臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1134號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 11 月 20 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1134號
原　　　告　誠鼎企業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　洪明聰律師
被　　　告　臺北市政府
代　表　人　乙○○市長）住同
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年3 月10日勞訴字第0960035550號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為雇主王家龍及印尼籍外勞WAHYUNI （下稱W 君，護照號碼：AB536501）辦理就業服務業務，自民國（下同）95年8 月8 日起至96年11月26日止自外勞W 君之薪資中收受規定標準以外之費用，合計新台幣（下同）68,086元（明細如下：國外貸款第1 個月2,244 元，第2 個月到第15個月計14個月，每月4,703 元計65,842元，以上合計共68,
086 元），違反就業服務法第40條第5 款之規定，被告乃依就業服務法第66條第1 項規定，於96年11月26日以府勞二字第09639167000 號違反就業服務法裁處書處原告罰鍰680,860 元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、查本案源於W 君之來華工作費用及工資切結書上記載W
君向中國信託商業銀行（下稱中信銀）貸款49,787元，經被告向中信銀查證結果並無此筆貸款，被告認原告涉嫌超收規定標準以外之費用而做出本件裁罰處分，合先敘明。
２、依外國人入國工作費用及工資切結書二、所載，本人來華前在勞工輸出國所發生之全部費用如下（共計12項，總計49,787元）：招募及作業費（Rp.5 00.000 ）、護照費（Rp.120.000）、體檢費（Rp.475.0 00 ）、膳宿和訓練費（Rp.4.090.000）、勞工檢定考試及出國前講習（Rp.160.000）、簽證費（Rp.627.000）、勞工保險費（Rp.400.000）、政府稅收（Rp.138.000）、機票費（Rp.2.116.000）、機場稅及規費（Rp.100 .000 ）、國內車資（Rp.100.000）、仲介費（Rp.4.118 .000 ）。上述12項是印尼勞工來臺之前必須要在印尼完成的12個步驟及所要付的錢。有任何一個步驟沒有完成，勞工就不可能來臺灣工作。勞工是經由印尼仲介業者引進來臺的，因此，勞工為支付上述費用，第一個想到的是向印尼仲介業者借款，印尼仲介業者理論上雖可告知勞工向銀行（如本案之中信銀）貸款，但此類貸款銀行要求印尼仲介業者須負連帶清償責任，且要等到勞工入境臺灣辦好居留證後，憑居留證影本才會撥款，如此緩不濟急無法解決勞工現實需求（此種作業方式外籍勞工根本到不了臺灣），印尼仲介業者亦無法接受銀行不合理之要求，因此，絕大多數的勞工不會也不能尋此途徑借到款項，而都會向印尼仲介業者借款，印尼仲介業者沒有錢就轉而要求臺灣仲介業者出借（風險由臺灣仲介業者自負），但因為在來華工作費用及工資切結書之四、來華工作有關之借款：表下之注意事項：「來華工作有關之借款指凡勞工安家費、私人借款及向外國人力仲介公司、銀行借款等款項，並經勞工同意……」其中並沒有得向臺灣仲介公司借款之規定，所以在本件這種情況，臺灣的仲介公司即原告就洽請訴外人王榮華來出借這筆款項，王榮華再另外委託原告在臺代為收取W 君分期償還之款項。