臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第3019號

• 裁判案由: 民用航空法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 04 月 02 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3019號
原　　　告　遠東航空股份有限公司
代　表　人　甲○○(董事)
訴訟代理人　商桓朧律師(兼送達代收人)
複代理人　　許惠峰律師
被　　　告　交通部民用航空局
代　表　人　李龍文（局長）
訴訟代理人　柯莉娟律師
上列當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國97年9 月23日交訴字第0970041477號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告因財務問題衍生：經理人遲未補派、航空器及發動機遭所有人通知禁用，致機隊運能不足、取消部份航班並變更起飛時間及積欠員工薪資等營運缺失，被告遂依民用航空法第57條規定，以民國( 下同)97 年5 月7 日空運計字第0970013814號函請原告於文到10日內㈠指派經理人。㈡解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。㈢就短期內所需之穩定現金來源，提出具體可行之解決方案。㈣解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全。嗣原告以97年5 月19日企字第0970459 號函陳報相關改善措施，被告認原告除已指派副總經理方南海代理總經理外，其餘缺失均未於期限內完成改善，違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，乃以97年5 月23日空運計字第09700147861 號函請原告於97年5 月28日前陳述意見，惟迄至97年6 月11日未獲回復，遂依民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，作成97年6 月11日空運計字第09700177101 號函，裁處原告新臺幣（下同）300 萬元罰鍰( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠茲就被告要求原告改善⒈儘速指派代理人。⒉儘速解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。⒊儘速提出具體可行之解決方案，穩定之現金來源，以支應每日營業所需費用。⒋儘速解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全等事項，業已獲得重大之改善，茲分述如下：
⒈原告業於97年5 月23日間指派原任職於長榮航空，後轉任原告公司董事長特助之蔡佳儒先生代理總經理一職，此有原告公司之人事通報公文可稽，是以，上開第一項之缺失業已獲得改善。
⒉有關解決相關租賃合約糾紛及研提航班異動時消費者權益之保護措施一事，原告已分別與飛機引擎及相關零件之出租人數次協商，目前出租人並無任何具體之法律行動。至於航班異動時之消費者權益保護措施，因原告已於97年5
月13日暫時停止營業，並於5 月13日至5 月17日將滯留在外之旅客載回，對消費者之權益已善盡保護之責，而原告現今並無航班飛行，因而自無因航班異動而產生消費者權益受損發生之可能，原處分書所指之上開缺失，業已因原告公司情況改變而獲得有效紓解或已不復存在。
⒊就提出穩定現金來源以支應每日所需費用方案一事，原告於97年2 月間向台灣台北地方法院( 下稱台北地方法院)
聲請重整，雖該聲請遭裁定駁回，惟該裁定業於97年7 月17日經台灣高等法院裁定發回重審，是以，原告聲請重整一事，現由法院積極審理中，原告目前亦依重整法院之命，積極配合提出相關文件，以供審酌，茲再詳述如下：
⑴有關提出財務報告書一事，原告於97年8 月27日業已委請全球知名之資誠會計師事務所查核原告公司97年度之財務並提出查核報告，此有該所蕭金木會計師所出具之文件(資會委字第08001045號函)及財稅簽證專業服務委託書可稽。該所並已依商業會計法之相關規定完成財務報告之初步編制及查核工作，預計於12月上旬得以出具完整之財務報告書。
⑵重整案件之審理法院方於97年9 月間指定施中川及羅芳蘭兩名會計師為檢查人，就原告現行之營業及財務狀況進行裁定重整所必需之檢查事項，二位檢查人亦曾多次至原告公司實地查核公司之財務、現存資產及留用員工等實際狀況，並預計於近日內完成報告後呈報重整審理法院。
⑶再者，台北地方法院檢察署已於97年8 月14日就原告之前董事長崔湧及總經理陳尚群及吳勇璋等人依背信罪提起公訴，總計其侵占原告公司之資產達6 億餘元，就渠等虧空原告公司之行為，原告業已委請律師就渠等分別代表之中華開發股份有限公司及南山人壽有限公司提出民事連帶賠償責任之追償動作。此外，為保全原告就渠等將來之求償可能，台北地方法院民事庭更於97年8 月27日裁定就渠等所有之資產為緊急處分，以確保原告日後之求償，就此部分，原告亦已委請律師就渠等之財產，聲請假扣押，足證，原告現已積極保護公司債權，以利將來重整程序之進行。
