臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第2596號

• 裁判案由: 民用航空法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 08 月 20 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2596號
原　　　告　遠東航空股份有限公司
法定代理人（即重整人）
丙○○即RAY
甲○○
富理門管理顧問股份有限公司
上　　　一
法定代理人　蔡慧玲
訴訟代理人　陳丁章　律師
被　　　告　交通部民用航空局
代　表　人　李文龍（局長）住同上
訴訟代理人　柯莉娟律師
上列當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國97年8 月19日交訴字第0970041478號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告起訴時之法定代理人為黃劍輝，嗣因原告經臺灣地方法院分院本院以民國98年4 月30日98年度整抗字第1 號裁定准予重整，選派甲○○、乙○○及富寓投資股份有限公司為重整人，經本院裁定重整人甲○○、乙○○及富寓投資股份有限公司三人，續行訴訟（見本院卷第184 頁）；又因原任重整人乙○○、富寓投資股份有限公司經臺灣臺北地方法院於98年6 月15日以98年度整字第1 號裁定解任其重整人之職務，選派丙○○（即RAY CHUNG ）、富理門管理顧問股份有限公司為重整人（見本院卷第201 頁）。並經丙○○（即RAY CHUNG ）、甲○○及富理門管理顧問股份有限公司聲明承受訴訟，應予准許。
貳、事實概要：緣原告於民國97年4 月間發生財務危機，因現金短缺衍生相關營運缺失，經理人遲未補派、航空器及發動機遭所有人通知禁用致機隊運能不足，取消部分航班並變更起飛時間及積欠員工薪資等，被告機關認為上揭諸多現象顯示原告之財務問題已逐漸擴散影響公司營運及飛航安全，遂依民用航空法第57條規定，以97年5 月7 日空運計字第0970013814號函請原告於文到10日內，就下列缺失進行改善：「一、前總經理及代總經理分別於97年4 月11日及4 月25 日 辭職，迄未指派經理人，公司運作缺乏跨部門整合及領導情況下，易生疏漏，甚而影響飛安，請儘速指派經理人。二、未能按時支付航空器及發動機租賃公司租金，已有租賃公司要求停止使用其航空器或發動機，且所使用之航空器因而停飛之現象有擴大之情況，請儘速解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。三、依公司提供之現金資料，短期內亟需穩定之現金來源，以支應每日營運所需費用，請儘速提出具體可行之解決方案。四、請儘速解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全。」。惟原告僅於期限內指派副總經理方南海代理總經理，其餘缺失均未於期限內完成改善（原處分機關就此未依限改善缺失部分，另案裁處新臺幣300 萬元罰鍰），且原告未依規定報請被告機關核轉交通部核准，即於97年5
月13日對外宣布暫時停止營業，被告機關遂以97年5 月23日空運計字第00000000003 號函，請原告就原處分機關97年5
月7 日空運計字第0970013814號函要求改善而尚未改善之缺失，應於97年6 月2 日前完成改善。原告雖以97年6 月2日
總字第0970480 號函報處理情形，然被告機關以原告仍未提出完成改善之具體成果，以97年6 月5 日空運計字第09700165811 號函請原告陳述意見，經原告以97年6 月10日總字第0970494 號函復，被告機關認為原告違反民用航空法第112
條第1 項第6 款規定且情節重大，於報請交通部核准後，以97年6 月20日空運計字第0970018790號函，自97年6 月11日起停止原告臺北－高雄、臺北－花蓮、臺北－臺東、臺北－金門及臺北－馬公等5 條國內定期航線之營業，原告使用之時間帶及額度自97年6 月11日起一併收回。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、訴願機關交通部駁回原告訴願之依據，無非以原告未能依被告機關民航局97年5 月23日空運記字00000000003 號函之要求於97年6 月2 日前完成改善，而原告未依限改善之事實明確，惟上開應行改善之事項，業已獲得重大之改善，茲分述如下：
㈠原告就儘速指派經理人一事業於97年5 月23日間指派原任職於長榮航空，後轉任原告公司董事長特助之蔡家儒先生，代理總經理一職，此有原告公司之人事通報公文可稽，是上開第一項之缺失業已獲得改善。
