臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1396號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 02 月 19 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1396號
原　　　告　甲○○○
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年3 月27日台內訴字第0970033930號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於被告96年3 月3 日北府城開字第0960125502號處分書部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有臺北縣新店市○○路12號之建物（坐落地籍：新店市○○段475 地號，建號：環河段281 建號，下稱系爭建物），位於新店都市計畫內住宅區，經台北縣政府警察局新店分局派員於民國95年8 月23日至現場查獲出租予劉珈利違法經營視聽歌唱業。被告先以民國95年10月13日北府城開字第0950707129號函通知原告，應善盡「都市計畫法」第79條課予土地建物所有權人（管理者）維持合法使用之法律義務，惟被告再次稽查該址仍有違反住宅區不得經營視聽歌唱業之事實，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以96年1 月11日北府城開字第0950913656號處分書處分原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並應立即停止違規行為，及於96年2 月14日前自行停止違規使用。惟現場未經改善，被告乃再以96年3 月3 日北府城開字第0960125502號處分書處分原告6 萬元，並命立即停止使用。原告先於96年12月28日向被告請求撤銷上開2 份處分，經被告以97年1 月4 日北府城開字第0960868140號函復礙難辦理，促請提起訴願。原告遂以訴願聲明不服，惟遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴原告係依被告97年1月4日北府城開字第0960868140號函提起訴願，於97年2月4日以限時掛號由新店郵局寄出訴願書，並於97年2月5日送達被告，此有台灣郵限時掛號函件執據及掛號郵件收件回執為證，足證原告確實在法定時間提起訴願。內政部以訴願逾期為由而為訴願不受理決定，顯非適法。
⑵被告答辯「程序部分：原告於97年2 月12日檢具訴願書，不符訴願法第14條規定」等語，足見被告承辦人員於97年2 月5 日星期二提前放年假至97年2 月12日星期二延後上班休假7 天，顯見被告承辦人員延誤轉送訴願書。
⑶被告北府城開字第0960125502號罰款處分書，其送達地址為「新店市○○路○段80巷5號」，並未合法送達原告
，原告直到收受行政執行處之執行通知時，輾轉查證始獲悉有第2次的裁罰。
⒉實體部分：
⑴被告北府城開字第095707129 號函命採紅菱卡拉OK應於95年11月15日前繳交罰款6 萬元，並於95年11月15日前停止營業，逾期未停止違規使用及報請複驗，將採取停水、停電、封閉、強制拆除，恢復原狀之措施在案。
⑵依原告與承租人之房屋租賃契約書第8 、10、14條約定，房屋不得供非法使用，不得私自出借租賃房屋，轉租、頂讓或以其他變相方法由他人使用房屋，如有違背，出租人得隨時解約收回房屋。承租人劉珈利違反租約規定，在系爭建物違法經營採紅菱卡拉OK，嗣後承租人為逃罰款，而未經原告同意，更換營業人名義為周韋君。96年3 月1 日起原告寄存證信函給承租人劉珈利及新營業人周韋君，催告即日起禁止違規營業，復原及返還房屋，並追討違約金，計5 封存證信函。
⑶承租人告訴原告其「送給縣政府承辦人員6 萬元、縣府人員來店消費全部免費」，又違規營業人告訴原告「縣政府承辦人員告訴我，檢舉卡拉OK違規營業，申請斷水斷電，都是屋主」，並威脅原告「縣府已經講好了，你再鬧就試試看」。後原告至被告處要求承辦人員採取斷水斷電措施，承辦人回答「採紅菱最近4 個月沒有違規營業」，其他縣府人員亦詢問原告「你不怕被告嗎？」。卡拉OK在住宅區如何能違規營業？故原告合理懷疑被告承辦人員確實有收受採紅菱卡拉OK所給之賄款。嗣後，原告於96年9 月6 日向被告陳請取締系爭建物採紅菱卡拉OK違規營業，並陳情拆除招牌，被告始以96年10月11日北府城開字第0960604334號函覆已於96年9 月27日晚上請台灣電力公司執行斷電事宜。
⑷被告核准「採紅菱小吃店」於95年11月8 日辦理營利事業，「名稱及負責人」變更登記為「追追餐坊」。後又於96年4 月11日核准追追餐坊變更負責人為張伯夷，顯係違法。被告明知採紅菱卡拉OK違規營業，為何讓其變更營業人名義，而逃避罰款？
