臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第352號

• 裁判案由: 回饋金
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 04 月 07 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第352號
原　　　告　皇勝建設股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
訴訟代理人　蔡欽源　律師
王歧正　律師
洪東雄　律師（兼共同送達代收人）
被　　　告　臺北市政府
代　表　人　乙○○市長）住同
訴訟代理人　陳垚祥　律師
複　代理人　李富湧　律師
上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年12月11日農訴字第0960138009號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：
如附表所示之坐落臺北市○○區○○段一小段13、14、15、17等地號土地（下稱系爭土地）係行政院民國（下同）84年11月29日同意，經被告同年12月8日公告為山坡地。原告於95年11
月28日擬具水土保持申報書，向被告所屬建設局申請於系爭土地辦理皇勝建設住宅新建工程，嗣提出委由訴外人即水利工程技師周文帥於96年2月28日承作之「臺北市○○區○○段一小
段13、14、15、17地號土地皇勝建設住宅新建工程水土保持計畫」（下稱系爭水土保持計畫）文件，申請開挖整地面積如附表申請開發面積欄所示（總面積為6,306.96平方公尺），予被告所屬產業發展局（其前身為建設局），由該局委託台北市土木技師公會審查，經該公會審查後建議准予通過，案經被告於96年4月3日府建四字第09630918300號函核定系爭水土保持計
畫，並於96年5月28日核發建造執照核定開發許可後，乃依山
坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）及被告92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開
發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率）核算，以96年6月11日府建三字第09631915200號函（下稱原處分）核處原告需繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）40,263,
633元，惟原處分附表所示核准開挖整地面積合計誤載為6,872.9平方公尺，被告發覺有誤後另以96年6月14日府建三字第09631920200號函更正為該欄面積為6,306.96平方公尺。原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈原告依法並無繳納山坡地開發利用回饋金之義務：
⑴按森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公
益及經濟效用，制定本法。」第48條之1第1項第2款規
定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。」經查，森林法第48條之1第1項第2款之立
法理由，乃因山坡地開發利用影響林相甚鉅，因此對於山坡地開發利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的。由此可知，森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金，其目的既係為保育山坡地之原始林相（森林資源），是以山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞（或改變）原始林相之行為人為限，如此解釋始符森林法第48條之1第1項第2款規定之立法目的，合先敘明。
⑵次按水土保持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實
施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。」第12條第1項規定：「水土保持義
務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」由此可知，水土保持法之立法目的既係為保育水土資源、涵養水源、減免災害及促進土地合理利用，因此並不限山坡地或森林區內之土地，亦即只要是對於「土地」之開發利用，均應實施水土保持之處理與維護。
⑶由上可知，森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金，其立法目的係為保育山坡地之原始林相，而水土保持法之立法目的，則係為保育水土資源、涵養水源、減免災害及促進土地合理利用，兩者所欲維護之法益顯不相同。再者，有關山坡地之保育及利用另有山坡地保育利用條例為其規範依據，而依該條例第28條規定，中央或直轄市主管機關為推動山坡地開發及保育、利用，得設立山坡地開發基金。是以，從水土保持法及山坡地保育利用條例均未要求山坡地開發利用者繳交回饋金，以及山坡地保育利用條例另設有山坡地開發基金作為推動山坡地開發及保育、利用之經費來源可知，森林法要求山坡地開發利用者繳交回饋金並將之歸入造林基金使用，純粹係基於保育山坡地上之「原始林相」，而與「山坡地」本身之開發、保育及利用無涉。況且，在山坡地進行開挖整地之行為，雖必須實施水土保持之處理與維護，但並不能直接與破壞山坡地原始林相之行為劃上等號，舉例而言：山坡地之原始林相如因在前之開挖整地行為而早已不復存在，則在後之開挖整地行為雖仍在同一山坡地範圍內為之，即無再予破壞之可能。
⑷惟查，農委會依森林法第48條之1第2項規定授權訂定之回饋金繳交辦法，其第3條規定：「本辦法所稱山坡地
開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回
饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」顯然，上開規定並未進一步判斷及區分該水土保持義務人究竟有無因進行山坡地開發利用而破壞原始林相，即一律對其課以繳交回饋金之義務，顯與森林法第48條之1第2項規定之授權意旨有所牴觸，且亦違反不當連結禁止原則，故應對之為目的性限縮解釋，而將回饋金之繳交義務人限於因進行山坡地開發利用而破壞原始林相之水土保持義務人，否則依憲法第172條規定即屬無效。
⑸經查，依被告所提台北市木柵區第二期市地重劃報告書所示，本件系爭土地之地形原為丘陵橫亙、地勢高差懸殊，且除十餘戶之舊式建築外，其餘均為「林木覆蓋之未開發區」，而經被告進行土地交換分合並施以整地、排水、邊坡擋土牆、道路等重劃工程後，區內各宗土地坵塊整齊且面臨道路，立即可為合理、經濟之建築使用。由此可知，被告為解決木柵區人口居住問題，主動且積極地以市地重劃方式將系爭土地開發成為可供建築之用地，並進行整地、護坡、排水及道路等重劃工程，此舉早已破壞系爭土地之原始林相；反觀原告係於系爭土地重劃完成後，始購地動工興建社區住宅，換言之，原告雖亦在本件系爭土地進行開挖整地等建築工程，然此時系爭土地之原始林相早已因被告進行市地重劃而不復存在，客觀上豈有再予破壞之可能，是以原告雖依法仍為須擬具水土保持計畫之水土保持義務人，但既非破壞本件系爭土地原始林相之行為人，依法自無繳交回饋金之義務。
⑹此外，依農委會96年4月18日農授林務字第0961740525
號函釋意旨：「依本辦法第8條第1項第4款規定，已繳
交本回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，得免繳交本回饋金。審視其精神，為前案行政程序若已終結，日後另有需要再重新擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，應屬新開發利用行為，即須繳交本回饋金；惟新開發利用行為之認定，應予比對前後兩次程序之水土保持計畫或簡易水土保持計畫之計畫面積，就所增加部分之面積，予以核計本回饋金，始符合上述本辦法第8條第1項第4款規定之
不重複收繳精神。」可知，姑且不論前後兩次山坡地開發利用行為之水土保持義務人是否同一，如均係在同一山坡地範圍內先後為之，縱使在後之開發利用行為仍須擬具水土保持計畫，但其是否應繳交回饋金，則須比較前後兩次水土保持計畫之面積，而僅就較前次增加之面積部分，始有繳交回饋金之義務。經查，被告既以市地重劃方式將本件系爭土地開發成為建築用地，並曾進行整地、護坡、排水及道路等重劃工程，則依前述水土保持法之相關規定可知，被告亦有實施水土保持之處理與維護並擬具水土保持計畫之義務。職是，依前述農委會函釋意旨可知，縱使被告因係政府機關或其他因素而毋庸繳交回饋金，既然原告僅係在被告所進行之市地重劃程序終結後在上開重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但原告因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被告因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，故依法亦無繳交回饋金之義務。
⒉山坡地開發利用回饋金係屬國家基於一定政策目的（保育森林資源）之需要，對於有特定關係之國民（進行山坡地開發利用行為而消耗森林資源之行為人）所課徵之「特別公課」，以期經由使用者付費制度，達成行為制約（抑制森林資源消耗速度）之功能，茲析述如下：
⑴按司法院釋字第426號解釋理由書：「空氣污染防制法