㈡有關解決相關租賃合約糾紛及研提航班異動時消費者權益之保護措施一事，原告已分別與飛機引擎及相關零件之出租人數次協商，目前出租人並無任何具體之法律行動，至於航班異動時之消費者權益保護措施，因原告已於97年5 月13日暫時停止營業，並於5 月13日至5 月17日將滯留在外之旅客載回，對消費者之權益已善盡保護之責，而原告現今並無航班飛行，因而自無因航班異動而產生消費者權益受損發生之可能，原處分書所指之上開缺失，業已因原告公司情況改變而獲得有效抒解或已不復存在。
㈢就提出穩定現金來源以支應每日所需費用方案一事，原告已獲重整，茲再詳述如下：
⒈有關提出財務報告書一事，原告於97年8 月27日業已委請全球知名之資誠會計師事務所查核原告公司97年度之財務並提出查核報告，此有該所蕭金木會計師所出具之文件（資會委字第08001045號函）及財稅簽證專業服務委託書可稽。該所並預計於97年10月底以前，依商業會計法之相關規定完成財務報告之編制及查核之工作。
⒉重整案件之審理法院指定會計師為檢查人，就原告現行之營業及財務狀況進行裁定重整所必需之檢查事項。
⒊再者，台灣台北地方法院檢察署已於97年8 月14日就原告之前董事長崔湧及總經理陳尚群及吳勇璋等人依背信罪提起公訴，總計其侵占原告公司之資產達新台幣（以下同）六億餘元，就上述三人虧空原告公司之行為，原告業已委請律師就此三人分別代表之中華開發股份有限公司及南山人壽有限公司提出民事連帶賠償責任之追償動作。此外，為保全原告就上述三人將來之求償可能性，台灣台北地方法院民事庭更於97 年8月27日裁定就上述三人所有之資產為緊急處分，以確保原告日後之求償，就此部分，原告亦已委請律師就此三人之財產，聲請假扣押，足證，原告現已積極保護公司債權，以利將來重整程序之進行。
⒋原告於97年7 月間由前立委黃劍輝先生擔任原告董事之後，即積極處理原告聲請重整期間日常經營所面臨之各種問題，並已積極洽詢相關投資人，於法院准予重整之裁定後，進行股東會於97年6 月30日通過50億元私募普通股現金增資案。現今已獲得美聯國際開發財務管理股份有限公司願意於新台幣20億範圍內優先認股，此有雙方簽訂之認募增資股及協助融資備忘錄可稽。
㈣有關積欠員工薪資之問題，於原告暫停營業之初期，確有部分員工情緒不穩之現象，經原告積極努力，於97年8 月25日發放半個月薪資，目前員工仍然在職者約1000人與停止營業前之1200百人，其流失比例僅佔總員工數之6 分之1 ，足見，多數員工對於原告公司仍具向心力。是以，原告員工目前已因情事變更而無情緒不穩，進而影響公司運作之疑慮。
二、原處分認定事實，不依證據，應予廢棄：
按民用航空法第112 條第1 項所定之處罰，究竟應以罰鍰為之？或是處以停止營業？其間之差異即在「是否情節重大」。惟查，被告認定原告未依97年5 月7 日空運計字第0970013814號函，限期完成改善之情況下，已先做成裁處原告300
萬元罰鍰之處分，但被告做成本次處分實係針對「相同（違法）事實」，卻不知何以變更標準認為「情節重大」，可見原處分認定事實，恐有不依證據之違法
三、原處分有不為裁量之裁量瑕疵，應予廢棄：
㈠按法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。
㈡本件被告之原處分疑有下列裁量之瑕疵：1.原處分函內容關於何以認定原告構成民用航空法第112條所稱之「情節重大
」乙節，似有恣意誤用判斷餘地之嫌。蓋，被告前以97年5
月7 日空運計字第0970013814號函，限期通知原告於文到10日內指派經理人解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。就短期內所需之穩定現金來源，提出具體可行之解決方案。解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全，嗣後經被告陳報改善狀態，則經被告認定原告除已指派副總經理方南海代理總經理外，其餘缺失均未於期限內完成改善，違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，乃裁處原告300 萬元罰鍰在案。然被告再次做成本件「停止國內五條航線」之原處分時，仍基於前開相同之「事實狀態」，何以此時卻認定為「情節重大」？並無任何說明，顯然不無恣意濫用判斷餘地之嫌。2.原處分並無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，更遑論明確具體釋明其行為程度與「停止國內五條航線」處分間之比例關係（為何不是停飛一條航線、二條航線或三條航線等），而且，即便被告訂有「民用航空器所有人使用人暨航空人員違反民用航空相關法規量罰標準表」（中華民國96年6 月1 日民用航空局企法發字第0033號令最新修正），但其獨漏類同本件事實之處理情形，也未提出被告向來對類似案件處份之標準何在，難認其業為裁量。是以，被告裁處原告「停止國內五條航線」之處分，不無前述「不為裁量」或「裁量濫用」之裁量瑕疵情形，且原告違反義務之行為程度與國內五條航線之營業、收回時間帶處分間之比例關係，並未據被告說明，則其裁量權之行使亦有違反比例原則之虞，而有濫用權力之違法。是以，原處分應予廢棄（鈞院90年度訴字第4789號判決要旨參照）
