臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第2607號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 04 月 09 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2607號

原　　　告　國巨股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　田振慶律師
吳彥鋒律師（兼送達代收人）
邱瑞元律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國97年8 月11日院臺訴字第0970088622號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件被告根據檢舉調查結果，以原告於民國96年6 月13日與其控制及從屬事業，持有或取得大毅科技股份有限公司（下稱大毅公司）之股權，合致公平交易法第6 條第1 項第2 款規定之結合型態，且達同法第11條第1 項第3 款之結合門檻規定，應申報而未申報，違反公平交易法第11條第1 項規定，依同法第13條第1 項及第40條第1 項規定，以民國（下同）97年2 月13日公處字第097018號處分書（下稱原處分），命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新台幣（下同）440 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告於96年6 月13日股東常會改選董監事前，無法預知旭昌投資有限公司（下稱旭昌公司）及士亨興業有限公司（下稱士亨公司）將取得原告過半之董事席次，亦無法得知旭泰投資有限公司（下稱旭泰公司）及其從屬公司【旭昌、士亨、寰泰投資有限公司（下稱寰泰公司）、昇泰投資有限公司（下稱昇泰公司）】持有大毅公司股份，應無違反「事前申報義務」之故意及過失：
１、按「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：．．．」「事業自中央主管機關受理其提出完整申報資料之日起30日內，不得為結合。但中央主管機關認為必要時，得將該期間縮短或延長，並以書面通知申報事業。」公平交易法第11條第1 項及第3 項定有明文。公平交易法第11條採「事前申報異議制」，於法定期間內（提出完整申報資料起30日內）未經主管機關通知延長期限或禁止結合之決定者，事業得逕行結合（公平交易法91年2 月6 日第11條修正理由可參）。公平交易法對於符合第11條第1 項各款門檻之事業，於其符合同法第6 條結合型態前，課以事前申報之行政法上義務。
２、第按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文。違反行政法上義務而為處罰，須以有故意或過失為前提，倘非行為人所能預見或控制，應不具故意或過失，不得逕予處罰。
３、原告並無違反事前申報義務之故意與過失：
(1)、原告並未持有旭泰公司、旭昌公司、士亨公司、寰泰公司
、昇泰公司之股份，無從得知該等公司持有大毅公司持股狀況，該等公司與原告均為獨立之法人主體，其投資行為與決策，非原告能置喙。
(2)、士亨公司與旭昌公司於96年6 月13日原告股東常會董監事
改選「前」，雖任原告董事，渠等當時合計所占原告董事席次並未過半（旭昌公司占4 席董事、士亨公司占2 席董事），於96年6 月13日之前，旭昌公司、士亨公司並無直接或間接控制原告之人事、財務及業務經營，依公司法第369 條之2 第2 項規定，非原告之控制公司。是於96年6 月13日前，旭泰公司及其從屬公司（旭昌、士亨、寰泰、昇泰等公司）持有大毅公司之股份，不能與原告及從屬公司【國新投資股份有限公司（下稱國新公司）、國眾開發有限公司（下稱國眾公司）、華亞電子股份有限公司（下稱華亞公司）】持有大毅公司之股份合併計算。
(3)、士亨公司與旭昌公司於96年6 月13日原告股東常會董監事
改選「後」，雖合計取得原告過半數董事席次（旭昌公司占4 席董事、士亨公司占3 席董事），然董、監事之改選結果，取決於股東於股東會之出席與投票決定，非俟投票結果出爐實無法確知何法人股東取得如何之董事席次。原告為股票上市公司，股東人數達14萬9 千餘人，而旭泰公司、旭昌公司、士亨公司、寰泰公司、昇泰公司合併持有原告股份，僅佔已發行總數之百分之三點八八，原告實無從預知每一位股東行使投票權之結果，原告亦無查明股東個人財產投資情形之權利或義務。對於旭昌公司、士亨公司於96年6 月13日取得原告過半董事席次，進而原告需與旭泰等公司合併計算持有大毅公司股份總數，而合致被告所稱之事業結合型態，實非原告所能「事前」預知或控制。