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴原告於97年2 月12日檢具訴願書，不符合訴願法第14條規定：應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內提起訴願。被告行政處分日期為96年1 月11日及96年3 月3 日。
⑵至原告另稱96年1月及3月之處分未合法送達部分，查該行政處分書皆已合法送達，並有原告之同居人（陳昌梯）、原告之簽名及臺北縣新店五峰郵局之寄存送達為證。
⒉實體部分：
⑴本案原告係系爭建物所有權人，出租予劉珈利經營視聽歌唱業使用，且未依被告95年10月13日北府城開字第0950707129號、96年1 月11日北府城開字第0950913656號函通知原告，應善盡「都市計畫法」第79條規定課予土地建物所有權人（管理者）應維持合法使用之法律義務，經被告聯合查報小組違規商業稽查多次，仍有違反都市計畫法台灣省施行細則第15條規定：不得於住宅區設立「視聽歌唱業」之事實，被告爰依都市計畫法第79條規定，對原告處以罰鍰。
⑵查都市計畫法臺灣省施行細則第15條第l 項第10款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：．．．十、．．．視聽歌唱場．．．。」。本案經被告所轄警察局新店分局碧潭派出所95年8
月23日19時現場檢查紀錄表及新店分局調查筆錄、被告聯合查報小組稽查違規商業活動現場紀錄表（95年12月19日20時15分、96年2 月1 日16時5 分）查獲違法經營營利事業登記範圍外之視聽歌唱業，因違反前述法令之規定，被告爰先後依都市計畫法第79條規定對建物所有權人即原告各處以6萬元罰鍰（答辯狀誤為第1次罰鍰6
萬元、第2次罰鍰12萬元）。
⑶視聽歌唱業係住宅區禁止設置之項目，且住宅區為保護居住環境而劃定，惟依都市計畫法台灣省施行細則規定，倘欲設置視聽歌唱業僅限於都市計畫範圍內之「商業區」，故於其他使用分區設置皆屬違反土地使用分區管制規定，另該址第一次經被告查獲違規事實，被告即以公文書通知原告善盡土地建物合法使用，惟經被告多次查獲該址仍有違規之事實，故被告處以原告之行政處分，並無不妥之處。
⑷另原告提及涉及政風問題，被告以97年1 月4 日北府城開字第0960868140號函請政風處依權責查處。
⒊綜上所述，被告處分於法有據，敬請依法予以駁回。
理 由
一、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠原告依被告97年1 月4
日北府城開字第0960868140號函提起訴願，訴願書於97年2
月5 日送達被告，應屬合法。被告第2 次處分書，其送達地址為「新店市○○路○ 段80巷5 號」，並未合法送達原告住
所「新店市○○路106 號」，原告直到收受行政執行處之執行通知時，輾轉查證始獲悉有第2 次的裁罰。㈡本件係承租人違反租約規定在新店市○○路12號違法經營採紅菱卡拉OK，嗣後承租人劉珈利為逃罰款，未經原告同意即更換營業人名義為周韋君，原告已於96年3 月1 日寄發存證信函給承租人劉珈利及新營業人周韋君，催告即日起停止違規營業，自不得苛責原告等語。被告則以㈠系爭處分早經合法送達原告，原告迄97年2 月始提出訴願，業已逾期，自不合法；㈡又原告為系爭建物所有權人，出租予劉珈利經營視聽歌唱業使用，被告業以95年10月13日北府城開字第0950707129號、96年1 月11日北府城開字第0950913656號函通知原告，善盡「都市計畫法」第79條課予土地建物所有權人（管理者）應維持合法使用之法律義務，，惟原告未予改正，被告予以裁處，並無不合等語資為抗辯。本件原告主張違反侵害其權利之行政處分有二，茲分別論述如下。
二、關於被告96年1 月11日北府城開字第0950913656號處分：
㈠按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；訴願人不在受理訴願機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除在途期間，分別為訴願法第14條第1 項、第16條前段所明定。若逾越此30日之不變期間而提起訴願，即為法所不許。
㈡查被告以原告將系爭建物出租訴外人劉珈俐於都市計畫住宅區內違規經營視聽歌唱業，經被告先以95年10月13日北府城開字第0950707129號函，通知原告應善盡「都市計畫法」第79條課予土地建物所有權人（管理者）維持合法使用之法律義務，惟違規情形仍未改善，被告乃以96年1 月11日北府城開字第0950913656號處分書予以裁處。被告依建物登記簿謄本之記載，查認原告住所在「新店市○○路○ 段80巷5 號」
，而向該址對原告送達，惟原告因遷居於新店市○○路106
號，未居住於上址，早已向郵政機關申請改送「新店市○○路106 號」，郵務送達人員遂將該處分向新店市○○路106
