臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第00581號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 01 月 24 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00581號
原　　　告　眾和工業有限公司
代　表　人　戊○○（董事）
訴訟代理人　許惠月律師（兼送達代收人）
複 代 理人　侯雪芬律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年12月7日院臺訴字第0950094290號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣國內砂石市場受中國先前於民國（下同）95年4月公告自同年5月1日起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不
穩定之供需失衡及價格上漲現象，引起社會關注，被告爰對攸關民生必需之砂石市場有無涉及惡意囤積以哄抬價格等情，依職權主動調查結果，以原告於國內砂石市場受中國先前宣布自95年5
月1日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡
意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年6月12日公處字第095080號處分書，命原告自處分書送達之次日
起，應立即停止前項違法行為，並處原告新台幣（下同）185萬
元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告並無囤積砂石行為：
⑴被告亦自承事業在產銷管理上，須維持合理之存貨數量，以配合顧客需要與預防缺貨發生，此為經營上必須採取之作為。原告所經營之砂石業，其進貨來源受限於上游採石業者與公家機關之合約，無法維持穩定持續之進貨。原告於95年度上半年係向大地春有限公司（下稱大地春公司）進料，該公司與經濟部第七河川局之合約係至95年3月30日截止（嗣延
至95年4月25日截止），原告乃於95年4月25日密集進料，而被告人員洽於95年4月26日起至原告場區訪查，將原告依與
大地春公司合約而於截止日期前所進之砂石原料，誤認為係原告長期惡意囤積而來，其處分所憑事實已有錯誤。至被告稱大地春公司另有存放場區云云，並非事實，亦無任何證據可佐。
⑵被告調查認定原告於95年4月底受訪查時約有10萬立方公尺
之庫存，實乃原告與另2家股東重複投資之關係企業即皇旗
砂石股份有限公司（下稱皇旗公司）、協震有限公司（下稱協震公司）合計庫存約20萬立方公尺，並非原告單獨庫存即高達10萬立方公尺。且原告自95年4月25日結束向大地春公
司進料後，於95年5月前庫存量約為145,500公噸，截至96年6月止逾1年期間，未能成功向任1採石公司取得進貨，此有
原告答覆被告之「95年6月至96年6月砂石業者進料、銷售、庫存及售價變化情形調查表」可證，期間所有庫存均仍持續銷售供應市場所需，並無間斷，而上開被告95年4月底訪查
所見之10萬立方公尺庫存，其後數月即已銷售大半，但卻未能成功購進新料，足證原告庫存砂石原料，應屬正常合理之庫存量，並無惡意囤積之情事。
⑶被告稱某預拌場證稱原告95年4月間拒絕銷售砂石並要求其
改向皇旗公司進料云云，惟：
①實則係因原告一時無法供應，且皇旗公司與原告有部分股東重疊，關係友好，在原告偶而產能不足情形下，基於客戶方便，主動協調少數客戶轉向皇旗公司進料，斯時客戶並無任何異議，足證並無任何不公平情事。而原告自95年5月起要求給付現金部分，係在營業上向以現金付款之客
戶優先供貨（無信用風險），而當95年4月底向大地春公
司密集進料時，均給付現金進料，致原告在95年4月底因
大量支付現金進料而有資金週轉危機，股東因而決議貫徹現金交易原則（對所有客戶均一體適用，絕非針對特定客戶），以增加現金流入及避免因客戶倒帳而陷入周轉不靈之風險，並非藉此斷絕供應而囤積，此由原處分卷第234
頁所載混凝土廠商陳述係原告與關係企業協震公司均要求給付現金，而尚億企業行因與陳述人公司私交甚篤，不敢要求以現金交易等語，可證原告係對所有客戶均要求現金交易優先，非單獨針對特定廠商，甚至作為拒絕供貨之藉口。
②又原告於接受被告詢問時陳述銷售情形減緩之部分，原告所屬人員已陳明：「本公司前後左右同業（俗稱）江南巷在今（95）年3、4月間出料確實不多，主要係在3月起，
因為得標之砂石採取業者價格略有波動．．」，而原告對銷售減緩原因亦表示：「售價比較高，其次是因為聽說大陸砂禁止出口，因為價格又調漲，所以銷售情形減緩」等語，總結而言，因原告售價較高，客戶轉向其他同業購買，致原告銷售減緩，並非原告有拒絕交易之囤積哄價情事。另因金泰預拌混凝土公司信用風險較高（票期愈開愈久），原告嗣後與其交易，皆要求給付現金交易。又由原處分卷資料無法看出原告報價高於皇旗公司，被告稱原告售價高於皇旗公司，顯係推測之詞。被告復稱原告有大量庫存料源卻不供應下游預拌場云云，惟原告於取得砂石料源後，尚須進行加工調配處理，不見得可立即生產出貨，此與砂石料源品質有關。
⑷被告及訴願決定機關均認市場上合理之動態庫存數量即庫存約45日左右，存量若超過1倍合理水準約3個月，即屬惡意囤積行為云云，惟無任何法令限制企業之商品庫存數量，包含被告在內之政府機關，亦從未對此提出任何公告或行政命令規章，明確限制或告知業者最高庫存量限制。以原告而言，因受限於上游業者採石合約限制，超過3個月以上無法進料
之情形，時有所見，足證所謂3個月合理庫存水準顯然不符
市場實情。且原告每月均有正常營業及銷售砂石予客戶，從無任何減量或斷絕供貨之囤積哄價情事，此由原告提供予被告之銷售資料即可窺知，被告認定原告惡意囤積以哄抬價格，顯有未當。又被告於調查過程及原處分中，未曾揭示動態庫存以3個月為合理標準予原告知悉，更未曾令原告就此有
澄清說明之機會，其於原告提起訴願及行政訴訟後，始據為處分依據之認定標準，有違行政程序法第102條規定。且所
謂3個月之合理庫存量標準，牽涉限制事業之經營自由及人
民財產權，依憲法第23條及中央法規標準法第5條規定，應
經法律明文規定始得為之。
⑸因各行業均有其季節特殊性，未見任何法令規範各產業庫存量之合理性，且無論被告或其他機關更未曾有類似公告告知業者合理庫存量之限制及違反效果。以原告所知，自大地春公司於95年4月結束開採及供料後，直到95年12月間始開放
隘寮溪隘寮堰河段砂石採售，間隔已有8個月，數量亦僅約
20萬立方公尺，此有經濟部水利署河川局網站查詢之工程資訊資料可證。是為查明原告是否有庫存砂石原料之必要，及原告所屬行業之合理庫存數量為何，原告請求函詢經濟部水利署第七河川局，請其提供95年4月起至96年4月間該局所轄高屏溪流域內所有河段之砂石採售招標、決標公告及執行結果報告。
⑹參照原處分書第2頁第（二）點可知，高屏地區砂石主要料
源確係來自河川，原告砂石料源均採自鄰近之高屏溪河段，且其受限於季節（夏季多雨無法開採）或政府招標時間（長時間為開放砂石採售）等因素，庫存超過3個月，尚稱正常
，此由河川管理辦法第18條明定防汛期間為每年5月1日至11月30日可證。又依92年11月26日修正之經濟部水利署辦理中央管河川土石可採區規劃公告及管理作業要點第4點後段規
定：「．．單一可採區採取期限不得超過6個月並以在汛期
外採取為原則，公告採取期限屆滿，應全面停止採取土石作業。如尚可供許可採取土石者應重新檢討研提新案、公告、開放申請。」，可知該段期間所有溪流均將因進入汛期而停止開放砂石採取，此為法令明文限制，原告料源至少將中斷長達6個月，而原告為持續經營需要，當須備妥足夠庫存，
以持續營運供應市場需求。被告以原告超過3個月銷售所需
庫存即屬惡意囤積為由，裁處原告，顯未考量原告所屬產業砂石原料取得途徑及供應期間之特殊性，被告援引無貨源供應季節或法令限制之米酒、口罩等案例及公平交易法第24條規定據以裁處，實非公允適法。況，被告在調查中已確知有其他同業亦有相當數量之庫存卻未予處分，且未說明不處分之理由，顯有差別待遇之嫌。