(4)、旭昌公司及士亨公司縱於96年6 月13日取得原告過半董事
席次，是否即得認定可直接或間接控制原告之人事、財務及業務經營，倘非細究各公司內控制度規範內容，難以明確定論。被告逕以旭昌公司及士亨公司取得原告過半董事席次即推論該等公司與原告有公司法第369 條之2 第2 項之控制從屬關係，而將旭泰公司及其從屬公司（旭昌公司、士亨公司、寰泰公司、昇泰公司）持有大毅公司股份與原告及從屬公司（國新公司、國眾公司、華亞公司）持有大毅公司股份合併計算，尚嫌率斷。
(5)、96年6 月13日以前，原告及其從屬公司（國新公司、國眾
公司、華亞公司）合計持有大毅公司股份僅17.37%，不合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態；於96年6 月13日後，因旭昌公司、士亨公司共取得過半董事席次，導致被告將旭泰公司及其從屬公司（旭昌公司、士亨公司、寰泰公司、昇泰公司）持有大毅公司股份合併計算而合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態，實非出於原告之故意或過失。
(6)、原告無法事前預料96年6 月13日董、監事改選結果，無法
於「事前」提出申報，僅能於「事後」向主管機關為告知。公平交易法第11條僅課以事業「事前申報」之行政法上義務，依法律保留原則，縱原告未能於「事後」立即向主管機關告知，亦不得適用公平交易法第11條、第13條及第40條予以處罰。
４、被告誤解公平交易法「事前申報義務」之規定；
(1)、公平交易法第11條規定係於事業結合前課予事業之「事前
申報義務」。然被告主張原告於96年6 月13日改選董監事當日，即已合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態而違背「事前申報義務」，惟原告對於96年6 月13日之前未提出申報，並無故意或過失，依行政罰法第7 條之規定，不應予處罰。
(2)、被告以「原告於96年6 月13日之後迄至被告作成處分書之
前均未申報」為由，而認原告有規避申報之故意云云，儼如要求原告於「結合事後」亦應申報。除無法源依據外，亦與公平交易法第11條「事前申報」之規定不符。
(3)、被告是否意指倘於「原處分作成前提出申報者」，即無違
反行政法上之義務，或無故意過失而不予處罰，未見被告說明。原處分作成前，原告與旭泰公司等控制公司以及國新公司、國眾公司及華亞公司等從屬公司，合計持有大毅公司股份是否仍超過公平交易法第6 條第1 項第2 款之標準，未見被告有任何查證。
(4)、被告顯係誤認原告有「事後申報義務」，並認原告亦有違
反事後申報義務之故意，與公平交易法悖離。
(二)原告並非申報結合之義務人：
１、按「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：．．．2 、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。．．．5 、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」「本法第11條第1
項之事業結合，由下列之事業向中央主管機關提出申報：．．．2 、持有或取得他事業之股份或出資額者，為持有或取得之事業。3 、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者，為控制事業。」公平交易法第6 條第1 項第2 、5 款及同法施行細則第7 條第1 項第2 、3 款定有明文。
２、依原處分認定之事實，旭泰公司及其從屬公司（旭昌公司、士亨公司、寰泰公司、昇泰公司）為原告之控制公司，則渠等公司與原告亦合致公平交易法第6 條第1 項第5 款之結合型態，就原告之立場言，與大毅公司同屬於被結合之公司。原告既屬於旭泰公司及其從屬公司之被控制公司，則原告於人事、財務及業務經營「被控制」之情況下，控制公司欲投資、持有何公司股份，原告豈能置喙或干涉。原告如何能如原處分所指「透過控制公司持有大毅公司股份」。
３、公平交易法施行細則第7 條規定之意旨，以及控制公司始能全面、確實掌握被控制公司持股訊息之事實前提下，申報結合之事業應為原告之控制公司即旭泰公司，原處分以原告為處罰之主體，實有違誤。
４、公平交易法並無規定投資公司不得為結合事業或為結合申報之義務人，被告逕自將投資公司排除於結合事業外，顯屬無據。被告認定「參與結合之事業為原告與大毅公司」、「原告為持有或取得之事業」之理由、依據為何，何以參與結合事業不是旭泰公司，或國新公司、國眾公司、華亞公司，被告迄未說明，即遽為認定，顯屬無稽。
(三)原告於95年度銷售金額未達100 億元，未超過公平交易法第11條第1 項第3 款之金額，自無事前提出申報之義務：