⑷又原告於97年7 月間由前立委甲○○先生擔任原告董事之後，即積極處理原告聲請重整期間日常經營所面臨之各種問題，並為使重整聲請中之營運計畫具有可行性，已積極洽詢相關投資人，以便於取得法院准予重整之裁定後，進行股東會於97年6 月30日通過之50億私募普通股現金增資案。現今已獲得美聯國際開發財務管理股份有限公司願意於20億範圍內優先認股，此有雙方簽訂之認募增資股及協助融資備忘錄可稽。
⒋有關積欠員工薪資之問題，於原告暫停營業之初期，確有部份員工情緒不穩之現象，惟原告自甲○○先生擔任董事後，即積極安撫員工情緒，努力解決原告公司經營面臨之相關問題，並曾於97年8 月25日在有限之現金資源下發放半個月薪資。又原告員工之工會於9 月間決議歇業，並經臺北市政府勞工局認定歇業成立，目前員工正等待政府由勞工墊償基金中發放6 個月之積欠薪資，且原告公司之重整計畫中，初期預計回聘300 名員工，至公司回復正常營運時達到600 名員工之規模，因員工情緒不穩進而影響公司運作之疑慮，目前已因情事變更而不存在。
㈡綜上所述，原告於法院緊急處分命令期間之保護下，已與航空器、發動機所有權人租賃公司達成初步協議，目前並無相關債權人取回上述物品之行動，且原告已尋得深具雄厚資金之國際投資團隊，願意於獲得准予重整之裁定後，挹注20億資金，此金額依照原告之營運計畫已足以恢復原告之正常營運，況且審理重整之法院業已指派兩位檢查人進行公司裁定重整所需必要之檢查，而資誠會計師事務所亦將於12月上旬提出完整之查核報告，足見，原告聲請裁定重整之獲准機率甚高，被告未察及此事實，靜待法院審理重整聲請所為之裁定，即貿然以原告無法改善上述之事項將影響飛安安全為由，裁處300 萬元之罰緩，不僅未詳查原告確已努力改善上述事項，且其裁罰之數額本有60萬元至300 萬元之空間，被告未考量原告財務所面臨之困境，裁罰原告最高之數額，對於原告而言，無疑為雪上加霜，該處分並未能促使原告解決上述問題，反而有礙原告招募新資金，重整營運之機會，該處分顯有違比例原則。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1
項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠原告起訴之程序問題：
⒈因交通部是於97年9 月23日駁回原告之訴願，但原告遲至12月1 日始提起本件訴訟，被告否認原告已於法定期限內提起本件行政訴訟。
⒉查原告於其97年12月1 日起訴狀提出之起訴理由，主要係說明被告作成處以行政罰鍰之處分後之現況處理情形，且空泛指摘被告未考量其財務所面臨之困境，裁罰最高之數額是雪上加霜，有礙原告招募新資金，故被告之裁量違反比例原則云云。按行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起撤銷訴訟應指摘被告作成系爭處分之「違法」事證，而非說明作成處分後其如何努力改善，更何況被告早於97年5 月23日以空運計字第09700147861 號函告知原告將處以300
萬元之罰鍰，並給予原告提出意見之機會，原告未作任何回應，從而，原告至今始提起本件撤銷訴訟顯有錯誤。
㈡被告為行政處分之法律依據：被告作成原處分時，完全秉持依法行政及符合行政程序法規中為行政行為時應遵守之原則，謹簡要答辯及說明如次：
⒈民用航空法第57條─被告檢查及督導原告業務與命令限期改善缺失之法源依據：
⑴民用航空法第57條規定：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」
⑵被告根據民用航空法57條規定，於原告出現無法正常經營給付積欠中油之債務後，成立「遠東航空公司航機務、財務及營運聯合檢查小組」檢查原告之航務、機務、財務及營運情況，並且於發現原告經營之缺失後限期命原告改善。
⑶被告所發現之原告違規事實有：
①民用航空法第56條：民用航空運輸業應按期送請民航局核轉交通部備查有關營運、有關財務者、有關航務者、有關機務者。事實證明原告自發生財務問題後，無法定期送交有關營運、財務、航務、機務之報告。原告對於積欠鉅額債務，無力清償而須透過聲請重整時取得之「緊急處分」暫時喘息之事實有原告聲請重整及台北地方法院之裁定可稽。對於原告聲請重整之種種困境，本非被告之主管監督範圍，但因其財務困窘及可否獲得重整之諸多事實卻是被告於民用航空法第56條及第57條應監督之事項，且由被告之監管得知之事實益可證明原告自97年2 月暴露財務漏洞迄今，若無法取得鉅額現金清償負債，根本無能力改善所有營運之缺失後申請復航。
②違反民用航空運輸業管理規則第9 條：民航運輸使用國家稀有資源又涉及公共利益，是屬特許行業，因此，民用航空運輸業管理規則第9 條規定民用航空運輸業之董事、監察人、經理人、公司所在地變更或設立分公司，應依法向有關機關辦妥變更登記後15日內，報請被告備查。自原告提出之文件可知原告先前因前董事長及總經理於經營上諸多違法行為導致營運出現嚴重問題，而原告於先前董事長及總經理辭職後，公司代表人及經理人幾經更迭，被告進行查核後發現原告不但未依公司法等規定辨理變更，亦未遵守民用航空運輸業管理規則第9 條規定向被告報請備查，當被告為處理原告造成之諸多問題要負責人出面解釋時，經常無法確認誰有權或有義務處理相關問題，顯然原告董事長及總經理更迭造成經營上之問題危及飛航安全之控管及大眾權益之確保，被告必須限期原告改善，而事實證明原告係在被告之督促下才進行改善。