之制定符合上開憲法意旨，依該法徵收之空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。」又最高行政法院90年度判字第1704號判決：「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖『不當聯結禁止』原則。」是以特別公課之課徵對象，亦即前揭司法院解釋所謂「有特定關係之國民」，必須與國家課徵該特別公課所欲達成之一定政策目的間，具有合理之關聯性存在，否則即與前揭最高行政法院判決所述「不當聯結禁止原則」有所牴觸。既然國家課徵特別公課，乃基於一定政策目的之需要，利用使用者付費制度，達成行為制約之功能，則何者始為應課徵之對象，自應以「使用者」及「所欲制約之行為」等概念作為判斷標準。⑵山坡地開發利用回饋金係規範在森林法，且該回饋金依法將歸入造林基金，以作為長期復育森林資源之經費來源，故森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金，其目的應係為保育山坡地上之原始林相（森林資源）。其次，森林法創設山坡地開發利用回饋金之繳交義務，其立法理由既係認為山坡地之開發利用對於森林資源存續之影響甚鉅，顯見有關回饋金之課徵，乃希望藉此增加原本欲申請山坡地開發利用許可者之經濟上負擔，以期降低渠等之申請意願，而達成抑制因山坡地之開發利用而消耗森林資源（例如：砍伐並移除林木）之速度之功能。再者，在山坡地進行開挖整地之行為，雖勢必使用其地面下之水土資源，而須實施水土保持之處理與維護，惟此不能直接與消耗其地面上森林資源之行為劃上等號，因為山坡地面上之森林資源有可能因前一階段之開挖整地行為而早已不復存在，則後一階段之開挖整地行為雖仍在同一山坡地範圍內為之，但在客觀上已無再予消耗之可能。末查，依水土保持法第1 條及山坡地保育利用條例第5 條規定可知，水土保持法或山坡地保育利用條例之立法目的，係為保育「山坡地面下之水土資源」，而森林法之立法目的則係為保育「山坡地面上之森林資源」，兩者所欲維護之法益顯不相同，又水土保持法及山坡地保育利用條例均未要求山坡地開發利用者繳交回饋金，顯見立法者並無建立繳交回饋金之制度以達成抑制山坡地開發利用速度之意，況且山坡地保育利用條例另設有山坡地開發基金作為推動山坡地開發及保育、利用之經費來源。綜上所述可知，就山坡地開發利用回饋金此一特別公課而言，其所謂「有特定關係之國民」，亦即回饋金之繳交義務人，應係指因山坡地之開發利用而有消耗（使用）地面上森林資源之行為者，並非指因山坡地之開發利用而單純使用地面下之水土資源者，如此解釋始符森林法第48條之1第1項第2款規定之立法
本旨，並能真正抑制消耗森林資源速度而達成保育森林資源之最終目的。
⑶查被告所援引之最高行政法院97年度判字第659號略謂
：森林法係規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而認山坡地開發利用回饋金係對於具有山坡地開發利用關係之國民所課徵之公法上負擔云云。惟查，該判決雖肯認山坡地開發利用回饋金係屬特別公課，但該判決僅拘泥於「山坡地」或「林地」間之文字上差異，而忽略森林法之立法本旨在於保育森林資源，與水土保持法甚或山坡地保育利用條例之立法目的截然不同，逕認回饋金之繳交義務人係泛指具有山坡地開發利用關係之國民云云，並未進一步區分該行為人是否因進行山坡地之開發利用而有消耗森林資源之行為，是以該判決顯與行政法上之不當聯結禁止原則有所牴觸。此外，被告另援引之鈞院97年度訴字第353號
判決略謂：徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計云云。惟查，政府為兼顧其多重行政任務，除經法律限定專款專用外，雖可將已依法向人民收取之相關收入（如稅捐、非稅公課、罰鍰等），進行妥善且合理之安排運用，然而政府對於人民所課徵之任何經濟上負擔仍須有其法律上之依據，此觀森林法第48條之1第1項第1款
規定之立法理由：「配合經濟部即將依水利法第84條、第85條徵收水權費，爰明定第1項第1款」自明。是以，觀諸森林法第48條之1第1項規定所列各種造林基金之經費來源，其中山坡地開發利用回饋金顯係由森林法所獨自創設之特別公課，則該回饋金之課徵目的、對象及用途，自應與森林法本身之立法目的具有合理之聯結關係，否則亦與行政法上之不當聯結禁止原則有違。
⒊有關山坡地開發利用回饋金為何規範在森林法，而非水土保持法或山坡地保育利用條例乙節，茲析述如下：
⑴經查，為支應長期造林及保護森林的經費需求，原皆由行政院環境保護署自空氣污染防制費中提撥經費予農委會，惟每年挹注造林所需經費數額龐大，農委會為設法籌措財源，故推動森林法修正，以設立造林基金統籌運用，此即為森林法第48條之1規定之立法背景。又依森
林法第48條之1第1項第2款規定之立法理由所示，山坡
地開發利用回饋金之課徵，乃因山坡地開發利用影響林相甚鉅。由此可知，立法者當初制訂森林法第48條之1
第1項第2款規定時，純粹係從保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用之目的出發，並未涉及任何有關山坡地保育或利用之考量，是以山坡地開發利用回饋金自應規範在森林法，而非水土保持法或山坡地保育利用條例。⑵其次，土地本應在最大可能範圍內促進其合理使用，此即所謂「地盡其利」，為此立法者制訂水土保持法，明定只要是對於土地進行開發或利用，即應實施水土保持之處理與維護，以保育土壤及地下水資源，俾利達成促進土地合理利用及增進國民福祉之立法目的，甚且立法者針對山坡地之保育及利用，另制訂山坡地保育利用條例之專法以資規範。是以，無論是水土保持法或山坡地保育利用條例，均無要求山坡地開發利用者繳交回饋金以制約山坡地開發利用行為之必要。然而，反觀森林資源通常一經使用即屬消耗，且森林資源之復育需要耗費較多的時間與金錢，故為達有效保育森林資源之目的，即須透過使用（森林資源）者付費制度，以抑制消耗森林資源之行為，而減緩森林資源之消耗速度，因此山坡地開發利用回饋金自應規範在森林法，而非水土保持法或山坡地保育利用條例。
⑶再者，國家對人民課徵特別公課，係透過使用者付費制度，達成行為制約之功能，以實現一定之政策目標，可見課徵特別公課之目的，並非為國家籌措財源，合先敘明。又依司法院釋字第426號解釋意旨，國家對人民課
徵特別公課所取得之金錢，自應妥為管理運用，俾符合立法所欲實現之政策目標，不得悖離課徵特別公課之目的。是以，課徵特別公課之主要目的，雖非為國家籌措財源，但若能將特別公課之行為制約功能，及課徵特別公課所取得金錢之用途，與國家籌措財源所欲實現之政策目標相結合，則亦可發揮與積極為國家籌措財源相同之功效。舉本件為例，如前所述，立法者當初制訂森林法第48條之1規定時，係為籌措財源並設立造林基金，
作為獎勵私人或團體長期造林之經費來源，以期達成保育森林資源之立法目的，因此若將山坡地開發利用回饋金規範在森林法，其所欲制約之行為即應為消耗森林資源之行為，此時假設回饋金制度確能發揮行為制約功能，則因消耗森林資源之行為減少，造林基金所需經費亦將同時相對減少，即可產生與積極籌措造林基金所需經費相同之功效；退步言，縱使回饋金制度未能發揮行為制約功能，但因仍可將向消耗森林資源之行為人所徵收之金錢歸入造林基金，則亦可達成為造林基金籌措財源之目的，如此亦符合前揭司法院解釋意旨；反之，若將山坡地開發利用回饋金規範在水土保持法或山坡地保育利用條例，應認其所欲制約之行為乃山坡地開發利用行為，則依前揭司法院解釋意旨，此時向山坡地開發利用者所徵收之金錢即須歸入山坡地保育利用條例所設之山坡地開發基金，以作為保育山坡地本身水土資源之經費來源，始能符合其課徵之目的，惟如此一來，顯將無法達成當初立法者係為造林基金籌措財源以保育森林資源之立法目的。由此可知，山坡地開發利用回饋金自應規範在森林法，而非水土保持法或山坡地保育利用條例。⒋原告在系爭土地上從事房屋建築之行為，並非屬於回饋金繳交辦法第3條所定之山坡地開發利用行為，依法自無繳
交回饋金之義務，茲析述如下：
⑴按水土保持法第12條規定：「（第1項）水土保持義務
人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核
定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」次按臺北市山坡地開發建築要點第7點第1項規定：「山坡地開發時，申請者應先提出開發計畫書，其內容包括……水土保持計畫……等文件向都市計畫主管機關申請開發許可。」第8點第1項規定：「山坡地開發建築於取得開發許可後，申請者應備妥……水土保持計畫……等計畫之相關規劃或設計圖說……等文件向建築主管機關申請核發雜項執照後，始得動工。」第9點規
定：「申請者應依計畫施工完成，報經建築主管機關勘驗合格領得雜項使用執照後，始得依法請領建造執照，建築房屋。」是以，依水土保持法第12條第1項規定所
擬具之水土保持計畫（或依同條第4項規定所擬具之簡
易水土保持申報書），在取得山坡地開發利用許可前即須向都市計畫主管機關（即內政部）提出，並須先經水土保持法（或山坡地保育利用條例）之主管機關（在本件即被告）核定；此與在取得山坡地開發利用許可後，為取得雜項執照及建造執照以建築房屋，而向建築主管機關（在本件即被告）提出之水土保持計畫，二者顯不相同。由此可知，「山坡地開發利用許可」、「雜項執照」及「建造執照」乃分屬三種完全不同之行政處分（此亦有最高行政法院92年度判字第1325號判決可稽）。詎料，被告竟刻意將三者混為一談，辯稱原告所申請之雜項執照及建造執照，即為水土保持法第12條第2項所
指「開發或利用之許可」云云，顯不足採。
⑵承上所述，被告既係在原本林木覆蓋且未經開發之系爭土地上進行開挖整地等重劃工程，而將系爭土地開發成為可立即供建築使用之建築用地，自屬水土保持法第12條第1項第4款（或臺北市山坡地開發建築要點第7點第1項）所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之山坡地開發利用（即「開發建築用地」）行為；然原告則係在被告所進行之山坡地開發利用（臺北市木柵第二期市地重劃）行為完成後，依臺北市山坡地開發建築要點第8點第1項規定，提出水土保持計畫書等文件向被告申請雜項執照及建造執照，以便在已成為建築用地之系爭土地上從事建築房屋之行為。是以，原告雖於向被告申請雜項執照及建造執照時，須先擬具水土保持計畫送請被告審查，惟其法律上之依據乃臺北市山坡地開發建築要點第8點第1項規定等相關建築法規，而非水土保持法第12條第1項第4款規定。準此，原告在系爭土地上從事房屋建築之行為，既非屬回饋金繳交辦法第3條
所定之山坡地開發利用行為，縱使原告為擬具水土保持計畫之水土保持義務人，仍無繳交回饋金之義務。
⑶再者，依與本件事實相近之最高行政法院97年度判字第719號判決意旨：「七、本院查：……次按『個案審核
時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。』業據行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋在案，上開函釋係行政院農業委員會基於職權所為釋示，未逾越法律規定，自可適用。復按『起造人申請雜項執照，應檢附下列文件：……水土保持計畫證明文件或免擬具水土保持計畫核定之證明文件』為山坡地建築管理辦法第4條所明定。是於山坡地上
建築房屋，並非即應依水土保持法第12條提出水土保持計畫書自明。系爭土地既經被上訴人辦理『臺北市木柵二期重劃』為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，依前揭行政院農業委員會函釋，已無庸提出水土保持計畫書，上訴人係依臺北市山坡地開發建築要點第8點規定提出本件水土保持計畫書，原審判決以山坡