１、按「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：1 、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。2 、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。3
、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」「前項第3 款之銷售金額，得由中央主管機關就金融機構事業與非金融機構事業分別公告之。」「事業結合時，有下列情形之一者，應向行政院公平交易委員會提出申報：（一）參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣1 百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣10億元者。」公平交易法第11條第1 項、第2 項及被告91年2
月25日公企字第0910001699號函令分別定有明文。
２、因事業結合之利弊未定，事業間透過經濟力量的集中，通常可提高生產效率，降低經營成本，節省重複投資之費用；然因事業之結合，亦可能造成經濟力量過度集中及易受人為控制，削減原有競爭機能之負面效果，故公平交易法為管制事業因結合而有限制「特定市場」競爭情形，於符合公平交易法第11條第1 項各款情形，即課以「事前申報」之義務，為公平交易法第11條規定之立法目的。公平交易法第11條第1
項各款情形（無論市場占有率或銷售金額之規定），均應與「有過度限制特定市場競爭之虞」之概念相關，始符立法精神與目的。
３、「以我國目前經濟情況而言，事業結合時之市場占有率不宜過低，故第1 款規定，其市場占有率達三分之一；第2 款規定，參與結合之一事業其原有之市場占有率四分之一者，始應申請許可。第3 款係對前二款之補充規定，為免於占有率計算上之偏失，且因銷售金額可能隨經濟情況之榮枯有所變動，故授權中央主管機關依實際情況訂定之。」此有80年2
月4 日公平交易法第11條之立法說明可稽。為避免市場占有率於計算上之偏失或困難，始以銷售金額為市場占有率計算之補充規定，故銷售金額既謂為補充規定，自應與市場占有率同有「特定市場範圍」之概念為是。
４、所謂市場占有率，為事業在所處特定市場中，就其生產、銷售、存貨、輸入及輸出值所占有之比例，故計算市場占有率，必先界定特定市場範圍：
(1)、就特定市場之「區域範圍」言，應以「國內市場」為限：
Ⅰ、依公平交易法第11條之立法理由：「事業結合達於何種程度始須事前審核，因各國產業結構不同，各國所訂標準不一，以『我國目前經濟情況而言』，事業結合時之市場占有率不宜過低」，公平交易法第11條所稱之市場占有率，應以國內市場為限。
Ⅱ、倘謂公平交易法第11條之市場占有率毫無範圍限制而係指「全球市場」，則國內企業能達到該條第1 項第1、2款之要件者屈指可數，必須依法事前申報之企業微乎其微，於此擴張解釋下無法顧及國內市場因結合而過度限制競爭之問題。公平交易法所應管制之特定市場，就區域範圍而言，應僅指國內市場。
Ⅲ、公平交易法第11條第1 項之「銷售金額」既為「市場占有率」之補充規定。於計算銷售金額時，亦當應以「國內市場」之銷售金額為限。
Ⅳ、「參與結合之外國事業，其銷售金額以該外國事業在我國領域內之銷售金額，及我國事業自該外國事業進口產品或服務之金額核計。」此有行政院公平交易委員會對於域外結合案件之處理原則第4 點可參。被告於處理域外結合案件時，對於銷售金額之區域範圍亦界定於「我國領域內」，而與市場佔有率同有「特定市場」之概念。核算銷售金額應以我國領域內之銷售金額為據，始符公平交易法「避免過度限制特定市場競爭性」之立法目的。
(2)、就特定市場之「產品範圍」而言，原告眾多類別之銷售產
品中，僅「晶片電阻」之營業項目與大毅公司相同，於計算市場占有率，應以各式電阻等被動元件為限，以資界定其產品特定市場，並審酌是否有過度限制競爭之虞。銷售金額既係市場占有率之補充規定，則銷售金額亦應以前述特定市場之範圍而為計算。
５、原告95年度「所有產品」於國內銷售總金額為26億3 千餘萬元，其中「晶片電阻」產品之國內銷售金額僅為7 億3 千6
百餘萬元，加計「晶片電阻」產品於海外之銷售金額約20億7 千5 百餘萬元，原告之「晶片電阻」總銷售金額（包含國內、外銷售金額）亦僅28億1 千1 百餘萬元，未達公平交易法第11條第1 項第3 款之銷售金額（100 億元）之標準，應無提出結合申報之義務。
６、公平交易法倘有限制大型事業結合之立法目的者，應以事業「總資產」作為結合申報門檻之判斷標準，否則單以「銷售金額」判斷，而未考量其成本支出者，實無法判斷該事業之經濟實力。且「銷售」乙詞本即含有特定市場區域之概念，公平交易法第11條第1 項第3 款既以「銷售金額」為判斷申報義務存否之門檻，即應以特定市場之銷售金額為計算。