③違反民用航空運輸業管理規則第13條之1 ：民用航空運輸業管理規則第13條之1 第項規定：「民用航空運輸業暫停或終止國內定期航線前，應報請民航局核轉交通部核准，始得暫停或終止。」原告於97年5 月12日下午無預警停飛，顯然違反該條規定。航線之特許經營權是公共財，非航空公司之私有或獨有財產，若航空公司申請暫停航線之營運，則依民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定：「暫停以一次為限，其期間不得逾一年」。原告已於97年5 月16日以企字第0970457 號函申請暫停所有國內及國際航線之營運，並表示暫停之時間為自97年5 月13日至25日止。根據民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定：「民用航空運輸業得於暫停期間內復航，並於復航前報請民航局備查；於暫停期間屆滿後未復航者，視同終止。」原告自97年5 月16日執行疏運滯留海外之旅客後，至被告作成系爭行政處分之前及之後，皆未在其被授與之國內五條航線及國際航線之經營權上有任何積極作為。簡言之，原告因財務問題根本無法善用被告先前授與原告經營之五條國內航線及國際航線之權益，完全是可歸責於原告之因素而導致無法享有五條國內航線及國際航線之權益，依民用航空運輸業管理規則第13條之1 第2 項規定，原告未於期限內復航本應終止原告之航線經營權，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
④民用航空法第91條第2 項前段規定：「乘客因航空器運送人之運送遲到而致損害者，航空器運送人應負賠償之責。」原告於97年5 月12日之無預警停飛，導致已購票之乘客無法獲致原告之空運服務；又隔日因中油無法供給足夠油料而無法疏運滯留海外乘客，遲到5 月16日才完成疏運之事實已構成原告應負賠償責任，但原告並未盡其賠償之責，原告違法事實明確，嚴重損及消費者權益，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
⑤航空運輸契約及消費者保護法：消費者保護法第4 條規定，為維護交易安全，企業經營者應提供消費者充分與正確之資訊，及實施必要之消費者保護措施。簡言之，當原告知悉其財務發生危機而需現金時，應考慮廣大消費者之權益，於出售機票時應考慮履約能力。但是，原告卻有意隱暪真相，反而與旅行社進行大量販售機票之商業協議，致使不知情之消費者買進原告提供之便宜機票。因為被告無法介入原告與旅行社及消費者間之消費商業行為，僅能基於民用航空法第57條規定督導原告之業務，故要求原告應解決與飛機租賃公司間之合約糾紛，及班表異動時應注意消費者權益之保護措施，並要求原告改善。豈料，原告因財務困窘，無法復航而導致購買原告機票之消費大眾無從要求原告履行運送契約，原告根本未改善且無法改善此項缺失，原告於其訴願及起訴理由中對此違規事實無法改善避而不談，益證原告無法改善此項重大缺失。
⑥勞動契約及勞動基準法：被告並非勞工事務之主管機關，但被告發現原告與勞工間存在違反勞動契約及原告於勞動基準法中之義務時，因勞工事務亦是原告經營航空運輸業務之重要事務，若勞工工作情緒及品質不佳，會危及飛航安全。因此，被告要求原告應處理積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響正常運作及飛航安全。但事實卻是原告無法取得資金營運，更無法償還員工薪資，原告於其起訴狀第5 頁第4 行中亦表示：「原告員工之工會於9 月間決議歇業，並經臺北市政府勞工局認定歇業成立」，益證原告無法妥為處理其勞資問題，使得其於員工不得不作出此一決定來保障自身之權利。且長期歇業之結果，原告之員工因無法透過勞資爭議調解或訴訟機制保障權益，已走上街頭抗議，造成社會問題，臺北市政府、行政院勞工委員會、工會及員工於處理勞資問題時，根本找不到資方可負責之人，反而是要求被告介入處理。在在證明原告對於勞資問題也因財務困窘無力處理，原告根本無法改善此項與營運有關之重大缺失。
⒉民用航空法第112 條─被告處分原告未於期限內改善缺失之法源依據：
⑴民用航空法第112 條第1 項規定：航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攪業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構對於依民用航空法規定限期改善事項屆期未改善，處新台幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，被告得報請交通部核准後停止其營業之一部或全部或廢止其許可。