地開發利用者，只要一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金，而未實質探求山坡地開發利用者之開發內容是否有依水土保持法第12條第1 項提出水土保持計畫之必要，其適用法律尚有違誤。」亦已明白肯認系爭土地既經被告辦理臺北市木柵第二期重劃而開發成為建築用地，理應已對原生表土為相當程序之變更（按：換言之，被告所為前述山坡地開發利用行為，顯已將該原生表土上之森林資源消耗殆盡，因此原告在客觀上自無再予消耗之可能，此比對被告進行市地重劃前後之系爭土地航照圖即可明瞭），故被告即有依水土保持法第12條第1項第4款規定提出水土保持計畫之必要，反觀原告僅係在業經被告重劃開發完成後之建築用地上建築房屋，並未涉及該條項所定其他開挖整地行為，自無該條項規定之適用。是以縱使原告仍須依建築相關法規提出水土保持計畫，但並無繳交回饋金之義務。
⑷此外，水土保持法第12條第1項第4款乃規定在山坡地從事「開發建築用地」之行為，在取得山坡地開發利用許可前應先擬具水土保持計畫，然而被告在其所定乘積比率之開發利用類別中卻使用「開發建築」之用語，兩者間顯不相同。惟查，依前揭最高行政法院97年度判字第719號判決意旨及其所援引之農委會94年3月4日農授水
保字第0941803754號函釋可知，如山坡地或森林區內建築執照之申請人，僅單純從事為建築物挖掘基礎等建築行為，而不包括其前一階段之行為，亦即將原本尚未開發之山坡地開發成為建築用地之行為，又不另涉及水土保持法第12條第1項所定其他開挖整地之行為者，自無
水土保持法第12條第1項規定之適用。準此，水土保持
法第12條第1項第4款所定「開發建築用地」，即應解釋為「將尚未開發之山坡地開發成為建築用地」，而不應解釋為「在已開發完成之建築用地上開發建築」云云，始符法律之本旨。由此可知，假設在一具體個案中，係由建商規劃在尚未開發之山坡地上建築房屋，而主動向都市計畫主管機關申請山坡地開發利用許可，並於取得許可後向建築主管機關申請雜項執照及建造執照，由於此時「開發建築用地」與「開發建築」均由同一人為之，則被告所定乘積比率使用「開發建築」之用語，或無法律適用之爭議；然而，本案則係先由被告「開發建築用地」，其後再由原告「開發建築」，亦即此時「開發建築用地」與「開發建築」分別由不同之人為之，則此時水土保持法第12條第1項第4款所定「開發建築用地」其意究竟為何，因涉及回饋金繳交義務人之認定，即有予以釐清之必要。
⑸經查，農委會雖曾於97年12月17日以農授水保字第0971852227號函復鈞院表示，原告所進行之住宅新建工程並無94年3月14日農授水保字第0941803754號函釋之適用
云云。惟如前所述，水土保持法第12條第1項第4款所定「開發建築用地」，應解釋為將尚未開發之山坡地開發成為建築用地，且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力理應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內，換言之，縱使其後開發建築者與先前取得山坡地開發利用許可者並非同一人，但既然開發建築係在原有許可效力範圍內，則此時開發建築者僅需向建築主管機關申請雜項執照及建造執照即可，而無需再向都市計畫主管機關申請山坡地開發利用許可。由此可知，水土保持法第12條第1項第4款規定所謂「其他開挖整地」，自不應包括「在已開發成為建築用地之山坡地上開發建築」在內（按：因已在該條款所定「開發建築用地」之規範射程之內）。準此，前揭函釋所謂「不另涉及其他開挖整地行為者」，應係指不另涉及原山坡地開發利用許可效力範圍（包括「開發建築用地」及其後在該用地上「開發建築」）以外之其他開挖整地行為（例如：設置公園、運動場地等）而言。更何況，被告既主張滯洪沈沙池、排樁擋土牆、排水溝渠等水土保持設施，亦屬原告開發申請案件之總體使用標的範圍，故前述水土保持設施所使用面積亦應納入回饋金之計算基礎云云，由此更可證明前揭函釋所謂「其他開挖整地行為」，並非指建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等建築行為以外之其他開挖整地行為云云，否則豈有在山坡地上進行建築物興建工程無須繳交回饋金，但為進行建築物興建工程而依法施作水土保持設施卻須繳交回饋金之理。
⑹易言之，前揭函釋之真正意旨，乃在於山坡地開發利用者之開發內容如已在原山坡地開發利用許可效力範圍內，自無再依水土保持法第12條規定另行申請山坡地開發利用許可之必要，此即為前揭最高行政法院97年度判字第719號判決意旨認為應實質探求山坡地開發利用者之
開發內容，並非只要山坡地開發利用者提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金之緣故。由此可知，農委會上開函復將屬本案住宅新建工程範圍且經被告核准施作之滯洪沈砂池等，認作前揭函釋所指「其他開挖整地行為」云云，顯有所誤解，實不足採信。退萬步而言，縱使認為水土保持法第12條第2項所指「開發或利用許可」應採廣義解釋，而認為在
山坡地上建築房屋所須申請之雜項執照及建造執照，亦屬上開規定所指「開發或利用許可」，惟此時即應對於回饋金繳交辦法第3條及第4條規定為「目的性限縮解釋」，亦即除須進行水土保持法第12條第1項及第4項所定應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為外，尚須因進行前述山坡地開發利用而消耗該山坡地上原有森林資源，此時擬具該水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，始為回饋金之繳交義務人，並非只要為進行前述山坡地開發利用而擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，均為回饋金之繳交義務人云云，如此限縮解釋結果始符森林法第48條之1創設回饋金此一特別公課之立法意旨（抑制消
耗山坡地上原有森林資源之行為，以達保育森林資源之目的），否則即應認其與授權母法之規範意旨有所牴觸，而依法應不予適用。
⒌被告就原處分所為之裁量，顯有「裁量濫用」及「裁量怠惰」之裁量瑕疵，茲析述如下：
⑴裁量瑕疵可分為「裁量逾越」、「裁量濫用」及「裁量怠惰」等類型：
按「逾越裁量權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第4條第2項及同法第201條分別定有明文
。又裁量瑕疵可分為「裁量逾越」、「裁量濫用」及「裁量怠惰」等類型；裁量逾越係指行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍；裁量濫用係指行政機關所為裁量與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機；裁量怠惰係指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極地不行使裁量權之謂（參照前司法院大法官吳庚所著行政法之理論與實用（本院註：應係增訂7版）
第118頁、第119頁）。
⑵被告未嚴格區分各開發利用類別對於山坡地原有生態可能造成之影響，而依不同之乘積比率予以核課回饋金，顯與森林法第48條之1第1項第2款及回饋金繳交辦法第5條第1項之授權意旨不符，故有「裁量濫用」之瑕疵：
①按最高行政法院90年度判字第2035號判決：「惟查行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。……。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」93年度判字第968號判決：「濫用權力者，乃當法律構成
要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。」
②按回饋金繳交辦法第5條第1項所定「應依其開發利用程度之類別」分別適用不同之乘積比率計算回饋金，係指應以各種開發利用程度之類別對於山坡地原始林相所造成之影響，作為行使裁量權之基礎。如前所述，農委會曾於93年間提出回饋金繳交辦法之修正草案，其中有關第5條規定之修正理由即謂：「現行之回
饋金乘積比率係由各直轄市或縣市政府分別訂定，且有同一開發程度類別乘積比率高低不同之情形，為期平等，爰參酌現行各縣市政府所定，訂定統一之比率。」是以，暫且不論各級地方主管機關「因地制宜」之特殊考量，若純就判斷各種開發利用程度之類別對於山坡地原始林相所造成影響之差異性而言，上開修正草案第5條第1項之附表所列之乘積比率，即具有重要參考之價值。
③承上所述，依上開修正草案第5條第1項之附表所列之乘積比率所示，於都市計畫用地開發建築者，其乘積比率為7%；於非都市計畫用地開發建築者，其乘積比率為8%，僅比最低之乘積比率分別高出1至2個百分比，可見開發建築對於山坡地原始林相所造成之影響，顯然較為輕微。詎料，被告於其所定回饋金乘積比率中，卻將開發建築與開發高爾夫球場等同視之，而同樣適用最高之乘積比率。惟查，開發高爾夫球場僅係為提供中高收入者之非必要休閒需求，於開發上需全面性進行原生林相的砍伐、整地，在維護上亦因使用大量殺蟲劑、除草劑、化學肥料而嚴重影響鄰近地區之生態發展，與開發建築係為提供國人住的基本需求，並得透過容積率、建蔽率、使用分區的行政措施加以管制而減少對於環境及原生林相破壞之影響者，顯不相同。是以，雖然被告所定開發建築之乘積比率，並未逾越回饋金繳交辦法第5條第1項所定乘積比率之授權範圍，但其既未區分「開發建築」與「開發高爾夫球場」兩者對於山坡地原有生態所造成影響之不同，即一律適用完全相同（最高）之乘積比率，顯與森林法第48條之1第1項第2款規定及回饋金繳交辦法第5條第1項規定之授權意旨不符，依上開判決之意旨，
被告顯有濫用裁量權限之違法。
④此外，依上開最高行政法院90年度判字第2035號判決意旨，有關裁量權之行使仍應遵守一般法律原則，如誠實信用原則等，否則亦為裁量權之濫用而屬違法。如前所述，要求山坡地開發利用者繳交回饋金，除歸入造林基金用以支應長期造林之經費外，同時亦寓有「抑制山坡地開發利用速度」之目的與功能。經查，被告所提台北市木柵區第二期市地重劃報告書之前言即明白表示，其為解決木柵區人口激增但區內原有建築用地面積不足之問題，乃主動且積極地以市地重劃方式開發可供建築用地。是以原告於市地重劃區域內之土地上開發建築，完全符合被告依進行市地重劃之目的，換言之，被告並無抑制原告開發建築之理由或必要。詎料，被告一方面希望原告能在系爭土地上開發建築，另一方面卻以最高乘積比率命原告繳交回饋金，可見其行使裁量權顯與誠實信用原則（禁反言原則）有違，亦為裁量權之濫用而屬違法。
⑶被告漏未考量「臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要」及「被告在系爭山坡地上進行市地重劃係為促使原告開發建築」等情節，逕以最高乘積比率核課回饋金，故有「裁量怠惰」之違法：
