臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1061號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 10 月 23 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1061號
原　　　告　誠鼎企業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　洪明聰　律師
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○縣長）住同
訴訟代理人　丙○○
丁○○
曾子鳴
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年2 月29日勞訴字第0960032947號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經台北市政府勞工局會同被告所屬勞工局於民國（下同）96年7 月30日查察發現，原告在未經變更許可登記之地址即臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓之頂樓（下簡稱6 樓）從事就業服務業務（按原告曾經申請變更地址許可從事就業服務之住址為臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓），嗣經被告依就業服務法第34條第2 項前段及第65條第1 項規定，以96年10月30日北府勞外字第0960700958號裁處書處原告罰鍰新台幣（下同）300,000 元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由
（一）原告主張之理由：
１、本案被告以原告經許可登記之營業地址為台北縣新店市○○路501 之14號5 樓，惟於96年7 月30日現場查察時，該址5 樓並無原告公司之招牌，且據在5 樓營業之稻香實業有限公司（下簡稱稻香公司）內部工作人員表示原告之營業地址在6 樓，足見原告並無在該址5 樓營業之事實，因認原告未依私立就業服務機構許可及管理辦法第18條申請變更許可及登記，涉嫌違反就業服務法第34條第2 項前段之規定，爰依就業服務法第67條第1 項規定以96年10月30日北府外勞字第0960700958號行政處分科處原告300,000
元整之罰鍰。原告不服該項罰鍰處分，於法定期間內提起訴願，受理訴願機關行政院勞工委員會（下稱勞委會）仍作成「訴願駁回」之決定，原告認訴願決定及原處分均有違法失當之處，爰依行政訴訟法第4 條第1 項之規定提起本件訴訟。
２、按原告係向稻香公司承租台北縣新店市○○路501 之14號5 樓之一部分及6 樓作為營業場所，但6 樓並無獨立之門牌，因此原告不可能登記營業地址為5 樓及6 樓，或只登記為6 樓。而因原告僅承租5 樓之一部分，亦即5 樓係與稻香公司共用，原告曾與稻香公司就5 樓之使用規範另立協議書，其中載明5 樓僅原告公司主管人員得為進出，其他辦事人員不得進入（均在6 樓辦事），因此，原告乃在5 樓之公司招牌「誠鼎企業股份有限公司」下方另書「請上六樓」四個小字，此係指引客戶之用，避免客戶直接進入5 樓，打擾稻香公司之人員上班。96年7 月30日被告之承辦人員前往現場查察時，稻香公司之內部工作人員不識被告之承辦人，直覺反應告以原告之營業地址在6 樓，即此之故。而當日適逢原告公司休業一天，致無人提出解釋，陰錯陽差之下造成誤會，至屬遺憾。乃被告憑此遽認原告並無在5 樓營業之事實，未免過於率斷。
３、次按原告之營利事業登記證、勞委會特許証、收費標準表等3 項證照均掛於5 樓原告公司主管人員使用之辦公桌旁牆上，有照片可稽，足證原告確有在5 樓營業之事實，否則不會將如此重要之證照掛在5 樓。至於原告公司之業務人員在6 樓辦公，係因場所不足之故，且僅為上下樓之隔，主管監督並無問題，應非法令所禁。
