臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第2900號

• 裁判案由: 工廠管理輔導法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 03 月 04 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2900號
原　　　告　馮麗紅即永安砂石行
訴訟代理人　齊彥良律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　甲○○縣長）住同
訴訟代理人　乙○○
上列當事人間因工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國97年9 月16日經訴字第09706112580 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告未經申請核准工廠設立登記，擅自於坐落分割前桃園縣新屋鄉崁頭厝下庄子小段279 之12地號土地（分割後地號分別為前開小段279-12、279-22、279-30、279-42及279-21，其中前四筆現已合併為279-3 地號。下稱系爭土地乃指分割前坐落前開小段279 之12地號土地，包含目前坐落前開小段279-21、279-3 地號土地）上設置工廠，從事砂石碎解加工業務。前經被告於民國（下同）95年11月14日查獲，以原告違反工廠管理輔導法第10條第1 項規定，乃依同法第23條第1 款規定，以95年11月17日府商輔字第0950345342號裁處書裁處原告立即停工，並處罰鍰新臺幣（下同）4 萬元，原告提起訴願，為經濟部以96年5 月8 日經訴字第09606067390
號訴願決定書駁回訴願在案。惟原告仍未經申准工廠設立登記，繼續於系爭土地設置工廠從事砂石碎解加工業務。經被告於97年5 月20日再次查獲，被告認原告有違工廠管理輔導法第10條第1 項規定，並依同法第23條第1 款規定，以97年5 月27日府商輔字第0970167987號裁處書裁處原告勒令停工，並處罰鍰10萬元之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷：
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張：
⒈程序部分：
⑴按「行政機關執行職務之人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規」。為行政罰法第33條所明定，此乃依法行政之當然結論。否則行政人員得以肆意進入人民擁有之場所，非但不無有侵害人民權益之瑕疵，尤有行政濫權之瑕疵。茲以本件查報人員等皆未配載亦無出示證件，乃逕行進入系爭場所，有保全監視錄影光碟附於訴願卷宗可稽，亦經訴願處分機關認定屬實在卷（訴願決定書第六頁倒數第三、四行），並予指認其行政調查之程序確有瑕疵（見同前決定書第七頁倒數第三、四行）。從而本件行政調查難謂圓實無缺。
⑵況且原告早於58年12月4 日即依法向被告申請核發取得營利事業登記許可，於系爭地號土地上從事砂石採取買賣營業；而系爭地號土地之使用區分及編定類別亦係被告逕行作為。再按工廠管理輔導法則係遲至90年3 月14日始為制定公布，凡此皆為被告所明知，猶肆意藉系爭行政裁處，以排除原先核准營業等作為，無論就信賴原則或誠信原則而言，皆難謂允當，則本件行政調查亦難謂具有證據能力。
⑶被告就上揭先後作為已有不當於先，原告難有容忍義務。而被告復藉並非初犯為詞，飾以對於調查程序未必一無所悉之詞為辯，前後除有不當連結之瑕疵外，再參酌前舉事由，人權保障與行政作為顯已失衡，則該行政調查亦不具有證據能力。
⑷系爭查報小組人員逕行進入原告業已依法奉准之營業場所，依憑法律依據為何，並未見立證以明。縱令訴願決定機關引諸工廠管理輔導法第18條第1 、2 項為據，亦經該決定機關認以對於取締性、制裁證據行政調查是否有適用餘地，不無疑義，足證本件行政調查，難謂周延，更欠缺法令依憑，難謂據而有稽，不具證據能力。
⒉實體部分：