①按最高行政法院92年度判字第1079號判決：「為使執行上不致因人而異，因而訂定統一之裁罰標準，雖非法所不許，惟此裁罰標準仍應解釋為僅供決定機關作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。」93年度判字第1127號判決：「行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性之裁量基準外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。」95年度判字第1984號判決：「按立法者制訂法律之目的，乃在於實現正義公平。立法機關立法授權行政機關行使裁量權的功能之一，乃在避免因普遍的平等所造成具體個案的不正義，亦即追求具體個案的正義。裁量準則或裁罰標準，乃基於行政實踐的平等要求，亦即平等原則之實踐要求，但其僅是抽象的類型化標準，必須容許事務本質上無法適當歸入類型的個案特殊情形的存在，而予以不同的處理。」
②如前所述，農委會曾於93年間提出回饋金繳交辦法之修正草案，惟立法者認為回饋金之計算方式仍有因地制宜之必要，故宜授權由各級地方主管機關於具體個案中行使裁量權，被告對此亦不否認。經查，被告答辯略謂：其所訂定之回饋金乘積比率，明定建築案之乘積比率為12% ，乃係考量台北市地狹人稠，抑制山坡地開發之強度，並不因該山坡地係屬於都市計畫或非都市計畫之山坡地而有不同，從而未予區別乘積比率云云。惟既然台北市地狹人稠，市區內可供建築用地已明顯不足，是以為解決人口居住之問題，而在山坡地進行「開發建築」之利用行為，實屬必要之惡。換言之，就台北市而言，此類山坡地開發利用行為相對於其他開發利用類別，即欠缺以高額回饋金抑制其開發利用速度之必要。反觀多數中南部縣市地廣人稀，市區內仍有為數不少之可供建築用地，此時如有建商仍希望在山坡地上開發景觀住宅，則從抑制山坡地開發利用速度之目的觀之，即有對之課以高額回饋金之必要。由此可知，即便從因地制宜的觀點出發，相對於其他縣市而言，在台北市的山坡地進行開發建築之利用行為，實不應一律以最高之乘積比率計算回饋金，可見被告漏未考量台北市人口居住問題之特殊性，顯有裁量怠惰之違法。
③此外，如前所述，被告有鑑於木柵區內原有建築用地面積漸感不足，而為解決木柵區人口居住問題，乃主動且積極地以市地重劃方式開發可供建築用地，由此可見，被告在主觀上確有鼓勵原告在上開市地重劃區域內之系爭土地上開發建築之意。是以，既然課徵回饋金之目的，係為抑制山坡地開發利用之速度，相對於山坡地開發利用者（如建商）針對地方主管機關尚未納入都市計畫開發範圍內之山坡地，主動申請進行開發建築之山坡地利用行為而言，原告既係受被告鼓勵而在上開市地重劃區域內之系爭土地上開發建築，且該開發建築之行為亦符合被告進行市地重劃之目的，自應以較低之乘積比率計算回饋金，被告漏未考量上開情節，僅機械式地適用系爭乘積比率12% ，顯有裁量怠惰之違法。
⑷又查，本件原處分以水土保持計畫之開挖整地面積，未能區分使用類別，均逕依「開發建築」類別適用最高之12% 乘積，亦有違誤。本件就系爭土地之開挖整地面積雖有6,306.96平方公尺，然開發建築面積僅有2,284.02平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），則本件系爭土地上就供道路、水土保持設施等建築以外之使用標的土地，自應依其開發利用所屬類別，核計回饋金乘積比率，而不得逕為變更其使用標的類別。惟原處分不察，仍均以所謂「開發目的」最終係為建築使用，即應全體適用「開發建築」類別云云，亦有違誤，而應予以撤銷。
㈡被告主張：
⒈系爭土地係屬「山坡地」：
⑴按回饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，
指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」次按水土保持法第3條第3款規定：「本法專有名詞定義如下：……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」，合先敘明。
⑵查系爭土地係行政院於84年11月29日同意被告「所報擬依『臺北市山坡地劃定成果報告』及範圍圖，直接沿用為貴市水土保持法第三條第三款後段所稱之山坡地，並辦理公告」；且被告亦於同年12月8日公告為山坡地，
自有符合水土保持法第3條第3款之「山坡地」之定義。⒉原告就系爭土地申請新建15棟地上4層、地下1層之公寓住宅，即屬開發建築用地，亦必然為開挖整地並破壞原地形地貌，因此須提出水土保持計畫送請主管機關核定，故屬水土保持法第12條第1項第4款之行為，而須繳交回饋金：⑴按水土保持法第12條規定：「（第1項）水土保持義務
人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地……或其他開挖整地。（第2項）
前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」
⑵查原告就系爭土地為建築開發利用，向被告所屬都市發展局（其前身為工務局）申請建築執照之開發利用許可；惟因系爭土地依水土保持法第3條第3款規定係屬山坡地，故依同法第12條第1項第4款「開發建築用地」規定，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，亦因此原告委由訴外人即水利工程技師周文帥於96年2月28日提
送水土保持計畫予被告所屬產業發展局（其前身為建設局）委託台北市土木技師公會審查，經該公會審查後建議准予通過，被告所屬產業發展局乃於96年4月3日准予核定。又被告所屬都市發展局因有上揭核定，於96年5
月28日核發系爭土地96建字第0250號建造執照之開發利用許可，故被告依農委會所據森林法第48條之1法律授
權所制定之回饋金繳交辦法，及被告依該辦法第5條第3項規定公告之回饋金乘積比率，就系爭土地有關「開發建築者」之部分，請求原告繳交回饋金，乃依法有據。⑶又原告就系爭土地既係開發建築用地，須開挖整地而有改變原地形地貌，即屬水土保持法第12條第1項第4款之行為；且其亦因此有提出水土保持計畫供被告所屬產業發展局核定，又豈係原告所謂「保持原地形地貌且未涉及任何開挖整地」之行為？尤其原告係就系爭土地向被告所屬都市發展局申請施作15棟地上4層、地下1層公寓住宅新建工程建造執照及雜項執照之開發利用許可，亦必然有所開挖整地，始能建造地上4層、地下1層之建物，而有變更原地形地貌，並非利用原有地基整建。故無原告所稱「針對系爭土地已不符原森林法對於山坡地開發利用課徵回饋金立法意旨中所稱欲抑制山坡地開發速度之立法本意，而係經主管機關鼓勵開發利用，再予核課回饋金，自屬有違」云云，亦與原告委由訴外人周文帥所提水土保持計畫而須開挖整地之情形不符，並非可取。
⑷次按農委會92年12月8日農林字第0920168933號函說明
：「……二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第五條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」93年4月14日農授林務字第0931606727
號函說明：「二、……；準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或經營使用行為等之開挖整地面積總和，不包括無開挖整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業，……，若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純造林作業；是以山坡地得為開發之建築用地、……、農業設施、……或其他開發整地，其規模未滿水土保持法施行細則第四條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，仍須繳交山坡地開發利用回饋金。」是以，山坡地開發利用者祇要一經提出山坡地開挖整地之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替而經核定，且於核發山坡地開發利用許可即取得建造執照時，皆須繳交山坡地開發利用之回饋金。
⑸再依原告所提送之水土保持計畫第三章「目的事業或利用計畫內容概要」記載：「……本基地建築形式以公寓住宅為主，規劃新建十五棟，每棟地上四層、地下一層之建物，基地開挖整地面積為6,306.96㎡。」揆之上揭函釋意旨，原告一經提出山坡地開挖整地之水土保持計畫且經核定並取得建造執照時，即應繳交回饋金，應無疑義。
⒊本件原告不符免擬具水土保持計畫之要件，故應依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫，而須繳交回饋金：
⑴按水土保持法第14條之1第2項規定：「依第十二條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按水土保持計畫審核監督辦法第1條規定：「本辦法依
水土保持法（以下簡稱本法）第十四條之一第二項規定訂定之。」第4 條規定：「（第1項）水土保持義務人
有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度未滿二‧五公尺且長度一百公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。（第2
項）前項第二款及第三款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。」
⑵查原告就系爭土地申請建築開發利用，依前揭水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項各款規定，並不符免擬具水土保持計畫之要件；且原告依水土保持法第12條第1
項第4款規定，自應先擬具水土保持計畫向被告所屬產
業發展局第四科核定，此觀原告所提之水土保持計畫第一章「計畫目的」記載：「……，由於基地位於山坡地範圍內，為避免開發行為造成環境破壞、水土流失等災害，特依據水土保持法暨相關法規之規定，……，製作此水土保持計畫，供開發、施工、經營或使用之依循。」可按，故原告非免擬具水土保持計畫，應無疑義。
⑶次查山坡地開發利用者申請免擬具水土保持計畫之證明文件，仍須經水土保持主管機關之審核、判定，並核給免擬具之證明文件，始可謂該案件係屬免擬具水土保持計畫之案件，故被告即有制定一套標準作業流程，即「臺北市水土保持申報完全手冊」之「6.免擬具水保簽證行政查核備忘錄版本」二、（三）：「申請純屬建築行為，若對於2戶以上之申請案件，除建築物本體之外，
於申請基地建築範圍內另興建『排水設施』、『聯絡通道』等其他設施，係涉及『其他開挖整地行為要件』之認定，請參考本會95年11月30日農授水保字第0951844258號函及相關規定，並依具體個案，而為合義務性之裁量（96.7.9）。」且上揭免擬具之申請須檢附水保技師、建築師共同簽證之「免擬具簽水土保持計畫簽證說明書」（須含設施說明、水理驗算等）提出申請，經被告所屬產業發展局審核、判定，經核定後始可發給免擬具之證明文件。