如此債權人應該要寫出借人王榮華，才名符其實。但是印尼政府規定，勞工切結書上之債權人只能列銀行，否則不予驗證。不驗證，勞工即無法出國到臺灣來。因此，印尼仲介業者只好把中信銀（或其他銀行）列為債權人，以符合印尼政府之規定，並以此份列銀行為債權人之工資切結書（被證一，下簡稱附表一）送請印尼政府驗證，原告另再製作一份列王榮華為債權人之工資切結書（被證二，下簡稱附表二），作為W 君與真正債權人王榮華間之債權債務關係憑據。而弔詭的是，中信銀一毛錢也沒有給，卻又佔據了工資切結書上債權人的地位，實際借錢給勞工的人（如王榮華）卻不能列為債權人，此種情況屢見不鮮，這原本是我國政府要出面與印尼政府共同來協商解決的事情，可惜迄今無解。臺灣各縣市政府勞工局也很清楚的知道其中緣由，也都曾去電銀行，銀行也會告知沒有撥款（例如本件之中信銀），各級政府勞工局也都知道這些情況，多數勞工局能了解此實情而權衡以仲介公司所提出債權人之借款憑據即可。可惜被告所屬勞工局不敢承擔責任，且一旦勞工申訴，勞工局還是要求雇主按月將4,703 元匯給銀行（勞工局要雇主將錢匯給沒有出借款項的銀行，這是極其荒謬的事），要不然就要雇主將錢交給勞工（那個勞工不想多拿錢，就算要不到也無損失，此乃這類申訴案件層出不窮之原因），否則即以超收費用為由裁處10倍罰鍰（只因為切結書上債權人不是仲介公司），國內仲介業者實苦不堪言，制度殺人莫此為甚。銀行在外勞仲介業務上，什麼事情也沒有做，凡是入境臺灣的印尼勞工卻都要拿20,758元給銀行，風險發生時：例如勞工逃跑、勞工水土不服自請返國、勞工不適任被雇主遣送回國等情形無法還錢時，又全由印尼仲介來墊背還錢，而且要賠足49,787元。原告曾向中信銀表示，這種做法就像是：凡要入境臺灣工作的印尼家庭類勞工都要繳20,758元的人頭稅給中信銀一樣，而中信銀也不否認此一說法。
３、W君入境前向債權人王榮華借貸49,787元：
⑴如前述，印尼籍勞工要入境到臺灣，共有規費及其他費用合計49,787元，這些費用都是勞工在印尼就需要支出的，本案之W 君未曾向中信銀貸取任何款項，而是向原告所轉介之王榮華借款。原告遵奉來華工作費用及工資切結書，故以W 君事後簽名及按捺指印之切結書來確認W 君與王榮華之債權，並以此作為收取之依據。但因印尼政府規定勞工切結書上之債權人只能列銀行，列王榮華為債權人之工資切結書未經印尼勞工部驗證，故該切結書無法送到行政院勞工委員會（下稱勞委會），但該切結書才是內容屬實之切結書。反觀列中信銀為債權人之切結書，被告所屬勞工局已求證中信銀，中信銀也答以沒有撥款，二者實質內容之真假不言可喻。
⑵本案之關鍵在於該印尼籍勞工W 君是否有向王榮華借款之事實，如有借款之事實，則原告即無超收費用之情事，被告之裁罰處分即無理由。茲被告已確認中信銀並未貸款給W 君，則本案之債權人為王榮華之事實已無疑義。原告根據王榮華之委託代向W 君按月收取4,703 元之分期償還款，僅為代收代付之性質，原告代收之款項並非歸原告所有，此舉應非法之所禁，亦即原告並無收受規定標準以外費用之情事。
４、次查被告前於訴願程序答辯意旨略謂「印尼政府……規劃透過金融機構提供印勞貸款及匯款服務，徹底解決印尼仲介業者非法超收仲介費及高額借貸剝削問題……」云云，係屬印尼政府所擬達成之政策目的，與原告或臺灣仲介業者並無關連，更不得作為本案裁罰之依據，此自不待言。且由此更可看出印尼勞工透過仲介業者向私人借款之情形早已存在多時，並非一朝一夕之事。按勞工向銀行或私人借款之金額及還款方式完全一樣，故所謂透過金融機構借款可解決高額借貸剝削問題之理由顯不存在。而實際上，金融機構實施近三年以來，經實證結果，根本與上述目的之達成毫無助益（其實真正內幕是圖利特定金融機構，尤其最初僅核准中信銀一家做獨門生意），甚至不但造成了臺灣仲介業多了2,500 個失業人口，而且也使得印尼倒了好多家的仲介公司。而唯一看得到之事實，是造成金融機構坐享其成獲取暴利之結果，此制度荒謬至極，可謂是世界奇觀。
