臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1167號

• 裁判案由: 證券交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 11 月 13 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1167號
原　　　告　甲○○
被　　　告　行政院金融監督管理委員會
代　表　人　陳樹（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丁○○
丙○○
上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國97年3 月10日院臺訴字第0970082324號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於原告為三聯科技股份有限公司負責人，違反公開發行公司取得或處分資產處理準則第10條第2 項規定，處罰新台幣24萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為三聯科技股份有限公司（下稱三聯公司）之負責人，因三聯公司於民國（下同）95年3 月17日經董事會決議參與璞真建設股份有限公司（下稱璞真公司）之現金增資2,252 千股，每股新臺幣（下同）15元，總金額33,780,000元；復於95年10月30日三聯公司董事會決議向關係人吉聯資源開發股份有限公司（下稱吉聯公司）取得璞真公司股權3,638 千股，每股15元，總金額54,570,000元，兩筆交易合計88,350,000元，已達實收資本額之百分之二十以上，惟未洽請會計師就交易價格之合理性表示意見，且遲至96年6 月15日始於公開資訊觀測站公告向關係人取得股權。被告為主管機關，乃認三聯公司違反證券交易法（下稱證交法）第36條之1 授權訂定之公開發行公司取得或處分資產處理準則（下稱資產處理準則）第10條第2 項及第30條第1 項第5
款規定，依證交法第178 條第1 項第7 款及第179 條規定，於96年11月7 日以金管證1 罰字第0960055100號裁處書（下稱系爭處分）各處原告罰鍰240,000 元（即針對三聯公司未洽請會計師就交易價格之合理性表示意見部分，及未於法定期間內，公告向關係人取得一定交易金額之股權部分），合計480,000 元。原告對其中被認為違反資產處理準則第10條第2 項所為罰款處分（即未洽請會計師就交易價格之合理性表示意見部分）不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：原告經合法通知，無正當理由，未於準備期日及言詞辯論期日到場，依其訴狀記載聲明及主張理由，其真意如下：
（一）原告聲明求為判決：請准予撤銷原處分有關原告違反公開發行公司取得或處分資產處理準則第10條所裁處罰鍰新台幣240,000 元部分及其訴願決定。
（二）被告聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由：
（一）原告主張之理由如下：
１、資產處理準則第10條強調每筆「交易金額」，而該準則第30條則強調「累積交易金額」。原告認為前者係逐筆計算，作為應否請會計師就交易價格之合理性表示意見之標準；至於後者，乃以一年內累計金額是否達實收資本額百分之二十或三億元以上作為應否公告之標準。
２、資產處理準則法源依據為證交法第36條之1 ，自有其效力，但遍查資產處理準則第10條並未規定一年內「累計金額」，而係指取得或處分有價證券「交易金額達實收資本額百分之二十或新台幣三億元以上者」，應洽請會計師就交易價格之合理性表示意見，故準則之標準係強調每筆金額，且資產處理準則第30條亦未規定第10條交易金額之計算，比照30條第2 項計算，其理甚明。
３、被告答辯理由顯不足採，理由如下：