二、被告主張之理由：
(一)有關公平交易法第11條第1 項各款之結合申報門檻乙節：
１、事業進行結合，並非事前均需經過政府機關許可。我國以中小企業居多，為鼓勵中小企業藉由資金、人才或管理等方面融合，產生規模經濟，提升技術效率、降低生產成本，進而增強在國際市場上之競爭力，原則上對於中小企業之結合不予以管制。但對於原先在市場上即居領導地位，或具有某種程度影響力的較大型事業，如藉與其他事業結合而擴充其市場影響力，甚至達到具有壟斷市場力量，對市場上之競爭將有妨礙，故對達到一定規模的事業要進行結合，規定需於事前提出申報。按公平交易法第6 條第1 項立法理由：「事業結合之發展結果有導致獨占之可能，世界各國對其多有明文規範，本法為配合當前事業大型化之政策，並對事業之結合弊害預作防範，對事業之結合或其他方式取得他事業之財產、股份或控制他事業之業務經營、人事任免等列為規範之對象。」公平交易法對結合管制之目的，係於配合事業大型化之政策同時，對其可能發生之弊害預作防範。按事業結合之結果，可能造成市場為少數大企業所壟斷，市場經濟力集中後，可能造成市場結構變化，造成壟斷獨占，危害市場競爭之自由與公平。為防止大企業結合後有濫用其控制市場之地位或挾其雄厚財力，阻礙其他同業競爭，導致競爭效益之減損或損及消費者利益，對於事業結合，各先進國家均立法加以管制。結合係對市場經濟力集中之管制。復查結合管制所關注者，通常須該等結合事業之規模達於一定條件或程度，始有必要加以監督管制，此即結合規範之臨界，亦稱「初步門檻」。各國對於結合規範之臨界，有採總資產之標準，有採銷售金額之標準，有採市場占有率之標準等。公平交易法採部分監督方式，按該法第11條第1 項規定：「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：1 、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。2 、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。3 、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」符合其中任一款，即應於結合前向被告提出申報。
２、91年2 月公平交易法修正後，已將原採之「事前申請許可制」改為現行之「事前申報異議」制。修正後之結合管制制度，即現行法所採者，並未改變原立法所採有條件之監督方式，故修正前公平交易法第11條至第13條之立法總說明：「事業結合之結果，易致壟斷市場，足以影響交易秩序，當有限制之必要。惟對於加強國際市場競爭能力之需要亦宜兼顧，故規定事業結合行為致市場占有率達一定比例或金額者，應向中央主管機關申請許可，中央主管機關並應於收受申請後2 個月內為核駁之決定。如其結合對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，得予許可；其應申請而未申請，或雖申請未獲許可而為結合者，中央主管機關得為必要之處置與處分。」。公平交易法第11條之立法說明第1 點：「為防止因事業結合可能造成之弊害，本條明定事業結合時市場占有率達一定百分比或參與結合之一事業其市場占有率、或銷售金額超過一定比例或數額，應向中央主管機關申請許可，由中央主管機關負事前審核之責。」由以上立法總說明及立法說明均明示事業結合行為致市場占有率達一定比例「或」金額，應向中央主管機關申請許可。為免市場界定不易或無法界定市場範圍，致難以估定明確之市占率，於同條第3 款明訂「3 、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」是公平交易法第11條第1 項第3 款顯非如原告所稱係為計算同條第1 、2 款之市場占有率，公平交易法第11條立法理由第2 點所稱之「補充」，實係補充增列為申報結合門檻標準之1 項。
３、事業間之結合行為須事前申報，主要係為保護競爭及整體經濟利益，此觀公平交易法第12條第1 項：「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合」。參與結合之事業如有該當於公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款、第11條第1
項第3 款所定情形，其控制事業即有依法向被告為事前申報之義務。
(二)原告稱其無法事前預知董監事改選之結果，無法於事前申報，無故意、過失乙節。惟查：