５、本案W 君向王榮華借款之事實固未記載於經印尼勞工部驗證之切結書上，而列王榮華為債權人之切結書則未經印尼勞工部驗證。就外觀上言，似與原處分及訴願決定書所引勞委會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函意旨有違，惟：
⑴在實務運作上，各縣市政府勞工局均執勞委會上開函釋中所載：「……㈣有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。……」等語，以工資切結書未經驗證為由做為裁罰之依據，亦即認為未經驗證之工資切結書上所載之各項費用（含借款）均不得收取，如有收取之事實，不論係以自己利益收取或代真正債權人收取，一律均予裁罰。按此種裁罰處分完全不考慮涉案者有無故意過失或是否具有實質違法性，此等作法是否妥適，容或有討論之餘地。
⑵「刑事法理論中一向認為，犯罪行為之『構成要件該當』與犯罪行為之『違法性判斷』分屬二事，如果行為在形式上該當犯罪構成要件，但實質上行為不具違法性時，仍可排除犯罪之成立，此項法理在行政罰中亦應有相同之適用」（鈞院92年訴字第5458號判決參照）。準此，原告上開行為係迫於兩國政府僵化體制下不得已之作法，在實質上顯不具違法性，被告遽予裁罰，仍非適法。
（二）被告主張之理由：
１、本件原告為王家龍及W 君辦理就業服務業務，收受規定標準以外之費用68,086元，有原告業務員王堯立之談話紀錄、W 君薪資表及中信銀96年10月8 日中信銀服務業字第96200053號函可稽，被告依前揭規定處罰，尚無違誤。
２、原告於訴願書中並不爭執收受W 君國外貸款，其主要爭點為工資切結書登載不實，W 君之債權人係王榮華而非銀行。有關印尼勞工來臺工作所需之貸款，目前皆由獲得認可之銀行承作，印尼政府為降低仲介費、加強印勞法律保障、整頓仲介業者重建市場秩序，並期望印勞僱用程序朝向制度化及透明化發展，積極規劃透過金融機構提供印勞貸款及匯款服務，徹底解決印尼仲介業者非法超收仲介費用及高額借貸剝削問題，此亦符合本國一貫保障勞工權益之政策目的，惟原告以載有銀行貸款卻未實際向銀行貸款之工資切結書引進印尼勞工，此行為自應予以管制禁止，被告以W 君薪資表及雇主王家龍之談話紀錄，確認原告收受規定標準以外之費用68,086
元（國外貸款2,244 元×1 個月；4,703 元×14個月）
處原告10倍（法定最低度）罰鍰，尚無違誤。
３、綜上，被告以原告收受規定標準以外之費用，違反就業服務法第40條第5 款規定，爰依同法第66條第1 項規定處原告10倍（法定最低度）罰鍰，並無違誤。
理 由
一、經查印尼籍勞工W 君經原告仲介來台至僱主王家龍處工作，自95年8 月8 日起至96年11月26日止，原告自W 君之薪資中按月收受用以償還借款之金額，合計68,086元（第1 個月2,244 元，第2 個月到第15個月計14個月，每月4,703 元計65,842元，以上合計共68,086元），為兩造所不爭執，並有W
君薪資表、原告公司所採聯邦銀行雙和分行存摺影本，W 君僱主王家龍及原告之受僱人王堯立及W 君於台北市政府勞工局談話紀錄，附原處分卷可稽，足堪信為實在。次查本件W
君來台工作前，於印尼國發生之費用包括招募及作業費（印尼幣Rp.500.000）、護照費（Rp.120.000）、體檢費（Rp.