⑴詳查資產處理準則第30條第2 項可知，該項條文係定義「前項交易金額」，顯見該條文原意乃侷限於規範第30條第1 項有關資訊公告申報作業之適用門檻規定，自有其特定範圍。若要依照被告答辯理由所云「法規用語應遵守嚴謹、明確與一貫之原則」而擴大適用，則原告認為其最嚴謹、明確與一以貫之的表達方式應於該準則第1 章「總則」的第4 條「本準則用詞定義如下：」中開宗明義、清楚載明，而非援引準則後段第30條第2 項，擴大回溯適用到第10條，甚至全準則所有章、節、條款。
⑵所有上市、上櫃公司在本準則規範下，需於網路上申報相關的重大訊息，而在被告所制訂的申報格式中，諸多欄位設計顯然係以「單筆交易」為主要適用，如：第3 點「交易數量、每單位價格及交易總金額」欄位中，若依被告之答辯理由，則原告須於欄位內分別填入「一年內累積之『交易數量』」、「一年內累積交易之『每單位價格』」及「一年內累積之『交易總金額』」。第1 項與第3 項填寫不難，但第2 項「每單位價格」則不知是應該填入「一年內各次交易之『平均單位價格』」或是「各次交易之『個別單位價格』」？且第4 點以下（含）的各項須申報事項，亦有相同的困擾，即：單純地申報本次交易事項較清楚、明瞭，若要申報一年內累積交易事項，則有限欄位將不敷使用，也不適使用。
⑶被告所稱已於92年3 月21日公布之「公開發行公司取得或處分資產處理準則問答集」（下簡稱問答集），在參、九題目的答案中有所規定。但這種說法原告亦認為有其不妥之處：
①該問答集係被告設置於網路上供人自行參閱之資料，並無發文字號，也無送達各收文者之可追索途徑，在多如牛毛的問答資料中，如何確保法規適用者都查詢到，並確實無誤遵守呢？
②該網路資料（如：各項問題與答案）之新增、修改及刪除皆無註明日期，實在無法讓人知道規定之生效日期與增刪日期。
③該問答集之法律位階為何？它並不是法律、行政命令、規定，甚至也非主管機關賦予發文字號的「解釋令」，被告援用網路上之參考資料為依據做出裁處，實令人不服。
⑷本案之兩筆交易，雖為同一有價證券，但係分屬兩種不同交易性質及不同交易相對人；第一筆交易發生於95年3 月17日，原告以參與現金增資的方式，取得璞真公司股票；第二筆交易發生於95年10月30日，原告以購買股權的方式，向吉聯公司取得璞真公司股票。因兩筆交易發生於同一年度，評估資料係參考同一份年度財務報告，且股權買賣價格亦以璞真公司之對外現增價格為依據，故兩筆交易以同一價格定價，應屬合理。
（二）被告主張之理由：
１、被告所為系爭處分於法並無不當，理由如下：
⑴三聯公司於95年3 月17日參與璞真公司之現金增資，復於95年10月30日向關係人吉聯公司取得璞真公司股權，兩筆交易金額合計88,350千元，已逾實收資本額375,438 千元之百分之二十，未洽會計師就交易價格之合理性表示意見，核違反資產處理準則第10條之規定，被告依法處分原告，於法洵無違誤。
⑵按法律之規定，應符合同一法規相同法條用詞解釋一致性。法規用語應遵守嚴謹，明確與一貫之原則，以同一用語，在同一法規，其使用文字相同者，除非確有必要而特別予以不同之詮釋外，不宜代表不同之涵義。故資產處理準則第10條之「交易金額」應適用第30條第2 項第4 款規定，交易金額係依一年內累積取得或處分同一有價證券之金額計算，自不待言。
⑶查被告92年3 月21日公布之「公開發行公司取得或處分資產處理準則問答集」參、九，本準則第10條規定取得或處分有價證券之金額標準計算方式應依第30條第2 項規定辦理。處理準則問題集之內容係依立法意旨對處理準則規範之補充說明，俾供公司如有疑義時之參考，尚非被告處分之依據。有關問題集內容被告係以直接上網方式公告並置於被告所屬證券期貨局首頁明顯之處，另證券交易所及櫃臺買賣中心對上市（櫃）公司進行教育訓練時，亦會將問題集納入宣導教材。