⑷另按農委會97年12月17日農授水保字第0971185227號函復鈞院97年度訴字第1504號回饋金案件之說明二、三記載：「二、查適用本會94年3月14日農授水保字第0941803754號函，而認純屬建築行為，免依水土保持法第12
條擬具水土保持計畫，應同時符合以下二條件：（一）山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等建築行為。（二）除前項建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者。三、本案水土保持計畫（第一次變更）之內容，無前開本會函之適用。其理由如下：（一）依第一章計畫目的（P.1-1）所載
，主要變更內容為『調整滯洪沈砂池位置、形狀以及尺寸，排水溝位置以及長度以及部分排樁擋土牆尺寸』，先予敘明。（二）比對變更前、後之整地剖面圖（一）、（二），擋土安全措施（排樁式擋土牆）皆獨立施作，而未與建築物有合體連結之建築行為。（三）比對變更前、後之土地使用計畫圖（圖號3-1），本案建築物
基礎範圍外，另皆有設置DP1滯洪沈砂池1座（由矩形變梯形）、排水溝（編號：a1、a1-1、a1-2、a2、a3、a4、a5；總長度由233.6公尺變更為219公尺），且有設置平台、階梯及行動不便者坡道等其他開挖整地行為。」等語可參。
⑸依本件原告所提水土保持計畫尚有「擋土牆」、「矩型排水溝」、「集水井」、「滯洪沈砂池」等水土保持設施，且亦有階梯、行動不便者之坡道，而有涉及本件建築物以外之其他開挖整地行為；再依其剖面圖，其地形亦有相當坡度，並非平坦，因此整地後亦已變更原地形地貌。故依上揭農委會97年12月17日函復意旨，亦不應符合免擬具水土保持計畫之申請要件，足見原告並未提出免擬具水土保持計畫之申請，更遑論有免擬具之證明文件，而係依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫送審，並取得核定，自有符合回饋金繳交辦法規定，而應繳交回饋金。
⒋原告主張所為原處分有裁量怠惰之違法，應非可採；回饋金繳交辦法第5條第3項並非「轉委任」，而應屬「行政裁量」之範疇：
⑴查原告主張核算回饋金之處分應視位於都市計畫用地或非都市計畫用地之不同，而適用不同比率之乘積，無非係以農委會93年擬修正之回饋金繳交辦法附表所定乘積比率為據；惟查上開附表並未修正通過，自屬於法無據，被告豈能採為行政裁量之基準？若被告以上開比率裁量，豈非違法？是原告上開主張云云，顯無理由。
⑵被告以92年8月8日府建三字第09214929601號公告回饋
金乘積比率並非「轉委任」之授權：
蓋農委會依森林法第48條之1第2項規定之授權，訂定回饋金繳交辦法，並於該辦法第5條第1項訂定回饋金之計算方式，即係「應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其公告現值乘積」，惟因各地之山坡地多寡及開發利用之情形不一，故有因地制宜之必要；且直轄市政府、縣（市）政府均屬執行之主管機關，而按該辦法第5條第1項後段規定「6%至12%」之
範圍內計算繳交回饋金之乘積比率並予公告，應屬被告之行政裁量，並非轉委任之授權，至為明確。
⑶再按「法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，稱為羈束處分。反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。……。依照裁量理論之通說，裁量係指決策與否或多數法律效果之選擇而言，並非構成要件事實之裁量。行政機關決策與否，具體言之，即是否作成行政處分，稱為行為裁量或決策裁量，而就產生不同法律效果行為擇一而行，則稱為選擇裁量。」（參前司法院大法官吳庚所著行政法之理論與實用增訂7
版第117頁、第118頁）；查回饋金繳交辦法係農委會依森林法第48條之1第2項規定訂定之，於第5條第1項亦有訂定回饋金計算方式，有如前述，故被告祇能在上揭不同乘積比率之法律效果「選擇裁量」，並依回饋金繳交辦法第5條第3項規定予以公告，並非農委會授權並轉委任被告訂定繳交回饋金之計算方式（參同前著作第274
頁）。
⑷尤其被告係以回饋金繳交辦法第5條第1項最高乘積比率12%計算原告所應繳回饋金，祇因考量臺北市地狹人稠
，須藉付費制度之最高乘積比率，以抑制山坡地之開發速度，且其開發利用之使用強度較其他類別為最高，故被告於92年8月8日公告回饋金乘積比率時，明訂建築案之乘積比率為12%，應屬合理；且該乘積比率仍係在該
辦法第5條第1項所規定「乘積比率6%至12%」之範圍內
，並無違誤，故被告應無「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形，亦至明確。
⒌系爭回饋金計算之乘積比率係以總體使用標的即開發建築者為12%，再以當年度土地公告現值乘上其山坡地開挖整
地之總面積為核定回饋金數額之依據，應屬客觀明確：
⑴查回饋金乘積比率之開發利用程度類別，係針對山坡地開發申請案件之整體使用標的訂定各項比率，用以區別不同之開發使用標的對山坡地的影響強度，並予核算相對應的山坡地開發利用回饋金，以致透過付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能與目的。
⑵且有關山坡地開發及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的，即「設置公園」、「修建鐵路、公路、農路、溝渠」、「採探礦及其鑿井」、「土石採取」、「設置遊憩用地、運動場」、「殯葬設施設置」、「開發建築」、「開發高爾夫球場、堆積土石或處理廢棄物」或「其他經主管機關核定之水土保持計畫」等不同類別予以區分；準此，開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。本件開發申請案件之總體使用標的即為集合住宅使用之「開發建築者」，其開發過程中所施作之道路與水土保持設施等亦為集合住宅所需、所用，而為其附屬設施，而非單一或個別之開發使用，從而，自不能如原告主張應分別適用不同乘積比率核算回饋金。況且原告所提水土保持計畫書亦從未就道路或水土保持設施之面積予以分割計算，顯見主觀上仍以「集合住宅」之總體使用為上位概念。故原告上開主張「就不同設施應適用不同乘積比率核算回饋金」云云，亦非可採。
⑶又山坡地開發利用對森林資源之保育有重大影響，為避免山坡地之過度開發利用，而使森林資源大量消逝，且在都市內之山坡地能保留森林資源，更屬可貴，因此課徵回饋金，藉以抑制其開發利用之功能；且其開發利用係既係土地，一旦開發利用後，即有可能永遠無法為森林之使用，故以開發利用之土地現有公告現值以計算回饋金，自屬適宜。
⑷目前已有多項法律規定對土地課徵回饋金、或繳交訴訟費用、或發放徵收補償費等，皆係以土地之當期公告現值為計算基準，即：
①按農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法第2條規
定，係以變更編定面積與獲准變更編定當期公告土地現值乘積百分比為計算基準。
②民事訴訟法第77條之1第2項後段規定：「無交易價額者，以原告就訴訟標的所有之利益為準。」故一般計算土地價值皆係以涉訟之土地面積與當期公告現值百分比之乘積，以計算訴訟費用之基準。
③土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，
應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」，亦係以當期土地公告現值及徵收土地之面積作為徵收土地之補償標準。
⑸且土地之公告現值係直轄市或各縣市地價評議委員會依平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」予以編定，故以當期土地公告現值計算開發利用土地所繳回饋金，應相當客觀明確，因此對山坡地開發利用者，並無違反負擔平等原則。
⒍系爭土地雖於81年間經市地重劃，惟尚未開發利用；且當時重劃時，尚未有森林法第48條之1之增訂，故無須繳交
回饋金：
⑴按市地重劃實施辦法第1條規定：「本辦法依平均地權
條例第五十六條第四項訂定之。」第21條第4項第2款規定：「第一項第二款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防治費。」第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人負擔者，得列為重劃工程費用。」
⑵查被告於81年間，依市地重劃實施辦法第21條第4項及
第39條規定，就系爭重劃區○地○道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施進行施工，皆為系爭重劃區道路等公共設施之施工，故自未含重劃後非屬公共設施用地之抵費地及公、私有土地，足見原告向前手所購系爭土地於重劃時，亦必無施作水土保持之設施，故其開發利用時，仍須開挖整地，而應提出水土保持計畫。
⑶再者，系爭土地既屬法定山坡地，於81年間雖經被告進行市地重劃，惟仍係法定山坡地，並不因有土地重劃而有所改變；且土地重劃僅就重劃區內整體基本設施及施作，並非係個案於重劃後為住宅等建築用地之細部開發利用，故系爭土地雖經土地重劃，惟尚未開發利用，有如前述；因此訴外人廖羚君於95年間購買系爭土地後，即由原告向被告所屬都市發展局申請施作「集合住宅新建工程」之開發許可時，仍須依水土保持法第12條第1
項第4款、第2項等規定，提送水土保持計畫，供被告所屬產業發展局審查，嗣經該局准予核定後，復經被告所屬都市發展局核發建造執照之開發利用許可。是被告依森林法第48條之1等相關規定，請求原告繳交回饋金，
乃依法有據。
⑷再者，森林法第48條之1係於87年5月27日始增訂山坡地開發利用繳交回饋金之規定，農委會於89年10月30日制定發布回饋金繳交辦法，且被告依該辦法第5條第3項規定於92年8月8日公告回饋金乘積比率，故系爭土地於81年間土地重劃，尚未適用上揭辦法繳交回饋金之規定。⑸綜上，本件系爭土地前於81年間雖經市地重劃，惟尚未開發利用，且亦從未繳交山坡地開發利用之回饋金，並非已繳交回饋金之舊有建物，經建築主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，而有免繳回饋金之情形，自無原告所主張農委會96年4月18日農授林務字第
0961740525號函釋免繳回饋金之餘地。
⒎山坡地開發利用者繳交回饋金祇係森林法第48條之1第1項規定政府應設置造林基金來源之一，亦即山坡地若有被開發利用，開發利用者即須繳交回饋金，作為造林基金來源之一，與山坡地是否有破壞森林、原生表土等行為，或是否係屬都市計畫區或非屬都市計畫區之用地無關：
⑴按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：一、由水權費提撥。二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。三、違反本法之罰鍰。四、水資源開發計畫工程費之提撥。五、政府循預算程序之撥款。六、捐贈。七、其他收入。（第2項）前項第一款水權費及第四款水資