⑺最為重要者，原告銷售對象均為營造廠或預拌混凝土廠等專業廠商，並非一般消費個人，此等專業廠商對於原料採購均有相當議價、比價能力。原告雖有因市場價格波動而調漲價格，但仍與市場一般行情相當，並無任意哄價，且原告每月均有正常營業及銷售砂石予客戶，從無任何減量或斷絕供貨之囤積哄價情事，此由原告主要客戶超域、泰豐、嘉利、天誠等公司均仍持續向原告採購，而原告陸續均有正常出貨供應可證，故被告認原告惡意囤積以哄抬價格云云，顯有未當。
⑻有關被告所提經濟部礦物局礦業統計／主要礦產品各類報表均為96年度以後之資料，而原處分係於95年6月作成，並針
對原告95年4、5月間之庫存及漲價行為予以處分，上開資料與原處分無關。且依該資料所載，庫存超過5萬立方公尺之
砂石碎解洗選場大有所在，包含被告引述之鳳勝實業股份有限公司亦曾多次列名於庫存超過5萬立方公尺之廠商名單內
，足證業者庫存乃依料源供應、銷售狀況、場地大小等機動調整，故被告稱因礦務局於96年公告庫存5萬立方公尺以上
業者名單，靜態合理庫存定為2倍，即已放寬靜態囤積之門
檻至10萬立方公尺云云，顯有違誤。縱認被告得依礦物局96年度統計資料，逆推得出靜態庫存為10萬立方公尺，然原告受處分之行為時（即95年4、5月間）之總庫存亦約10萬立方公尺（與關係企業協震、皇旗公司庫存合計約20餘萬立方公尺），約莫相當於被告所稱之10萬立方公尺靜態庫存量限額，何以仍遭處分？
２、原告並無哄抬價格行為：
⑴商品市場交易價格由供需雙方自由決定，定價因素除賣方成本外，更涉及該商品之市場平均價格。本件所涉之南部砂石價格，供應廠商有數10家，非由原告所獨占或少數幾家寡占，原告更非市場上規模最大之領導廠商，且交易對象為具有議價、比價能力之營造廠或預拌混凝土廠等專業廠商，原告對於價格並無任何決定能力，所有商品售價均依市場行情定價，絕無比其他廠商領先漲價之行為，此由原告客戶均如常向原告購買砂石可證。倘原告率先哄價或價格較其他廠商或市場平均價位為高，客戶自然會轉向其他價位較低之廠商進貨。但事實上，原告於95年1至5月間出貨量均屬正常，並無大幅波動，亦未曾接獲客戶反應原告價格較其他砂石場貴，且由被告處分案所附相關廠商之證述，亦可知原告並無率先漲價或較他廠商更貴等情事，足證原告並無哄價行為。
⑵原告砂石售價係參酌成本及市場行情等諸多因素而訂價，砂石貨源成本雖為主要因素之一，但非唯一因素，有原告人員於95年5月16日接受被告詢問之陳述紀錄可證。有關95年2月至4月間之進料及售價變化，分別為94年間東振新段（供應
商隴偉祥砂石開發股份有限公司），砂石原料進貨價格（含運費）為每立方公尺320-350元，加工後砂石成品售價為每
立方公尺約480元；95年2月前舊寮段（供應商昌堉車），砂石原料進貨價格（含運費）為每立方公尺320-350元；95年2月起（供應商大地春公司）砂石原料進貨價格（含運費）為每立方公尺430元；95年3、4月間加工後砂石成品售價為每
立方公尺約570元；95年5月加工後砂石成品售價為碎石每立方公尺520-570元、砂每立方公尺520-570元。
⑶因砂石料源價格於94年至95年6月原處分作成前，確有漲價
，另需求面亦因大陸原宣布停止輸出陸砂而有增加，此為原處分所承認，則在料源價格上漲、需求增加情況下，供給價格自然會上漲，此乃自由市場經濟機制使然。原告產品售價確隨成本波動及市場行情而有高低異動，以砂石進料較為充足持穩、市場供需衡平之94年度為例，進料價格平均為每立方公尺320-350元，成品售價為每立方公尺約480元，即成品售價約為原料進價的1.5至1.37倍間。另以95年5月售價計算，砂石成品售價約為原料進價1.21-1.33倍間，足證原告僅
係因原料成本提高而跟隨市場行情調整售價，且調幅尚屬合理，未賺取任何不法利益。
⑷被告認定原告95年5月起砂石售價每立方公尺最高約調漲至720至750元，惟被告引用之「南部地區砂石業者價格及庫存
表」顯有錯誤。該表係依每噸價格及每立方公尺之砂石價格分開列表，第1張以每噸計價之表格中，原告95年4月下旬售價為480-500元，95年5月售價為500元，即調幅為每公噸20
元。但第2張以每立方公尺計價表格中，卻記載原告95年4月價格為570元，95年5月為720-750元，調幅高達每立方公尺
150-180元，二者已非一致，且無任何資料佐證。事實上，
原告於95年5月售價每立方公尺約僅520-570元間，此有銷貨發票可證。另原告產品售價亦隨市場行情而有高低波動，並非一路節節高漲，於96年6月起至96年6月間，碎石價格為每公噸410-450元不等，砂則為每公噸370-450元間波動，亦與被告所稱及其調查提出之發票內容相符，足證原告產品售價仍有受市場供需行情而波動，並無涉及任何足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之不正競爭行為。
⑸參照財政部國稅局95年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準，製造業之砂石製造業（C-2292-11）同業利潤標準之毛
利率為17%，批發及零售業之砂石建材（F-4512-14）同業利潤標準之批發毛利率為18%，合計製造與批發銷售砂石之毛
利率為35%。原告進料砂石含有土質成分，尚需經洗選分類
後，區分成大石、碎石、砂、廢土等不同成品，除有加工成本外，尚有低價甚至無法出售之廢土（約佔砂石原料10%-20%不等），並非全部進料砂石均可100%轉換成有經濟價值之
砂或碎石。以料源充足、價格穩定之94年度為例，原告每立方公尺砂石進料成本為320-350元，但砂石成品售價為每立
方公尺480元，則原告營業毛利率約僅16.57%-27.5%間。反
觀原告於95年4月漲價後原料成本430元、成品售價570元計
算，毛利率亦約僅12.67%，不僅比前1年度低，且遠低於國
稅局公告之同業利潤標準，足證原告並無哄抬價格，更無藉機賺取不法利益。況被告調查亦認定高屏溪流域料源庫存合計超過250萬立方公尺，而原告約10萬立方公尺之庫存，除
僅能供原告數月銷售量外，更僅佔南部地區庫存之二十五分之一，全國庫存之八十分之一，如何以僅能供數月銷售之庫存而哄抬市場價格？
⑹再者，依商業會計法第43條規定：「商品存貨、存料、再製品、製成品、副產品等存貨之評價，以實際成本為原則；成本高於市價時，應以市價為準。跌價損失應列當期損失。前項成本得按存貨之種類或性質，採用個別辨認法、先進先出法、後進先出法、加權平均法、移動平均法或其他經主管機關核定之方法計算之。」，明定各種存貨成本認列方式定義。即廠商在進貨、銷售、庫存管理及會計計算上，究係採先進先出法或後進先出法，應由各公司依稅法及有關會計準則自行擇定，此屬廠商營業自由範疇，如無法令明文規定，自不應任意限制。被告稱原告未購買杉林、茂林等地高標價砂石，且砂石進銷存（貨）屬動態連貫行為，在未使用舊料源成本情況下，竟以新料源之成本作為哄抬價格之藉口云云，形同強制要求砂石業者僅能採用先進先出法，核屬無正當理由及法源依據，任意限制廠商營業自由。蓋特定商品之市場價格一旦上揚時，新品價格固然上漲，但舊庫存商品亦均會一併上揚，並無強制新品漲價，但舊庫存僅能照舊價出售之道理，此由一般不動產市場，當新成屋、預售屋價格上揚時，中古屋價格亦跟著上漲即可窺知。被告未查察市場價格波動變化及與原告砂石售價調整之關係，率以原告庫存並非高價購入為由，認定原告調價行為違反公平交易法第24條規定，顯然違反自由市場機制及公平，不僅毫無法律依據，更違反公平交易法之立法確保公平競爭之目的。
⑺參考進料價格調整產品售價，為各行各業所常見，此有皇旗公司負責人林玉山於95年4月16日陳述紀錄：「依照成本來
看，料源成本550元（每立方公尺），再加上加工成本150元（每立方公尺），故合理售價約700元（每立方公尺）」等
語可參。另政府核准中油股份有限公司實施之浮動油價機制，亦以國際油價最新波動作為調整油品售價之依據，而非以每批油品之實際購油成本作為計價基礎。此外，依行政院砂石供需專案小組95年度第6次會議建議事項，對於砂石價格