⑷另按資產處理準則第10條規定取得或處分重大有價證券應洽請會計師表示意見之規範意旨，主要為確保公開發行公司取得或處分有價證券，決定交易價格前，以充分瞭解標的公司財務狀況及經營成果，另為確保交易價格之合理性，藉由專家評估，以保障投資人權益。前揭交易金額，如未以一年內累積計算，則公司或可能藉由分散各筆交易金額，以規避相關規範，則將無法達成前揭法規規範之目的。準此，依法規體系解釋及目的解釋，資產處理準則第10條交易金額之認定，自應與第30條第2 項為相同之認定。
２、被告所訂申報格式之揭示內容主要目的在於充分揭露相關交易資訊，公司非於集中交易市場或證券商營業處所所為之取得或處分有價證券，應依資產處理準則公告格式附件五申報，其揭示內容第3 項「交易數量、每單位價格及交易總金額」乙欄，公司如有數筆交易，自可分別輸入各次交易之情形。另該公告格式亦有欄位揭示「迄目前為止，累積持有本交易證券（含本次交易）數量：；金額：元；持股比例：％；權利受限情形：（如質押情形）」，即訂有累積交易之相關欄位，故原告所稱被告所訂申報格式係以單筆交易為主，顯屬有誤。
３、鑑於公開發行公司財務、業務資訊係投資人決策參考之重要依據，考量公開發行公司若非透過公開市場取得或處分有價證券，交易價格之合理性較難客觀判斷，爰規定公開發行公司應取具會計師意見，以借重專家功能，保障投資；原告違反資產處理準則第10條應作為義務之規定，被告依法處以罰鍰洵屬有據。而行為時資產處理準則第10條規定之交易金額，如未以1 年內累積交易金額計算，則公司或可能藉由分散各筆交易金額，以規避相關規範，故依法規體系解釋及目的解釋，行為時資產處理準則第10條規定之交易金額，自應依同準則第30條第2 項規定之方式計算，方符合其規範意旨。
理 由
一、程序方面：
（一）本件原告起訴時，被告之代表人為胡勝正，嗣於訴訟進行中，原告之代表人變更為陳樹，茲據新代表人陳樹具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
（二）本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、查事實概要欄之記載，及原告並未針對違反資產處理準則第30條規定（未依規定公告交易）遭被告處罰鍰240,000 元部分提起行政救濟而確定等事實，為兩造所是認，堪信為真實。而本件被告以三聯公司違反證交法第36條之1 授權訂定之資產處理準則10條第2 項規定，即未履行洽請會計師就交易價格之合理性表示意見之作為義務，依證交法第178 條第1
項第7 款、第179 條規定，裁處原告罰鍰240,000 元部分，原告則以三聯公司兩次交易取得璞真公司股權均未達資產處理準則第10條第2 項規定標準，無庸洽請會計師就交易價格合理性表達意見，至於同準則第30條第2 項第4 款交易金額之計算（即一年內累積金額），僅適用於第30條第1 項，不能單憑被告解釋，即擴大適用至同準則第10條第2 項之規定，並據以對原告處罰等語置辯。故本件爭執要點，乃三聯公司上開行為，是否違反資產處理準則第10條第2 項規定之作為義務。
三、按人民違反公法上義務的行為，行政機關固可加以制裁處罰，但因裁處涉及侵害人民自由權利，應有法律或自治條例為依據，始符合處罰法定主義，參照行政罰法4 條規定意旨即明。而處罰人民之構成要件及法律效果，應由法律定之，若法律就該構成要件，授權以命令為補充規定者，則應符合具體明確原則，始與上開處罰法定主義相符。經查：
（一）本件裁處及行為時，所適用主管機關依證交法第36條之1
授權，於91年12月10日訂定發布之資產處理準則10條第1
項、第2 項規定：「公開發行公司取得或處分有價證券，應先取具標的公司最近期經會計師查核簽證或核閱之財務報表作為評估交易價格之參考。」、「公開發行公司有下列情形之一，且交易金額達公司實收資本額百分之二十或新臺幣三億元以上者，應洽請會計師就交易價格之合理性表示意見：一、取得或處分非於證券交易所或證券商營業處所買賣之有價證券。二、取得或處分私募有價證券。」，同準則第30條第1 項、第2 項則規定：「公開發行公司取得或處分資產，有下列情形者，應按性質依規定格式，於事實發生之日起二日內將相關資訊於本會指定網站辦理公告申報：一、向關係人取得不動產。．．．