４、又按原告在新店市○○路501 之14號5 樓是否設有公司招牌，與原告是否在該址營業，係屬二事，不容混為一談，且法律亦無公司應設立招牌之規定。被告以上開地址並無原告公司之招牌，即認原告非在該址營業，此一認定係屬不當連結。原告是否在5 樓設置公司招牌，乃原告之自由，非被告所得置喙。況依原告前所提出之現場照片顯示，5 樓之大門外有一非常醒目之「誠鼎企業股份有限公司」10個大字，下方再有「請上六樓」4 個小字，此事實亦為被告所是認。依此觀之，上址5 樓之「誠鼎企業股份有限公司」10個大字，被告何以認定不能作為原告公司之招牌，亦令人不解。
５、復按就業服務法第34條第2 項之規定，明顯係指「設立許可」而言，此觀該條文之用語及規範目的甚明。被告所援引勞委會96年6 月13日勞職外字第096006921 號函之解釋，已超出母法之規定。按主管機關如認未依規定（即主管機關自訂之管理辦法）辦理「變更許可」（就業服務法無此一規定）者應予處罰，則此乃關係人民權利義務之事項，自應以法律明文規定，不容主管機關以解釋函之方式任意擴張處罰範圍，否則即屬違反法律保留之原則，該解釋應屬無效之解釋，不得做為裁罰之依據。
６、綜上所述，原告並無違反就業服務法第34條第2 項前段規定之事實，訴願決定及原處分就事實之認定及法律之適用均有違法之處。
（二）被告主張之理由：
１、按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；……未經許可，不得從事就業服務業務。」「違反……第34條第2 項……規定者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第34條及第65條第1 項所明定。
２、次按勞委會96年6 月13日勞職外字第0960069213號函釋，本法第34條第2 項前段規定之「許可」，除設立許可外，尚包括變更許可及重新設立許可；又依私立就業服務機構許可及管理辦法第18條第1 項及第2 項規定，私立就業服務機構變更地址等許可證登記事項前，應備相關文件向原許可機關申請變更許可，且經許可變更者，應自核發變更許可之日3 個月內依法辦理變更登記，並向主管機關申請換發許可證，是以，私立就業服務機構應先依規定經勞委會同意變更地址許可後，始得辦理變更地址登記，故原告應屬本辦法第18條第1 項之未經申請變更許可。
３、本件原告於94年2 月16日向勞委會申請換發私立就業服務機構許可證，勞委會於94年2 月22日勞職外字第0940500719號函同意變更地址許可後，從事就業服務業務之登記營業地址為臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓，且該址之土地建物亦僅為5 層樓之鋼筋混凝土造建物。
４、臺北市政府勞工局及被告所屬勞工局於96年7 月30日共同會勘前已先聯繫原告，惟當日查察時發現原告登記地址並無該公司招牌，僅有稻香公司之招牌，稻香公司內部工作人員表示原告營業地址在6 樓，不在5 樓，門外亦貼有找原告請上6 樓之標示，且在5 樓門牌下方張貼「誠鼎企業請上六樓」，5 樓電梯口亦張貼「誠鼎企業請上六樓」，且該址6 樓門口確有懸掛原告之公司招牌，內部亦有留守人員，但拒不開門。原告於96年8 月22日陳述書中表示，該址5 樓及6 樓皆為其所租賃，惟5 樓與稻香公司共用並檢附房屋租賃契約書影本及門牌照片以資佐證，且在訴願書及所附的協議書中陳述，5 樓僅供原告公司之負責人與總經理進出，其辦事人員均在6 樓辦公，不得進出5樓。
原告明知依本辦法應經核准許可之地點始得從事就業服務業務，但原告卻於未經申請許可之該址6 樓工作，違法事實洵堪認定。
理 由
一、兩造對下開事實不爭執，並有勞委會函、房屋租賃契約書（訴願卷第38頁以下）等為據，自堪信為真實：
（一）如事實概要欄所載之事實。
（二）原告於94年2 月16日向勞委會申請換發私立就業服務機構許可證，勞委會以94年2 月22日勞職外字第0940500719號函同意原告變更地址許可後，原告從事就業服務業務之登記營業地址為臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓，又依土地及建物登記簿謄本上記載，上開建物僅為5 層樓之鋼筋混凝土造建物。