之檢討，亦建議表示「例如：砂石料源＋運費＋加工成本＋管理費用，即每米以210＋100＋120＋20＝450元為準作為銷售價格，可穩定市場售價，若有超過售價可依『公平交易法』予以懲戒。」等語，是原告售價於95年2月起料源成本為
每立方公尺430元，售價最高調漲至每立方公尺570元，未逾上開合理售價公式範圍，故被告未予詳查逕予處分，顯非公允適法。
⑻原告售價於95年5月份後亦依市場行情而調降，足證原告並
無人為操控砂石價格。原告與其他業者均為獨立營業，並無聯合行為或結合關係，被告以市場擴散理論，將業者結合後認定為對市場有相當之決定力，強加認定原告具有「類似獨占或壟斷」云云，違反憲法第23條之法律保留原則。且被告認定南部地區庫存達250萬立方公尺之資料為95年3月份資料，而原告及其他廠商之庫存資料則為95年4、5月間受調查時之庫存量，被告並未調查舉證同時期之市場總庫存量，其據此認定原告對市場機制有決定力，顯然不當。此外，被告提出90年度陳志民主持研究「事業以聯合行為或濫用市場地位調漲價格經處分後，要求回復價格之探討」乙文，主張美國法院對於「合理價格之認定基準」，係秉持尊重政府部門之態度云云，然其係學者研究意見，且引述內容所提美國判決係針對「聯合協議」案件，其可非難性在於行為人透過聯合行為來維持價格，與本案所涉不同，難以比附援引。
３、原處分適用法律錯誤：
⑴被告已確認高屏溪流域料源庫存合計超過250萬立方公尺，
砂石未有短缺情形，且依被告調查卷證，顯示市場供需尚屬正常，並無嚴重失調狀況，此有富晟企業社賴燕生95年4月
26日陳述紀錄：「事實上高屏地區目前為止並無缺料情形，各砂石業均能正常供給，惟因進料成本增加，致使銷售價格調漲。」、浩全企業有限公司蘇敏修95年4月26日陳述紀錄
：「據預拌同業之瞭解，各砂石廠的庫存砂石尚為充裕，並無短缺情形。」、鳳勝實業股份有限公司高樹廠黃有路95年4月26日陳述紀錄：「高屏地區碎石尚能正常供應，並無缺
料情事，半年內應為正常，惟砂部分因缺料，本公司目前仍有使用大陸進口砂．．」、屏東縣砂石商業同業公會陳聰榮95年5月2日陳述紀錄：「據我所知，目前高屏溪尚有砂石庫存之業者計有高晟砂石場（庫存數量約60多萬立方公尺），永安、榮工、威勳、廣豐、順揚、翔聯、鳳勝（超過20萬立方公尺），安堃（即屏里）、皇旗等砂石場之庫存均超過10萬立方公尺」等語可參。
⑵市場上砂石供應尚屬充裕，且原告並非占有率或庫存量高之領導廠商，對於市場上平均售價行情顯無操控或影響能力。縱原告確有囤積哄價之行為，惟原告之交易相對人可依市場自由交易機制選擇向其他廠商進貨，原告並未以任何欺罔或不公平之手段、方式限制交易相對人之交易自由，或強制交易相對人按原告所定價格與之交易。原告所處之南部砂石市場既經被告調查認定有充裕庫存，無短缺情形，而原告庫存僅占市場庫存總量約二十五分之一，且水利署等有關政府部門亦已積極協調開放砂石採取、專案進口等增加供給方案，若原告之調整價格確有違背市場機制及不公平合理之情事，交易相對人仍有充分自由決定是否繼續與原告交易或轉向其他廠商交易，並無任何顯失公平情事。
⑶原告商品價格係依市場定價水準調整，且無任何強迫交易相對人接受或限制其交易自由情事，在市場庫存量充裕情形下，堪認原告並無所謂市場優越地位，更無以悖於商業倫理或公序良俗之方式囤積哄抬價格。被告認定原告因砂石新開標價格上漲而調整商品價格，屬違反公平交易法第24條之行為，已涉及干預廠商定價自由，形同限定廠商庫存貨品僅能照進貨時成本定價，又未曾見以相同理由規範處分其他商品價格（例如中古屋價格不得隨新成屋、預售屋價格而調漲），單獨以此理由處分原告，不僅違反公平交易法第1條立法意
旨，更違反自由市場原則，亦違反憲法第15條保障人民財產權、憲法第23條法律保留原則及行政程序法第6條規定之平
等原則。
⑷鈞院91年度訴字第3087號判決背景為被告函請公賣局解釋何為合理庫存量，經該局解釋為去年同期3個月平均月購量而
無正當理由者，即有積存米酒之嫌疑，而該案被處分廠商遭查獲之庫存量竟高出合理庫存量約72倍，另以售價而言，庫存米酒係在加入WTO前所進，成本價格為21元，但囤積至加
入WTO後之公賣售價為150元，差距達7倍以上。對照本件背
景，縱認原告庫存砂石數量為原處分所稱18萬立方公尺，僅足供原告不到半年銷售所需，且事實上原告有長達10個月期間幾無進料，另原告產品售價亦僅有進料成本約1.21-1.33
倍，與上述米酒案例之囤積數量及不法利益數額均相距甚遠，被告據此認定原告觸犯公平交易法第24條規定，顯失衡平。
⑸有關鈞院94年度簡字第38號、93年度訴字第999號、93年度
訴字第803號及93年度訴字第439號判決等案例，除背景均係因SARS期間市場供需嚴重失調外，另該等被處分人係分別將市場價格約2-5元之口罩以33元成本售出、建議售價83元之
口罩以700元出售、進貨價格105元之口罩以200元出售、成
本95元之口罩以140元出售，而被告於該類口罩漲價案例中
，係彙整業者資料後，訂出取締標準為以加成方式計算價格，利潤在售價之3成到4成間並不處罰，若超過4成即處罰。
對照本案砂石業，原告產品須經加工，過程會有經濟價值低之廢土產生，成本遠比上述口罩、米酒等零售業者為高，乃不爭之事實，而原告產品定價約為進料成本之1.21-1.33倍
，亦未逾越上開案例所訂取締標準3至4成之合理利潤標準，足證被告認事用法顯然失當，違反公平交易法第24條、行政程序法第6條、第8條及第10條規定。
⑹縱認被告調查認定原告於95年5月庫存約為10萬立方公尺屬
實，惟事實上原告每月銷售數量亦達2至3萬立方公尺之砂石成品，10萬立方公尺之砂石料源於加工處理後，扣除約10%-20%之幾無經濟價值之廢土後，所產出之砂、碎石、大石等
成品亦僅有約8至9萬立方公尺，僅足供原告3至4個月銷售所需，故原告庫存料源數量尚與被告於本案創設之3個月合理
庫存之標準相距不遠，被告裁處185萬元重罰，顯然過鉅。
４、被告因砂石價格波動而啟動調查，非以所有砂石廠商進行普查，且未查明原告僅係市場價格跟隨者，而非領導者，對於市場價格並無哄抬、決定或影響力，事實上，原告均有正常銷售砂石，並無囤積哄價情事。被告於調查砂石供應短缺及價格上漲案（南部砂石囤積哄抬案）中，至少已明確得知有高晟砂石場（庫存數量約60多萬立方公尺）、永安、榮工、廣豐、順揚、鳳勝實業股份有限公司（庫存超過20萬立方公尺）、安堃（即屏里，庫存超過10萬立方公尺）等廠商亦有庫存，何以未予處分，似有差別待遇之嫌。本件有調查南部（高屏溪）地區砂石廠商於95年度各月份進貨、銷貨價格及數量、混凝土廠商向不同砂石廠商進貨價格及數量等證據之必要，以查明原告是否有惡意囤積及哄價之情事，並可查明原告之交易相對人是否因此處於交易弱勢地位，而有不公平之情事。是原告請求函詢屏東縣砂石商業同業公會各會員砂石廠商，請各該廠商提供95年1月1日起至5月止每月之進貨
價格、數量及銷貨價格、數量。另請函詢台灣區預拌混凝土工業同業公會，請其提供南部（高屏）地區預拌混凝土廠商名稱、負責人、地址等資料，再函詢南部（高屏）地區預拌混凝土廠商，請各該廠商提供95年1月1日起至5月止每月與
各砂石廠商交易之砂石進貨價格、數量，以明上情。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰．．。」公平交易法第24條及第41條前段定有明文。所謂「除本法另有規定者外」，係指事業之不公平競爭行為，無法依公平交易法其他條文規範者。而所謂「交易秩序」，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。又所謂「以顯失公平之行為從事競爭或商業行為」，可包括不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為及濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為等類型。職是，利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為，或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，即受上開條文之規範。