鈞院96年度訴字第2833號判決：「公平交易法所以規定事業間之結合行為須事前申報，主要係為保護競爭及整體經濟利益，此觀公平交易法第12條第1 項『對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合』規定自明。是以，參與結合之事業如有該當於公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款、第11條第1 項第3 款所定情形，其控制事業即有依該法向被告為事前申報之義務，甚為顯然。」退萬步言，原告自承旭昌公司、士亨公司於96年6 月13日即已取得原告過半董事席次，然直至被告作成原處分之日（97年2 月13日）前，長達半年以上原告均不曾向被告申報結合，實難認原告無規避申報之故意。
(三)原告暨其控制與從屬關係事業，持有或取得大毅公司之股權，合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態：
１、按公平交易法第6 條第1 項第2 款暨第2 項規定「持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者，為本法所稱結合。」「計算前項第2
款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入。」。次按公司法第369-1 及369-2 條規定：「本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具有下列關係之企業：1 、有控制與從屬關係之公司。2 、相互投資之公司。」「公司持有他公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司。除前項外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司。」又公司法第369-11條規定：「計算本章公司所持有他公司之股份或出資額，應連同左列各款之股份或出資額一併計入：1 、公司之從屬公司所持有他公司之股份或出資額。2 、第三人為該公司而持有之股份或出資額。3 、第三人為該公司之從屬公司而持有之股份或出資額。」。公平交易法第6 條第2 項「控制與從屬關係」之認定，雖公司法有相類規定，惟兩者規範意旨不同，故公平交易法第6 條第2 項有關「控制與從屬關係」之認定，自應以「競爭法」角度觀之；亦即事業間倘具第6 條第1 項第2 款至第5 款規定之一者，則彼此間已具有緊密之經濟連結關係，應認其具有公平交易法第6 條第2
項之「控制與從屬關係」。
２、原告已合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態：
(1)、旭泰公司、旭昌公司、士亨公司、寰泰公司及昇泰公司與
原告之控制從屬關係部分：
旭泰公司持有旭昌公司、士亨公司、寰泰公司及昇泰公司達99% 股份，旭泰公司為旭昌公司、士亨公司、寰泰公司及昇泰公司之控制公司，又旭泰公司及其從屬公司共持有原告3.88% 股份，並於96年6 月間取得原告13席董事之7 席，已取得原告半數以上之董事席次，業足以控制原告之人事、財務及業務經營，故旭泰公司及其從屬公司為原告之控制公司，而原告則為渠等之從屬公司。
(2)、關於原告與國眾公司、國新公司及華亞公司之控制從屬關
係部分：
原告持有國眾公司、國新公司100%股份，持有華亞公司52%
股份，原告為上開公司之控制公司，而渠等均為原告之從屬公司。
(3)、原告持有大毅公司3.35% 之股份，又其透過控制事業（包
括旭泰公司、旭昌公司、士亨公司、寰泰公司及昇泰公司）共持有大毅公司26.48%之股份，復透過其從屬事業（包括國眾公司、國新公司、華亞公司）共持有大毅公司14.03%之股份，原告暨其控制與從屬關係事業合計持有大毅公司43.86
% 股權，原告已合致公平交易法第6 條第1 項第2 款之結合型態。
(四)有關原告稱該公司並非申報結合之義務人，應為旭泰公司乙節：
旭泰公司為一投資公司，並無從事製造或銷售，爰無市占率或銷售金額。按公平交易法施行細則第7 條第1 項第2 款規定：「持有或取得他事業之股份或出資額者，為持有或取得之事業向中央主管機關提出申報」。本件參與結合事業為原告與大毅公司，原告為上開條文所稱「持有或取得之事業」，大毅公司則為「他事業」，原告為結合申報義務人並無違誤。
(五)原告稱其於95年度銷售金額未達100 億元，並未超過公平交易法第11條第1 項第3 款之金額，自無事前提出申報之義務乙節：