四、原處分違反「一行為不二罰原則」應予廢棄：
按所謂「一行為不二罰原則」，為我國行政罰上之重要原則。本件原處分停止原告國內五條航線之營業，然就相同之違法事實，被告前業以97年5月7 日空運計字第0970013814號
函，限期通知原告於文到10日內改善，嗣後雖經被告陳報改善狀態，但被告認定原告除已指派副總經理方南海代理總經理外，其餘缺失均未於期限內完成改善，而依民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，裁處原告300 萬元罰鍰在案。而今，面對同一之「違法事實」，再度做成原處分，係對「違法狀態之延續」為處分，並非對「另一違法事實」為處分，已不無違反「一行為不二罰原則」，應予廢棄。
五、原處分違反「比例原則」應予廢棄：
㈠行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則（行政程序法第七條參照）。
㈡本件原處分之內容係停止原告國內五條航線之營業，但此作法顯然無助於達到最初（部分違法狀態延續至原處分做成時）97年5 月7 日空運計字第0970013814號函所欲促使原告「指派經理人（嗣被告認定已改善）解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。就短期內所需之穩定現金來源，提出具體可行之解決方案。解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全」已除去違法狀態之行政「目的」。甚至，相反的，造成租賃契約之相對人、資金引入對象、員工甚或消費者因此（原處分）認定原告無經營價值、無存續可能性，導致渠等自不可能或因此暫緩與原告往來、協商，也就是說原處分之行政手段顯然與行政目的完全背離，自屬違背比例原則。
㈢何況，「航線」實係民用航空運輸業者之最大資產，取消航線，幾乎等同宣告原告死刑，而原處分之作成之時，刻值原告聲請重整期間（原告於97年2 月15日因財務困難，經董事會決議依公司法相關規定向法院聲請重整及緊急處分。97年2 月22日經台灣地方法院97年度整聲字第1 號裁定准為緊急處分。97年5 月27日台灣台北地方法院97年度整字第2 重整案駁回。97年8 月4 日97年度整抗字第38號抗告成功。97年12月22日台北地方法院97年度整更( 一) 字第1 號重整駁回，再為抗告，終於98年4 月30日經台北地院重新審理，廢棄原裁定，並自為裁定准予重整），則即便原處分認為，原告有任何比97年5 月7 日空運計字第0970013814號函裁處原告300 萬元罰鍰一事之基礎事實「更嚴重違法」之情事存在，亦應採「最小侵害」方式為之（例如，再依新違法事實裁罰罰鍰），否則，豈非間接宣告原告無重整價值？可見，原處分之作成確有忽視比例原則之情事，應予廢棄。
六、綜上，聲明求為判決廢棄原處分（97年6 月20日空運計字第0970018790 號函）及訴願決定。
肆、被告則以：
一、原告於97年10月8 日起訴狀中提出之起訴理由，主要係說明被告作成停止其五條國內航線經營權之處分後之現況處理情形，又空泛指摘被告之裁量違反比例原則。按行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起撤銷訴訟應指摘被告民航局作成系爭處分之「違法」事證，而非說明作成處分後其如何努力改善，而要求被告等「給予」回復其五條國內航線經營權。原告提起本件撤銷訴訟顯有錯誤。
二、被告民航局為行政處分之法律依據
㈠民用航空法第57條－被告民航局檢查及督導原告業務與命令限期改善缺失之法源依據
⒈民用航空法第57條規定：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」
⒉被告民航局就是根據民用航空法57條規定，於原告出現無法正常經營給付積欠中油之債務後，成立「遠東航空公司航機務、財務及營運聯合檢查小組」檢查原告之航務、機務、財務及營運情況，並且於發現原告經營之缺失後限期命原告改善。
⒊被告民航局所發現之原告違規事實如下：
⑴民用航空法第56條
民用航空運輸業應按期送請民航局核轉交通部備查有關營運、有關財務者、有關航務者、有關機務者。事實證明原告自發生財務問題後，無法定期送交有關營運、財務、航務、機務之報告。原告對於積欠鉅額債務，無力清償而須透過聲請重整時取得之「緊急處分」暫時喘息之事實有原告聲請重整及台北地方法院之裁定可稽。對於原告聲請重整之種種困境，本非被告主管監督範圍，但因其財務困窘及可否獲得重整之諸多事實卻是被告民航局於民用航空法第56條及第57條應監督之事項，細節可參看被告98年2 月2 日答辯㈠狀附件一之內容，且由被告監管得知之事實益可證明原告自97年2 月暴露財務漏洞迄今，若無法取得鉅額現金清償負債，根本無能力改善所有營運之缺失後申請復航。