２、公平交易法第24條規定所稱「顯失公平」，係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」者，包括事業濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為之類型，例如於市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事不公平交易行為，即可認為屬顯失公平行為。復依產業經濟學而言，市場有自動調節生產經營效率及資源配置效率之雙重效果，原本透過市場機制可化解供需失調事宜時，被告即不負介入之義務，否則會造成行政資源之浪費。惟倘因該商品具有獨占、寡占、資源稀少、資訊不對稱或外部性等特性，會存在市場失靈現象，如涉及被告職掌事項，被告即有介入之必要。易言之，企業從事獨、寡占、聯合或人為囤積哄抬等限制競爭行為之因，會造成供需失衡或市場失靈之果，如放任市場機制之運作，將造成政府失靈現象或無政府狀態之譏。因此，被告是否介入市場，並非以市場機能已完全失靈或供需已達完全失衡為前提，方予以介入，倘該囤積或哄抬行為已足影響市場交易秩序或有影響之虞，均可依法發動調查權，此觀同法第26條規定之立法意旨至明。
３、因國內砂石市場受中國先前於95年4月公告自同年5月1日起
禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，由於砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟之發展影響甚鉅，政府為解決此供需失衡情事，爰組成跨部會之「行政院砂石供需專案小組」，協調相關主管機關及業者，共同解決砂石缺料危機。值此之際，各事業應充分供應市場需求，配合政府因應措施，不得有不當惡意囤積，並有哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1條所定為維護交易秩序與消費者利益及促進經濟
之安定與繁榮之立法目的與宗旨，則以公平交易法第24條介入規範實有必要，此有鈞院94年度簡字第38號、93年度訴字第999號、第803號、第439號及91年度訴字第3087號判決可
資參照。
４、本案因已達砂石供需情勢緊急之虞（際），且經95年4月21
日召開行政院砂石供需專案小組95年度第1次會議紀錄：「
四、（三）針對人為惡意囤積砂石哄抬物價行為，請經濟部會同公平會及檢警調單位立即派員出訪調查，並對惡意囤積之廠商依法嚴處。」而經被告調查後，認原告於中國95年4
月公告自5月1日起禁止天然砂出口時（該措施於4月底已公
布暫緩實施），在南部砂石市場供給尚且無虞，且其95年4
月之庫存量尚較之前或同期並未減少，卻大幅提高對交易相對人之砂石報價及售價，足見其囤積砂石以哄抬價格之行為並無正當性，是原告在國內砂石市場供需情勢緊急之際，為惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重影響市場交易秩序，已具商業倫理之非難性並損及公共利益，核屬違反公平交易法第24條規定。
５、本案砂石於供需短暫情勢緊急之際，砂石之供給，雖無短缺，但砂石價格卻飆漲，顯有人為操作，造成市場機能失靈之情事：
⑴砂石為笨重性商品，砂石採取業者多密集於河川沿岸或交通運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石產量、供應，受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均具有其侷限性，因而砂石可認屬封閉性、區隔性或具資源侷限性之商品市場，個別業者對市場之影響力增大，對砂石價格操控較易，是否已達市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響，而為個案觀察。
⑵由於砂石乃攸關民生之重要物資，且砂石產品係預拌混凝土之主要原料，並無替代品，為營造工程建設不可或缺之原物料，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家民生經濟之影響甚鉅。
⑶本案砂石價格上漲，顯有人為操作，造成市場失靈之情事：①依經濟部礦務局調查統計資料－台灣地區94年度砂石產銷調查報告第2頁顯示，94年度國內砂石消費量約6,876萬立方公尺，其中從大陸地區進口之砂石（砂占9成），數量
約1,457萬立方公尺，約占全國砂石消費量21%。而該局95年統計國內截至同年3月底之庫存量，北部地區有70萬立
方公尺、中部地區有330萬立方公尺、南部地區有250萬立方公尺、東部地區則有150萬立方公尺，總計全國尚有約800萬立方公尺之庫存量，應足敷國內1至2個月使用。
②本案高屏溪流域（里港、高樹一帶）砂石料源在供給量仍屬充裕情形下，價格卻不斷上漲，且業者（包括原告）有銷售情形減緩或出貨減少情形，茲說明如下：
Ａ、砂石價格不斷上漲之部分，95年2月以前砂石料源之售
價穩定，約為每公噸320元（每立方公尺480元），而95年3月起砂石料源報價及售價約為每公噸380元（每立方公尺570元），同年4月初又調漲為每公噸430元（每立
方公尺645元），調漲至95年4月底平均每公噸砂石則又調漲達475元至480元間，換算每立方公尺售價約720元
以上。
Ｂ、業者有減少出貨情形，原告亦證稱：「本公司前後左右同業在今（95）年3、4月間出料確實不多，主要係在3
月起，因為得標之砂石採取業者價格略有波動，4月起
價格調漲幅度變大．．其次因為聽說大陸砂禁止出口．．．所以銷售情形減緩。」，此有原告於95年5月16日
陳述紀錄可參。
６、原告確有囤積砂石行為：
⑴事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，功能在於配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為，惟其存量不應超過一定之合理水準，否則其蓄意堆存以作為哄抬價格之手段，即違交易常規：
①依經濟部礦務局95年3月之各縣市砂石庫存數量統計資料
顯示，國內截至95年3月底之庫存量，北部地區有74萬立
方公尺，中部地區有347萬立方公尺，南部地區有250萬立方公尺，東部地區則有156萬立方公尺，總計全國尚有約
828萬立方公尺之庫存量，由於砂石為國家工程建設每日
所需之重要民生物資，經由每日砂石進料來源、消費及庫存量之動態紀錄，足以顯示市場交易、供需及競爭之過程。
②復以長期砂石庫存動態資料（即94年1-4月、8-12月砂石
產銷調查情形一覽表），顯示國內之砂石庫存量每月底均約保持在700萬至900萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量，亦即庫存約45日左右，被告已從寬認定砂石存量若超過1倍
之合理水準（即約3個月），即屬惡意囤積行為，並有違
交易常規。縱囤積數量未達3個月，但有惡意不當反映成
本、調高價格行為，仍屬惡意囤積哄抬行為，且為確保砂石供應無虞而進行超額庫存，倘無法保證反映於售價上，將徒增庫存成本，厥為經營者所不為。
③有關本案動態合理庫存定為兩倍之部分，因礦務局所作之砂石靜態庫存調查，係以公告5萬立方公尺之業者名單方
式為之，而為審慎起見，被告放寬砂石靜態囤積之門檻至10萬立方公尺，即放寬1倍，同理考量每家砂石業者使用
數量多寡不同，事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，功能在於配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為，惟其存量不應超過一定之合理水準，故以全國庫存砂石使用天數約45天，乘以1倍，即3個月，作為認定業者動態庫存砂石數量已逾越一般之合理性。惟被告並非以原告囤積砂石數量超過靜態庫存及動態合理使用數量等雙重門檻，即認其構成違法囤積行為，尚須考量有無哄抬價格之意圖，方足認定。