源開發計畫工程費之提撥比例，由中央水利主管機關會同中央主管機關定之；第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」亦即山坡地開發利用者繳交回饋金僅係森林法第48條之1規定政府應設
置造林基金各項來源之其中一項，並由農委會擬訂回饋金繳交辦法，且於核發山坡地開發利用許可時通知繳交。
⑵農委會係為能計算回饋金繳交金額及其依據，乃以水土保持法第12條第1項各款之山坡地開發利用行為（即修
正前水土保持法施行細則第8條第1項各款行為），蓋上揭開發利用行為皆須向主管機關提出水土保持計畫，且上揭計畫須記載山坡地開發利用之面積，並以其時土地公告現值之乘積比率，即可計算出回饋金之數額；且山坡地開發利用行為，亦必然開挖整地，而改變其時原地形地貌。至於是否破壞森林、原生表土，則與山坡地開發利用回饋金之繳交並無關連。
⑶再參造林基金除上揭回饋金外，尚有「水權費提撥」、「水資源開發計畫工程費提撥」、「政府循預算程序撥款」、「捐贈」及「其他收入」，均係籌措造林基金之來源。而最高行政法院97年度判字第578號判決因受該
案上訴人所委任律師主張回饋金繳交，須與山坡地有破壞森林、原生表土相聯結之見解所誤導，而回饋金繳交辦法係源自森林法，故乃須破壞森林、原生表土，始能作為繳交回饋金之條件，應與森林法第48條之1所規定
籌措造林基金來源，並不涉及破壞森林、原生表土，自與法不合。
⑷實則被告就都市發展，究無從忽視人民對於土地利用之需求，故進行市地重劃，而對山坡地進行經濟利用，亦難避免，惟徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，原告僅以局部觀察，逕認被告進行市地重劃，再向開發者課以回饋金，有違誠實信用原則云云，並非可採。⒏回饋金繳交辦法第3條規定並未逾越森林法第48條之1第2
項後段規定之授權；且其授權之目的、範圍及內容，亦具體明確，應屬有效：
⑴按回饋金繳交辦法第1條規定：「本辦法依森林法第48
條之1第2項規定訂定之。」次按森林法第48條之1第2項規定略以：「前項第一款……；第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
⑵依上觀之，回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令，故有關山坡地開發利用之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令（即法規命令），且屬「特定授權」，並非「概括授權」；且上開授權之目的、範圍及內容，亦符合「具體明確」之條件（參前司法院大法官吳庚著行政法之理論與實用增訂7 版第268 頁以下）。
⑶又農委會依據上揭條文規定，於89年11月30日訂定發布回饋金繳交辦法，其第3條規定：「本辦法所稱山坡地
開發利用，指依水土保持法施行細則第八條第一項規定各款（其後修正為水土保持法第十二條第一項規定各款），須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之六至百分十二計算。……（第3項）第一項類別及計算回饋金之乘積比
率，由主管機關公告之」第6條規定：「水土保持計畫
經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於一個月內至指定地點，繳交本回饋金。」
⑷又回饋金繳交辦法第3條係規定森林法第48條之1第1項
第2款「山坡地開發利用」之定義及範圍；且因森林法
之訂定旨在保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用，並未規範「山坡地開發利用」，故須適用有「山坡地開發利用」之水土保持法第12條第1項規定：「水土保持
義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所而之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」（即修正前水土保持法施行細則第8條
第1項）；且上揭「山坡地開發利用」之定義及範圍亦
應屬森林法第48條之1第2項後項之「其他應遵行事項」，亦屬法律授權範圍內，且係具體明確，應無疑義。
⒐山坡地開發利用者繳交回饋金係屬特別公課，且課徵對象之範圍包括對山坡地初次開發與重新改建之利用行為，故本件經市地重劃後申請開發行為，更應繳交回饋金，與開發利用者是否破壞原生表土或破壞森林並無關連：
⑴按本件繳交回饋金之法源基礎之立法目的係基於「污染者付費」之原則，除籌措造林基金外，亦達成制約之功能，以減緩對山坡地之破壞，並使經濟發展與環境保護達到平衡，故其性質上係屬「特別公課」。
⑵又繳交山坡地開發利用之回饋金並非僅限於對山坡地之初次開發行為，亦包括重新改建之行為，其目的係在避免「繳費後可盡情污染之誤解」，並期能籌措造林基金之財源，祇因課徵對象之範圍若將重新改建利用者排除在外，因目前多數法令允許開發之山坡地大多業經開發，則將減少甚多造林基金之籌措，而無法達成增訂森林法第48條之1之立法目的。尤其對山坡地初次開發行為
及重新改建利用行為既皆須繳交回饋金，故經市地重劃後申請開發建築行為，更應繳交回饋金，且與是否破壞原生表土或破壞森林，並無關連。
⒑最高行政法院97年度判字第578號、第719號判決認農委會94年3月14日之函釋內容，應有牴觸法律授權所制定之水
土保持計畫審核監督辦法第4條第1項規定。尤其本件水土保持計畫亦不符上揭函釋所規定免擬具水土保持計畫之要件：
⑴農委會94年3月14日農授水保字第0941803754號函釋規
定：「建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，免擬具水土保持計畫。」惟上揭函釋應有牴觸依水土保持法第14條之1第2項之法律授權所制定之水土保持計畫審核監督辦法第4條規定，依中央法規標準法第11
條「命令不得牴觸憲法或法律」之法理，且依法規命令之位階應較函釋效力為高，而屬無效。
⑵尤其依原告所提水土保持計畫，並非僅限上揭函釋所示建築物挖掘基礎（或地下室）等建築行為，仍有「擋土牆」、「矩形排水溝」、「集水井」、「滯洪沈砂池」，而有涉及本件建築以外之其他開挖整地行為；且依其剖面圖，其地形亦有相當坡度，並非平坦，故整地後亦已變更原地形地貌，有如前述，亦有另涉及其他開挖整地行為，故須向被告所屬產業發展局提出水土保持計畫供審查核定，故原告依上揭辦法自應繳交回饋金，至為明確。
⒒查與系爭土地同屬同一市地重劃之臺北市○○區○○段1
小段64、65、66及117號地號等4筆土地，因訴外人福井建設股份有限公司施作集合住宅新建工程，經被告核定並處分其須繳交回饋金，然其不服，先後提起訴願及行政訴訟，均遭駁回而告確定；且最高行政法院98年度判字第44號判決亦認定：「五、本院按：（一）……回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權
訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，本院自得予以適用。（二）查系爭土地係經行政院同意，並由被上訴人以84年12月8日、84府建五字第84087387號公
告為山坡地，則系爭土地既為法定山坡地，其申請開發利用，即為依森林法第48條之1第1項第2款規定『山坡地開
發利用者』，應繳交回饋金，此與土地使用分區是否編定為都市計畫區內住宅區土地無關，亦與開發利用者是否受益無關，被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法相關規定，核算本件回饋金數額並命上訴人繳交，洵無不合。……（四）上訴人猶以：本件不涉及開挖整地，與水土保持法第12條無涉；況本件應優先適用地方制度法第18條及臺北市山坡地開發建築要點第8點，無須申請開發許可，
是自無須提出水土保持計畫。次查建築執照、雜項執照係有關建築管理之許可，與本件開發許可屬不同範疇，原判決將兩者混淆，即屬違法。再查水土保持法施行細則第8
條已經刪除，本件違背法律保留原則。又上訴人同一開發案之土地已支付高額之重劃費用，自不應復要求上訴人繳納回饋金；況上訴人並非破壞森林者，要求上訴人繳納回饋金，有失公平等語，無非其主觀歧異之見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。是本件上訴難認有理由，應予駁回」等語，而將該案上訴人之上訴予以駁回而告確定。本件原告繳交回饋金，亦與該件情形完全相同，敬請鈞院予以審酌。
⒓綜上所述，被告依森林法第48條之1第1項第2款、第2項、回饋金繳交辦法第5、6條及回饋金乘積比率等規定，請求原告繳交40,263,633元之回饋金，並無違誤。而有關回饋金之計算，即如原處分所附山坡地開發利用回饋金核算表，即核准開發整地面積為「6,306.96」（因計算4筆土地
面積總數誤算「6,872.9」）平方公尺、公告現值皆為53,200元、乘積比率12%，故計算回饋金為40,263,633元，惟其後因發現上揭誤算之顯然錯誤，故被告再以96年6月14
日府建三字第09631920200號函更正上揭4筆土地核准開挖整地面積總數為6,306.96平方公尺，並附正確之核算表，而上揭面積亦與原告於96年2月28日所提出水土保持計畫
第二章計畫範圍所載面積相符。是原訴願決定之認事用法，均無違誤。
理 由
原告主張：森林法第48條之1第1項第2款之立法理由，因山坡
地開發利用影響林相甚鉅，對於山坡地開發利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的，可知，森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金之特別公課而言，其目的既係為保育山坡地之原始林相（森林資源），是以山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞（或改變）原始林相之行為人（有特定關係之國民）為限。農委會依森林法第48條之1第2項規定授權訂定之回饋金繳交辦法，其第3條、第12條
第1項第4項、第4條等規定，並未進一步判斷及區分該水土保
持義務人究竟有無因進行山坡地開發利用而破壞原始林相，一律對其課以繳交回饋金之義務，顯與森林法第48條之1第2項規定之授權意旨牴觸，亦違反不當連結禁止原則，除應對之為目的性限縮解釋，而將回饋金之繳交義務人限於因進行山坡地開發利用而破壞原始林相之水土保持義務人，否則依憲法第172