⑴原告永安砂石行於58年12月4 日即已依法申請，經被告核准得以于系爭地號經營「砂石採取買賣」，此有被告核發桃商登字第09115257號營利事業登記證及被告網站登載營利事業登記公示資料各乙紙可稽，且迄今無異，亦未經被告為註銷登記之裁處處分等作為，此有被告89年12月21日89府建商字第257268號函可稽，合先陳明。⑵土石、礦石採取業者，如有從事碎石加工，可依土石採取規則辦理，免辦工廠設立登記，此有臺灣省政府建設廳75年12月24日（75）建一字第334796號函可憑。又按土石採取規則第3 條第3 款規定，採掘、儲運、碎解及洗、選土石作業之場所為土石採取場，因此，經主管機關核准之土石區，其採取計劃內原列有設置碎解洗選場，而該場地屬於非都市土地使用管制規則編為容許使用作為採取土石項目之「農牧用地」、「林業用地」或「礦業用地」範圍者，可逕依該款規定辦理，免再辦理工廠登記等規定，亦經函釋在卷。則原告係於58年12月4
日即已依法取得經營許可登記，自應受上揭函釋之保護。被告既為地方制度法第19條第7 款第1 、3 目列載縣市農林漁牧業及工商之輔導管理單位，對於上開法令，自當明悉，欠未考量。
⑶工廠管理輔導法係於90年3 月14日總統令制定公佈，為時遠在原告合法取得營業證照許可達卅年餘之後，參酌前列臺灣省政府建設廳函釋內容意旨，亦應受信賴原則之保護。
⑷又從另一角度而言，本件原始申請獲准許可經營之土地為系爭土地，此有營利事業登記證核與原始手抄本土地謄本乙紙可佐，惟嗣因土地分割變更為279-12（4868平方公尺），279-21（4292平方公尺），279-22（1548平方公尺），合計為10708 平方公尺，與分割前面積並無歧異。繼而該279-12地號（4868平方公尺），再受分割，增列279-30地號（4057平方公尺），而原279-12地號面積減為811 平方公尺，其間279-22地號（1548平方公尺）又分割增列279-42地號（794 平方公尺），原279-22地號則減為754 平方公尺（詳如分割前後面積、地號對照表）。但其中279-12，-22 ，-30 ，-42 地號等四筆土地使用區分及編列類別，均為「特定農業區、丁種建築用地」，現今則合併為279-3 地號，惟獨其中279-21地號土地，仍為「特定農業區、農牧用地」，證明當時主管機關顯有疏誤於先。且該279-21地號土地既為農牧用地容許作土石採取，亦經被告90年6 月1 日90府地用字第1056151 號函示在卷，復以該土地經規劃為社子溪河川區域整治計劃內，在社子溪未整治前，不予更正編定，造成原告使用之土地既獲被告允准砂石採收買賣於先，被告復將系爭土地列為社子溪河川整治區計劃，亦無落日條款作為誠信、信賴原則之踐履，致令原告縱令遵依「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」申請更正編定，憑以完成工廠登記亦告不能，而該申請更正編定與工廠登記兩者有依附主從連結關係，不得分割論定，亦屬被告隸管業務，無意解決，強予裁定。
⑸本件系爭土地，原即有訴外人萬隆造紙股份有限公司（下稱萬隆公司）於62年5 月14日領有工業用地證明書，此有被告於92年11月26日以府商登字第0920561041號函覆明載，訴外人萬隆公司並於63年10月29日臺灣省政府建設廳以建一字第150017號函核准工廠變更並領有工廠登記證（證號：工證（臺建）字第041654號）在案，復加以系爭地號曾多次經地政機關分割增減列地號，則本件遭裁處之系爭工廠設置之土地地號若何，並未見被告裁處書明載，相映上揭事實，難以明瞭，是原處分事實亦有欠圓實，難謂適切。
㈡被告主張：
⒈按「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記並發給工廠登記證後，始得從事物品製造、加工。」「工廠有下列情形之一者，主管機關應令行為人停工，並各處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；拒不遵守者，各再處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得連續處罰：一、違反第十條第一項規定未取得工廠登記證，擅自從事物品之製造、加工者。」工廠管理輔導法第10條第1項本文及第23條第1款分別定有明文。
⒉原告不服，訴稱『略以……查報人員等皆未配戴亦無出示證件，乃逕行進入系爭場所，……況且原告早於58年12月4 日即依法向被告申請核發取得營利事業登記許可，於系爭地號土地上從事砂石採取買賣營業，……再按工廠管理輔導法則係遲至90年3 月14日始為制定公布，凡此皆為被告機關所明知，猶肆意藉系爭行政裁處，以排除原先核准營業等作為……云云，請將訴願決定及原處分均予撤銷。』