④按一般正常合理之經營狀況而言，超額儲存之目的即在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序，故有違反公平交易法第24條規定之虞。
⑵於供需處於平衡且價格處於穩定之正常時期，縱使財力雄厚，因庫存砂石將導致成本負擔及資金積壓之週轉壓力，若庫存數量超越其必要性，該庫存砂石之成本項目已非列入費用科目，而應列為負債科目，因此，超額積存行為在正常時期，本屬不利己之不智行為，厥為經營者所不敢為，況且於供需緊絀時期，該惡意囤積行為，除無必要性外，表面上均以反映成本為名，探究其實質目的均係哄抬售價，足以嚴重影響市場供需，並助長價格上漲預期心理與實際上漲之相乘效果，應以公平交易法相繩為宜。
⑶以原告所在之高屏地區而言，在90年至92年期間，高屏溪流域河川砂石幾乎無釋放合法優質料源，所需砂石即由盜濫採或農地砂石挹注，以維持供需平衡之假象，該料源價格雖有反映盜濫採之風險溢酬，惟其利益來自毋須負擔之外部社會成本。換言之，該時期砂石料源價格及加工後之砂石商品價格並未有太大變化，砂石市場並未存在囤積溢酬之誘因。是以，原告每月僅銷售2至3萬立方公尺，違法期間內竟庫存砂石高達10餘萬立方公尺（參照原告於95年5月16日在被告處
之陳述紀錄），儼然已超過上開應庫存之數量（囤積數量已超過3個月），況原告亦自承其同年4月底之10餘萬立方公尺庫存，至同年7月僅銷售一半，故原告之惡意囤積行為甚為
明確。
⑷被告係依原告於95年5月16日陳述紀錄認定其庫存量約10萬
立方公尺，參照原告自稱：「本公司（即原告）與皇旗、協震公司同屬關係企業，3家庫存砂石共計約20多萬立方公尺
，其中協震公司之砂石庫存並不多，主要集中在本公司與皇旗。本公司之庫存量約10多萬立方公尺。」等語。另據鳳勝實業股份有限公司李恭波95年5月15日陳述紀錄第3頁表示對里港一帶砂石料源庫存較多者，亦包括原告，據渠估計約20萬立方公尺。又大地春公司採取砂石之期限與原告進料並無直接關係，因大地春公司可將所採取之砂石存放於自有之場區，原告並不一定立即從大地春公司進料。是以，被告調查之結果，認定另案被處分人即原告之關係企業－皇旗公司約有10萬立方公尺之庫存量，原告之庫存量約10萬立方公尺，核與原告陳述內容相符。
⑸砂石來源非僅有河川區域之砂石，尚包含陸採、農地、山坡地及營建棄土等，經主管機關許可後，均可合法取得，甚至亦可從國外進口砂石，原告所述其因於防汛期間無法取得砂石料源，故必須大量囤積料源，尚待斟酌。且一般來說，砂石並不需要囤放，即可立即利用輸送帶洗選後，隨即出貨，至多僅可能產生含水量較高之情形。復參照經濟部水利署第七河川局94年8月2日水七管字第09402012890號函，載明施
工期間為94年7月31日至95年3月30日，足證原告稱其於防汛期間無法開採取得砂石料源，與事實不符。又參照原告人員於95年5月16日之陳述紀錄，可知其自承95年2月開始進料，存貨已達5.7萬立方公尺，而大地春公司提供之料源僅約幾
千立方公尺，占其庫存量之比例甚低。
７、原告確有哄抬價格行為：
⑴以原告所在之高屏溪流域之里港、高樹地區而言，在93年至94年間高屏溪流域即釋放優質砂石料源達1,211萬立方公尺
之多，其中94年度所釋放之砂石數量約348萬立方公尺，因
夏季雨季致無法採取，約300萬立方公尺係在94年底至95年1至5月初始採取完竣，同業威勳企業股份有限公司料源成本
（不含運費）始由94年7月每立方公尺280元，94年底調高至320元至350元，95年初又調高至380元）。次據同業朧偉祥
砂石開發股份有限公司證稱，該公司100萬立方公尺砂石料
源係以每立方公尺350元賣出，200萬立方公尺砂石料源係以380元至405元對外銷售，加上運費後調高至450元，另95年
初以來，旗聯、安堃、京圓及大地春等公司所釋放料源，僅大地春公司能對外銷售。又據同業廣豐砂石場證稱，大地春公司在95年3月間之料源售價每立方公尺為350元，4月起調
3次，漲至390元，復據同業尚億企業行供稱大地春之料源含運費售價，已由過年前每立方公尺440元陸續調高至3月間之500元，及95年4月25日調高至550元。是里港一帶砂石場之
料源到廠成本95年3月底前為每立方公尺450元以下，自95年4月25日方調高至550元。
⑵原告之砂石料源成本應為每立方公尺430元以下。依原告95
年5月16日陳述紀錄內容及原告本件訴訟所稱，原告除95年2月向大地春公司（荖濃溪C、D段）進料（僅幾千立方公尺），其成本（含運費）約為每立方公尺430元外，94年間向朧
偉祥砂石開發股份有限公司（東振新段）及昌堉車（舊寮段）之進料，均為每立方公尺320元至350元。而原告95年5月
砂石成品之報價或售價高達每立方公尺720元以上，茲說明
如下：
①因砂石集中於少數業者手裡，他們採取兩種作法，其一為將開票改為現金交易，其二為將原本砂石以每立方公尺計價方式，改成以每公噸計價，參照原告於95年5月16日陳
述紀錄，其94年底以前每公噸約320元（每立方公尺480元）、95年3、4月間調為每公噸約380元（每立方公尺570元）、95年5月每公噸約480元至500元（每立方公尺720元至750元），最高可達800元，而1立方公尺砂換算約等於1.6噸砂；1立方公尺碎石換算約等於1.5噸碎石，足證原告係藉由改變計價單位之方式藉機哄抬價格。
②原告於同日陳述紀錄亦自承：「皇旗是本地區出料最遠之位置，本地區業者都不出料時，皇旗才會有生意。」被告於嗣後函請某預拌場提供95年3月至95年5月底向皇旗公司、原告及尚億企業行等3家所購砂石之發票憑證影本，依
該等發票資料顯示該3業者於95年3月至4月16日出貨初期
，尚億因單價偏高，皇旗公司位置較遠，故預拌場之進料，主要以原告為主（4月初單價由每立方公尺520元調高至550元），而該預拌場自4月17日起改僅向皇旗公司購料，且單價已調高至每立方公尺570元之情形，應係尚億企業
行及原告已調高砂石報價或售價（至少570元或更高），
且不再出料所致，直到5月初該預拌場又轉至尚億企業行
購買碎石（每立方公尺675元），並未購砂，足證原告有
哄抬砂石價格之事實。
③參照其他砂石業者（金泰預拌混凝土公司）95年5月2日到被告處陳述紀錄，該公司人員許敏雄到會證稱自95年4月
起，原告等4家砂石業者（協震、眾和、汯祐、尚億）以
料源不足為由不願出貨給該公司，甚至要求該公司轉向皇旗公司進貨，導致里港一帶之砂石價格上揚，足證原告確實有拒絕交易情事，並迫使其他混凝土業者轉向地處最遠、競爭力最弱之皇旗公司進貨，因運費成本提高，砂石價格自然提高，而原告與皇旗、協震公司為關係企業，故原告可因此提高價格，以相同價格出貨。
⑶原告自承其囤積砂石料源為10餘萬立方公尺，原告砂石成品售價之漲幅大於其料源成本之漲幅，顯屬囤積藉以哄抬價格之行為。按砂石之進銷存（貨）屬動態連貫行為，在未使用舊料源成本之情況下，原告竟以新料源之成本作為哄抬價格之藉口，原告縱以「本公司在舊寮段及東振新段有預購砂石，也有被調高之情形」（參照原告95年5月16日陳述紀錄第3頁）須反映成本為由，惟砂石料源成本上漲終屬有限（原為每立方公尺450元以下），其砂石成品之報價或售價卻從每
立方公尺570元漲至720至750元、甚至800元（參照原告95年5月16日陳述紀錄第2、3頁），砂石成品之漲幅顯大於砂石
料源成本之漲幅，核屬囤積以哄抬價格之行為。
⑷原告在95年4月底之砂石成本每立方公尺含加工及堆置成本
後之砂石場交貨售價應在550元以內，且在94年底至95年5月初期間，高屏溪一帶新增釋放之砂石料源數量高達300萬立
方公尺，料源並無匱乏之虞，業者間如朧偉祥、威勳、皇旗、原告、尚億及翔聯等砂石場業者均有充裕庫存料源情況下，所囤積砂石數量超過100萬立方公尺（參照被告所提各業
者砂石庫存及哄抬價格變動表），原告及其他公司竟以大地春之料源售價已由每立方公尺450元陸續調高至550元，或杉林、茂林等鄉之新案砂石料源標價提高為由，以提高庫存之砂石售價，並要求須依提高之價格始供貨，明顯以庫存砂石料源，進行哄抬售價，亦有原告及相關業者證詞可稽，原告稱被告未查察市場價格波動變化及與其砂石售價調整之關係云云，乃誤解公平交易法第24條規定，且未考量該法對於維護交易秩序及公共利益之立法意旨，顯有誤導鈞院之嫌。