⑵違反民用航空運輸業管理規則第9條
民航運輸使用國家稀有資源又涉及公共利益，是屬特許行業，因此，民用航空運輸業管理規則第9 條規定民用航空運輸業之董事、監察人、經理人、公司所在地變更或設立分公司，應依法向有關機關辦妥變更登記後15日內，報請被告民航局備查。自原告提出之原證三號可知原告先前因前董事長及總經理於經營上諸多違法行為導致營運出現嚴重問題，而原告於先前董事長及總經理辭職後，公司代表人及經理人幾經更迭，被告民航局進行查核後發現原告不但未依公司法等規定辦理變更，亦未遵守民用航空運輸業管理規則第9 條規定向被告民航局報請備查，且經常無法確認誰有權或有義務處理相關問題，顯然原告董事長及總經理更迭造成經營上之問題危及飛航安全之控管及大眾權益之確保，被告民航局必須限期原告改善，而事實證明原告係在被告民航局之督促下才進行改善。
⑶違反民用航空運輸業管理規則第13條之1
①民用航空運輸業管理規則第13條之1 第1 項規定：「民用航空運輸業暫停或終止國內定期航線前，應報請民航局核轉交通部核准，始得暫停或終止。」原告於97年5 月12日下午無預警停飛，顯然違反該條規定。
②航線之特許經營權是公共財，非航空公司之私有或獨有財產，若航空公司申請暫停航線之營運，則依民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定：「暫停以一次為限，其期間不得逾一年」。原告已於97年5 月16日以企字第0970457 號函申請暫停所有國內及國際航線之營運，並表示暫停之時間為自97年5 月13日至25日止。根據民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定：「民用航空運輸業得於暫停期間內復航，並於復航前報請民航局備查；於暫停期間屆滿後未復航者，視同終止。」原告自97年5 月16日執行疏運滯留海外之旅客後，至被告民航局作成系爭行政處分之前及之後，皆未在其被授與之國內五條航線及國際航線之經營權上有任何積極作為。簡言之，原告因財務問題根本無法善用被告民航局先前授與原告經營之五條國內航線及國際航線之權益，完全是可歸責於原告之因素而導致無法享有五條國內航線及國際航線之權益，依民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定，原告未於期限內復航本應終止原告之航線經營權，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
⑷民用航空法第91條第2項
民用航空法第91條第2 項前段規定：「乘客因航空器運送人之運送遲到而致損害者，航空器運送人應負賠償之責。」原告於97年5 月12日之無預警停飛，導致已購票之乘客無法獲致原告之空運服務；又隔日因中油無法供給足夠油料而無法疏運滯留海外乘客，遲到5 月16日才完成疏運之事實已構成原告應負賠償責任，但原告並未盡其賠償之責，原告違法事實明確，嚴重損及消費者權益，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
⑸航空運輸契約及消費者保護法
消費者保護法第4 條規定，為維護交易安全，企業經營者應提供消費者充分與正確之資訊，及實施必要之消費者保護措施。簡言之，當原告知悉其財務發生危機而需現金時，應考慮廣大消費者之權益，於出售機票時應考慮履約能力。但是，原告卻有意隱埋真相，反而與旅行社進行大量販售機票之商業協議，致使不知情之消費者買進原告提供之便宜機票。因為被告無法介入原告與旅行社及消費者間之消費商業行為，僅能基於民用航空法第57條規定督導原告之業務，故要求原告應解決與飛機租賃公司間之合約糾紛，及班表異動時應注意消費者權益之保護措施，並要求原告改善。豈料，原告因財務困窘，無法復航而導致購買原告機票之消費大眾無從要求原告履行運送契約，原告根本未改善且無法改善此項缺失，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
⑹勞動契約及勞動基準法
