春公司之料源售價已由每立方公尺450 元陸續調高至550 元，或杉林、茂林等鄉之新案砂石料源標價提高為由，以提高庫存之砂石售價並要求須依提高之價格始供貨，明顯以庫存砂石料源，進行哄抬售價。
㈣又查，依眾和公司於被告95年5 月16日調查時略稱：皇旗是本地區出料最遠之位置，本地區業者都不出料時，皇旗才會有生意等語（參見原處分卷甲⑶第63頁），被告嗣函請某預拌場提供95年3 月至95年5 月底向原告、眾和公司及尚億企業行等3 家所購砂石之發票憑證影本（參見本院卷一第151
至163 頁），依該等發票資料顯示，該3 業者於95年3 月至4 月16日出貨初期，尚億企業行因單價偏高，原告位置較遠，故該預拌場之進料，主要以眾和公司為主（4 月初單價由每立方公尺520 元調高至550 元），而該預拌場自4 月17日起改向原告購料、且單價已調高至每立方公尺570 元之情形，應係尚億企業行及眾和公司已調高砂石報價或售價（至少570 元或更高），且不再出料所致；直到95年5 月初該預拌場又轉至尚億企業行購買碎石（每立方公尺675 元），並未購砂。足證，原告有哄抬砂石價格之事實。原告在料源並無匱乏之虞，原告95年4 月庫存量且較之前大幅增加，原告在有充裕庫存、成本並未大增之情況下，大幅提高砂石售價，卻無法說明正當之理由，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作為哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，原告違反公平交易法第24條規定甚明。
㈤再按市場機制係由供需雙方眾多之供給者與眾多之需求者決定，市場具有擴散效果，供給者掌握料源之多寡自影響與需求者之議價空間。被告依法執行公平交易法，首須審視事業所處之市場結構與地位，本案原告及其他被處分人等6 家公司所囤積砂石之數量超過110 萬立方公尺，依市場擴散效果，本案原告及其他被處分人等6 家事業所積囤之砂石數量對市場機制之戕害有相當之決定力，其囤積砂石之行為，自足以輕易哄抬砂石價格，對市場所造成之衝擊及影響情況亦類似獨占或壟斷，被告予以處分，即非無憑。
㈥復查，原告如上所述，其囤積砂石料源為10餘萬立方公尺，砂石之進銷存（貨）屬動態連貫行為，在未使用舊料源成本之情況下，原告竟以新料源之成本作為哄抬價格之藉口，縱以大地春公司之料源售價已由每立方公尺450 元陸續調高至550 元，或杉林、茂林等鄉之新案砂石料源標價提高為由，而須反映成本，惟砂石料源成本上漲終屬有限（其料源成本自每立方公尺450 元升至550 元），原告砂石成品之報價或售價卻從每立方公尺570 元，陳明將調漲至700 元，其砂石成品之漲幅明顯大於砂石料源成本之漲幅，顯屬囤積砂石以哄抬價格之行為。原告主張被告未查察市場價格波動變化與其砂石售價調整之關係云云，委不可採。
㈦至原告所提「95年6 月至96年6 月砂石業者進料、銷售、庫存及售價變化情形調查表」，係被告另案所為調查資料，且調查時點為95年6 月至96年6 月，而本件被告認定原告違法行為之時間點則為95年4 、5 月，故上開調查表與本案無涉。另原告所提財政部國稅局95年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準，僅係課稅依據，亦不能作為本件合理利潤之認定依據，亦不足為本件有利之認定。
七、按事業倘利用市場機能失靈、供需失調之際，對於所提供之商品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，惡意囤積以哄抬價格，即該當「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」第7 點所例示之「市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為」「資訊未透明化所造成之顯失公平行為」類型，合致公平交易法第24條規定之不公平競爭行為。查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅，對業者囤積砂石哄抬價格之行為，本應從重處罰。本件被告以國內砂石市場受中國先前於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，原告於南部砂石市場供給尚無虞，而其95年4 月之庫存量較之前或同期並未減少，卻挾其囤積之砂石，以料源成本上揚，大幅提高砂石售價，卻無法說明正當之理由，故其囤積砂石以哄抬價格之行為並無正當性。其在國內砂石市場供需情勢緊急之際，以庫存砂石料源，作為哄抬售價之手段，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，已破壞市場機能，嚴重影響市場交易秩序，違反公平交易法第24條規定。經被告審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況、營業額、市場地位、違法類型曾否經導正或警示、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查態度等情狀，依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰185 萬元。查被告處分之理由，裁處罰鍰之判準悉載於原處分書及「裁處罰鍰額度參考表」，經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，亦無違法或不當之處，經核並無不妥。
八、此外，原告聲請調查其他砂石業者95年1月至5月進銷貨數量及價格、下游預拌混凝土業者之砂石進貨成本等，均與本案是否構成違反公平交易法一節無涉，因被告如查有其他業者囤積哄抬行為，自應對該業者另為處分，核係另案是否有違反公平交易法事實之問題，原告不能據此主張免責，且並非所有下游業者均係原告之交易相對人；至原告聲請向第7 河川局函詢資料，非本件原處分認定期間之事由，與被告原處分之認定難認有何關連性，故本院認原告上揭聲請，均核與本件判決結果之認定無涉，乃無調查之必要，附此敘明。
九、綜上所述，被告以原告於國內砂石市場受中國先前宣布自95年5月1日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以185 萬元罰鍰，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　9 　　月　　4 　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　胡方新
法 官 李玉卿
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　9 　　月　　4 　　日書記官 楊子鋒