臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1號

• 裁判案由: 回饋金
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 07 月 16 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1號
原　　　告　福控精密材料股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　王伊忱　律師
陳景裕　律師
鄭美玲　律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　乙○○縣長）住同
訴訟代理人　洪榮彬　律師
吳尚昆　律師
李怡卿　律師
上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年11月12日農訴字第0970154756號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國96年12月12日依水土保持法規定擬具水土保持計畫，申請於桃園縣龍潭鄉○○○段187-45地號土地（下稱系爭山坡地）新建廠房工程，案經被告以97 年1月14日府水保字第0970016567號函（下稱被告97年1 月14日函）核定後，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及桃園縣「山坡地開發利用類別及計算回饋金之乘積比率」核算，乃以97年1 月30日府農林字第0970035306號函（下稱原處分）知原告繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）3,360,288 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠按山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條規定：「山坡地開發利用有下列情形之一者，免繳交回饋金：……已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。」農業發展條例第12條規定：「第10條第1 項用地之變更（由農業用地變更為非農業使用），應視其事業性質，繳交回饋金。」、「各目的事業相關法令已明定土地變更使用應捐贈或繳交相當回饋性質之金錢或代金者，其繳交及使用，依其法令規定辦理。」。又「山坡地範圍內各使用分區土地變更使用申請案件，基於不重複收取回饋金原則，若屬農業用地變更為非農業用地者，其回饋金之繳交，依『農業用地變更回饋金撥款及分配利用辦法』規定辦理；至山坡地範圍內各使用分區之非農業用地變更使用案件，依法需擬具水土保持計畫送審核定者，則依『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』規定辦理」，準此，若同一土地已繳交農業用地變更回饋金者，則不需再繳交山坡地開發利用回饋金。」行政院農業委員會（下稱農委會）90年6 月12日（90）農林務字第900127877 號函（下稱農委會90年6 月12日函）著有函釋。另「本案該公司全然以土地捐贈，未有繳納代金，得否審認有農業發展條例之適用一節，業經目的事業主管機關內政部營建署函復：『捐贈綠地及綠化步道用地面積4,699.74平方公尺之土地，具有回饋性質，應屬符合農業發展條例第12條第2 項之規定，以避免重複回饋。』是以，本案免再收取農業用地變更回饋金。」、「另本案既經內政部營建署審認有農發條例之適用，依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款免繳交回饋金之規定：『已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金』，免再收取山坡地開發利用回饋金」，農委會97年2
月25日農林務字第0971650914號亦有函釋（下稱農委會97年2 月25日函）。查本件系爭山坡地，原由龍顯國際股份有限公司（下稱龍顯公司）整體開發變更為非農業用地時，即已捐贈綠地、公園用地、學校用地、道路用地等達374,449 平方公尺，此有桃園縣龍潭鄉公所函、「宏碁智慧園區」變更編定分割土地清冊，及桃園縣政府函等附卷可查，已具回饋性質，揆諸前開法律及農委會函釋，應屬符合農業發展條例第12條第2 項規定，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8
條第5 款規定，自應免予再繳交山坡地開發利用回饋金，法理至明。是原處分再命原告繳交本件山坡地開發利用回饋金，顯屬違法錯誤。
㈡查「宏碁智慧園區」（現名「龍潭渴望智慧園區」）開發計畫，係經被告初審同意，轉請內政部審議同意後，由被告公告許可辦理，依被告公告許可之開發計畫，申請開發之基地均係山坡地保育區土地，由被告協助徵收土地，再委由宏碁公司關係企業龍顯公司以無償捐贈公共設施用地方式整體開發變更為非農業用地，並規劃開發工業區，依開發計畫之土地使用分區管制計畫，開發廠房用地366,749 平方公尺，採分期分區開發，並規定園區開發完成後由工業區進駐之廠商依各別實際興建之廠房用地面積佔總廠房用地面積比率提撥公共設施管理維護基金，此有被告85年2 月5 日（85）府工建字第032029號函、86年2 月4 日（86）府工建字第025416號函、內政部85年12月18日台（85）內營字第8582248 號函、土地使用分區管制計畫、公共設施管理維護基金等附卷可參，因此，進駐之廠商（包括原告在內）興建廠房自始即包括在被告核准之「宏碁智慧園區」開發計劃內，換言之，被告及內政部本即以龍顯公司捐贈土地為條件核准將「宏碁智慧園區」內之工業區土地由農業用地變更為供進駐廠商興建廠房之非農業用地。