條規定即屬無效。被告為解決木柵區人口居住問題，台北市木柵區第二期市地重劃報告書所示，系爭土地之地形原為丘陵橫亙、地勢高差懸殊，且除十餘戶之舊式建築外，其餘均為「林木覆蓋之未開發區」，而經被告進行土地交換分合並施以整地、排水、邊坡擋土牆、道路等重劃工程後，區內各宗土地坵塊整齊且面臨道路，立即可為合理、經濟之建築使用。是原告雖於系爭土地進行開挖整地等建築工程，系爭土地之原始林相早已因被告進行市地重劃而不復存在，原告非破壞本件系爭土地原始林相之行為人，及依農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋意旨，原告僅係在被告所進行之市地重劃程序
終結後，在系爭土地重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但原告因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被告因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，自無繳雖回饋金之義務。最高行政法院97年度判字第659號
略謂：森林法係規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而認山坡地開發利用回饋金係對於具有山坡地開發利用關係之國民所課徵之公法上負擔云云，並未進一步區分該行為人是否因進行山坡地之開發利用而有消耗森林資源之行為，顯與行政法上之不當聯結禁止原則有所牴觸；而本院97年度訴字第353號判決略謂：徵諸前開森林法之規定，政府
須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計云云，觀諸森林法第48條之1第1項規定所列各種造林基金之經費來源，其中山坡地開發利用回饋金顯係由森林法所獨自創設之特別公課，則該回饋金之課徵目的、對象及用途，自應與森林法本身之立法目的具有合理之聯結關係，否則亦與行政法上之不當聯結禁止原則有違。且原告在系爭土地上從事房屋建築之行為，並非屬於回饋金繳交辦法第3條所定之山坡地開發利
用行為，依法自無繳交回饋金之義務。至於農委會雖97年12月17日以農授水保字第0971852227 號函示，原告所進行之住宅
新建工程並無94年3月14日農授水保字第0941803754號函釋之
適用之見解，農委會係將屬本案住宅新建工程範圍且經被告核准施作之滯洪沈砂池等，認作前揭函釋所指「其他開挖整地行為」云云，顯有所誤解，不足採信。被告未嚴格區分各開發利用類別對於山坡地原有生態可能造成之影響，而依不同之乘積比率予以核課回饋金，顯與森林法第48條之1第1項第2款及回
饋金繳交辦法第5條第1項之授權意旨不符，故有「裁量濫用」之瑕疵，及被告漏未考量「臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要」及「被告在系爭山坡地上進行市地重劃係為促使原告開發建築」等情節，逕以最高乘積比率核課回饋金，故有「裁量怠惰」之違法。原處分有上述等違誤，應予以撤銷。爰依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。
被告則以：系爭土地係84年12月8日公告為山坡地，有水土保
持法第3條第3款之「山坡地」規範之適用。而原告就系爭土地申請新建15棟地上4層、地下1層之公寓住宅，即屬開發建築用地，必然為開挖整地並破壞原地形地貌，須提出水土保持計畫送請主管機關核定，屬水土保持法第12條第1項第4款之行為，且原告不符免擬具水土保持計畫之要件，故應依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫，而須繳交回饋金，被告依農委會所據森林法第48條之1法律授權所制定之回饋金繳交辦法，及
被告依該辦法第5條第3項規定公告之回饋金乘積比率，就系爭土地有關「開發建築者」之部分，請求原告繳交回饋金，依法有據。又回饋金繳交辦法係農委會依森林法第48條之1第2項規定訂定之，授權之目的、範圍及內容，具體明確有效，回饋金繳交辦法第3條規定並未逾越授權，同辦法第5條第1項訂定回
饋金計算方式，被告祇能在上揭不同乘積比率之法律效果「選擇裁量」，並依回饋金繳交辦法第5條第3項規定予以公告，並非農委會授權並轉委任被告訂定繳交回饋金之計算方式，是系爭回饋金計算之乘積比率係以總體使用標的即開發建築者為
12%，再以當年度土地公告現值乘上其山坡地開挖整地之總面
積為核定回饋金數額之依據，客觀明確，原告主張所為原處分有裁量濫用、怠惰之違法，應非可採。按山坡地開發利用者繳交回饋金祇係森林法第48條之1第1項規定政府應設置造林基金來源之一，屬特別公課，課徵對象之範圍包括對山坡地初次開發與重新改建之利用行為，本件經市地重劃後申請開發行為，應繳交回饋金，與開發利用者是否破壞原生表土或破壞森林並無關連，或是否係屬都市計畫區或非屬都市計畫區之用地無關，系爭土地前於81年間雖經市地重劃，除上述理由外，其本未開發利用，從未繳交山坡地開發利用之回饋金，非已繳交回饋金之舊有建物，經建築主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，而有免繳回饋金之情形，自無原告所主張農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋免繳回饋金之餘
地。求為判決駁回原告之訴等語。
按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「（第1項）為
獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……（第2款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。
……（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第1條、第2條、第48條之1第1項第2
項分別定有明文。森林法中央主管機關農委會遂以89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定（96年03月01日、98年1月23日修正部分條文修正，惟本案發生時仍適用修正前條文）發布回饋金繳交辦法，其第1條規定：「本辦法依森林法第48
條之1第2項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱山坡地
，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條規定：「
本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條
第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使
用行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金……之繳交
義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。……（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後
，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指
定地點，繳交回饋金。」第8條規定：「有下列情況之一者，
視同已繳交本回饋金：（第1款）依促進產業升級條例辦理
土地捐贈國有或繳交回饋金者。（第2款）依森林法第48條
之1第1項第1款、第4款提撥造林基金者。」乃回饋金繳交辦法係主管機關農委會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具
有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，管轄之行政機關據之行政，合於依法行政之適法行為。此有最高行政法院98年度判字第44號判決意旨：「……森林法第48條之1第1項及第2項定有明文。又山坡
地開發利用回饋金繳交辦法第1條規定：『本辦法依森林法第
48條之1第2項規定訂定之。』第3條規定：『本辦法所稱山坡
地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。』（嗣因水土保持法第12條於92年12月17日修正公布，納入同法施行細則第8條之規定，同法施行細則第8條遂於93年8月31日修正刪
除，本條於96年3月1日修正時配合修正為『本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。』）回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權
訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，本院自得予以適用。」可參。又關於回饋金繳交辦法之客體為「山坡地」非是「林地」，亦有最高行政法院97年度判字第659號判決意旨：「…
…（二）依森林法第48條之1第1項及第2項及山坡地開發利用
回饋金繳交辦法第1條、第3條至第6條規定觀之，森林法係規
定『山坡地』開發利用須繳交回饋金，既不稱『林地』而稱『山坡地』，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非以林地為適用對象。山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為
對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍。」可考。至於「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」為被告
92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開
發利用繳交回饋金之乘積比率所明定，被告為直轄市臺北市之森林法主管機關，依據上述之回饋金繳交辦法第5條第3項規定所訂定並為公告，亦為適法之行為。
首開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭，且有原告提出之訴願決定書、立法院公報第86卷第45期委員會紀錄第117-118
頁、台北市木柵區第二期市地重劃報告書、農委會公報第20卷第22期第142-146頁、臺北市○○區○○段一小段13地號土地
使用分區查詢結果、系爭土地之建造執照（96建字第250號）
、農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函、系爭土
地75年、77年、83年及85年之航照圖等影本附卷可稽；被告提出之行政院84年11月29日台八十四農字第42282號函、被告84
年12月8日84府建五字第84087387號公告、系爭水土保持計畫
、農委會92年12月8日農林字第0920168933號函、農委會93年4月14日農授林務字第0931606727號函、系爭土地登記資料、原處分、臺北市水土保持申報完全手冊、原告95年11月28日函、被告95年11月16日建築執照會辦表、原告96年1月18日函、系