（三）原告於96年5 月13日與訴外人即稻香公司負責人何讚生簽立房屋租賃契約書，由原告承租臺北縣新店市○○路501
之14號5 樓（含5 樓頂加蓋空間即6 樓），約定租金每月45,000元，租賃期間自96年5 月10日至97年5 月9 日止。二、本件被告以原告違反就業服務法第34條第2 項規定，並依第65條第1 項科處罰鍰，並無理由：
（一）依經濟部95年09月26日經商字第09500150780 號函示略以：「公司登記之所在地係指公司之法律關係中心地域，舉凡債務之清償、訴訟之管轄及書狀之送達均以所在地為依據，原則上以一處為限。又其所在地為連續之門牌或其門牌不連續但為相互毗鄰者，亦得視為一處，而以其中之一門牌或全部地址為公司登記，尚無違反公司法令之規定（本部94年11月14日經商字第09400630660 號函釋參照）。」，是依公司法之主管機關經濟部之函釋，公司營業地址，若相互毗鄰者，僅以其中之一門牌為公司登記，並無違反公司法令。就業服務法之主管機關雖非經濟部，但有關本件營業地址之爭執，本於行政一體及行政自我約束原則，仍應適用上述函釋見解，應先敘明。
（二）經查：
１、依前述不爭執之租賃契約，原告本來承租為營業場所之範圍，即包括臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓及6
樓。
２、依卷附93年5 月10日協議書（訴願卷第3 頁）記載，稻香公司同意台北縣新店市○○路501 之14號5 樓的一部分由原告使用，而原告僅能放置二張辦公桌供負責人及總經理使用，原告公司其他人員，不得進入5 樓等。核證人即原告公司國外部負責人王堯立到庭證述大致相符，是原告主張5 樓亦為部分營業處所等語，即非不可採信，自難謂原告有變更營業地止之行為。
３、被告抗辯稱原告並未在臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓營業，並以96年7 月30日會勘紀錄為據云云，惟查上開會勘記錄中，會勘公務員詢問：「……所以我們要跟你弄清楚到底五樓是稻香還是誠鼎」時，稻香公司不知名員工回答稱：「那我們就不知道了」；另於回覆被告所屬公務員詢問時再陳稱：「我不知道，你要問我們老闆」等語。是本件原告並未提出任何積極證據證明原告公司於台北縣新店市○○路501 之14號5 樓未設有辦公桌等營業。
４、綜上，本件被告提出證據之證明力，不但遠未達刑事之無合理懷疑（beyound reasonable doubt），亦未達清晰明確（clear and convincing）程度，甚且亦與民事優勢證據有間，是本件原告並不能證明原告未於台北縣新店市○○路501 之14號5 樓，設有辦公桌營業；反之原告主張併在臺北縣新店市○○路501 之14號5 樓及6
樓從事就業服務業務，業經取得優勢證據，從而被告主張依私立就業服務機構許可及管理辦法第18條第1 項及第2 項規定，本件原告違反就業服務法第34條第2 項規定，並依第65條第1 項科處罰鍰云云，尚乏事實憑據。三、再按就業服務法第34條第1 、2 、3 項分別規定：「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「未經許可，不得從事就業服務業務。但依法設立之學校、職業訓練機構或接受政府機關委託辦理訓練、就業服務之機關（構），為其畢業生、結訓學員或求職人免費辦理就業服務者，不在此限。」、「第一項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」，而就業服務法第65條第1 項則規定：「違反第5 條第1 項、第2 項第1 款、第4 款、第5 款、第34條第2 項、第40條第2 款、第7 款至第9 款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」：
（一）依上開法律前後規定之連貫文義、論理及目的解釋，就業服務法第34條第2 項「未經許可，不得從事就業服務業務」之未經許可，應屬未經申請「設立許可」而言，並不及於未經申請「許可變更營業地址」之情形。