號進行送達，經原告本人親自於96年1 月17日簽收，此經被告陳明其係經由建物登記簿謄本查證原告住址；原告陳明其申請改送住址之原委甚明（見本院97年9 月24日準備程序筆錄），並有上開處分送達證書影本1 紙附於原處分卷第30頁可稽。足認系爭處分已經送達於原告之住所，經原告於96年1 月17日收受送達。則計其提起訴願期間，至96年2 月16日（星期三）屆滿。然原告遲至97年2 月12日始向被告提起訴願，此稽之原處分卷第16頁所附原告訴願書上所留被告機關收文日戳可憑，是原告提起訴願，已逾首揭法定不變期間，自為法所不許。
㈢原告雖主張其係依被告97年1月4日北府城開字第0960868140號函提起訴願，已於97年2 月5 日送達訴願書，自無逾期之違法云云。惟查，被告97年1 月4 日北府城開字第0960868140號函係針對原告96年12月28日之請求所為，並非本件程序標的之行政處分，該公函之送達非得以作為訴願期間之起算日，原告主張並不可採。
㈣綜上，本件原告提出訴願業已逾期，原告復對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
三、關於被告96年3 月3 日北府城開字第0960125502號處分書部分：
㈠程序部分：
此處分經被告沿用前述送達地址向原告送達，惟郵務送達人員未向原告申請改投之住址進行送達，逕以寄存送達方式完成，訴願決定遂以寄存送達合法已生送達之效力。原告遲至97年2 月12日始提起訴願，已逾訴願之法定不變期間，而為不受理之決定。惟查：
⒈按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，為訴願法第14條第1 項所明定。又按「人民不服官署之處分而提起訴願，依訴願法第4 條第1 項規定，固應自官署之處分書到達之次日起30日為之，但如處分書未為合法送達，或無法證明送達之日期，則法定訴願期間即無從起算，自不發生訴願逾期問題。」；「人民不服官署之處分而提起訴願，依訴願法第4 條第1 項規定，固應於官署之處分書達到之次日起30日之期間內為之。但所謂達到，係指將該處分書送達於應受送達人而言，若未經合法送達，或雖曾送達而無法證明應受送達人係於何時收受，則訴願期間，即無從起算，自不發生訴願逾期之問題。」，最高行政法院53年判字第79號及55年判字第159 號判例意旨參照。
⒉再按行政程序法第72條第1 項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」；第73條第1 項、第3 項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」、「應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」；第74條第1 項規定：「送達，不能依前2 條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，1 份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」，此為行政處分送達之法定方式，故行政處分之寄存送達，應係向受送達人之住居所等生活重心進行送達，不獲會晤應受送達人、同居人等，始得為之。
⒊查本件寄存送達係以「新店市○○路○ 段80巷5 號」為送
達處所，非如前次處分般，向原告申請改送之「新店市○○路106 號」送達。惟「新店市○○路106 號」始為原告當時之住所，此已經原告陳明在卷。再者，按郵政法第22條第1 項規定：「各類郵件，應按其表面所書收件人之地址投遞之。但依第24條或依第48條所訂之規則有關改投、改寄或不按址投遞情形，不在此限。」，另依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第53條規定：「因收件人或代收人地址變更，郵件須改向新地址投交，新地址在原投遞區域內者，為改投；新地址不在原投遞區域內，而須轉寄其他郵局投遞者，為改寄。」，中華郵政股份有限公司營業規章第169 條第1 項規定：「郵件改投或改寄之申請，應由收件人以書面填明下列事項，向相關郵局辦理。但聲明寄交某人代收之郵件，由寄件人或代收人申請。．…」，是郵件收件人經以此方式向郵政單位申請改投他址時，足認收件人有以他址為送達處所或設定住所於他處之主觀意思。本案第1 次處分書既經郵務送達人員向原告申請改投之「新店市○○路106 號」送達並經原告親收，足以認定原告當時設定住所於新店市○○路106 號之客觀事實。乃被告於收回送達證明之後，即可明瞭原告住所所在，惟竟猶以不足以供認定原告住所之建物登記簿謄本記載為送達處所，而郵務送達人員又未依內部資料改向原告當時住所辦理送達，即逕予寄存，是該送達自不生合法送達之效果。
⒋本件既未經合法送達原告，揆諸前開判例意旨，訴願期間無從起算，即難原告訴願為不合法。首予指明。
㈡實體部分：
⒈按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」；第79條第1 項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。次按都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、……」。