被告民航局並非勞工事務之主管機關，但被告民航局發現原告與勞工間存在違反勞動契約及原告於勞動基準法中之義務時，因勞工事務亦是原告經營航空運輸業務之重要事務，若勞工工作情緒及品質不佳，會危及飛航安全，因此，被告民航局要求原告應處理積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響正常運作及飛航安全。但事實卻是原告無法取得資金營運，更無法償還員工薪資，且長期歇業之結果，原告之員工因無法透過勞資爭議調解或訴訟機制保障權益，已走上街頭抗議，造成社會問題，臺北市政府、行政院勞工委員會、工會及員工於處理勞資問題時，根本找不到資方可負責之人，反而是要求被告民航局、被告交通部介入處理，益證原告對於勞資問題也因財務困窘無力處理，原告根本無法改善此項與營運有關之重大缺失。而勞工向法院提出重整聲請完全是起因於97年6 月13日行政院勞工委員會接受員工陳情時，被告民航局於會議中對工會及多數員工希望公司繼續營運之建議，原告於起訴狀第4頁所述有關員工問題之處理與事實顯然不符。
㈡民用航空法第112 條－被告民航局處分原告未於期限內改善缺失之法源依據
⒈民用航空法第112 條第1 項規定：航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構對於依民用航空法規定限期改善事項屆期未改善，情節重大者，被告民航局得報請交通部核准後停止其營業之一部或全部或廢止其許可。
⒉何謂「情節重大」？民用航空法並無明確定義，故被告民航局應依行政程序法相關規定為行政裁量。由被告答辯㈠狀附件一所示之諸多事實，可證被告民航局對於原告之違規情事及督導其業務，甚至協助原告脫離財務困境避免違規事實之繼續已盡所有努力；而被告民航局於作成系爭行政處分前已給予原告3 次限期改善之機會，分別為：⑴97年5 月7 日⑵97年5 月15日⑶97年6 月5 日。自97年5 月7 日至最後改善期限97年6 月15日為止，共約40日，原告僅完成指派代理總經理一項缺失，其他缺失迄今未見任何具體且確實之改善，連原告自己的董事及股東都不願意增資或介入經營，導致投資人無法了解現況後進行投資，故原告屢屢未能於被告民航局寬限之期限內改善重大營運缺失，此事實已無庸辯駁，原告之違法情節不但無法獲得控制反而因勞資爭議衍生社會問題，原告違法情節顯屬重大。
⒊原告對於被告就其違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，而於97年6 月11日空運計字第09700177101 號作成處罰鍰新台幣300 萬元之行政處分提起之行政訴訟（案號:97 年度訴字第3019號），已由鈞院於98年3 月26日審理完畢，並於98年4 月2 日判決在案。該案判決確認原告確實有違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定之事實；且肯定被告係審酌原告未能完成相關缺失之改善，導致全面無預警停飛，嚴重影響市場秩序並損及公共安全，而課予法定科罰額度內最高罰鍰，並無違反比例原則。而本件訴訟之違法事實係延續前揭案件而來，故原告之違法事實已無庸置疑。
⒋繼被告作成處以300 萬罰鍰後，被告又於97年6 月5 日發函要求原告於97年6 月15日前完成缺失改善，否則將收回授予航線經營權之處分，並要求原告表示意見，惟原告不但未改善缺失，繼續停飛所有航線，尚且衍生更大勞資爭議而使得員工於97年6 月10日及6 月13日至街頭遊行及要求國家公權力介入原告之經營，被告乃於97年6 月20日停止其五條國內航線之經營特許權，且於97年6 月5 日發函原告要求於97年6 月9 日前完成缺失改善，否則將停止其國際航線經營權時，原告僅於97年6 月16日陳報準備如何處理員工問題，卻無法具體改善各項嚴重缺失及違法事實，是被告基於原告屢次無法於期限內改善缺失，且屢屢造成重大勞資爭議與遲遲無法回復經營國內及國際航線，導致影響大眾搭乘定期航班之權益後，始於97年6 月20日作成本件係爭停止原告經營五條國內定期航線之行政處分，是證被告之處分係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，且衡諸原告所受損害及違法情節，顯然符合比例原則，並無違法之處。
⒌被告依法作成處分停止原告經營國內定期航線之處分完全是依法行政，且裁量處分方式係先課處罰鍰後才撤銷國內線之經營權，而裁處罰鍰之行政處分已經鈞院判決認定原告之訴無理由在案，益證被告民航局為衡諸原告違法情事而進行停止原告經營國內定期航線之處分並無違反「比例原則」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、本件如事實欄之事實為兩造所不爭執，堪信為真實。依兩造所陳，本件應審酌事項在於被告機關處原告停止國內5 條航線，一併收回原告使用之時間帶及額度之處分，是否適法？本院判斷如下：