⒊原告未經申准工廠設立登記並發給工廠登記證，即擅自於系爭土地設置工廠，從事砂石碎解加工業務，案經被告聯合查報小組人員於97年5 月20日稽查時所查獲，並當場製作稽查現場紀錄表載明工廠名稱為「永安砂石行」、行為人姓名為「馮麗紅」、稽查時現場「營業中」、未具工廠登記證、產業別為「砂石加工」、主要產品「砂石」、主要機具設備「輸送帶4臺、碎解機1臺、挖土機3 臺、鏟裝機1 臺」，馬力為「100 」HP，並經原告簽名確認無訛並有現場照片3 張附於原處分卷可稽。按工廠管理輔導法第2 條所稱之工廠，係指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。原告開設「永安砂石行」從事砂石碎解加工業務使用之馬力達100HP ，顯已超過經濟部95年12月20日經工字第09504607600 號公告修正所訂之「一定電力容量、熱能」及「一定面積」之標準，核屬工廠管理輔導法第2
條所稱之工廠，自應依法申准工廠登記後，始得從事加工、製造業務。惟原告未經申准工廠登記並取得工廠登記證，即擅自設置機具設備，從事砂石碎解加工業務，自有違揭法條之規定。
⒋原告訴稱其領有營利事業登記證得從事營利行為、土石採取業者如從事砂石加工得免辦工廠設立登記。查工廠是否領有營利事業登記證與是否依法申請工廠登記，係屬二事，要難以工廠領有營利事業登記證作為其未經核准工廠登記，違規從事物品製造加工業務之免責事由；而原告並未檢附其業依土石採取法規定取得之土石採取許可證，非該法所稱之土石採取人，自無從適用臺灣省政府建設廳（75）建一字第334796號函釋而得免辦工廠登記。
⒌按行政罰法第33條「行政機關執行職務之人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」查97年5 月20日被告聯合查報小組人員（成員包括工商發展處、工務處、消防局等稽查現場紀錄表可稽）於縣府廣場集合後，各相關單位稽查人員配戴識別證並駕駛公務車（車側漆有桃園縣政府）至原告廠址執行稽查業務；查原告並非初犯，該廠址係第2 次查獲違規（前於95年11月17日府商輔字第0950345342號裁處書命令立即停工在案），稽查人員現場請原告提供相關資料供登載並製作成稽查紀錄表，經原告確認無訛後用印簽名。是以，稽查當日稽查人員身分足資辨別，原告亦未主張或舉證證明，稽查現場紀錄表內容有虛偽不實或係出於被強暴脅迫而非自由意願所填載，該稽查現場紀錄表難認不具證據能力。
理 由
一、本件原告主張︰原告固有於系爭土地設置工廠，從事砂石碎解加工業務。然就程序而言，被告聯合稽查小組人員於稽查前並無通知，當日復無一人配戴工作識別證件，逕予私下擅自強行入侵私人工廠，程序難謂適法，所取得之證據無證據能力。另就實體而言，原告領有被告核發之營利事業登記證，依法從事營利之行為，於法有據。復依臺灣省建設廳75年12月24日（75）建一字第334796號函，經主管機關核准之土石區，其採取計畫原列有設置碎解洗選場，而該場地屬於非都市土地使用管制規則編為容許使用作為採取土石項目之「農牧用地」範圍者，可逕依土石採取規則第3 條第3 款辦理，免再辦理工廠登記。而工廠坐落於系爭土地，前經分割為279-12、279-22、279-30、279-42及279-21五筆土地，其中前四筆現已合併為279-3 地號，編為「特定農業區、丁種建築用地」並列入社子溪河川安全管制線內，獨漏279-21地號仍屬「特定農業區、農牧用地」，行政機關顯有疏失。又279-21地號係由系爭土地分割而來，原係訴外人萬隆公司經申請核准之工業用地，自屬核准之工業使用。況前揭279-21地號土地依「制訂非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9 條第2 款說明4 之規定，理應編為「丁種建築用地」。又政府將私有地擅自列為河川區域內，致未能申請更正編定。故原告無法正當申請工廠登記證是不能，而非不為也。為此請求撤銷原處分及訴願決定云云。
