臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度停更一字第1號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 03 月 05 日

臺北高等行政法院裁定
98年度停更一字第1號聲　請　人　喜多納企業有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
聲　請　人　懿揚實業有限公司
代　表　人　余陳阿靜(清算人)
聲　請　人　三寶佛製藥廠有限公司
代　表　人　乙○○（董事）
聲　請　人　丙○○
共同代理人　呂榮海律師(兼送達代收人)
複代理人　　黃聖展律師
相　對　人　行政院公平交易委員會
代　表　人　丁○○（主任委員）
代　理　人　戊○○
己○○
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人不服本院中華民國98年8 月31日98年度停字第78號裁定，提起抗告，經最高行政法院98年12月11日98年度裁字第3030號裁定廢棄，發回本院審理，本院更為裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用及發回前抗告審訴訟費用均由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116 條第1 項、第3 項分別定有明文。是行政法院是否准許停止執行，乃應視原處分或決定之執行，是否發生難於回復之損害，且有急迫之情事為斷。至所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害。最高行政法院民國（下同）91年度裁字第344 號、92年度裁字第1332號、92年度裁字第864 號裁定要旨可資參照。又所稱「急迫之情事」，一般而言亦認有發生難以回復之損害者，為具有停止執行之緊急必要性，故如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，即應予以駁回。
二、緣高屏地區銷售廣告藥品之藥局被檢舉組成「詠健廣告藥品聯誼會」（以下簡稱詠健會），對於廣告藥品為聯合行為，相對人發現上游藥品供應廠商亦出席參與詠健會例會、對詠健會繳交年費，且渠等亦組成「廣告藥品廠商會」（以下簡稱廠商會），涉及限制商品轉售價格或其他違法行為，案經相對人主動調查結果，以本件聲請人保您能貿易有限公司（以下簡稱保您能公司，另行審結）、信安實業有限公司（以下簡稱信安公司，另行審結）、和氣藥品股份有限公司（以下簡稱和氣公司，另行審結）、喜多納企業有限公司（以下簡稱喜多納公司）、懿揚實業有限公司（以下簡稱懿揚公司）、得麗股份有限公司（以下簡稱得麗公司，另行審結）、尖美藥品有限公司（以下簡稱尖美公司，另行審結）、鹿王國際開發有限公司（以下簡稱鹿王公司，另行審結）及程序外第三人養德藥品社傅明冠暨烏象仙藥品有限公司（以下簡稱烏象仙公司）、凱盛生物科技有限公司（以下簡稱凱盛公司）、大田藥品有限公司（以下簡稱大田公司）、歐起那瓦有限公司（以下簡稱歐起那瓦公司）、申聖化企業有限公司（以下簡稱申聖化公司）係取得販賣業藥品許可執照之事業，為實際從事廣告藥品之販售業務；聲請人三寶佛製藥廠有限公司（以下簡稱三寶佛公司）屬中藥製造商；聲請人丙○○，雖未取得販售業藥品許可執照，惟實際從事藥品之販售業務，渠等藉由廣告藥品廠商會組織方式運作，合意約束下游業者之事業活動行為，足以影響高屏地區廣告藥品市場之供需功能，涉有違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定之情事，乃依同法第41條前段規定，於98年1 月19日以公處字第098022號處分書（以下簡稱原處分），命渠等自處分書送達日起，應立即停止前述違法行為，並處信安公司、烏象仙公司罰鍰各新臺幣（下同）650 萬元；處得麗公司、尖美公司、喜多納公司、養德藥品社傅明冠、保您能公司、鹿王公司、凱盛公司、和氣公司、大田公司、歐起那瓦公司、申聖化公司、懿揚公司、三寶佛公司、丙○○等罰鍰各500 萬元。聲請人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院聲請裁定准許停止原處分之執行，經本院以98年8 月31日98年度停字第78號裁定駁回，聲請人仍表不服，提起抗告，經最高行政法院以98年12月11日98年度裁字第3030號裁定廢棄，發回本院更為審理。
三、本件聲請人主張：