一、按民用航空法第57條：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」、第112 條第1 項第6 款：「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣60萬元以上300 萬元以下罰鍰，…情節重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可：…六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」。又依民用航空運輸業管理規則第13條之1 第1 項：「民用航空運輸業暫停或終止國內定期航線前，應報請民航局核轉交通部核准，始得暫停或終止。」、第3 項規定：「民用航空運輸業暫停國際客運定期航線或終止國際客運或貨運定期航線前，應報請民航局轉報交通部備查；已暫停之國際客運定期航線，民用航空運輸業得於暫停之日起1 年內復航，並於復航前報請民航局備查；逾期未復航者，視同終止。」。
二、查原告於97年2 月間發生財務危機，經被告稽查發現原告因為營運上之缺失，導致遲未補派經理人、航空器及發動機遭所有人通知禁用致機隊運能不足，取消部分航班並變更起飛時間及積欠員工薪資等，而原告之財務問題已逐漸擴散影響公司營運及飛航安全，遂依民用航空法第57條規定，以97年5 月7 日空運計字第0970013814號函請原告於文到10日內，改善（一）儘速指派經理人。（二）儘速解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。（三）儘速提出具體可行之解決方案，穩定之現金來源，以支應每日營運所需費用。（四）儘速解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全等缺失（原處分卷2D）。惟參照原告以97年5 月19日企字第0970459 號函陳報相關改善措施（被告答辯卷宗被證3 ），原告僅於期限內指派副總經理方南海代理總經理外，其餘缺失均未於依限完成改善，且未依規定報請原處分機關核轉交通部備查，並且於97年5 月12日下午無預警暫時停止國內以及國際航線服務，已違反民用航空業管理規則第13條之1 第1 項：「民用航空運輸業暫停或終止國內定期航線前，應報請民航局核轉交通部核准，始得暫停或終止。」規定，造成大批旅客滯留海外，尚賴被告協助及旅行業者自行處理，始得疏運海外滯留旅客，其損害旅客之權益，造成運輸供給不穩定，嚴重影響公共利益，核屬違規情節重大；被告機關仍再以97年5 月23日空運計字第00000000003 號函，通知原告就97年5 月7
日空運計字第0970013814號函要求改善而尚未改善之缺失，應於97年6 月2 日前完成改善（被告答辯卷宗被證7 ）。原告則以97年6 月2 日總字第0970 480號函報原處分機關相關處理情形略以：「營運資金不足部分，董事會通過將增資由每股不低於3.16元之認購價調降為每股不低於1 元，將於97年6 月30日提請股東常會討論，已與策略性投資人洽談，並辦理轉投資股分之處分或質押事宜，如能順利完成，將先行發放積欠員工薪資，且預定於97年6 月15日前租賃公司談妥相關處理原則…」（訴願卷宗頁62-64 ），惟除上述預期改善發展之說明外，並無提出其他相關具體改善事證或方案，足以證明已完成被告機關要求之缺失改善，原告屢屢未能於被告民航局寬限之期限內改善重大營運缺失，原告之違法情節不但無法獲得控制，反而因勞資爭議衍生社會問題，原告違法情節顯屬重大。是被告以原告違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，而被告機關於衡諸當時之實際情況後於報請交通部核准後，以97年6 月20日空運計字第0970018790號函，自97年6 月11日起停止原告臺北－高雄、臺北－花蓮、臺北－臺東、臺北－金門及臺北－馬公等5 條國內定期航線營業之處分，合於民用航空法第57條、第112 條第1 項第6 款裁罰要件。
三、按行政程序法第7 條規定，行政行為應採取有助於目的之達成、選擇對人民損害最少，及造成損害與欲達成之目的之利益不失均衡，此謂之比例原則。本件被告機關依據民用航空法57條規定，於原告出現無法正常經營給付積欠中油之債務後，成立「遠東航空公司航機務、財務及營運聯合檢查小組」檢查原告之航務、機務、財務及營運情況，並發現原告經營之缺失後限期命原告改善，於97年5 月7 日、97年5 月15日及97年6 月5 日通知原告限期改善，加以原告已於97年5
月16日以企字第0970457 號函申請暫停所有國內及國際航線之營運，並表示暫停之時間為自97年5 月13日至25日止（見被告答辯卷宗證13），但原告於其申請停飛期滿後仍無法依法聲請復航，可見原告此一情節已達情節重大；而被告民航局認定原告無法於期限內改善所有缺失導致其所擁有之航線經營權無法行使，且連帶使得台北與金門、馬公、台東及花蓮等航線之航空服務出現嚴重空窗，被告民航局尚須協調其他航空業者加入營運紓解該航空運輸需求（見被告答辯卷宗證15）；原告無預警暫停營業，損害旅客之權益，造成運輸供給不穩定，又無法改善缺失造成授與其特許經營之航線出現空窗影響，嚴重影響公共利益與消費大眾權益，核屬違規情節重大，故被告民航局於97年6 月20日援引民用航空法第112 條作成停止原告臺北－高雄、臺北－花蓮、臺北－臺東、臺北－金門及臺北－馬公等5 條國內航線經營權之處分，係符合法律規定且無違反比例原則，則原告之主張並無理由。