二、被告則以︰原告未經申准工廠設立登記並發給工廠登記證，即擅自於系爭土地設置工廠，從事砂石碎解加工業務，案經被告聯合查報小組人員（成員包括工商發展處、工務處、消防局等稽查現場紀錄表可稽）97年5 月20日於縣府廣場集合後，各相關單位稽查人員配戴識別證並駕駛公務車（車側漆有桃園縣政府）至原告廠址執行稽查業務，稽查人員身分足資辨別，而原告並非初犯，稽查現場紀錄表亦經原告簽名確認，內容並無任何虛偽不實或係出於被強暴脅迫而非自由意願所填載，前揭記錄表自具有證據能力。又，工廠是否領有營利事業登記證與是否依法申請工廠登記，係屬二事，要難以工廠領有營利事業登記證作為其未經核准工廠登記，違規從事物品製造加工業務之免責事由；而原告並未檢附其業依土石採取法規定取得之土石採取許可證，非該法所稱之土石採取人，自無從適用臺灣省政府建設廳（75）建一字第334796號函釋而得免辦工廠登記。原告主張其領有營利事業登記證得從事營利行為、土石採取業者如從事砂石加工得免辦工廠設立登記云云，為無理由等語，資為抗辯。
三、按「本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。前項所稱從事物品製造、加工之範圍，一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關公告之。」「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記並發給工廠登記證後，始得從事物品製造、加工。」「工廠有下列情形之一者，主管機關應令行為人停工，並各處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；拒不遵守者，各再處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得連續處罰：一、違反第十條第一項規定未取得工廠登記證，擅自從事物品之製造、加工者。二、……」工廠管理輔導法第2條、第10條第1項及第23條第1 款分別定有明文。經濟部復依前揭工廠管理輔導法第2 條授權，以90年9月6日經（90）工字第09004619400 號公告修正之「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」訂明一、從事物品製造、加工之範圍：以行政院主計處編印之「中華民國行業標準分類」之Ｃ大類製造業為認定原則。但屠宰業或僅從事修理業務者除外。二、一定面積：廠地面積達100 平方公尺以上，或廠房面積達50平方公尺以上。三、一定電力容量、熱能：電力容量、熱能（馬力與電熱之合計）達2.25千瓦以上。是如從事物品製造、加工之範圍、廠地面積或廠房面積、機具設備所使用之電力容量及熱能均已符合經濟部前揭公告之範圍與規模，自屬工廠管理輔導法第2 條所稱之工廠，而應依法申請工廠登記。另，被告為工廠管理輔導法第3 條所稱之地方主管機關，在該法授權裁罰金額範圍內，訂定該法違章案件罰鍰裁罰標準表，核此標準表，係就工廠是否領有登記證、違規次數及工廠類別加以分類、訂定裁罰金額原則，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以行政裁罰，應予尊重。而依上開裁罰標準表，未取得工廠登記證而具有污染性之工廠，第2 次違反該法第10條第1項之行為，罰鍰金額為10萬元，合先敘明。
四、原告於97年5月2日在系爭土地從事砂石碎解加工業務等情，為兩造所不爭，被告稽查人員查獲當場所製作之稽查現場紀錄表載明工廠名稱為「永安砂石行」、行為人姓名為「馮麗紅」、稽查時現場「營業中」、未具工廠登記證、產業別為「砂石加工」、主要產品「砂石」、主要機具設備「輸送帶4臺、碎解機1臺、挖土機3臺、鏟裝機1臺」，馬力為「100
」HP，並有桃園縣政府聯合查報小組稽查現場紀錄表、現場照片影本在卷佐證，為可認定之事實。原告雖主張被告聯合查報小組人員於稽查前並無通知原告，當日復無一人配戴工作識別證件，逕予私下擅自強行入侵私人工廠，有違行政罰法第33之規定，所取得之證據無證據能力云云。惟姑不論被告進入系爭土地採證之行為是否違背法定程序，究其實際，上開原告於系爭土地從事砂石碎解加工之事實既為原告所自認，且現場砂石車、吊車作業之照片顯為戶外空地所拍攝，原無違法取得之疑義，僅就上開證據而言，已足確認原告於系爭土地之固定場所從事砂石碎解加工之事實。況且，行政罰法第33條規定：「行政機關執行職務之人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」無非在於避免行為人對於執行職務公務員身分之疑慮，進而引發不必要之爭執，且此項義務，不宜過廣，以向行為人出示為限，違反之效果，則無非行為人得拒絕行政機關之人員執行職務（行政罰法對於違反之效果並無明文規定，此可參照警察職務執行法第4 條第1 項、第2 項），否則，所有行政機關之人員隱瞞真實身分調查所得證據，無不違反上開規定者。