爭水土保持計畫行政查核表、被告96年4月3日府建四字第09630918300號函、被告所屬都市發展局96年6月5日北市都授建字
第09662723600號函、被告96年6月14日府建三字第09631920200號函、原告96年6月15日申請核發系爭土地水土保持施工許可證函、被告所屬建設局96年7月25日北市建三字第09632264000號函附收款憑單在答辯狀附件可稽，農委會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋、96年10月22日農授林務字第0961741375號函、97年12月17日農授水保字第0971852227號函影本在本院卷可稽，為可確認之事實。
依前所述，原告擬具水土保持計畫向被告申准於系爭山坡地範圍內之土地開發建築，辦理皇勝建設住宅新建工程，核准開挖整地面積為6306.96平方公尺，因本案屬山坡地開發利用回饋
金繳交辦法修正施行（96年3月3日）前受理之案件，本案水土保持計畫範圍之面積6571.74平方公尺（如附表登錄面積欄所
示）大於核准開挖整地面積被告按核准開發面積及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比
率開發建築者12% 規定，核算山坡地開發利用回饋金40,263,
633元，揆諸首揭規定，認事用法，並無違誤。
雖被告主張關於山坡地開發利用繳交回饋金之義務，依據森林法第48條之1第1項第2款之立法理由，因山坡地開發利用影響
林相甚鉅，對於山坡地開發利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的之認識等語，與法意無違，但是原告認為「森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金之特別公課而言，其目的既係為保育山坡地之原始林相（森林資源），是以山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞（或改變）原始林相之行為人（有特定關係之國民）為限」部分之見解，則有不足之處。蓋現今由於資本主義過度膨漲，造成資源過度消耗、生態破壞、分配不均等威脅人類生存與發展，引發人類對於「當代人與生物之間」及「當代生物與後代生物之間」如何適合永續生存，應有所作為，致使環境正義已成為「人（包含生存者與未來者）之基本權」「公共利益」所呈現之基本價值，此基本價值之建立在於「永續性」（或稱可持續性發展），而森林對於空氣之更新、地球不再暖化、物種之棲息等攸關人類及物種生存貢獻自不待言，森林既然攸關人類與物種生存，惟其亦有生命週期，永續性栽植保護與維護，正如建築物同要更新維護，此種永續性即是不容易看得見之價值，森林法雖21年9月15日立法，但是其具有維護「公共利益」自
然環境之正義，除對於早年立法者之先見敬佩外，今人更應努力實現其正義。申言之，森林存於山坡地，而部分山坡地被人類做為其他使用，姑不論有無再度破壞林相，其在山坡地動工對於工地外周邊森林等地豈有不造成環境破壞！遑論森林亦如同建築物亦需要更新，該山坡地開發利用者，即使為山坡地開發利用，依上所述之永續性原則，令其繳交回饋金，合乎「環境正義」價值。原告主張，農委會依森林法第48條之1第2項規定授權訂定之回饋金繳交辦法，其第3條、第12條第1項第4項
、第4條等規定，並未進一步判斷及區分該水土保持義務人究
竟有無因進行山坡地開發利用而破壞原始林相，一律對其課以繳交回饋金之義務，顯與森林法第48條之1第2項規定之授權意旨牴觸，亦違反不當連結禁止原則，除應對之為目的性限縮解釋，而將回饋金之繳交義務人限於因進行山坡地開發利用而破壞原始林相之水土保持義務人，否則依憲法第172條規定即屬
無效。被告為解決木柵區人口居住問題，台北市木柵區第二期市地重劃報告書所示，系爭土地之地形原為丘陵橫亙、地勢高差懸殊，且除十餘戶之舊式建築外，其餘均為「林木覆蓋之未開發區」，而經被告進行土地交換分合並施以整地、排水、邊坡擋土牆、道路等重劃工程後，區內各宗土地坵塊整齊且面臨道路，立即可為合理、經濟之建築使用。是原告雖於系爭土地進行開挖整地等建築工程，系爭土地之原始林相早已因被告進行市地重劃而不復存在，原告非破壞系爭土地原始林相之行為人，及依農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋
意旨，原告僅係在被告所進行之市地重劃程序終結後，在系爭土地重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但原告因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被告因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，自無繳交回饋金之義務。最高行政法院97年度判字第659號略謂：森林法係
規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而認山坡地開發利用回饋金係對於具有山坡地開發利用關係之國民所課徵之公法上負擔，並未進一步區分該行為人是否因進行山坡地之開發利用而有消耗森林資源之行為，顯與行政法上之不當聯結禁止原則有所牴觸；而本院97年度訴字第353號
判決略謂：徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，觀諸森林法第48條之1第1項規定所列各種造林基金之經費來源，其中山坡地開發利用回饋金顯係由森林法所獨自創設之特別公課，則該回饋金之課徵目的、對象及用途，自應與森林法本身之立法目的具有合理之聯結關係，否則亦與行政法上之不當聯結禁止原則有違。且原告在系爭土地上從事房屋建築之行為，並非屬於回饋金繳交辦法第3條所定之山坡地開發利用行為，依法自無繳交回
饋金之義務。至於農委會雖97年12月17日以農授水保字第0971852227號函示，原告所進行之住宅新建工程並無94年3月14日
農授水保字第0941803754號函釋之適用之見解，農委會係將屬本案住宅新建工程範圍且經被告核准施作之滯洪沈砂池等，認做前揭函釋所指「其他開挖整地行為」顯有所誤解等云云之見解，即是對於「環境正義」之「永續性」有所忽略，委無可採。
原告又主張，被告未嚴格區分各開發利用類別對於山坡地原有生態可能造成之影響，而依不同之乘積比率予以核課回饋金，顯與森林法第48條之1第1項第2款及回饋金繳交辦法第5條第1
項之授權意旨不符，故有「裁量濫用」之瑕疵，及被告漏未考量「臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要」及「被告在系爭山坡地上進行市地重劃係為促使原告開發建築」等情節，逕以最高乘積比率核課回饋金，故有「裁量怠惰」之違法。原處分有上述等違誤，應予以撤銷。爰依行政訴訟法第4條
第1項規定，求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。關於「開
發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為
12%」為被告92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定，被告為直轄市臺北市之森林法主管機關，依據上述之回饋金繳交辦法第5
條第3項規定所訂定並為公告，為適法之行為，已為本院前揭
說明在案，被告前揭㈡被告主張⒋欄辯稱：「原告主張所為原處分有裁量怠惰之違法，應非可採；回饋金繳交辦法第5條第3項並非『轉委任』，而應屬『行政裁量』之範疇：⑴查原告主張核算回饋金之處分應視位於都市計畫用地或非都市計畫用地之不同，而適用不同比率之乘積，無非係以農委會93年擬修正之回饋金繳交辦法附表所定乘積比率為據；惟查上開附表並未修正通過，自屬於法無據，被告豈能採為行政裁量之基準？若被告以上開比率裁量，豈非違法？是原告上開主張云云，顯無理由。⑵被告以92年8月8日府建三字第09214929601號公告回
饋金乘積比率並非『轉委任』之授權：蓋農委會依森林法第48條之1第2項規定之授權，訂定回饋金繳交辦法，並於該辦法第5條第1項訂定回饋金之計算方式，即係『應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其公告現值乘積』，惟因各地之山坡地多寡及開發利用之情形不一，故有因地制宜之必要；且直轄市政府、縣（市）政府均屬執行之主管機關，而按該辦法第5條第1項後段規定『6%至12%』之範圍內計
算繳交回饋金之乘積比率並予公告，應屬被告之行政裁量，並非轉委任之授權，至為明確。⑶再按『法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，稱為羈束處分。反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。……。依照裁量理論之通說，裁量係指決策與否或多數法律效果之選擇而言，並非構成要件事實之裁量。行政機關決策與否，具體言之，即是否作成行政處分，稱為行為裁量或決策裁量，而就產生不同法律效果行為擇一而行，則稱為選擇裁量。』查回饋金繳交辦法係農委會依森林法第48條之1第2項規定訂定之，於第5條第1項亦有訂定回饋金計算方式，有如前述，故被告祇能在上揭不同乘積比率之法律效果『選擇裁量』，並依回饋金繳交辦法第5條第3項規定予以公告，並非農委會授權並轉委任被告訂定繳交回饋金之計算方式。⑷尤其被告係以回饋金繳交辦法第5條第1項最高乘積比率12%計算原告所應繳回饋金，祇因考量臺北市地狹人稠，須
藉付費制度之最高乘積比率，以抑制山坡地之開發速度，且其開發利用之使用強度較其他類別為最高，故被告於92年8月8日公告回饋金乘積比率時，明訂建築案之乘積比率為12%，應屬
合理；且該乘積比率仍係在該辦法第5條第1項所規定『乘積比率6%至12%』之範圍內，並無違誤，故被告應無『裁量濫用』
或『裁量怠惰』之情形，亦至明確。」等語，核與法律規範無違，自是可採。從而，原告此部分之主張，亦無可採。
綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分依森林法第48條之1第1項第2款、第2項、回饋金繳交辦法第5、6條及回饋金乘積比率等規定，請求原告繳交40,263,633元之回饋金，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　4　　月　　7　　 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　劉錫賢
法 官　楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　4　　月　　7　　 日書記官 林玉卿