四、原告另以本件其違規之事實乃另案裁處300 萬元罰鍰之事實之延續，主張本件處分違反一事不二罰之原則云云。惟按行政罰法第24條第2 項前段規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。」，故罰鍰與其他種類裁罰可以並存；而民用航空法第112 條第1 項規定之處罰鍰以及停止其營業，為不同種類之處罰，本可並為執行。則原告因前揭情事遭被告機關以97年6 月11日空運計字第09700177101 號函，裁處原告300 萬元罰鍰，其裁罰基礎係基於先前被告要求原告（一）儘速指派經理人。（二）儘速解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。（三）儘速提出具體可行之解決方案，穩定之現金來源，以支應每日營運所需費用。（四）儘速解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全等缺失。但嗣後被告機關多次請求原告改善，原告仍未為改善，並且於97年5 月13日無預警暫停營業。經被告以97年5 月23日空運計字第00000000003 號函（見原處分卷證2F），要求原告於同年6 月2 日前改善，若不改善將停止原告一部分航線，但是原告仍未改善，故被告機關97年6 月5 日空運計字第09700165811 號函（見原處分卷2I），通知原告將停止原告之國內五條航線，並於之後報請交通部核准後以原處分停止原告之國內航線，核與先前裁處之300 萬元罰鍰，其基礎事實縱然同一，但是處罰種類並不相同，依照行政罰法第24條第2 項前段之規定，本可以合併處罰，自無違反一事二罰原則。
五、本件處分是否應以作成時為判斷時點，即不能以原告裁定准予重整，遽認本件處分違誤。經查：
㈠原告主張其已於97年2 月間向台北地方法院聲請重整，並於97年8 月27日委請資誠會計師事務所查核原告97年度之財務，提出查核報告，原告股東會於97年6 月30日通過50億私募普通股現金增資案、現今已獲得美聯國際開發財務管埋股份有限公司願意於20億範圍內優先認股云云（本院卷原證2 、4 、5 ），惟此亦非短期內所需之穩定現金來源；再觀之台灣台北地方法院以98年整抗字第1 號裁定理由略謂：「…六、本院審酌上開主管機關、債權人、檢查人、抗告人產業工會代表全體員工之意見及抗告人之業務、財務、資產與生產設備等情，依前開規定，認為抗告人本件聲請重整，並非全無重建更生之可能…（四）抗告人之財務結構、償債能力及獲利能力雖較差，惟仍具一定之營運能力，可與同行業競爭，且抗告人兩岸直航班次已獲保留，若進行重整恢復營運，將同樣可分配到班次和航線，有助於該公司業務策略採短程區域性之發展，抗告人如在業務方面改變策略，轉變航空型態並著重在國際航線區域性發展，在財務方面的經營能力上，尚有與其他同業競爭的優勢，在資產及生產設備方面，亦有足夠的機組設備等固定資產，依抗告人公司業務、財務、資產及生產設備之分析，及抗告人提出3 名投資人出具金額數10億元之投資意向書，暨50億股之「股權認募協議預約書」與馬來西亞航空公司協助改善營運計劃草案（見本院97年度整抗字第38號卷第57 、60 至65頁），債權人遠東銀行復提出投資人出資約1.4 億元之資金證明，有臺灣土地銀行定期存單、可轉讓定期存單、寶華商業銀行定期存款存單及星展銀行整存整付儲蓄存款存單等件可憑。另抗告人所提出之債務償還計劃折讓數額過大，固未獲得全體債權人之同意，然債權人多數既支持抗告人進行重整，雙方就折讓償還數額非無協商之可能性。再者，抗告人產業工會代表全體員工亦具狀表示支持重整之意願…（五）依重整檢查人出具之檢查報告所示，基於兩岸開放直航有利於抗告人日後回復營運；國內外油價已大幅下降，有利於抗告人降低未來營運成本及資金壓力；抗告人目前仍按日維持飛機日常基本檢查，有利復飛準備；抗告人發生財務困難前，原有員工約1200餘名，截至檢查報告日止，仍留置約300 名，有利於公司恢復營運準備；抗告人未獲留置之員工，於離職後多數仍簽有回聘意願書，有利於該公司回復營運；抗告人留置員工自97年4 月至檢查報告日止，並未領取薪資，但多數仍表示願意繼續留任，顯示對該公司仍存有共體時艱之向心力，有利於該公司回復營運；抗告人員工經過解任，在另行回聘後，可降低該公司未來人事成本與資金需求；抗告人如得恢復營運，除現有留置人員外，將回聘部分員工，有助於降低失業率，及所衍生之社會問題；抗告人未來如得依重整計畫採取低價策略，除可降低成本增加獲利機會外，亦可增加消費者多元選擇；抗告人目前淨值為負數，如經重整，一般債權人尚有部分債權獲得清償之機會…」，僅指原告有「重建更生之可能」，則有無重建更生之可能，觀看原告之未來年度營運工作計劃表以及各方意見。