⑸原告所提「95年6月至96年6月砂石業者進料、銷售、庫存及售價變化情形調查表」係被告另案所為調查，且調查時點為95年6月-96年6月，而本件被告認定違法行為之時間點為95
年4、5月，其與本案無關。原告所提統一發票（5月2日統一發票號碼MU00000000、MU00000000、MU00000000之3紙發票
係以公噸計價）合計銷售數量約5、6千立方公尺，每立方公尺約520-570元，與原告95年5月16日陳述紀錄內容相符，原告又未提出其他銷貨發票，可知其出貨量確實減少，況參照某預拌場提供95年3月至95年5月底向皇旗、原告及尚億等3
家所購砂石之發票憑證影本，可知原告從95年3-4月之報價
約為500-550元，最後出貨日期為95年4月16日，而從95年4
月16日以後即未出貨，原告要求下游預拌混凝土業者改向地處偏遠之皇旗公司購買，報價調高至每立方公尺570元，該
業者於95年5月3日以後轉向尚億企業行購買碎石，每立方公尺為675元，以該業者與原告過去長期交易關係來看，除非
原告售價高於尚億企業行，否則其應該仍會向原告購買砂石，足證原告確實利用大陸砂石無法進口之原因，大量囤積料源藉以哄抬砂石價格。復參照該業者陳述紀錄，可知其與砂石業者交易原本均係以票支付，自95年4月27日起要求改以
現金交易，惟原告所取得之庫存砂石料源均係舊單，其並未證明當初係以現金取得料源，無理由改變交易條件，要求改以現金交易。
⑹有關原告所提行政院砂石供需專案小組第6次會議紀錄，被
告並不清楚其所述砂石價格檢討之建議事項係由何人提出，惟參照該次會議紀錄，並無就砂石價格達成結論，此應係相關砂石業者自行所提之共識，不能作為本案砂石合理價格之認定標準。至於原告所提國稅局核定砂石業毛利率標準，僅係課稅依據，亦不能作為本件認定依據。
⑺至於本案認定哄抬之合理利潤基準部分，說明如下：
①被告認定原告違法哄抬價格之認定標準，在於原告挾其囤積之砂石，任意調高價格，以及原告在無成本上揚因素下，蓄意挾其囤積之砂石而調高價格，即屬哄抬價格之行為。而以往被告處理米酒囤積、口罩哄抬價格等案，僅分別從囤積或哄抬等不同行為加以論斷，如單純考量哄抬價格行為時，則必須考量價格之調漲及其漲幅、是否顯著超過成本之漲幅。
②依美國對於聯合定價案例之兩則判決顯示，法院對於「合理價格之認定基準」，係持尊重政府部門之態度，否則倘依被告片面之詞決定所謂「合理價格」，其「合理性」恐更令人質疑。此有90年度陳志民主持研究「事業以聯合行為或濫用市場地位調漲價格經處分後，要求回復價格之探討」第43頁所載，如美國名案西元1896年U.S.v.Trans-
Missouri Freight Association中，聯邦最高法院將鐵路貨運協會會員間之價格聯合協議宣告為當然違法之行為，該案被告曾提出「價格聯合乃為避免鐵路運輸業者從事毀滅式競爭之合理價格」為抗辯，惟遭Peckham等大法官之
否決。Peckham否決理由指出，所謂的合理價格，如果指
的是足以確保股東公平與合理之利潤，則該標準何在？此往往涉及產業風險之評估。若指的是資本財投入之一定報酬率，則該報酬率應為多少？還是合理價格另有所指？類此問題的考量，皆很可能使合理價格的認定標準，全由被告之標準來決定。正因為此一高度的不確定性，使得Taft大法官在2年後的西元1899年Addyston Pipe一案判決中，說出了「考量聯合行為勾結價格的合理性為何？就如同“航行於懷疑的大海”（set sail on the sea of doubt）」的反托拉斯法名言可參。
８、公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被告依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條規定於個案之認定適用，均係維護公共利益而為，而本件因刻值砂石供需情勢緊急之際，被告已於95年4月18日、4月21日及5月8日等日陸續發布新聞稿公告週知，在95年4月、5月期間，唯恐國內砂石市場有失靈之虞，籲請相關業者以為因應，不能完全以市場機制論之，且砂石為國內公共工程建設所需，因工期往往長達數年，若均依市場機制將使砂石價格振幅遽增，交易蒙受不確定性，倘砂石價格被不合理哄抬，更將提高工程建設造價，增加在建工程成本，衍生營建業者不堪累賠而偷工減料、工程停擺或合約爭議，影響整體經濟利益。衡諸南部砂石市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致下游業者居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於砂石價格要求，自應與平時自由市場價格機制有所區隔。被告乃依公平交易法第26條規定介入處理，以避免危及國家安全及全民利益，是被告認原告於中國在95年4月公告自5月1日起禁止
天然砂出口時（該措施於4月底已公布暫緩實施），在南部
砂石市場供給尚且無虞，且其95年4月之庫存量尚較之前或
同期並未減少，及無外購料源之情況下，卻以新的料源成本上揚，大幅提高對交易相對人之砂石報價及售價，足見其囤積砂石以哄抬價格之行為並無正當性，是原告在國內砂石市場供需情勢緊急之際，為惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重影響市場交易秩序，已具商業倫理之非難性並損及公共利益，核屬違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處185萬元
罰鍰，洵無違誤。
９、按市場機制係由供需雙方眾多之供給者與眾多之需求者決定，市場具有擴散效果，供給者掌握料源之多寡自影響與需求者之議價空間。被告依法執行公平交易法，首須審視事業所處之市場結構與地位，原告及其他6家公司所囤積砂石之數
量超過110萬立方公尺，依市場擴散效果，原告及其他6家事業所積囤之砂石數量對市場機制之戕害有相當之決定力，其囤積砂石之行為，自足以輕易哄抬砂石價格，對市場所造成之衝擊及影響情況亦類似獨占或壟斷。原告稱其無能力以僅供數月銷售之庫存來哄抬市場價格云云，尚待斟酌。原告聲請調查其他砂石業者95年1月至5月進銷貨數量及價格、下游預拌混凝土業者之砂石進貨成本等，均與本案無關，蓋被告如查有其他業者囤積哄抬行為，自應另予處分，原告不能據此免責，且並非所有之下游業者均為原告之交易相對人，被告不能因此而浪費行政調查資源。況原告不能以事後之事由，粉飾囤積哄抬之正當性，原告以事後水利單位未釋放料源而作為其囤積哄抬之合理事由，益顯示原告已坦承其確有囤積哄抬之事實。是原告要求被告調查其他亦有囤積哄抬價格之業者云云，因屬個案認定問題，不可以此相提並論。
理 由
一、本件訴訟進行中，原告之代表人由甲○○○變更為戊○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰
鍰；．．」公平交易法第24條及第41條前段分別定有明文。次按，被告94年2月24日公法字第0940001299號令修正發布
「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」第5點及第7點規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」、「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3種
類型：．．（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」核上開規定，係被告本於公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則，用以審理事業之行為是否違反公平交易法第24條規定所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，自得予以援用。三、查國內砂石市場受中國先前於95年4月公告自同年5月1日起
禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，引起社會關注，被告爰對攸關民生必需之砂石市場有無涉及惡意囤積以哄抬價格等情，依職權主動調查結果，以原告於國內砂石市場受中國先前宣布自95年5月1日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年6月12日公處字第095080號處分書，命
原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告185萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，
遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：
⑴按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵。
⑵一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格，可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響，而為個案觀察。
⑶查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行為主觀之犯意查證不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要原料，並無替代品，為營造工程建設不可或缺之原物料，砂石原物料客觀上一致性之飆漲極可能導致公共工程停擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響極大，故就砂石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢緊急」之情形，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。
⑷本件據經濟部礦務局調查統計資料（見本院卷第131-133頁
之台灣地區94年度砂土石產銷調查報告）顯示，94年度國內砂石消費量約6,876萬立方公尺，其中，河川砂石（含花蓮
砂石及各地緊急疏浚料源）約3,165萬立方公尺（占46%）；陸上砂石（含山坡地及營建剩餘土石方－即棄土）約2,254
萬立方公尺（占33%）；從大陸地區進口砂石（砂占9成）數量約1,457萬立方公尺（占21%）。而經濟部礦務局95年統計國內截至同年3月底之庫存量（本院卷第134頁），北部地區約74萬立方公尺、中部地區約347萬立方公尺、南部地區約
250萬立方公尺、東部地區則約156萬立方公尺，總計全國尚有約828萬立方公尺之庫存量，應足敷國內1至2個月使用。
雖大陸地區於95年4月公告自同年5月1日起禁止天然砂出口
，但其後暫停實施，實際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需角度觀察，供給量並非不足，但砂石價格卻飆漲，顯見砂石之價格並非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有人為操作，此種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能失靈及供需情勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供需情勢並非緊急云云，尚無可採。
２、原告確有囤積砂石之行為：
⑴按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。
⑵於供需處於平衡且價格處於穩定之正常時期，縱使廠商財力雄厚，因庫存砂石將導致成本負擔及資金積壓之週轉壓力，若庫存數量超越其必要性，實屬不利於己之不智行為，厥為經營者所不敢為，若依一般正常合理之經營狀況，超額儲存之目的端在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序，應以公平交易法相繩。
⑶據經濟部礦務局前揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,876萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約
在18.8萬立方公尺左右，然依經濟部礦務局95年3月之各縣
市（北、中、南、東部地區）砂石庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3月底之庫存量，北部地區約74萬立方公尺、
中部地區約347萬立方公尺、南部地區約250萬立方公尺、東部地區則約156萬立方公尺，總計全國尚有約828萬立方公尺之庫存量，以長期砂石庫存動態資料（本院卷第140-148頁
）顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持在700萬至900萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫存約45日左右，而若超過上開合理庫存量，本即屬於砂石業者不合理之經濟行為，是被告放寬庫存量超過1倍之合理水準－約3個月，予以認定為囤積行為，顯屬從寬。
⑷原告稱並無任何法令限制企業之商品庫存數量云云。查被告將本案動態合理庫存數量定為兩倍，乃參酌經濟部礦務局所作之砂石靜態庫存調查，並參酌砂石產業特性及經濟情況，設定本案查察囤積之門檻，此乃被告本於其執行公平交易法所定事項之主管機關職權，依據具體個案，就市場供需、產業特性及當時經濟環境等情況，所作之裁量決定，必須因應時空環境背景不同而有所變動，而非一成不變，且非謂囤積砂石數量超過靜態庫存或動態合理使用數量，即認定構成違法囤積行為，尚須考量行為人有無哄抬價格意圖，方足認定。
⑸據原告於95年5月16日陳述紀錄（本院卷第137-139頁）自承：「本公司（即原告）與皇旗、協震同屬關係企業，3家之
庫存砂石共計約20多萬立方公尺，其中協震之砂石庫存並不多，主要集中在本公司與皇旗。本公司庫存量約10多萬立方公尺。」等語，可知原告於95年5月間庫存砂石高達10餘萬
立方公尺；另據鳳勝實業股份有限公司李恭波95年5月15日
陳述紀錄（本院卷第149-153頁）第3頁表示對里港一帶砂石料源庫存較多者，亦包括原告，據渠估計約20萬立方公尺；而原告主張其每月銷售2至3萬立方公尺（見本院卷第7頁之
原告起訴狀，第183頁筆錄之原告陳述），然其於95年5月間竟庫存砂石高達10餘萬立方公尺，則原告砂石庫存量已高於3個月之合理庫存量，難謂未囤積砂石。
⑹據原告於95年5月16日陳述紀錄（本院卷第137-139頁）自承：「本公司95年2月開始進料，在此之前東振新段（隴偉祥
）有剩下一些砂石量約4、5萬立方公尺，舊寮段（昌堉車）亦有剩下一些砂石量約1、2萬立方公尺。95年2月向大地春
之荖濃溪C、D段進料約幾千立方公尺，過完年後陸續進料，其中向昌堉車預購荖濃溪舊寮段砂石數量最多約7、8萬立方公尺．．」等語，可知大地春公司提供之料源僅約幾千立方公尺，占原告庫存量之比例甚低，因此，大地春公司可採取砂石之期限，對於原告進料來源並無直接重大影響，況經濟部水利署第七河川局94年8月2日水七管字第09402012890號
函（本院卷第19頁），載明施工期間為94年7月31日至95年3月30日，足證原告稱大地春公司依河川管理辦法第18條及經濟部水利署辦理中央管河川土石可採區規劃公告及管理作業要點第4點規定，無法於5月1日至11月30日之防汛期間開採
取得砂石料源，與事實不符。再者，砂石來源非僅限於河川區域之砂石，尚包含陸採、農地、山坡地及營建棄土等，經主管機關許可後，均可合法取得，甚至亦可從國外進口砂石，故原告所述其因於防汛期間無法取得砂石料源而必須大量囤積料源云云，不足採信。至原告請求函詢經濟部水利署第七河川局，請其提供95年4月起至96年4月間（本件原告違法行為之時間點，為95年4、5月）該局所轄高屏溪流域內所有河段之砂石採售招標、決標公告及執行結果報告乙節，原告以事後水利單位未釋放料源而作為其囤積之合理事由，益顯原告確有囤積砂石之事實，本院認為並無再向經濟部水利署第七河川局函詢之必要。