五、除前四款以外之資產交易或金融機構處分債權，其交易金額達公司實收資本額百分之二十或新臺幣三億元以上者。．．．」、「前項交易金額依下列方式計算之：一、每筆交易金額。二、一年內累積與同一相對人取得或處分同一性質標的交易之金額。三、一年內累積取得或處分（取得、處分分別累積）同一開發計畫不動產之金額。四、一年內累積取得或處分（取得、處分分別累積）同一有價證券之金額。」。而本件三聯公司於95年間兩次取得訴外人璞真公司股權，各次交易金額均未達資產處理準則第10條第2 項規範之「實收資本額百分之二十或新臺幣三億元以上。」為兩造所不爭，故原告陳稱依法三聯公司並未負有資產處理準則第10條第2 項「洽請會計師就交易價格之合理性表示意見」之義務等語，並非無據。
（二）次查資產處理準則第30條第2 項，乃明文規定同條第1 項取得或處分資產之「交易金額計算方式」，此觀其規範文義自明；並未明文規定可準用或適用至同準則第10條項第2 項交易金額之計算方式。故被告在法規無明文，亦無法律授權情況下，逕自解釋可以將資產處理準則第30條第2
項適用至同準則第10條第2 項，並據以認定三聯公司行為違反作為義務，而對原告裁罰，顯然增加法令所無限制，與「處罰法定主義」相違。
（三）再查上開準則全文分四章34條，第一章名稱為總則，其中第3 條對「資產適用範圍」明文規定，第4 條則對衍生性商品等用詞予以定義，然遍查總則章中，均無對公開發行公司之「交易金額計算方式」明文定義。而上開準則第二章係規範處理程序，第三章係規範資訊公開，第四章則為附則。至交易金額，以一年內累積取得或處分同一有價證券之金額為計算之方式，係規定在第3 章第30條第2 項第4 款。
（四）綜上，並依據上開「處罰法定主義」之說明，本件三聯公司於95年間兩次取得璞真公司股權，其交易金額均未達資產處理準則第10條第2 項規定之標準，故無「洽請會計師就交易價格之合理性表示意見」之作為義務。從而被告違反處罰法定主義，以三聯公司一年內累積交易金額，違反上開準則第10條第2 項作為義務，而裁處原告罰鍰，容有未洽。
四、被告雖主張法律之規定，應符合同一法規相同法條用詞解釋一致性。法規用語應遵守嚴謹，明確與一貫之原則，以同一用語，在同一法規，其使用文字相同者，除非確有必要而特別予以不同之詮釋外，不宜代表不同之涵義；同時「公開發行公司取得或處分資產處理準則問答集」參、九亦規定本準則第10條規定取得或處分有價證券之金額標準計算方式應依第30條第2 項規定辦理。是資產處理準則第10條之「交易金額」應適用第30條第2 項第4 款規定，交易金額係依一年內累積取得或處分同一有價證券之金額計算云云。然查：
（一）被告對本件原告行為加以裁處，與處罰法定主義相違，詳如上述（即理由三記載）。是被告以前詞稱法規用語應一貫，對原告裁罰依法有據云云，本難認有理由。
（二）再按法律係為目的產物，法律之文字為達成目的之手段，吾人解釋及適用法律，自應探求解釋方法是否能實現立法目的，即立法目的與手段之關連性，並避免違反法律保留原則。前開資產處理準則第10條第1 項、第2 項之立法目的明載：「為確保公開發行公司取得或處分有價證券，決定交易價格前，已充分瞭解『標的公司』財務狀況經營成果，爰訂定第一項規定。」、「明定公開發行公司取得或處分重大有價證券，應洽請會計師表示意見，以借重專家功能，保障投資。」（詳本院卷第59頁）；同準則第30條立法目的，則明確規定：「公開發行公司取得或處分重大資產應於本會指定網站即時公告申報及相關公告申報標準，以保障投資，落實資訊公開。」。是資產處理準則第30條立法目的，乃規定公開發行公司重大投資，應以事後「公告及資訊即時公開」方式保障投資大眾；而同準則第10條立法目的則是以「專家查核」及事先洽請會計師表示意見方式，明瞭交易價格的合理性，以保障投資人，兩者最終規範目的雖均在保障投資，但手段方法及其初級目的，並不相同。前者重在事後公開，可以累計到一定交易金額後再公開；後者重在事先徵詢，自應以每一次交易金額為準，始能實現以合理價格交易之規範目的，如果等累計到一定數額再事後徵詢，即無何實益可言。被告將規範方法及內在價值體系不同之上開準則第10條、第30條混同併用，恣意擴大解釋方式，認上開準則第10條第2 項「交易金額」，應適用同準則第30條第2 項第4 款之一年內累積金額，違反處罰法定主義，自不足取。