（二）次查就業服務法第34條於民國81年5 月8 日訂定時，乃編列為第35條，其內容為：私立就業服務機構須經主管機關之許可及發給許可證，方得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機關定之。未經許可者，不得從事就業服務業務。主管機關核發第一項許可證，得徵收證照費；其數額，由中央主管機關定之。」，是更足證上開立法原意所指之未經許可，係指「設立許可」而言。同理，最高行政法院83年判字第2046號判決意旨略以：「惟就業服務法施行前，外勞並非准許在我國境內工作者，是領有經濟部公司執照，所營事業登記為經營職業介紹業務者，僅限於國內之職業介紹業務，乃該所營事業之當然解釋，此由行政院勞工委員會台80勞職業字第026963號、台81勞職業字第12506 號公告第2 項均載明，引進外勞須專案申請可資佐證。是訴願決定有關解釋並無牴觸中央法規標準法第6 條規可可言。原告於就業服務法施行前，縱有仲介並引進外勞之事實，但須經勞委會許可始得為之，否則即屬非法，尚難謂係依經濟部公司執照即可合法經營之事業。原告於就業服務法施行後，如擬經營該法第38條及私立就業服務機構許可及管理辦法第10條之業務，自應依規定申請許可後，始得為之，並無就業服務法第65條及私立就業服務機構許可及管理辦法第38條第2 項規定之適用。原告以就業服務法施行後，其所為仲介外籍勞工業務，乃繼續其原本從事之就業服務，顯屬誤會。」亦間接認上開就業服務法第34條第2 項之立法意旨，乃在禁止未經主管機關設立許可之就業服務業務，至於是否應先申請變更地址獲許可後，始得於變更之地址從事就業服務業務，則不在上開條項規制範圍。
（三）又私立就業服務機構許可及管理辦法第18條雖規定：「私立就業服務機構及其分支機構變更機構名稱、地址、資本額、負責人、經理人、董（理）事或代表人等許可證登記事項前，應備下列文件向原許可機關申請變更許可：……。前項經許可變更者，應自核發變更許可之日起3 個月內依法辦理變更登記，並應備下列文件向主管機關申請換發許可證：……。未能於前項規定期限內檢具文件申請者，應附其理由向主管機關申請展延，申請展延期限最長不得逾2 個月，並以一次為限。」，但並未明文規定未經變更地址許可而營業，類如本件被告所指之事實，應依就業服務法第65條規定處罰。且查：
１、科處人民罰鍰，應有法律保留原則適用，本件遍查就業服務法，並無任何法律規定或法律授權之規定，可對本件被告所指原告之行為科處罰鍰。
２、被告雖提出依勞委會96年6 月13日勞職外字第0960069213號函釋，抗辯稱就業服務法第34條第2 項前段規定之「許可」，除設立許可外，尚包括變更許可及重新設立許可，是本件原告應依法科處罰鍰云云。惟查該函增加就業服務法第34條第2 項所無之限制，違反法律保留原則，自難適用。
３、再比較就業服務法第67條處罰違反同法第40條第12款（未依規定辦理變更登記、……）行為，與同法第65條第1 項處罰違反同法第34條第2 項（未經許可，不得從事就業服務業務）行為之罰責，亦可說明未為變更登記之可責及可非難性（罰鍰6 萬元至30萬元），遠較未經設立許可從事就業服務（罰鍰30萬元至150 萬元）為低；且未申請變更地址許可者，必定亦未辦理地址變更登記，故在概念意義上，所謂未依規定辦理地址變更登記之要件，可以涵蓋未申請地址變更許可之情形。故從行為可非難性及可責性言，被告前開函釋將可責性不同之行為，即未辦理地址變更許可與未申請設立許可之行為適用同一罰責，亦難認與平等原則相符。又本件被告所為是否違反就業服務法第40條第12款規定，則非本院所應審酌。
四、綜上，本件原告並未違反就業服務法第34條第2 項規定，被告援用同法第65條第1 項裁處原告罰鍰300,000 元，認事用法，已有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　　月　　23　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　林文舟
法 官　陳鴻斌
法 官　許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　 月　 27 日書記官 劉育伶