臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度簡字第125號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 05 月 13 日

臺北高等行政法院判決
98年度簡字第125號原　　　告　台灣廣播股份有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭芸（主任委員）
上列當事人間因廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年1
月14日通傳訴決字第09700352870 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告經營之臺中廣播電臺（頻率774 千赫）於民國97年6 月6 日5 時至5 時56分播送之「生命的旋律」節目（下稱系爭節目），主持人以口述介紹商品療效之方式，推薦「鹿王明目丸、鹿王鹿膠補骨丸、鹿王（加味）還少丸、鹿王勇丸、鹿王清腦丸、鹿王鼻通丸、鹿王龍膽丸」等特定商品。整體節目透過介紹上述產品之療效、成份、服用方法、價格等，宣傳及推介特定商品，以吸引聽眾購買商品，以節目形式明顯為特定商品宣傳，致廣告未與節目明顯分開，案經被告以原告違反廣播電視法（下稱廣電法）第33條第1 項規定，依同法第42條第2 款規定，以97年9 月1 日通傳播字第09700222000 號裁處書（下稱原處分）裁處警告，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：
㈠被告並無任何法源依據，可資主張其有審議本身行政處分之訴願管轄權，故本件訴願程序違反上開規定，應予撤銷：
⒈按訴願法第4 條第7 款、第8 款規定：「訴願之管轄如左
：……不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」訴願法第5 條規定：「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」從而，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
⒉次按國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1
條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1 級機關，其所屬各級機關依層級為2 級機關、3 級機關、4 級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。
⒊惟查被告訴願決定書就本件訴願認其有審議及決定之理由，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關；⑶被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1 以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據云云。
⒋然依司法院釋字第613 號解釋理由書意旨認為獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。
⒌訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，定其訴願管轄機關。因此，被告既係行政院所屬行政機關，本件訴願應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院審議、決定。被告稱其為獨立機關，有權自行審議人民對其處分之訴願案件，進而作成本件訴願決定云云，顯屬違法。本件訴願程序違反上開訴願法規定，應予撤銷。⒍最高行政法院庭長法官聯席會議與鈞院判決見解均認為人民不服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之2 級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之：
⑴97年12月26日最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議認為：「釋字第613 號解釋理由2 第2 段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與司法院釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依司法院釋字第613 號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之2 級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」
⑵鈞院96年度訴字第954 號行政判決謂：「本件原告不服被告（指：通傳會）95年9 月15日通傳播字第09505093190
號裁處書之處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。」
㈡系爭節目無論內容及時段均與廣告有明顯之區隔，故無被告所稱違反廣電法第33條第1 項前段規定之節目未與廣告明顯分開之情形，被告認事用法顯有錯誤：
⒈查被告原處分、訴願決定書均以原告系爭節目透過主持人介紹系爭節目廣告商品之療效、服用方法、價格等，宣傳及推介特定商品，以吸引聽眾購買商品，而認為原告系爭節目之音樂或歌曲，並無區隔「節目」與「廣告」之特定意涵，又未特別告知聽眾該等內容係屬廣告時段，進而認定原告違反節目與廣告應明顯分開以避免聽眾遭隱藏性廣告暗示影響之規範目的云云。