（三）被告雖主張如未以一年內累積金額計算，則公開發行公司或可能藉由分散各筆交易金額，以規避相關規範，則將無法達成法規規範之目的云云，經查，被告代理人於回答本院詢問時陳稱：依資產處理準則第10條第2 項規定，若行為人於年初，第一次購買有價證券等時未達百分之二十，縱然僅差極微小之量（例如僅差1 張股票即達資本額百分之二十），仍不須請會計師表示意見，只要取據會計師查核簽證之財務報表（資產處理準則第10條第1 項），而於同年底第二次購買時雖僅購入極小量（如前述1 張股票），累計達公司實收資本額百分之二十時，始須請會計師表示意見。且第二次購買時洽會計師表示意見，本於資訊充分揭露及給投資人充分參考之立場，表示意見的範圍是涵蓋第一次、第二次購買的部份等語。則依被告上開陳述，①第二次交易量極微小，根本不會對交易雙方當事人發生何影響，反須洽請會計師表示意見，顯與規範要件限於「重大交易」不符；②上開第二次交易因數量極微，在公開市場上根本不會發生任何影響，故縱經會計師表示意見，併針對第一次交易價格的合理性表示意見，亦已事過境遷，無法保障投資人，且無法達到上開被告所指防範分散交易金額的目的。③又第一次數量極大但未達洽請會計師表示意見之交易量，因交易早經發生，縱然第二次交易時，行為人洽請會計師表示意見，可獲會計師之事後（約一年）查核第一次交易價格之意見或資訊，但仍不能溯及使之前不知該評估意見時，已經發生之交易行為回復原狀，無助於實現以合理價格交易之規範目的，故被告所謂一年內累積計算交易金額之主張，並無法達到上開準則第10條「保障投資」（藉由合理交易價格以保障投資人）之立法目的，反而違反法律保留原則。
（四）被告92年3 月21日公布之「公開發行公司取得或處分資產處理準則問答集」參、九雖說明：本準則第10條規定取得或處分有價證券之金額標準計算方式應依第30條第2 項規定辦理等語。然查，本件資產處理準則第10條第2 項規定之「交易金額」，係指每一次之交易金額，而非一年內之累積交易金額，已如上述，而上開問答集，僅是針對授權命令即資產處理準則適用疑問所表示意見，至多僅屬行政規則，參照行政程序法第161 條規定及司法院大法院會議釋字第216 號解釋意旨，本院無庸受之拘束。又行政規則之制定，不能超越法律（證交法），及不能超越法律授權命令（資產處理準則）所規範之範圍。故上開問答集解釋交易金額應為一年內累積交易金額云云，顯然增加法令所無之限制，與處罰法定主義相違，不應採用。
五、綜上，原告為公開發行股票之三聯公司之負責人，三聯公司於95年間以兩次交易，各取得璞真公司股權2,252 千股、3,638 千股，每股均為15元，均未達三聯公司實收資本額375,438 仟元之百分之二十，亦未達3 億元，故三聯公司並無依資產處理準則第10條第2 項，負有洽請會計師就交易價格之合理性表示意見之義務，被告竟比附援引套用不相關之行為時資產處理準則第30條第2 項第4 款，以三聯公司於本件交易行為，違反行為時資產處理準則第10條第2 項規定，依證交法第178 條第1 項第7 款及第179 條規定，處原告罰鍰24萬元，其適用法令，容有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，亦有未洽；原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　　月　　13　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　林文舟
法 官　陳鴻斌
法 官　許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　 月　 18 日書記官 劉育伶