⒉本件被告以原告所有系爭建物，位於新店都市計畫內住宅區，經台北縣政府警察局新店分局派員於95年8 月23日至現場查獲出租予劉珈利違法經營視聽歌唱業。被告先以95年10月13日北府城開字第0950707129號函通知原告，應善盡「都市計畫法」第79條課予土地建物所有權人（管理者）維持合法使用之法律義務，惟被告再次稽查該址仍有違反住宅區不得經營視聽歌唱業之事實，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以前述第1 次處分書予以裁罰，並命於96年2 月14日前自行停止違規使用。惟現場未經改善，乃再作成本件第2 次裁罰，固據提出土地建物查詢資料、台北縣政府警察局新店分局調查筆錄、被告聯合查報小組稽查違規商業活動現場紀錄表等為證，雖非無據。
⒊惟按最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議，就承租人有未依建物核定之使用類組使用租賃建物之違章行為時，主管機關得否依建築法第91條第1 項第1 款規定對建物所有權人予以裁處之法律問題一則，作成如下之決議：「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」，準此意旨，即對於建物之未按使用類組進行使用之違章行為，建築法第91條第1項 雖明文以建築物所有權人、使用人為裁罰對象，惟行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。誠然內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函著有釋示：「．．．二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函有關建築法第九十條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」。惟此函釋未予考量共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權人與使用人有無共同違章之意思聯絡，遽然以共同違章行為人論處，以裁處作為嚇阻之手段，自屬違法之裁量，本院自得不予適用。
⒋查系爭建物經原告出租第三人劉珈利使用，租金每月3 萬元，租期自95年4 月25日起至98年4 月25日止，此有租賃契約書附於本院卷第153 頁可憑，是依民法第421 條之規定，劉珈利在此3 年租期內就建物取得使用收益之權利，除有法定或意定之終止事由，原告得予終止租約外，別無收回使用之權利。而本件實際先後在系爭建物經營視聽歌唱業者為劉珈利、周韋君，此經台北縣警察局新店分局及被告先後3 次赴現場查證屬實，有各該調查筆錄調及現場紀錄表等可憑。原告已經多次寄發存證信函予劉珈利、周韋君促其停止營業，並為終止租約之意思表示，其中一封係於被告作成第2 次裁罰前之96年3 月1 日所為，此有存證信函附於本院卷第21頁以下，足信原告已採取促其建物合法使用之積極作為。前開都市計畫法第79條第1 項規定裁罰之對象為所有權人、使用人或管理人，被告未予考量實際違規行為人為第三人，系爭建物具有租賃關係，為所有權人之原告依法不能於短期間即時回復建物之合法使用，被告遽予裁處，顯無法達到都市計畫法以裁罰為手段遏阻不法使用之目的。揆諸前開說明，被告逕以建物所有權人之原告為處分對象，未深究違章行為人之責任以達成法規管制之行政目的，顯有恣意為行政處分之違誤。
四、綜上所述，本件被告以原告未善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，而依都市計畫法第79條第1 項規定作成第2 次裁罰處分，因未審酌系爭建物存有租賃關係，原告於租期期間不具使用收益權限，被告恣意以其為裁罰對象，不符都市計畫法行政目的之必要裁量，與法顯有未合。訴願決定予以維持，亦有不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為有理由，應予准許。另原告對第1 次裁罰處分提起訴願已逾法定期間而不合法，其再行起訴，亦於程序有違，為訴訟經濟計，爰併於本判決中予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部不合法，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　 年　　2 　 月　　19　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　鄭 小 康
法 官　陳　秀 媖
法 官　李　玉　卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　 年　　2 　 月　　19　　日書記官 陳 又 慈