475 .000 ）、膳宿和訓練費（Rp.4.090.000）、勞工檢定
考試及出國前講習（Rp.160.000）、簽證費（Rp.627 .000
）、勞工保險費（Rp.400.000）、政府稅收（Rp.138.000）、機票費（Rp.2.116.000）、機場稅及規費（Rp.100.000）、國內車資（Rp.100.000）、仲介費（Rp.4.118.000）等，換算為新台幣49,787元，而依原告提出債權人為王榮華之外國人入國工作費用及工資切結書（即原處分卷附表二切結書）所示，上開W 君於印尼國發生之費用支出，乃由W 君向訴外人王榮華借貸，並約定總還款金額為70,545元，分15期，每期償還4,703 元，至借款與還款之差額20,758元則列為服務費。而W 君於印尼國尚未入境我國工作前，即於債權人為PT .BANK CHINA TRUST之外國人入國工作費用及工資切結書（詳如原處分卷附表一切結書）及附表二切結書上簽名，並知道簽署附表一乃因程序上要經過銀行貸款，才可完成「驗證」程序來台工作，但實際上是以附表二，向王榮華借款以支付其於印尼國發生之上開費用，並未向附表一記載之銀行借款等事實，亦經原告陳述明確，並有附表一、附表二切結書、W 君於台北市政府勞工局談話紀錄（原處分卷第38、41、45頁）可稽，亦堪信為真實。從而本件爭點乃W 君依附表二未經「驗證」之切結書，向訴外人王榮華「借款」49,787元，支付其自印尼來台前所需各項費用，嗣原告再受王榮華委託，按月自W 君勞動所得代收4,703 元（共15個月，合計可收70,545元，惟本件被告為處分時，原告僅代收68,086元）之行為，是否屬就業服務法第40條第5 款所指收受「規定標準以外之費用」或「不正利益」？
二、按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。……」、「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」，就業服務法第35條第2 項、第40條第5 款及第66條第1 項分別定有明文。又依私立就業服務機構收費項目及金額標準規定，收費項目僅限於登記費、介紹費、職業心理測驗費、就業諮詢費及服務費。次按為保障外籍勞工來台工作所得之權益，就業服務法第40條第5 款明定私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得收受規定標準以外之費用或其他不正利益，且為避免就業服務機構假籍國外借款名義超收費用，致生外籍勞工經濟地位遭受剝奪之爭議，勞委會乃於91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋略以：「主旨：本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。說明：……茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：……㈣有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。……」等語，明令有關外籍勞工在國外發生之費用（含借款），應載明於「外國人來華工作費用及工資切結書」，並經由勞工輸出國「驗證」，如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交「借款」，其金額應與「外國人來華工作費用及工資切結書」相符，經核該函釋與係闡明法規之原意，保障外籍勞工來台工作所得權益，避免遭受剝奪，並未逾越法律規定，與法條規定之立法意旨亦無不合，自得援用，應先敘明。而本件原告持未經「驗證」之附表二切結書向W 君收取款項，揆之上開說明，本難認屬「合法」。
三、按民法第205 條規定：「約定利率，超過週年百分之二十者，債權人對於超過部分之利息，無請求權。」，其立法意旨略謂：「按本法為防止資產階級之重利盤剝起見，特設最高利率之限制。凡約定利率超過週年百分之二十者，其超過部分之利息無效，債權人僅就週年百分之二十之限度，有請求權，所以保護經濟弱者之債務人也。」，而上開「防止重利盤剝，保護經濟弱者」之立法目的，亦與就業服務法第40條第5 款、勞委會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋之規範目的相符，均在保護經濟弱勢之債務人。又所謂重利，乃指收取顯與原本失所均衡之利息，而為社會一般人所皆認者而言，故應參酌當地經濟狀況，如較諸一般債務之利息，顯有特殊之超額者，即應屬之。經查：
（一）經查依原告提出之附表二切結書記載，本件W 君向王榮華借款49,787元，並應於來台工作後15個月內分期償還70,