⒉惟遍查廣電法規，並未限制節目主持人不得以其聲音播講廣告，因此原告系爭節目之主持人以其聲音播講廣告之行為，自屬合法，合先敘明。廣播節目主持人播講廣告不但是廣播節目以「聲音」為唯一表現方式之獨特特性，與其他媒體（如：有線廣播電視、衛星廣播電視）同時兼具聲（聲音）色（畫面）功能有很大的差異。且系爭節目主持人播送廣告係以「整首歌曲」與節目作間隔，此一播法亦為各商業廣播電台之慣例。又系爭節目不論是忠實或一般聽眾，一打開收音機收聽系爭節目，聽到主持人講述藥品廣告，必定知悉系爭節目已進入「廣告時段」，而不會造成錯誤或誤解。然被告指稱節目或廣告屬性之認定，應依通常之收聽經驗判斷，非由播送媒體片面論斷，並舉系爭節目主持人口述宣播完最後一段所稱廣告內容時，隨即向聽眾道再見為例，認為依該段內容而言，完全未見節目與廣告之區隔云云。被告僅以節目中之最後一段極少數對話，即認定系爭節目與廣告未作區隔，顯見被告斷章取義，非以通常之收聽經驗來作判斷，而以少數不知系爭節目特性之人的觀點，甚至是以自己的認知來作判斷，被告恣意擅斷自屬無理至明。
⒊又查系爭節目廣告開始即開宗明義以類似「進廣告」同意涵之明顯口白（如：「鹿王商標的明目丸，……」）來介紹系爭廣告商品，不但清楚告知聽眾該等內容係屬廣告時段，而且一般廣播節目聽眾打開收音機收聽也知道該內容係屬廣告時段，並不會使聽眾收聽節目時被涉及廣告訊息之內容所誤導、干擾。是故，原告系爭節目自進行開始，無論內容單元、歌曲、廣告至節目結束，各時段截然可分、至為明確。
⒋按廣播節目製作規範第2 條就節目與廣告規定：「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開。節目名稱及主持人姓名（藝名）不得與提供廣告之廠商名稱、產品名稱或廠商負責人姓名有任何連帶關係。節目主持人宣布贈獎方式或獎品時，不強調其特性功能及價格。」又依廣播廣告製作規範第6 條：「廣告與節目應明確劃分，節目之內容及表現不得涉及廣告。」、第16條：「主持人在其主持之節目中播出廣告時，應注意下列事項：㈠不得使節目與廣告劃分不清。㈡不得促銷與主持人藝名相同之商品或商號。」。查系爭節目中3 個單元，包括「婚姻與家庭背景漫談」、「祖母託夢關心孫子婚事」、「漫談媽媽對女兒刀子嘴、豆腐心」，均未提及醫療常識、醫療藥品。且節目主持人亦無為了藥品或產品銷售，藉由「空中問診」的方式請所謂的「專家」來替聽眾解決身體的疑難雜症，或以「聳動性」的言詞來炒作健康話題；引導聽眾CALL IN 參與討論，以便間接推銷商品。顯見系爭節目與廣告商品無涉，並未使節目與廣告劃分不清，亦非促銷與主持人藝名相同之商品或商號，符合上揭規範之要求，足認本件並無被告所指節目與廣告劃分不清情形，至為灼然。
⒌再者，廣電法第33條第1 項前段固規定節目應維持完整性，並與廣告區分，惟被告在判斷系爭節目是否與廣告有所區分時，仍應以系爭節目與所介紹之商品間，是否確實具有對價或贊助關係為標準，否則各廣播電台所播出之各種資訊新知甚至消費新聞，例如介紹年貨大街活動、各種活動訊息等新聞內容節目，均將可能因涉及商品廣告或廠商之名稱或商標而遭受處罰，此顯非被告認定節目與廣告有無區分之合理標準，亦將連帶剝奪觀眾透過新聞節目獲取新知之權益。本件系爭節目均未提及醫療常識、醫療藥品，與系爭節目廣告商品無涉，且不具任何對價或贊助關係，被告認原告系爭節目與廣告有劃分不清情形，顯然認事用法有所違誤。
㈢聲明請求訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯意旨略稱：
㈠鑑於被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之合議制獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作；復依通傳會組織法第4 條第3 項規定，被告委員由行政院院長提名，經立法院同意後任命之，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。另訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及被告之獨立性、專業性，爰參照訴願法第4
條第8 款及第5 條第1 項規定，以被告為訴願管轄機關。被告為審理訴願案件，依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過訴願委員會總人數2 分之1 以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則。爰本訴願案係由被告自為審議及決定，合先敘明。
㈡現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理本件訴願案，自無違法與不當：
⒈按現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央1 級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告所為行政處分之救濟方式有所規範。
⒉鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識，此有行政院法規會95年度第1次諮詢會議紀錄影本附卷可查。