按公平交易法第11條第1 項第3 款規定：「事業結合時，參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者，應先向中央主管機關提出申報。」復按同法施行細則第6 條第1 項規定：「本法第11條第1 項第3 款所稱銷售金額，指事業之營業收入總額。」依被告91年2 月25日公企字第0910001699號公告，事業結合應先向被告提出申報之銷售金額標準為：參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度之銷售金額超過1 百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過10億元者。原告之上一會計年度（95）銷售金額約為111.2 億餘元，原告逕認以「晶片電阻」為特定市場範圍並以該特定市場範圍之銷售金額核算「上一會計年度之銷售金額」，實與公平交易法規定不符。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出公司登記資料查詢表、原告及其子公司94、95年度合併財務報表及會計師查核報告、原處分為証，又旭泰公司（負責人李慧真，為原告負責人甲○○之配偶）為旭昌公司（負責人李慧真）、士亨公司（負責人李慧真）、寰泰公司（負責人李慧真）、昇泰公司（負責人謝垂蓮，為原告公司擔任國新公司監察人之法人代表，並係寰泰公司之董事及旭泰公司之董事）之股東，持有各該4 家公司99% 股權，旭昌公司、士亨公司為原告之股東，於原告96年6 月13日96年股東常會改選董事及監察人時，分別取得原告13席董事中4 席、3 席董事席次，又原告為國新公司、國眾公司、華亞公司之股東，分別持有該3 公司100%、100%、52% 股權，有原處分卷附原告96年6 月8 日國（96）法字第009 號、96年7 月12日國（96）法字第013 號、96年12月7 日國（96）法字第016 號函、大毅公司96年6 月27日96年毅股字第015 號陳述書、旭泰公司、旭昌公司、士亨公司、寰泰公司、昇泰公司分別於96年7 月12日致被告函及原告於96年6 月13日在公開資訊觀測站公告重大訊息影本可稽，又原告於96年6 月8 日國（96）法字第009 號函陳明截至96年3 月31日止，其與從屬公司國新公司等合計持有大毅公司17.3 8% 股權，依旭泰公司及其從屬公司旭昌公司等前述96年7 月12日致被告函所陳，截至96年7 月11日止，渠等合計持有大毅公司26.48%股權，原告及其從屬公司（國新、國眾、華亞）及旭泰公司及其從屬公司（旭昌、士亨、寰泰、昇泰等公司）合併持有大毅公司之股份合計達43.86%股權，已達到大毅公司股權總額三分之一以上；又原告95年度銷售金額約111 億元，大毅公司95年度銷售金額約13.2億餘元，有原告及大毅公司損益表影本附原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，均堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告是否申報結合之義務人？
二、原告於95年度銷售金額之計算是否僅以「國內市場」為限？是否僅限於「晶片電阻」之銷售金額？
三、公平交易法第11條規定是否僅限於結合前之「事前申報義務」？
四、原告有無違反申報義務之故意與過失？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公平交易法第6 條第1 項第2 款及第2 項規定：「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：．．．2 、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。．．．」、「（第2 項）計算前項第2 款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入。」
（二）公平交易法第11條第1 項第3 款規定：「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：1 、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。2 、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。3 、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」，被告因而以91年2 月25日公企字第0910001699號公告事業結合應提出申報之「銷售金額」標準，參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度之銷售金額超過1 百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過10億元，係屬執行方面細節性之必要事項，自無違誤。