⑵由諸多事實可證，被告為協助原告改善其違規之情事並督導其業務，甚至協助原告脫離財務困境避免違規事實之繼續，已盡所有努力。而被告於作成處罰300 萬元之行政罰鍰前，已於97年5 月7 日及5 月15日給予原告二次改正機會，仍未見原告積極改善後，始於97年5 月23日以空運計字第09700147861 號函告知原告對其違法行為將依民用航空法第112 條處以300 萬元之罰鍰，並給予原告提出意見之機會，但原告仍未作任何回應。自民用航空法第112 條之文義及規範之目的考量，被告對於違反法規之事實本可處以行政罰鍰，對於屢次給予機會卻屢屢怠於處置，反而要求被告、交通部等政府單位為其解決財務問題之舉措，被告不得不依法處以最高罰鍰，給予原告仍須依法行政之警示。更何況，原告後續之違規，因構成情節重大，被告為貫徹法制而後續處以撤銷五條國內航線之經營及全部國際航線之經營，故被告最先援引相關事證後依法課與最高行政罰鍰並未違反比例原則。
⑶行政程序法第7 條規定行政行為應採取有助於目的之達成、選擇對人民損害最少及造成損害與欲達成之目的之利益不失均衡等比例原則。而被告因原告屢屢無法於期限內完成缺失改善，加上原告已於97年5 月16日以企字第0970457 號函申請暫停所有國內及國際航線之營運，並表示暫停之時間為自97年5 月13日至25日止，但期滿後原告仍無法依法聲請復航，依民用航空運輸業管理規則第13條之1 之規定本可終止原告之航線經營權，而被告認定原告無法於期限內改善所有缺失導致寶貴之航線經營權無法行使，且連帶使得臺北與金門、馬公、臺東及花蓮等航線之航空服務出現嚴重空窗，被告尚須協調其他航空業者加入營運舒解該航空運輸需求，原告無法改善缺失造成授與其特許經營之航線出現空窗影響消費大眾權益已屬違法情節重大，故被告於97年6 月20日援引民用航空法第112 條作成停止原告五條國內航線經營權之處分，係符合法制且無違反比例原則。
㈤綜上論述，原告違法事證明確且被告幾經給予限期改正機會，並於處以最高罰鍰時，尚給予原告陳述意見之機會，被告為處分時甚至採行行政程序法第102 條之給予陳述之機會，被告之處分完全是依法行政，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告97年4 月9 -11 日現金流量、原告4 月15-18 日及4 月21-22 日財務危機相關資訊彙報會議紀錄、原告97年4 月22- 25日現金流量、原告97年4 月24-25 日及4 月29-30 日財務危機相關資訊彙報會議紀錄、原告97年5 月2 日財務危機相關資訊彙報會議紀錄、原告97年5 月2 日及5 月6 -9日現金流量、原告97年5 月5-9
日及5 月12日財務危機相關資訊彙報會議紀錄、原告97年4
月30日至5 月10日航班執行情形、被告97年5 月7 日空運計字第0970013814號函、原告97年5 月19日企字第0970459 號函、原告目前無法營運之飛機統計表、原告目前尚未通知禁用( 暫時仍能營運) 之飛機統計表、原告97年5 月29日民用航空運輸業許可證、原告公司登記資料查詢、原告97年7 月17日最近三個月重大訊息查詢、原告公司董監事資料、被告97年4 月29日空運計字第0970012980號函、原告97年5 月5
日企字第0970423 號函、原告目前受影響之機隊狀況統計表、原告目前未受影響仍能營運之機隊狀況統計表、97年5 月份國內線航班預劃取消班次明細表、97年5 月份國內線航班時間異動班次明細表、原告97年5 月12日公司當日重大訊息之詳細內容、原告停止營運後其他航空公司接替營運情形及未來因應做法、「遠東航空公司財務及營運聯合查核小組」第一次查核項目、「遠東航空公司財務及營運聯合查核小組」第一次查核報告、行政院消費者保護委員會97年5 月21日消保督字第0970004461號書函、96年5 月14日研商「遠東航空公司停止營運之消費者權益保護事宜」會議紀錄、高雄市旅行商業同業公會97年5 月20日高市旅行(97)尚字第125 號函、旅行無謂損失之統計表、行政院消費者保護委員會97年6 月5 日消保官字第0970004951號函、高雄市旅行商業同業公會97年6 月13日寄發與原告之存證信函、高雄市旅行同業公會97年6 月11日旅行社持有遠東航空公司國內線剩餘機票及相關費用統計表、臺北市政府97年5 月21日勞資爭議案件調解會議紀錄等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 本件起訴有無逾期? 原告有無違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定之情形? 原處分科處法定最高罰鍰，有無違反比例原則? 本院判斷如下：
㈠按「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之…六、起訴逾越法定期限者。…」為行政訴訟法第106 條第1 項前段、第107 條第1 項第6 款所明定。經查，本件交通部97年9 月23日交訴字第0970041477號訴願決定書係於97年10月3 日送達原告，此有交通部訴願文書郵務送達證書附訴願卷可稽( 見第157 頁) ，是原告提起行政訴訟之期間，應自同年月4 日起算，於97年12月3 日屆滿。原告於97年12月2 日向本院提起行政訴訟，亦有起訴狀上之收文日戳可憑( 見本院卷第8 頁) ，揆諸前揭規定，尚未逾法定不變期間，應屬合法。是被告辯稱原告起訴逾期云云，並不可採。