㈠按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或聲請人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」，原處分符合行政訴訟法第116 條第3 項停止之要件，應予停止執行，茲陳述如下：
⒈按公平交易法之修正理由開宗明義即指出「本法為經濟法，須配合國內經濟環境情形，為最適之管理。」。經查本件受處分人均屬小規模之企業或個人，其中更包括資本額僅3 萬元之獨資商號（如受處分人養德藥品社），且多位聲請人於95年至96年度尚出現虧損之狀況，原處分不察，不論被處分人之企業規模大小及可能因違法情事所得之利益多少，一律重罰650 萬或500 萬元，顯未斟酌公平交易法作為「經濟法」之性格及南北經濟情勢差異。又查同為涉及違反公平交易法聯合行為禁止規定之情形者，如93年10月間相對人對於中國石油化學工業開發股份有限公司（以下簡稱中油公司）與臺灣塑膠工業股份有限公司（以下簡稱台塑公司）（相對人公處字第093102號處分書參照）所涉及之聯合行為，係各處罰650 萬元；又如97年6 月間復興航空運輸股份有限公司（以下簡稱復興航空公司）與立榮航空股份有限公司（以下簡稱立榮航空公司）亦因涉及違反公平交易法聯合行為禁止之規定，各遭處罰100 萬元之罰鍰（相對人公處字第097084號處分書參照）。其中中油公司與台塑公司之資本額均以百億計算，且為我國油品市場之龍頭，獲利之鉅更非聲請人等之小型企業所能比擬；立榮與復興兩家航空公司，其資本額亦以數十億計，相較於本件被處分人之資本額僅3 萬元至1,200 萬元或僅獨資之個人，卻受到如同上開各大企業之處罰，原處分於法實有未洽，至為顯然，遑論聲請人之獲利遠遠不如上開四家大型企業，從而原處分確實嚴重違反比例原則、平等原則，顯係濫用裁量權，並違反公平交易法施行細則第36條第5 款、第4 款等規定，是原處分合法性顯有疑義，應予停止執行。
⒉次查當前全球正面臨50年來最大之金融危機及經濟不景氣，且又逢莫拉克颱風過境，造成南臺灣50年來最嚴重之水患，致聲請人等南部地區廠商損失慘重，欲維持營運已十分困難，詎料原處分卻對聲請人之小企業課以超過其資本額或利益數倍之鉅額罰鍰各計650 萬元或500 萬元不等，實非聲請人等小企業所能負擔。又查聲請人提起訴願時蒙訴願機關准予以停止原處分之執行，惟其後因訴願決定作成致失停止執行之效力。今原處分執行在即，若逕予執行，則因聲請人無法負擔鉅額之罰鍰，勢必將結束公司營業，造成所屬之員工失業，影響聲請人及其員工之工作權、生存權與財產權甚劇，應認具有急迫之情事。且查原處分所指稱之「詠健會」，其成員僅佔高屏地區藥局（房）總數約2 ％-3％左右，尚無法影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，故原處分亦非為維護重大公共利益所為；反之，倘逕行執行原處分，則將造成聲請人公司倒閉，擴大目前失業之狀況，使已惡化之經濟雪上加霜，將嚴重侵害重大公共利益。
⒊另查相對人援引本院98年停字第16號及第17號裁定，認原處分之執行並不會造成難以回復之損害云云。經查上開2
裁定之狀況與本件狀況不同，尚不可一概而論。蓋前開2
裁定係認定罰鍰係金錢上之損害，並無難以回復之狀況，若不予停止僅將影響聲請人之營業與信用，減少其經濟收入，然非不得予以回復者。然本件聲請人均僅係小型企業，且受金融風暴及莫拉克颱風影響，能維持經營已十分勉強，已如上述，縱依相對人主張罰鍰金額可分期36期繳納，以罰鍰650 萬元而言，1 期需繳納金額亦逾18萬元，相較於各聲請人之年度營業額仍顯過鉅，故若原處分鉅額之罰鍰逕予執行，對聲請人將不僅造成金錢之損害，勢必亦將造成聲請人之公司倒閉、所屬員工失業之情形，凡此即屬無法回復之損害等語。並聲明求為裁定停止原處分之執行。
⒋再者，按行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第3 點規定：「義務人申請分期繳納執行金額時，應檢具相關證明文件釋明其理由。」、第5 點：「凡經核准分期繳納者，義務人或第三人應書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管；移送機關應同時摯給收據交付義務人及執行人員…」係規定義務人得書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管，故而義務人僅需提供上述資料其一即可予以申請停止執行。惟相對人於98年2 月10日公法字第0980001192號函指出：「請依據前揭規定檢送相關證明文件（如資產負債表、損益表）及擔保之票當會憑辦理」強行要求聲請人應提出相當罰鍰全額之支票數張，始得申請分期繳納，然聲請人因身陷金融風暴，要維持經營已然不易，又如何提供鉅額之支票加以擔保。相對人嚴重扭曲上開執行要點之意旨，並增加法律所無之限制，限制聲請人依上開要點提出擔保書狀申請分期繳納，已然嚴重違法。根本形同拒絕聲請人分期繳納，使得上開要點形同虛設，嚴重侵害聲請人之權益。