（三）公平交易法第13條第1 項規定：「事業違反第11條第1 項、第3 項規定而為結合，或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合，或未履行前條第2 項對於結合所附加之負擔者，中央主管機關得禁止其結合、限期命其分設事業、處分全部或部分股份、轉讓部分營業、免除擔任職務或為其他必要之處分。」
（四）公平交易法第40條第1 項規定：「事業違反第11條第1項
、第3 項規定而為結合，或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合，或未履行第12條第2 項對於結合所附加之負擔者，除依第13條規定處分外，處新台幣10萬元以上5
千萬元以下罰鍰。」
（五）公平交易法施行細則第7 條第1 項第2 、3 款規定：「本法第11條第1 項之事業結合，由下列之事業向中央主管機關提出申報：１、與他事業合併、受讓或承租他事業之營業或財產、經常共同經營或受他事業委託經營者，為參與結合之事業。２、持有或取得他事業之股份或出資額者，為持有或取得之事業。３、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者，為控制事業。」「（第2 項）應申報事業尚未設立者，由參與結合之既存事業提出申報」
二、原告係申報結合之義務人：
（一）按申報結合之義務人，依公平交易法施行細則第7 條包括１、參與結合之事業。２、為持有或取得之事業。３、控制事業。本件原告於96年6 月13日股東常會改選董監事後，雖係由旭昌、士亨（均為旭泰之從屬公司）、旭泰公司所控制，但原告亦「直接持有」大毅公司股份3.35% （見96年6 月8 日國（96）法字第9 號函），故當旭泰公司及其從屬公司（旭昌、士亨、寰泰、昇泰）與原告及其從屬公司（國新、國眾、華亞）合併持有大毅公司之股份超過3 分之1 時，原告係屬「持有或取得他事業之股份」，依公平交易法施行細則第7 條第1 項第2 款，亦屬申報結合之義務人。
（二）原告雖主張申報義務人係伊之控制事業即旭泰及其從屬公司云云，惟旭泰及其從屬公司亦直接持有大毅公司之股份，其兼具有「原告之控制事業」、「大毅公司之持有或取得事業」二種身份，只是旭泰及其從屬公司僅為投資公司，並無從事製造或銷售，並無市占率或銷售金額，故無法適用公平交易法第11條，原告本身既直接持有大毅公司股份，而屬大毅公司之「持有或取得之事業」，自係公平交易法施行細則第7 條申報結合之義務人，其所辯尚不足採。
三、原告於95年度銷售金額之計算並非僅以「國內市場」為限，且亦非僅限於「晶片電阻」之銷售金額：
（一）按公平交易法第11條第1 項規定之「市場占有率」（以下稱市占率）與「會計年度之銷售金額」，自法條文義觀之，係各自獨立之結合申報要件，該條既無「若市占率未達申報標準，縱使年度銷售金額到達申報標準，亦無須申報結合」之但書規定，則縱使單項產品之市占率未達申報結合標準，但公司會計年度銷售金額到達申報標準時，顯亦須申報結合，並無造成「過度限制特定市場競爭性」之虞。80年2 月4 日公平交易法第11條之立法說明雖謂：「以我國目前經濟情況而言，‧‧第3 款係對前二款之『補充規定』，為免於占有率計算上之偏失，且因銷售金額可能隨經濟情況之榮枯有所變動，故授權中央主管機關依實際情況訂定之。」，但該法條既未採用以「市占率排除銷售金額」之明文規定，難謂「銷售金額」不得作為申報結合之單獨標準。何況，公平交易法第11條之立法說明第1點
：「為防止因事業結合可能造成之弊害，本條明定事業結合時市場占有率達一定百分比或參與結合之一事業其市場占有率、『或銷售金額超過一定比例或數額』，應向中央主管機關申請許可‧‧」，亦明示「銷售金額超過一定數額時，應向中央主管機關申請許可」，可見公平交易法第11條立法理由第2 點所稱之「補充」，係補充增列為申報結合標準之單獨判斷標準，而非謂同條第3 款之銷售金額僅為計算同條項第1 、2 款之市場占有率而已。再者，所謂結合管制，係對市場「經濟力」集中之管制，大企業結合後，縱使某種產品之市占率尚低，但挾其雄厚財力及控制市場之地位，亦同有阻礙其他同業競爭、導致競爭效益減損或損及消費者利益之可能。故而立法例就結合規範之臨界（初步門檻），有採「總資產」之標準，有採「銷售金額」之標準，有採「市占率」之標準者，非謂僅「市占率」是申報結合之獨立判斷項目，本院就公平交易法第11條第1 項第3 款之「銷售金額」自難為目的性限縮解釋。（二）按公平交易法第11條第1 項第3 款僅規定「參與結合之事業，其上一會計年度之『銷售金額』，超過中央主管機關所公告之金額者，應先向中央主管機關提出申報。」，同法施行細則第6 條第1 項規定：「本法第11條第1 項第3