㈡按民用航空法第56條: 「民用航空運輸業應將左列表報按期送請民航局核轉交通部備查︰一、有關營運者。二、有關財務者。三、有關航務者。四、有關機務者。五、股本百分之三以上股票持有者。民航局於必要時，並得檢查其營運財務狀況及其他有關文件。」、第57條：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」、第112 條第1 項第6 款：「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣60萬元以上300 萬元以下罰鍰…：…六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」
㈢查原告於97年2 月5 日所簽發國泰敦北分行之支票，以支付到期之中油油款151,437 仟元，因原告資金調度之作業疏失致存款不足支付，經財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心於97年2 月12日前往原告實地查核其財務業務情形，發現原告財務比率不佳，96年度營收7,368,506 仟元，較去年同期減少約8%，毛利為-661,913仟元( 毛利率-9%)，較去年同期毛利519,781 仟元( 毛利率6.5%) 大幅下降1,181,694 仟元。稅前損失-3,291,826仟元，較去年同期稅前損失-388,547仟元，虧損大幅增加2,903,279 仟元，除毛利率下降外，主係認列轉投資公司遠和公司出售其所持有遠東公司之股票產生之投資損失1,738,532 仟元，有行政院金融監督管理委員會證券期貨局97年2 月13日證期一字第0970006869號函在卷可稽( 見原處分卷第28 -29頁) 。被告認原告財務狀況出現警訊，可能影響公司正常營運，危及飛航安全，遂依民用航空法第56條第2 項及第57條規定，成立「遠東航空公司航機務、財務及營運聯合檢查小組」檢查原告之航務、機務、財務及營運情況( 見原處分卷第1-2 頁) ，發現原告因財務問題擴大有: 「⒈原告前總經理陳尚群於97年4 月11日辭職生效後，原代理總經理關思屏亦於97年4 月25日辭去職務，原告仍未指派經理人，則公司運作缺乏跨部門整合及領導情況下，易生疏漏，甚而影響飛安全。⒉原告未能按時支付航空器及發動機租賃公司租金，已陸續有租賃公司要求原告停止使用其航空器或發動機；被告前已以97年4 月29日空運計字第0970012980號函請原告說明與租賃公司間糾紛處理狀況與因應措施，惟原告97年5 月5 日企字第0970423 號函中，仍未說明相關租賃合約糾紛之處理情況，另原告所使用之航空器因而停飛之現象並有擴大情況，將影響貴公司航班正常供給，進而有損消費者權益。⒊依據原告提供之現金資料，短期內亟需穩定之現金來源，以支應每日營運所需費用。⒋原告工會前於97年5 月1 日召集全體員工大會，會中決議授權工會於5 月15日與貴公司談判或依法提起訴訟」等情事，乃以97年5 月7 日空運計字第0970013814號函限期通知原告於文到10日內⒈指派經理人⒉解決相關租賃合約糾紛，並應研提航班異動時之消費者權益保護措施。⒊就短期內所需之穩定現金來源，提出具體可行之解決方案。⒋解決積欠員工薪資問題，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全(
見訴願卷第123-124 頁) ，並於97年5 月7 日送達原告，有簽收單可稽，且為原告所不爭( 見本院卷第184 頁) ，因原告迄未改善，被告復於97年5 月23日以空運計字第09700147863 號函請原告於97年6 月2 日前完成改善。則原告應於97年6 月2 日前完成改善上列事項。
㈣嗣原告以97年5 月19日企字第0970459 號函陳報相關改善措施，略以「基於公司整體營運需要，自97年5 月16日起由企劃處副總經理方南海兼代總經理一職。遠東航空公司機隊營運協調與航班異動辦理情形：㈠目前已由飛機或發動機所有人通知禁用之飛機如下：( 附表一) ⒈XU-AKB(B 757-200客機) ─為BCC 公司所有，已通知禁用停航。⒉B-27201(B757-200 F貨機) ─為AWAS公司所有，已通知禁用停航。⒊B-27011( B757-200 客機) ─為仲盈所有，但裝有BCC 公司發動機，故亦禁用停航。⒋B-28007(MD-83 客機) ─為仲盈所有，但裝有中租迪和發動機，故亦禁用停航。⒌B-28025(MD-83 客機) ─為遠航自有，但裝有中租迪和發動機，故亦禁用停航。⒍B-28031( MD-83客機) ─為IAL 公司所有，但其代理GECAS 公司已通知禁用停航。㈡飛機或發動機所有人尚未通知禁用，目前仍可營運之飛機如下：( 附表二) ⒈屬於遠東航空自有之飛機，因有「緊急保全」保護傘，在5/22目前仍可營運之飛機編號如下：( 註：若裝用之發動機所有人要求禁用，則飛機隨時可能停航。) ⑴B-27015 ─裝用發動機編號P728717(遠航)&P728293(遠航)(註：因裝用之兩部發動機亦屬於遠航所有，確定可營運至2008.05.22 )⑵B-27013