其實，行政機關執行職務之人員執行職務是否出示證件與證據之取得是否符合法定程序，原不應混為一談。本案被告聯合查報小組人員進入原告系爭土地之際，是否未配載或出示證件乙節，兩造容有爭議，但依工廠輔導法第18條規定，主管機關於必要時，本得派員進入工廠調查，亦即，對於行政機關進入工廠私領域之調查，並非採取令狀主義，而係由主管機關自行裁量決策，而原告對於被告聯合查報小組人員當日進入工廠調查時之身分，及所擬調查之違章行為，當場即已知悉且無爭議，此由原告即馮麗紅接受稽查且簽名於上開小組稽查現場紀錄表即可得見，實難謂有違行政罰法第33條違反之情狀。原告復未指出被告稽查所得，有出於原告非自由意志等情事者，稽查現場紀錄表之取得並無所謂違反法定程序之情事，具有證據能力並無疑義，併此指明。
五、承上所述，原告於97年5 月2 日在系爭土地從事砂石碎解加工業務之事實，既斟明確，而原告於該固定場所所使用之馬力達100HP ，顯已超過前揭經濟部95年12月20日經工字第09504607600 號公告修正所訂之「一定電力容量、熱能」及「一定面積」之標準，核屬工廠管理輔導法第2 條所稱之工廠，自應依法申准工廠登記後，始得從事加工、製造業務。原告猶主張其領有營利事業登記證自得從事營利行為、土石採取業者如從事砂石加工得免辦工廠設立登記、萬隆公司於同一地號已申准工廠登記而得維持工業使用、以及凡取得工業用地證明書後，即可申請土地變更編定，將「農牧用地」變更為「丁種建築用地」，再申請工廠登記證，本件係因政府將私有地擅自列為河川區內，影響當事人合法權益云云。惟查︰
㈠工廠是否領有營利事業登記證與是否依法申請工廠登記，係屬二事，要難以工廠領有營利事業登記證作為其未經核准工廠登記，違規從事物品製造加工業務之免責事由。
㈡土石、礦石採取業者，如有從事碎石加工，可依土石採取規則辦理，免辦工廠設立登記，固經臺灣省政府建設廳75年12月24日（75）建一字第334796號函令在案。然而原告從未提出其業依土石採取規則所取得之土石採取許可證，可資憑證，自無從適用臺灣省政府建設廳（75）建一字第334796號函釋而得免辦工廠登記。
㈢至訴外人萬隆公司雖曾於系爭土地取得工廠登記，惟與原告分屬不同主體，原告自不得以萬隆造紙股份有限公司所取得之工廠登記證，作為自己已申准工廠登記而得從事砂石碎解加工業務之依據；況且訴外人萬隆公司經核准設立工廠從事之產業別為「紙漿、紙及紙製品製造業」，此有被告於92年11月26日以府商登字第0920561041號函台灣省政府建設廳63年10月29日建一字第150017號函、萬隆公司工廠登記證（證號：工證（臺建）字第041654號）為憑，核與碎石碎解加工業務無涉。
㈣又原告工廠坐落之系爭土地，前經分割為279-12、279-22、279-30、279-42及279-21五筆土地，其中前四筆現已合併為279-3 地號，編為「特定農業區、丁種建築用地」並列入社子溪河川安全管制線內，然獨漏279-21地號仍屬「特定農業區、農牧用地」，行政機關是否有有疏失，核與本案原告是否未經申請許可而設立工廠，要屬無涉，何能藉詞系爭土地經主管機關「違法」列為河川區內云云，而規避工廠管理輔導法之適用。
六、綜上，原告未經申請核准工廠設立登記，從事砂石碎解加工業務，於97年5 月2 日為被告查獲，有違工廠管理輔導法第10條第1 項規定之事實，洵堪認定。而原告前經被告於95年11月17日以其違反工廠管理輔導法第10條第1 項規定，爰依同法第23條規定裁處4 萬元，命立即停工乙節，有被告95年11月17日府商輔字第0950345342號裁處書影本可稽，原告受處分後仍未停止違法行為，繼續未經申准工廠登記，擅自開設工廠從事砂石碎解加工業務，再次為被告所查獲，原處分依工廠管理輔導法第23條第1 款規定，並衡酌原告所從事者乃具污染性之工廠業務，且係第二次查獲，依被告所定工廠管理輔導法違章案件罰鍰裁罰標準表裁罰，裁處罰鍰10萬元，並勒令停工，洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年 3 月 4 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　許麗華
法 官　楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年 3 月 4 日書記官 徐子嵐