款所稱銷售金額，指事業之『營業收入總額』。」，均未限定係屬「國內市場」銷售金額，原告主張應限於國內銷售金額云云，尚不足採。又按公平交易法第11條第1 項第3 款之「銷售金額」既屬獨立判斷標準，且與「市占率」無關，自無需限定係當年度「晶片電阻」之銷售金額，原告主張應限於「晶片電阻」之銷售金額云云，亦不足採。至行政院公平交易委員會對於域外結合案件之處理原則第4 點規定：「參與結合之外國事業，其銷售金額以該外國事業在我國領域內之銷售金額，及我國事業自該外國事業進口產品或服務之金額核計。」，係就參與結合者係外國事業而言，本件參與結合者既均係本國事業，自無法以該處理原則作為「銷售金額應僅限於國內」之依據。
四、公平交易法第11條規定並非僅限於結合前之「事前申報義務」：
按公平交易法第11條第1 項固規定：「事業結合時，有左列情形之一者，應『先』向中央主管機關提出申報‧‧」，但非謂只要結合前未經申報，結合後即無申報義務。蓋該條立法目的是在限制結合，以避免壟斷市場、影響交易秩序，故兼顧國際市場競爭能力及市占率或銷售金額，由中央主管機關收受申請後預為核駁之決定。若認結合對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，得予許可，反之，若應申請而未申請，或雖申請未獲許可而為結合者，中央主管機關亦得為必要之處置與處分。易言之，若結合當時未及申報，結合後更有申報之義務，以利主管機關之核駁，殊無結合後即無申報義務之理。原告主張公平交易法第11條規定僅限於結合前之「事前申報義務」，不包括事後申報義務云云，不足採信。五、原告有違反申報義務之故意與過失：
（一）在原告96年6 月13日96年股東常會改選董事及監察人前，檢舉人已於96年5 月22日向被告檢舉原告與大毅公司結合，未事先向中央主管機關提出申報，被告於96年5 月30日以公貳字第0960004748號書函請原告就其被檢舉與大毅公司結合一案提出說明，原告於96年6 月8 日亦已以國（96）法字第9 號函回復，同時大毅公司股價自94年之16元，拉升至96年4 月之224 元，市場上早有原告介入大毅公司經營權爭奪之傳聞，並經新聞、雜誌廣為報導，原告就大毅公司持股之相關事宜，自應有高度之警覺，且旭泰公司負責人李慧真，為原告負責人甲○○之配偶，而旭昌公司（負責人李慧真）、士亨公司（負責人李慧真）本為原告之股東，旭泰公司及其從屬公司於原告96年6 月13日96年股東常會，將取得原告13席董事中4 席、3 席董事席次，而成為原告之控制事業，原告豈能諉為「無法預知」？原告已難謂無違反事先申報之故意。
（二）又縱可認原告於96年6 月13日96年股東常會改選董事及監察人前，確不預知旭泰公司及其從屬公司將分別取得原告13 席 董事中4 席、3 席董事，但被告已以96年7 月2 日公貳字第0960005696號、及96年11月12日公貳字第0960009661號書函請原告就相關疑點提出說明，而原告縱使結合前不及申報，結合後更有申報義務，已如前述，原告即應向旭泰公司及其從屬公司（負責人均為原告負責人甲○○之配偶李慧真）查詢持有大毅公司股權情形，惟至被告97年2 月13日作成處分前，原告均未提出申報，原告顯有違反申報義務之故意，縱認並無故意，亦顯有過失，其主張無法知悉旭泰公司及其從屬公司持有大毅公司股權情形云云，顯不足採。至於結合後，旭泰公司及其從屬公司、原告及從屬公司無論自何時起不再持有大毅公司3 分之1 以上之持股，仍不免除其申報結合之義務，與原告違反公平交易法第11條第1 項之情事無涉。
六、從而，原處分以原告之控制事業即旭泰公司及從屬公司（旭昌、士亨、寰泰、昇泰）與原告及從屬公司（國新、國眾、華亞）合併持有大毅公司超過41% 之股權，已達到大毅公司股權總額三分之一以上，構成公平交易法第6 條第1 項第2
款之結合態樣，且原告95年度銷售金額約111 億元，大毅公司95年度銷售金額約13.2億餘元，已超過被告91年2 月25日公企字第0910001699號公告事業結合應事先申報之銷售金額標準，符合公平交易法第6 條第1 項第2 款及第11條第1 項第3 款規定，原告為應申報結合之事業，卻未於其與大毅公司結合前先向被告提出申報，事後亦未申報，違反公平交易法第11條第1 項規定。被告審酌其違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他情狀，依同法第13條第1 項及第40條第1 項規定，命原告立即停止前項違法行為，並處罰鍰440 萬元，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
參、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　4 　　月 　9 　日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　4 　月　　9　　日
書記官 簡信滇