３、原告確有哄抬價格之行為：
⑴據原告於95年5月16日陳述紀錄（本院卷第137-139頁）表示：「（問）貴公司．．．之砂石成本如何？（答）本公司在荖濃溪A、C、D段之級配單價約330元／立方，運到本場之運費平均約100元／每立方公尺。六龜橋上游段運到本場之運
費約130至140元／每立方公尺左右。94年間東振新段運到本場含級配成本及舊寮段之級配含運費運到本場大約在320元
至350元／每立方公尺。」「（問）能否說明自94年以來，
貴公司之砂石銷售價格及變化情形如何？（答）本公司砂石車上方價格，在94年底之前，每噸約320 元（每立方公尺約480元），95年3、4月，每公噸約380元（每立方公尺約570
元），95年5月，每公噸約480至500 元（每立方公尺最高可達800元）左右。」「本公司前後左右同業（俗稱江南巷）
在今（95）年3、4月間出料確實不多，主要係在3月起，因
為得標之砂石採取業者價格略有波動，4月起價格調漲幅度
變大，因此本公司售價比較高，其次因為聽說大陸砂禁止出口．．．因為價格又調漲，所以銷售情形減緩」等語，可知原告之砂石料源成本應為每立方公尺430元以下，惟原告95
年5月砂石成品之報價或售價卻高達每立方公尺720元以上，最高可達800元，足證原告於高屏溪流域（里港、高樹一帶
）砂石料源供給量仍屬充裕之情形下，藉由改變計價單位之方式（由「立方公尺」改為「噸」之計價方式），藉機哄抬價格，而有銷售情形減緩或出貨減少情形。
⑵原告於95年5月16日陳述紀錄（本院卷第137-139頁）亦自承：「皇旗是本地區出料最遠之位置，本地區業者都不出料時，皇旗才會有生意。」等語，經被告函請某預拌場提供95年3月至95年5月底向皇旗公司、原告及尚億企業行等3家所購
砂石之發票憑證影本（本院卷第154-177頁），依該等資料
顯示皇旗公司、原告及尚億企業行等3家業者於95年3月至4
月16日出貨初期，尚億企業行因單價偏高，皇旗公司位置較遠，故預拌場之進料，主要以原告為主（4月初單價由每立
方公尺520元調高至550元），而自95年4月17日起該預拌場
改僅向皇旗公司購料，且單價已調高至每立方公尺570元，
此應係尚億企業行及原告已調高砂石報價或售價（至少570
元或更高），且不再出料所致，直到5月初該預拌場又轉至
尚億企業行購買碎石（每立方公尺675元），並未購砂，以
該預拌場與原告過去長期交易關係來看，除非原告售價高於尚億企業行，否則該預拌場應該仍會向原告購買砂石，足證原告確實利用大陸砂石無法進口之原因，大量囤積料源藉以哄抬砂石價格。
⑶另據金泰預拌混凝土公司95年5月2日到被告處之陳述紀錄【原處分乙（3）卷第318頁以下】，陳稱自95年4月起，原告
等4家砂石業者（協震、眾和、汯祐、尚億）以料源不足為
由，不願出貨給該公司，甚至要求該公司轉向皇旗公司進貨，導致里港一帶之砂石價格上揚等語，益證原告確有拒絕交易情事，並迫使其他混凝土業者轉向地處最遠、競爭力最弱之皇旗公司進貨，因運費成本提高，砂石價格自然提高，而原告與皇旗、協震公司為關係企業，故原告可因此提高價格出貨。復參之上開業者陳述紀錄，可知其與砂石業者交易原本均係以票支付，自95年4月27日起要求改以現金交易，惟
原告所取得之庫存砂石料源均係舊單，其並未證明當初係以現金取得料源，無理由改變交易條件，要求改以現金交易。⑷砂石之進銷存（貨）屬動態連貫行為，在未使用舊料源成本之情況下，原告竟以新料源之成本作為哄抬價格之藉口，縱以「本公司在舊寮段及東振新段有預購砂石，也有被調高之情形」（原告95年5月16日陳述紀錄第3頁），或以大地春之料源售價已由每立方公尺450元陸續調高至550元，或杉林、茂林等鄉之新案砂石料源標價提高為由，而須反映成本，惟砂石料源成本上漲終屬有限（原為每立方公尺450元以下）
，原告砂石成品之報價或售價卻從每立方公尺570元漲至720至750元，甚至高達800元，其砂石成品之漲幅明顯大於砂石料源成本之漲幅，顯屬囤積砂石以哄抬價格之行為。原告稱被告未查察市場價格波動變化與其砂石售價調整之關係云云，委不可採。
⑸原告所提「95年6月至96年6月砂石業者進料、銷售、庫存及售價變化情形調查表」，係被告另案所為調查資料，且調查時點為95年6月～96年6月，而本件被告認定原告違法行為之時間點則為95年4、5月，故上開調查表與本案無涉。此外，原告所提行政院砂石供需專案小組第6次會議「建議事項」
（本院卷第221頁），並非該次會議紀錄（本院卷第228-230頁）之會議結論，該次會議並無就砂石價格達成共識，因此原告所提上開「建議事項」，不能作為本案砂石合理價格之認定標準。至於財政部國稅局95年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準，僅係課稅依據，亦不能作為本件合理利潤之認定依據。
４、按事業倘利用市場機能失靈、供需失調之際，對於所提供之商品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，惡意囤積以哄抬價格，即該當「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」第7點所例示之「市場機能失靈供需失
衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為」「資訊未透明化所造成之顯失公平行為」類型，合致公平交易法第24條規定之不公平競爭行為。本件被告以國內砂石市場受中國先前於95年4月公告自同年5月1日起禁止天然砂出口之影響，導致
國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象，原告在有充裕庫存、成本未大幅上揚之情況下，挾其囤積之砂石，大幅提高砂石售價，卻無法說明正當之理由，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作為哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，被告認定原告有違反公平交易法第24條規定之行為，揆諸前揭規定，認事用法尚無不洽。
５、查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅，對業者囤積砂石哄抬價格之行為，本應從重處罰，原處分經審酌原告違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況、營業額、市場地位、違法類型曾否經導正或警示、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查態度等情狀，依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰185萬元，並未過重，亦未有裁量違法之情形。
６、此外，原告聲請調查其他砂石業者95年1月至5月進銷貨數量及價格、下游預拌混凝土業者之砂石進貨成本等，均與本案無關，因被告如查有其他業者囤積哄抬行為，自應對該業者另為處分，原告不能據此主張免責。
四、綜上所述，被告以原告於國內砂石市場受中國先前宣布自95年5月1日起禁止天然砂出口之影響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年6月12日公處字第095080號處分書，命原告
自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以185萬元罰鍰，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦
無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘
法 官 曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日書記官 方偉皓