─裝用發動機編號P728755(仲盈)&P728294(遠航) ⑶B-28027 ─裝用發動機編號P718167(IAL)&P726050 (仲盈) ⒉屬於遠航售後租回之飛機，無『緊急保全』保護傘，但目前飛機或發動機所有人尚未通知禁用，屆時若飛機或發動機所有人要求禁用，則下列飛機將隨時可能停航營運：⑴B-27017 ─裝用發動機編號P727149(台壽保)&P727256(台壽保) 。⑵B-27021 ─裝用發動機編號P728718(遠航)&P7 28756( 仲盈)
⑶B-28011 ─裝用發動機編號P726947(仲揚)&P728161(遠航) ⑷B-28017 ─裝用發動機編號P725967(台壽保)&P718269(IAL)⑸B-28021 ─裝用發動機編號P728084(台壽保)&P728163(遠航) ⑹B-28035 ─裝用發動機編號P726 959( 眾揚)&P728140(台壽保) ⑺B-28037 ─裝用發動機編號P725903(台壽保)&P726086(台壽保) ⒊上述第( 一) 項之三架飛機，若『緊急保全』的保護傘可展延，則在5/22日後仍可營運，若保護傘無法展延，屆時所有飛機可能停航。⒋遠航機隊之保費，已於4 月30日屆期，目前僅先支付10萬美元，還差45萬美元。若保險公司進一步要求支付保費餘額，否則立即停止承保，而遠航又無法支付機隊保費，屆時上述飛機必須全部立即停航。( 註：遠航將通知BCC 及AWAS兩家出租公司自行接續承保，以確保並維持其飛機在保險狀況) 。⒌有關航班異動時，旅客可依據定型化契約向購買旅行社申請退票，本公司將從寬認定計算退票金額，並且不扣除退票手續費。」等語( 見本院卷第122-123 頁) ，經被告認原告除已指派副總經理方南海代理總經理外，其餘缺失均未於期限內完成改善，違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，乃依首揭規定，以原處分裁處原告300 萬元罰鍰，尚無不合。
㈤原告雖主張有關航空器租賃糾紛部分，已完成改善，有關缺乏營運資金部分，已為妥善因應，無影響市場秩序及公共利益之虞，有關積欠員工薪資部分，應非被告業務督導範圍云云。惟查:
⒈迄97年5 月19日止，原告所使用之航空器或發動機中，已有6 架經所有人通知禁用，獲緊急保全仍可營運者僅有3
架，餘7 架將隨時可能因所有人要求禁用而停航。而原告自承3 架獲緊急保全之飛機，若緊急保全可以展延，則在5 月22日後仍可營運，若無法展延，屆時所有飛機可能停航，如前所述，可知，此3 架飛機可否營運須視緊急保全有無展延而定，與其餘7 架飛機均處於不確定能否提供飛航之狀態。甚且，若保險公司停止承保，原告無法支付機隊保費，全部飛機必須立即停航，則原告將無可供營運之飛機。而原告於本院言詞辯論程序時所自承: 「( 問: 97年5 月7 日被告發函要求原告改善的幾個重點，到6 月11日處分之前，原告是否只有一個97年5 月19日這個陳報函？) 是。」等語( 見本院卷第222 頁) ，則原告未能於97年6 月2 日依限完成解決相關租賃合約糾紛乙節，堪以認定。原告雖於本院審理時主張已與航空器、發動機所有權人及租賃公司完成協商，租賃公司亦給予善意回應等語，然未提出相關證明文件以為佐證，尚非可採。
⒉再查，航線之特許經營權是公共財，非航空公司之私有或獨有財產，依航空運輸業管理規則第13條之1 第1 項及第2 項規定，原告暫停或終止國內定期航線前，應報請民航局核轉交通部核准，始得暫停或終止，且暫停以一次為限，其期間不得逾一年。原告未報請核准，即於97年5 月12日下午無預警停飛，已有違反上開規定之情事。且自97年5 月13日起原告無法提供飛航服務，立即造成大批旅客滯留海外，原告亦未擬妥因應措施處理相關問題，嚴重損及消費者權益，並連帶造成旅行業者損失，有高雄市旅行商業同業公會97年5 月20日高市旅行(97)尚字第125 號函略以: 「捷利旅行社、五福旅行社、雄獅旅行社等三家旅行社於5 月11日搭乘遠東航空EF-1975 班次前往高雄/ 峇里島，並預定5 月15日回程，旅行社於出發前已將來回機票款付清，但遠東航空公司卻於5 月13日無預警停飛所有國內、外航線之班機，且未派遣班機將滯留峇里島之旅客接回，造成旅客惶恐，業者無奈，為此上述旅行社尋求中華航空公司協助，並購買峇里島至桃園機場之機票於5 月15日搭乘CI-688班次由峇里島/ 桃園，先將旅客接回桃園機場，再派遣遊覽車將旅客送達至高雄，造成業者成本增加....」等語及存證信函略以: 「有關貴公司於97年5 月13日無預警停飛，造成旅行社無謂之損失，懇請貴公司盡速出面處理本會會員旅行社所剩餘之機票，以降低旅行業者之成本損失，檢附本會會員旅行社未搭乘剩餘機票之航線、票號」等語在卷可稽( 見原處分卷第68-72 頁及第75頁) 。即原告亦以97年9 月30日行銷字第0970575 號函覆有關澎湖縣旅行同業因原告暫停營運造成旅客損失乙案略以: 「... 說明:...二、本公司因財務狀況異常於97年5 月13日暫停營運至今，資金調度困難無法立即處理代售業者申請之機票退票款項深感抱歉；加以目前仍屬公司申請重整階段，擬待恢復正常營運後方得正常辦理旅客退票事宜... 