⒊次按中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末至20世紀初，以美國為主所發展出之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之者。究其成立之背景有2 ：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有3 ：⑴由數名委員組成之合議制行政體。⑵自一般行政機關獨立，行使職權。⑶職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告所為行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⒋復按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⒌惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及通傳會組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：⑴相對於行政院之獨立，亦即，通傳會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；⑵相對於政黨之獨立；⑶相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⒍承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⒎準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，通傳會組織法第7
條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1
項規定，要無相悖。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提通傳會組織法第16條之1 修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟，此有立法院議案關係文書院總第979 號委員提案第7550號及通傳會組織法草案影本附卷可查，足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又通傳會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。
⒏再者，因不服被告所為訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有96年2 月26日95年度簡字第971 號判決、96年6 月28日95年度訴字第3650號判決、96年7 月23日96年度簡字第584 號判決、96年7 月23日96年度簡字第585 號判決、96年8 月1
日96年度訴字第311 號判決、96年8 月9 日96年度訴字第305 號判決、96年8 月16日96年度訴字第1000號判決、96年8
月22日95年度訴字第4444號判決、96年8 月23日96年度訴字第310 號判決、96年9 月19日96年度訴字第896 號判決、96年9 月21日96年度訴字第897 號判決、96年10月4 日96年度訴字第837 號判決、96年10月11日96年度訴字第1390號判決、96年11月8 日96年度訴字第1388號判決、96年11月8 日96年度訴字第1391號判決、96年11月26日96年度訴字第1687號判決、96年12月20日96年度訴字第3315號判決、97年1 月24日96年度訴字第2008號判決、97年1 月24日96年度訴字第2063號判決、97年1 月24日96年度訴字第2064號判決、97年2
月29日96年度訴字第2191號判決、97年6 月18日97年度訴字第3201號判決等22件，經鈞院判決駁回原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
⒐訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。訴訟案件之審理，法官應依法獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。查本件原告主張鈞院96年度訴字第954 號判決，以被告訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本案應為同一判斷。然查上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力。是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告程序利益乙節，顯屬誤會。
㈢查原告所稱系爭節目中無論內容及時段均與廣告有明顯之區隔，而無被告所稱違反廣電法第33條第1 項前段規定之節目未與廣告明顯分開之情形，被告認事用法顯有錯誤。按廣電法第33條第1 項前段之立法意旨，係為防止廣告入侵節目，形成節目廣告不予區分現象，因此聽眾收聽節目時不應被涉及廣告訊息之內容所誤導、干擾，故節目與廣告應涇渭分明不宜混淆，以維持節目完整性及節目製播之自主獨立性。查廣電法於65年立法之始，即於廣電法第31條第1 項關於廣告時間上限之規定外，特於同法第33條第1 項前段明定廣告應與節目「明顯」分開，即規範電臺播送廣告除時間上限外，另需符合與節目「明顯」分開之規定，因此節目不應具有宣傳、招徠消費者之廣告特性，任何與廣告宣傳有關之內容，不得滲入於節目進行中之時段。故立法者不允許節目夾雜廣告而產生混淆誤導視聽大眾之情形，爰於嗣後立法通過之衛星廣播電視法重申節目應與廣告區分之規定，並於該法第23條第2 項規定：「單則廣告時間超過3 分鐘或廣告以節目型態播送者，應於播送畫面上標示廣告2 字。」電視媒介得藉由音訊、視訊畫面、圖卡切換等多種方式表現節目與廣告之轉換銜接，利於大眾區辨節目及廣告屬性，惟其仍可能因時間長短或呈現製作技巧等因素而影響觀眾之判斷，而經立法者明文規定超過3 分鐘之廣告應標示「廣告」2 字。相較之下，類比廣播僅有單一音訊元素，無視訊畫面可得協助辨識，歌曲或音樂為廣播節目之基本元素，難謂具有明顯區隔意涵。查系爭節目由始至終均由主持人以口播方式進行節目內容及廣告推介，主持人以口播方式推介之廣告時間長度均逾3 分鐘，其不願以業界通常採取之「進廣告」、「工商服務」或相同意涵之明顯口白特別說明即將播送廣告內容予以區隔節目與廣告，而辯稱廣播聽眾聞及商品名稱即足認知已進入廣告時段，係曲解前揭法規範意旨、枉顧閱聽大眾消費權益，原告所述，核不足採，被告認事用法並無不合。