545 元，詳如上述，核與原告提出之委託書（訴外人王榮華95年7 月30日委託原告向W 君收款之委託書），及收據（王榮華96年11月26日開立，收到原告轉交向W 君收取之借款70,545元）內容記載相符（詳本院卷第57頁、58頁）。惟依雇主王家龍於接受台北市政府勞工局訪談時表示第1 個月（不足月）僅代扣2,244 元，第2 個月至第15個月每月才代扣4,703 元，合計68,086元，並提出薪資表為證（原處分卷第24頁），足見原告實際向W 君收取的借款本息為68,086元。再查附表二切結書內雖記載W 君向王榮華借款49,787元，借款服務費20 ,758 元，合計W 君應返還王榮華借款及服務費70,545元等語，然查本件原告自承W
君入境前，因未曾向中信銀貸取任何款項，而係向原告所轉介之王榮華借款49,787元，王榮華除貸出金錢外，別無提供任何服務，是附表二所載「服務費」，實為王榮華提供借款之對價，即借款利息，亦足證明。
（二）依兩造不爭執之附表二所示之金額計算，外勞W 君借款49,787元，於15個月後應還總金額70,545元，據此計算借款利息年利率高達百分之33.35 （70,545－49,787＝20,758即利息，20,75849,78712/15 ＝約0.3335即年利率，且因係按月收取，其實質年利應超過此比率）。又依被告認定原告係收受規定標準以外之費用68,086元，據此計算借款49,787元，外勞W 君於15個月後累計還款金額為68,086元，該借款利息年利率仍高達百分之29.4以上（68,086－49,787＝18,299即利息，18,29949,78712/15 ＝約0.294 即年利率）。
（三）再查近年來銀行資金寬鬆，借款利率鮮有超過年利率百分之5 者；無擔保借款利息亦少逾年利率百分之12；至於最為人詬病之信用卡借款循環利率，併同違約金，亦少逾法定最高利率百分之20。故依一般社會通念，利息超逾年利率百分之20者，即屬暴利。而本件原告代收年利率高達百分之33利息，核屬重利（縱認是年利率百分之29.4亦屬重利）。又查W 君來台前，在勞工輸出國即印尼發生之所有費用合計49,787元，詳如前述，而原告亦自承W 君若不支付上開費用，則無法辦妥手續來台工作，又基於種種原因，W 君無法向銀行及時取得貸款，印尼仲介業者亦無款可出借，迫使W 君向原告求援，原告則為避免違反法令，乃再洽請訴外人王榮華出借款項等語明確，足見W 君為經濟上弱勢者，為能順利來台工作，賺取工資，不得不簽立附表二之切結書，並支付高達年利率百分之33之重利。故王榮華借款予W 君，原告代為收取之「服務費」部分，顯非完全基於W 君之自由意志為之，且利率之高，核屬「重利盤剝」，並致外籍勞工經濟地位遭受剝奪，為就業服務法第40條第5 款所禁止收取之規定標準以外之費用，且屬不正利益，堪以認定。
（四）原告自承，迫於法令禁止原告等仲介業者借款予W 君，原告為避免觸法，乃洽請王榮華出借上開49,787元，以利W
君能順利來台工作等情，而原告另再代理王榮華收取借款原本及與原本顯不相當之利息，詳如上述，是原告與王榮華二人，共同完成上開就業服務法第40條第5 款所禁止之行為，均為違反上開就業服務法第40條第5 款規定之行為人，殆無疑義。
（五）原告雖辯稱王榮華收取之「利息」金額，與附表一經勞工輸出國驗證之切結書金額均相同，是別無重利或不正利益可言云云。惟按行為如係依據法令，雖違反行政法上之義務，但因具有阻卻違法之正當事由，仍不處罰。故行政罰法第11條第1 項乃明文規定，依法令之行為不予處罰。經查勞委會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋意旨，既容許如前述附表一所示之切結書，如載明外勞在國外發生之費用（含借款），並經由勞工輸出國驗證者，原告可代為收取。則原告若持經「驗證」之切結書而收取外勞之國外借款，即具有上開阻卻違法之正當事由，不罰。然前述附表二之切結書並未經勞工輸出國驗證，為兩造所不爭，故不符合阻卻違法而不罰之要件，是原告上開辯解亦不能解免其罰責。
四、綜上，原告憑未經勞工輸出國驗證之附表二切結書，代債權人王榮華向印尼國籍勞工W 君，按月收取不正利益，詳如上述，被告機關以原告所為違反就業服務法第40條第5 款規定，爰依同法第66條第1 項規定裁處其金額10倍（法定最低度）之罰鍰，認事用法均無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　　月　　20　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　林文舟
法 官　陳鴻斌
法 官　許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　 月　 25 日書記官 劉育伶