」等語附卷可按( 見原處分卷第80頁) 。行政院消費者保護委員會為此尚於97年5 月14日召開研商「遠東航空公司停止營運之消費者權益保護事宜」，有該會97年5 月21日消保督字第0970004461號函檢附會議紀錄可參( 見原處分卷第64-67 頁) 。嗣被告協調中油公司供應原告97年5 月13日部份航班之用油，以利原告緊急載運部份滯留在海外之旅客返國。可知，原告無預警停航後，尚賴被告協助處理及旅行業者自力救濟，始得順利疏運滯留海外的旅客返台。又原告無預警中止台帛航線，造成帛琉經濟重大衝擊，至帛琉總統雷蒙傑索基於飛航安全與永續經營考量，不得不下令無限期中止原告飛帛航權，並請我政府協助追討原告積欠帛琉政府超過20萬美元之各項規費，有駐帛琉共和國大使館電報附卷可按( 見原處分卷第89-90 頁)
。被告考量台帛航線乘客權益，協調中華航空公司初期以包機方式協助疏運旅客及貨物，有被告97年5 月27日空運管字第0970015186號函可徵( 見原處分卷第56頁) 。況原告於宣布暫停營業後，仍多次反覆調整航班，致無法提供確實之飛航情況，旅客無所適從，旅行業亦難以安排旅客返臺，故消費者權益保護措施，並未因原告自行停止營業即可解免其提出之責任，反而更應提出相關因應措施提供旅客辦理退票服務、解決流通在外未使用機票之退費、建立境外旅客疏運返台處理機制等。是原告主張其已於5 月13日至5 月17日將滯留在外之旅客載回，對消費者之權益已善盡保護之責，而原告現今並無航班飛行，自無因航班異動而產生消費者權益受損發生之可能，原處分書所指之上開缺失，業已因原告公司情況改變而獲得有效紓解或已不復存在云云，尚非可採。原告未能於97年5 月18日依限提出航班異動時之消費者權益保護措施，被告復於97年5
月23日以空運計字第09700147863 號函請原告於97年6 月2 日前完成改善，原告迄未完成改善，被告又於97年6 月3 日以空運管字第0970016692號函請原告研提完善方案(
見原處分卷第57頁) ，此亦為原告於本院言詞辯論程序時所自承: 「( 問:97 年5 月7 日被告發函要求原告改善的幾個重點，到6 月11日處分之前，原告是否只有一個97年5 月19日這個陳報函？) 是。」等語( 見本院卷第222 頁) ，故原告未依限提出航班異動時之消費者權益保護措施之違規事實，至堪認定。
⒊原告未依規定程序申請核准，即於97年5 月12日對外宣布「本公司因資金問題，自13日起暫時停止營業」，足見原告確因缺乏營運資金而停止營業，即原告亦自承「當時在做重整聲請，原告確實沒有向被告提出現金來源」等語(
見本院卷第186 頁) 。原告雖主張已於97年2 月間向台北地方法院聲請重整，並於97年8 月27日委請資誠會計師事務所查核原告97年度之財務，提出查核報告，原告股東會於97年6 月30日通過50億私募普通股現金增資案、現今已獲得美聯國際開發財務管埋股份有限公司願意於20億範圍內優先認股，惟此均非短期內所需之穩定現金來源。況台北地方法院業於97年12月18日駁回原告之重整聲請案，該裁定理由略以: 「... 五、本件聲請人遠東航空公司之財務存在鉅額之虧損，於重整後已難期待其能達到收支平衡，並無重整更生之可能。... （五）... 查遠東航空公司如欲維持過去經營規模進行重整，以現有之市場規模而言，必須有足夠資金長期支援（見本院97年度整更（一）字1 號卷二第178 頁），且依遠東航空公司重整計算書所撰，在復航初期應備有約1711,000,000元，然該現金亦可能再耗用減少，故遠東航空初期預計私募資金1800,000,000元 以支應所需，其資金必須到位，方可使短期復飛計算得以執行（上開檢查報告一第71頁），故聲請人遠東航空公司於復航初期即必須引入18億元之資金，始有繼續營運之可能。惟查，聲請人固曾於提出50億股之『股權認募協議預約書』及馬來西亞商亞航有限公司之協助聲請人改善營運計畫草案（見本院97年度整抗字第38號卷第57頁及第60頁至第65頁），惟其均尚待投資方評估且未經投資方簽字，則其是否確實提出資金投資及投資金額，均不確定；又聲請人雖另提出第三人陳文正之投資意向書證明已有特定人有投資意願及資金，然其資金係存在香港，能否達成具有不確定性（見聲請人遠東航空公司97年11月20日陳報狀後附投資意向書及檢查報告一第116 頁），且觀之該投資意向書所載，其投資之前提條件包括遠東航空公司與各主要債權人必須能達成一定條件之協議，且其協議內容需得立書人之認可等，其條件實為空泛不明確，況其投資金額以以10億元為上限，即其投資金額並不明確；另聲請人遠東航空公司所提出第三人陳宗基之投資意向書（見本院97年度整更（一）字1 號卷三第205 頁），其投資條件亦包括遠東航空公司與債權金融機構達成一定條件之協議，則其投資條件仍然空泛，實難認其等確有投資誠意，況其投資金額僅2 億元，仍不足以支應復航初期之開銷，則即使准許遠東航空公司重整，仍難認其能順利復航營運。... 六、依遠東航空公司目前之業務狀況，無法認有重整更生之可能。... 七、本件遠東航空公司就其財務方面顯已處於無重建更生之可能，至於本件依主管機關民航局、經濟部及檢查人之報告雖認為只要有資金挹注、及進行維修市場的開發及進行企業瘦身，規畫適當的機隊及人力規模，使營運走出困境，則聲請人遠東航空公司仍重整更生之可能，然因遠東航空公司負債情形嚴重，資金缺口甚鉅，在未能取得充足且確定之資金挹注，未能取得債權人之支持之情形下，檢查人及主管機關所建議之公司調整方案，在目前之情況下，尚無法經由重整程序進行，自難認聲請人遠東航空公司於重整後可以達到收支平衡甚至有盈餘可供攤還。從而，本件聲請人遠東航空公司聲請重整事件，為無理由，應予駁回。..」等語，有該院97年度整更㈠字第1 號裁定附卷可稽( 見本院卷第189-203 頁) 。從而，原告未於97年6 月2 日依限就短期內所需之穩定現金來源，提出具體可行之解決方案，堪以認定。