㈣卷查本件違法事實如前所述，被告於97年6 月24日以通傳播字第09748025150 號函請原告，於文到7 日內對於上開事實陳述意見，並於97年6 月25日送達（有文書送達證書可證）；經原告於97年7 月2 日函提出意見陳述書。系爭節目內容經被告97年8 月29日第144 次分組委員會議決議，認為節目整體為推介及宣傳「鹿王明目丸、鹿王鹿膠補骨丸、鹿王（加味）還少丸、鹿王勇丸、鹿王清腦丸、鹿王鼻通丸、鹿王龍膽丸」等特定商品。系爭節目透過介紹上述產品之療效、成份、服用方法、價格等，宣傳及推介特定商品，以吸引聽眾購買商品，係以節目形式明顯為特定商品宣傳，致廣告未與節目明顯分開，違法事實足臻明確，應依廣電法規定核處，此有訴願案卷附被告第144 次分組委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
㈤末查原告為廣播電視事業，自應遵守廣電法等相關規定，茲任令違法節目播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條之規定，自應就其違規行為負法律上責任。原告所述核不足採，原處分及訴願決定均無違誤，應予維持。
㈥聲明請求駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、按「訴願之管轄如下：……不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。……」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條規定為之（第1 項）。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定（第2 項）。」訴願法第4 條第7 款、第5 條分別定有明文。次按「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。」、「本法用詞定義如下：……獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。……」中央行政機關組織基準法第2 條第1 項、第3 條第2 款亦定有明文。準此，中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。則被告屬於同法第3 條第2 款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，自屬於同法第2 條第1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關。又關於人民不服被告作成之行政處分提起訴願，應如何定其管轄機關，業經最高行政法院97年12月26日第3 次庭長法官聯席會議作成決議：「人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之2 級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」
五、經查：
㈠本件訴訟係原告不服被告所為之警告，依行政訴訟法第229
條第1 項第4 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡本件原告經營之臺中廣播電臺（頻率774 千赫）97年6 月6
日5時 至5 時56分播送之系爭節目，主持人以口述介紹商品療效之方式，推薦「鹿王明目丸、鹿王鹿膠補骨丸、鹿王（加味）還少丸、鹿王勇丸、鹿王清腦丸、鹿王鼻通丸、鹿王龍膽丸」等特定商品。整體節目透過介紹上述產品之療效、成份、服用方法、價格等，宣傳及推介特定商品，以吸引聽眾購買商品，以節目形式明顯為特定商品宣傳，致廣告未與節目明顯分開，已違反廣電法第33條第1 項規定，被告依同法第42條第2 款規定，裁處警告。原告不服，提起訴願，被告未將原告訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議，且於98年1 月14日做成通傳訴決字第09700352870
號駁回訴願之訴願決定書，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序自非合法。被告主張應以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，核屬於法不合，並不足採。
㈢次按，行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（參照高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論）。本件受理訴願機關之訴願決定，既有違誤，已如上述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由受理訴願機關負責審查，原告於起訴狀內已明白表示應維護其訴願利益，是本件即應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重為適法之決定。
㈣綜上所述，本件被告對於原告不服原處分，所提起之訴願，未送有管轄權之行政院審議，即有不合，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至於兩造其餘有關實體上之主張，茲因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷；又本件係簡易事件，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　5　　 月　　13　　日臺北高等行政法院第四庭
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　5　　月　 13 　 日書記官 楊子鋒