惟目前原告營運所須資金來源，就卷內以及上述裁定中，未見有明確且可於短期內立即投入之資金，自難認原告於裁定准予重整後可恢復正常營運。又觀之原告所提之美聯國際開發財務管理股份有限公司之認募增資股及協助融資備忘錄（見本院卷原證5 ）其內容略謂：「…甲方（即本案原告）同意乙方得於法院重整裁定後1 個月內，再次檢視甲方財務報表及重整計畫等相關資料，並有權決定是否於新台幣20億之範圍內，享有增資案之優先認股權，或依重整案之需求，重新協議投資認購之金額」；另參照原告97年股東常會議事錄雖可知原告股東會通過50億私募普通股現金增資案（見本院卷原證4 ），可知原告所稱之兩項資金來源，並非確定且立即得投入營運。且民用航空運輸業屬公共運輸事業，國內航線機場額度及時間帶具有稀少性及不可替代性，故原處分機關對民用航空運輸業經營定期航線之運輸，係以業者能穩定且持續提供運輸服務為最首要之考量。原告未能證明其確實有能力經營國內航線，以及確保飛航、服務品質與安全，尚難僅以其便其裁定獲准重整，認系爭處分違誤。
㈡被告機關要求原告改善航空器租賃糾紛，乃係因航空器涉及原告能否正常提供運輸服務，依照原告97年5 月19日企字第0970459 號函陳之航空器使用資料（見被告答辯卷宗被證3
），至97年5 月19日止，原告使用之航空器中有6 架航空器或發動機，已由所有人通知禁用，獲法院緊急處分保護可繼續營運之飛機僅有3 架，其餘7 架航空器隨時可能因租約糾紛而停飛，隨時可能危及消費者之權益。又原告97年6 月2
日總字第0970480 號函僅表示將與租賃公司談妥處理原則（被告答辯卷宗被證7 ），與租賃公司重新訂定新約，尚須視主要租賃公司之意向而定，並未說明解決相關航空器因租賃糾紛無法使用之具體措施及因應航班正常供給之方案，是原告因租賃糾紛造成航空器停飛之現象並未見改善，其依班表提供飛航服務之能力充滿不確定性，影響運輸供給及旅客權益，不符民用航空運輸業者應維持航班正常飛航之基本要求，難謂已完成改善，且本案原告亦未再提供相關之說明與改善計畫，則無法使法院得到相關之心證，證明原告確實有足夠之航空器可支持其營運。
㈢原告自97年2 月份起即開始積欠員工薪資，造成員工不滿，多次陳情等情，原告員工於97年4 月29日向台北市政府申請勞資爭議協調，爭議事件之勞工人數計男654 人、女457 人，台北市政府為辦理原告勞資爭議案，於97年5 月21日召開調解會，會中原告主張截至97年5 月12日，公司現金約僅有580 萬元，原告員工請求原告給付積欠97年3 月份5 成工資及4 月份4 成工資，調解方案為原告於97年5 月23日前支付積欠97年3 月份5 成工資及4 月份4 成工資，結果為調解不成立，有台北市政府勞資爭議調解申請書及勞資爭議案件調解會議紀錄可供參考，故有可能造成員工情續不穩，對於飛航安全可能造成難以預測之影響，是原處分機關基於飛航安全考量，對可能造成飛航安全潛在風險之因素，應仍有督促業者改善之權責。是原告缺乏營運資金之情況並未改善，亦未於限期內籌措資金以恢復營運，造成部分航線飛航中斷或供給不足，且未能提出解決積欠員工薪資之具體方案，又如前所述，截至檢查報告日止原告之在職員工僅剩下原本停業前之4 分之1 ，足見目前以原告之員工人數並無法使公司之營業正常運作，即便該些離職員工願意日後回聘，但是嗣後是否確實會回來任職，仍屬未知，則原告自難謂已將資金、員工薪資以及員工人數等缺失完成改善，是被告於作成就案被告之處分並無違誤。
㈣綜上，被告機關以97年5 月23日空運計字第00000000003 號函，請原告就原處分機關97年5 月7 日空運計字第0970013814號函要求改善而尚未改善之缺失，於97 年6月2 日前完成改善，原告並未依限改善之事實明確，原處分機關衡酌其情節重大，認為原告違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，於報請交通部核准後，以97年6 月20日空運計字第0970018790號函，自97年6 月11日起停止原告臺北－高雄、臺北－花蓮、臺北－臺東、臺北－金門及臺北－馬公等5 條國內定期航線之營業之處分，並一併收回原告使用之時間帶及額度，並無不合。
陸、從而，被告核定停止原告5 條國內航線經營權之處分既無不當，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分，均無理由，應予駁回。兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　 8 　月 20 　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日書記官 蔡　逸　萱