⒌退一步言，縱然可申請分期繳納，然原處分金額過高，縱分36期繳納，平均每期金額仍高達13萬8 多餘元（以罰鍰500 萬元計算），或18萬多餘元（以罰鍰650 萬元計算），一年總罰鍰額即高達1,666,667 元或2,166,667 元，遠超過各聲請人年度之營業淨利，以聲請人鹿王公司為例，其95、96年度之營業淨利（稅前）分別為：-78,004 元及8,133 元，縱若得以分36期繳納，亦將造成聲請人公司倒閉，所屬員工失業等無法回復之損害，符合停止執行之要件。
⒍末按，行政處分是否應予停止執行，主要考量即是當事人之利益與處分執行彼此間之利益衡量。我國學者參照德國通說之見解認為判斷行政處分應否停止執行係採「二階段之利益衡量」，第一階段總括審查，即以本案訴訟救濟是否有勝訴之望、行政處分是否有瑕疵（初步判斷），第二階段則以若逕予執行則不可回復之損害與不執行造成之影響為何。從而，是否停止執行即應初步考量原處分是否有違誤或違反比例原則、平等原則或濫用裁量權等實體事項。原裁定逕以此等事項為實體事項，即不加考量，嚴重違背上開學說之見解，甚且違背停止執行利益衡量之核心精神，漠視聲請人之權益。
⒎聲請人丙○○僅為個人，其工作幾十年來雖攢有自用之住宅、些許存款與部分之投資（如金聲廣播電台80幾年間早已投資），然此均為聲請人丙○○幾十年來辛苦工作所得，且聲請人丙○○已屬退休，退休後所依靠者就是這些微薄的財產，若逕予執行，造成其生活無以為繼，則將致使聲請人生活面臨無法繼續存續之毀滅。聲請人懿揚公司因不敵金融風暴之影響，已聲請解散，目前已在清算程序中，確實無能力負擔高額之罰鍰。以97年度為例，聲請人喜多納公司當年度現金與存款共9,099,394 元，聲請人喜多納公司若欲維持正常營運須至少維持8,162,080 元以上之現金才足以使公司得正常營運，雖相對人准予聲請人喜多納公司分50期繳納，然一年仍須繳納120 萬元，若每年繳納120 萬元，則公司可用資金將降為7,899,394 元，不足支應公司正常營運所需，勢必將使聲請人面臨倒閉之窘境，原處分應予停止執行。若每年多負擔120萬元罰鍰之繳
納，則將使聲請人喜多納公司用以維持公司營運之資金不足，則將使聲請人喜多納公司面臨破產之問題，應予停止執行。聲請人三寶佛公司97年度受景氣不佳影響業績更是下滑，97年度之營業淨利僅剩439,301 元，且稅後本期淨利更是下降至234,092 元，顯見聲請人三寶佛公司確實受金融風暴影響所致，營運狀況持續不佳，甚至惡化。更何況，截至97年12月31日聲請人尚有對第一銀行借款餘額達3,880,070 元，實無能力額外負擔如此鉅額之罰鍰，若原處分繼續執行則將造成聲請人公司面臨倒閉之困境，原處分應予停止執行。
㈡綜上所述，應認為本件構成行政訴訟法第116 條第3 項停止執行之要件，原處分應予停止執行，方符合當前政府所推行之救經濟、就失業及苦民所苦之政策，爰依行政訴訟法第116 條第3 項聲請裁定停止執行原處分，以避免生無法回復之損害。
四、相對人則以：
㈠罰鍰額度是否過高之問題應屬本案實質內容，且本件於訴願階段時亦係於召開言詞辯論程序後，訴願機關始作成駁回訴願之決定；又本院及最高行政法院95年度裁字第1017號裁定等多件裁判，皆認停止執行應以原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事為要件，而所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在社會一般通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，原處分係課處聲請人罰鍰，罰鍰為金錢給付義務，得以金錢賠償，縱予執行，尚難謂將發生難於回復之損害，故顯不該當行政程序法第116 條第2 項之要件。又聲請人主張資本額小，故原處分所處罰鍰並不妥當云云乙節，相對人認資本額大小並不足以代表實際營業額之多寡。再以，依行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點規定，本件罰鍰可分為36期繳納，且不加計利息，故聲請人之主張實不足採。另查本院98年度停字第16、17號裁定係針對原處分其他被處分人所為，與本件情況相同，請庭上參酌。又相對人曾對個人從事聯合行為者處以2,500 萬元罰鍰，故原處分之罰鍰金額並非過高等語，資為抗辯。並聲明求為駁回聲請人之聲請。