⒋原告員工至97年2 月15日止，機務人員有380 人、航務(
空) 人員有138 人、航務( 地) 人員有50人、空服( 空)
人員有232 人、空服( 地) 人員有17人、一般人員有413
人，因機師、維修人員、空服員、地勤人員等係維持飛機適航性所必需之人員，原告自97年2 月份起即積欠員工薪資，由於員工情緒不穩，對於飛航安全可能造成難以預測之影響，被告就原告積欠員工薪資問題，自有權責督促其改善。另被告為因應原告員工可能發生抗爭之情形，疑妥接見員工陳情、請航空警察局進駐維持秩序等相關措施(
見原處分卷第95-98 頁) 。原告員工於97年4 月29日向台北市政府申請勞資爭議協調，爭議事件之勞工人數計男654 人、女457 人，台北市政府為辦理原告勞資爭議案，於97年5 月21日召開調解會，會中原告主張截至97年5 月12日，公司現金約僅有580 萬元，原告員工請求原告給付積欠97年3 月份5 成工資及4 月份4 成工資，調解方案為原告於97年5 月23日前支付積欠97年3 月份5 成工資及4 月份4 成工資，結果為調解不成立，有台北市政府勞資爭議調解申請書及勞資爭議案件調解會議紀錄可按( 見原處分卷第108-110 頁) 。足見，原告確有因財務狀況不佳，無法給付積欠員工之薪資，發生勞資爭議之情事。而原告自承：「原告員工之工會於9 月間決議歇業，並經台北市政府勞工局認定歇業成立」等語( 見原告起訴狀第5 頁附本院卷第12頁) ，益證原告無法妥為處理其勞資問題，致其員工不得不作出此一決定來保障自身之權利。至原告於97年8 月25日發放半個月薪資屬事後改善行為，不妨礙其違規事實之成立，且原告僅發放半個月薪資，並非全額給付積欠員工之薪資，致目前員工正等待政府由勞工墊償基金中發放6 個月之積欠薪資。另原告主張重整計畫初期預計回聘300 名員工，至公司回復正常營運時達到600 名員工之規模乙節，為原告日後聘僱員工之規劃，尚非明確，不能認已依限解決積欠員工薪資問題。從而，原告未於97年6 月2 日依限解決積欠員工薪資問題，要堪認定。
㈥再按，行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7 條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條另定有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。本件原告各項營運缺失經被告通知限期改善，而屆期仍無法提出完全改善，違規事證明確，被告考量公共利益及飛航安全，已盡其督導之責任，並協助原告改善脫離財務困境。而被告於作成原處分前，復於97年5 月15日以空運計字第0970014695號函給予原告改正機會，仍未見原告積極改善後，始於97年5 月23日以空運計字第09700147861 號函告知原告對其違法行為將依民用航空法第112 條處以300 萬元之罰鍰，請原告陳述意見，但原告仍未作任何回應，此亦為原告於本院言詞辯論程序時所自承: 「( 問:97 年5 月7 日被告發函要求原告改善的幾個重點，到6 月11日處分之前，原告是否只有一個97年5 月19日這個陳報函？) 是。」等語( 見本院卷第222 頁) ，則被告審酌原告未能完成相關缺失之改善，導致全面無預警停飛，嚴重影響市場秩序並損及公共安全，在法定科罰額度內，裁處原告300 萬元最高罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，衡諸原告所受損害及違法情節，尚屬相當，難謂有違比例原則。是原告主張被告未考量原告財務所面臨之困境，裁罰原告最高之數額，對於原告而言，無疑為雪上加霜，該處分並未能促使原告解決上述問題，反而有礙原告招募新資金，重整營運之機會，該處分顯有違比例原則云云，委無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告違反民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，科處罰鍰300 萬元，認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年 4 月　 2 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
法 官　林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 4 月　 2 日書記官 劉道文