㈡至於聲請人主張罰鍰額度過鉅故應停止執行等語，經查法務部訂有「行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點」，依該要點第4 點第4 款，聲請人之罰鍰最高可分60期，一期一個月繳納，且不用另加計利息，故本案之執行對聲請人不致於造成立即破產倒閉之結果；另查最高行政法院對於鉅額罰鍰一向亦採不准予停止執行之見解，此有最高行政法院90年度裁字第104 號裁定（罰鍰6,000,000 元）、91年度裁字第534 號裁定（罰鍰892,538,630 元）可證，故聲請人不得已罰鍰額度作為抗告之正當理由。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回聲請人之抗告、訴訟費用由原告負擔。
六、查原處分分別課處聲請人500 萬元之罰鍰，所欲執行者為金錢，是聲請人因原處分之執行所受損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，殊難謂將發生難於回復之損害，本不能作為本件聲請之理由，故本件自無「難於回復之損害」之可言。至聲請人所稱渠等可能因原處分之執行導致營業受損，造成所屬員工失業，影響聲請人及所屬員工之工作權、生存權與財產權云云乙節，經查，在一般社會通念上，該等權利如有受損之狀況，要非不能以金錢賠償，且依行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點規定，本件罰鍰可分為50-60 期繳納，聲請人並非不能執行業務，業經相對人陳述甚詳( 見本院卷第179 頁) ，本難認其營業權利、生存權等受有損害，況聲請人苟因本件罰鍰之執行致有發生營業業務收入減少或名譽受損之情形，亦非不能以金錢賠償或回復，殊難謂將發生難於回復之損害，自不能作為本件聲請之理由。再查，聲請人喜多納公司登記之資本總額為10,000,000元，有公司變更登記表附卷可稽( 見本院卷第37頁) ，而原處分之罰鍰5,000,000 元，小於聲請人喜多納公司之資本額，是執行原處分，聲請人喜多納公司並無不能清償債務而宣告破產之虞。又相對人已准予分期50期執行，每期金額100,000 元，合計一年之總罰鍰為1,000,000 元，亦小於聲請人喜多納公司96年全年所得3,958,912 元，有該年度營利事業所得稅結算申報核定通知書附卷可按( 見本院卷第234
頁) ，亦無可能造成聲請人喜多納公司倒閉。另聲請人三寶佛公司登記之資本總額為12,000,000元，資產淨值總額為12,397,248元，有公司登記資訊及97年12月31日資產負債表附卷可稽( 見本院卷第60、238 頁) ，而原處分之罰鍰5,000,000 元，小於聲請人三寶佛公司之資本額及資產淨值總額，縱加上對第一銀行借款負債3,880,070 元，仍小於聲請人三寶佛公司之資本額及資產淨值總額，是執行原處分，聲請人三寶佛公司並無不能清償債務而宣告破產之虞。另聲請人懿揚公司已於98年5 月8 日為解散登記，現在辦理清算程序，有公司登記資訊及臺灣高雄法院民事庭98年11月26日雄院高民調晴98司司字第38號函在卷可按( 見本院卷第58、232 頁) ，是懿揚公司之法人格消滅係因公司解散清所致，並非原處分執行之結果，原處分之執行，與懿揚公司之法人格消滅，並無關連，自無使懿揚公司發生難於回復之損害。另聲請人丙○○是自然人，原處分之執行並無不能以金錢賠償或回復之情事。從而，本件並無「難於回復之損害」情事之可言，與得停止執行之要件不合，依首開法條規定及說明，聲請人之聲請為無理由，應予駁回。又聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指原處分違誤或違反比例原則、平等原則或濫用裁量權等實體事項，並非本件程序所應審認，併此敘明。
七、據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年 3 　 月 5 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘
法 官　林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 3 月　 5 日書記官 劉道文