而龍顯公司亦以被告核准之開發計劃招攬原告等廠商購置園區內工業區土地進駐興建廠房，且原告購置之土地價格即包含分攤用以捐贈之土地之價格，直言之，捐贈之土地實係由原告等進駐廠商等分攤捐贈，並共同按月繳納費用管理維護，在在顯示原告進駐興建廠房，本即包含於「宏碁智慧園區」開發計劃內，顯為同一案件，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款，農業發展條例第12條第2 項規定及農委會90年6 月12日函、97年2 月25日函、97年9 月11日農授林務字第0971613152號函釋意旨，既已捐贈土地回饋，自不得再命原告重複繳交本件山坡地開發利用回饋金，事理至明。被告違反自己公告許可之開發計畫，就已包含於開發計畫範圍內之原告興建廠房，再命原告重複繳納回饋金，明顯違反前開法令規定及函釋意旨，亦背誠信及信賴保護原則，殊屬違法錯誤。
㈢查被告於其98年1 月20日答辯狀中主張「修正前之『山坡地開發利用回金饋繳交辦法』第5 條固規定依『開發面積』，即似應僅限於『開挖整地面積』，但同條於96年3 月1 日修正後乃將『開發面積』乙語，修正為『計劃面積』，即已不限於『開挖整地面積』，即使『法定空地』亦屬計畫面積之內。蓋法定空地，目前雖未開挖整地，但既已設計作為道路或建物用地，未來仍有開挖可能，則未來開挖之時，顯亦有礙於山坡地之造林，實不宜排除於回饋金繳交之範圍之外，此即同條將『開發面積』修正為『計畫面積』之主旨」云云。則依被告上開主張之相同理由，原告進駐興建廠房用地，既已在被告核准之「宏碁智慧園區」開發計畫設計作為原告進駐建廠之用地，並已捐贈土地回饋，自不宜排除於該捐贈土地回饋之範圍之外，事理至明。然被告一方面主張原告興建廠房在後而不包括在原開發計畫範圍內，應另行繳納回饋金；另一方面對於明顯不包含在原告興建廠房計畫範圍內之空地，卻又認為空地將來可能會開發，所以包括在興建廠房計畫範圍內，亦應併予繳納回饋金，其採證論理明顯前後矛盾。且依被告上開明顯矛盾之推論，倘原告將來果真開發該空地，被告顯然又將認為開發在後不包括在原興建廠房計畫範圍內，而應另行繳納回饋金，如此循環推論對原告造成反複剝削，實可預期，被告行為違反誠信及衡平原則，實屬違法錯誤，至為顯然。又宏碁智慧園區進駐興建廠房之廠商，非祇原告1 家。原告按正常程序申請建廠，卻遭重複課徵回饋金，其他廠商則依變通非正常程序建廠，免課回饋金，此由被告承認遭重複課徵回饋金者僅原告1 家可見一般，更顯示此種有失公平之行政作為確有違法錯誤。
㈣再按「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算」山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條定有明文。唯此所謂「計畫面積」，應係指計畫中擬訂實際開挖建築使用之面積，而非原告所有土地之全部面積，蓋唯有開挖建築使用始有影響水土保持之問題，而影響水土保持方有要求回饋之合理正當性，事理至明。是本件原告提出之水土保持計畫，既載明實際開挖建築廠房土地面積為1,798.65平方公尺，自應以此計畫面積1,798.65平方公尺作為計算基準，詎原處分竟以原告所有土地全部面積3,944 平方公尺為基準計算回饋金，殊屬違法錯誤。
㈤另農委會已擬修正「山坡地開發利用回饋金繳交辦法，將乘積比率從6%至12% 調降為3%至12% ，其修正理由係對影響較小之山坡地開發利用行為調降應繳回饋金額，以減輕人民負擔」。可見，乘積比例之訂定公告，應以影響之大小為判斷基準，而訂定不同之乘積比例。查原告計畫設立之工廠係材料研磨之工廠，並無廢水排放，所生廢料亦全部真空回收再利用，幾乎零污染，其對環境水土之影響極小，理應適用較低之乘積比例，詎被告不分影響大小一律適用最高12% 之乘積比例，顯背比例原則而有違法錯誤。況且，退步言，縱認全部土地面積3944平方公尺均須納入計算回饋金，然依被告91年6 月20日府農林字第0910132551號函之公告（山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率），亦應區分1798.65 平方公尺為建築用地，依公告第3 項適用乘積百分比12% 計算回饋金，其餘2145.35 平方公尺既係供空地、水溝等用途，自應依公告第2 項適用乘積百分比6%計算回饋金，方屬合理適法，原告未予區分，全部依乘積百分比12 %計算回饋金，更屬違法錯誤，亦甚顯然。
㈥山坡開發利用回饋金繳交辦法第6 條規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書『前』，屬應繳交本回饋金者，由當地主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人……繳納」，條文既然明定主管機關於核定「前」即應計算回饋金數額通知義務人繳納，既曰核定「前」，則「核定時」之公告土地現值尚未發生，自不可能以當時尚未發生之核定時之當期公告土地現值作為計算標準，而應係以義務人提出計畫時之當期公告現值為基準，事理至明。因此，回饋金計算方式中，該辦法第5 條規定之「其」當期公告土地現值，應係指「計畫」當期公告之土地現值，即原告提出計畫時當期公告土地現值而言，而非「核定時」當期公告土地現值。此種解釋，亦可避免繳納義務人因主管機關審查速度不同致生繳交不同回饋金額之不公平現象，方屬適法妥當，更為顯然。是本件原告既係於96年12月12日提出本件計畫，當期公告土地現值為每平方公尺5,300 元，自應以此為計算基準，詎原處分卻以核定時當期公告土地現值每平方公尺7,100 元為計算基準，自屬違法錯誤。
㈦聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
㈠本件與訴外人龍顯公司之開發案，非屬同一案件，自無免繳山坡地開發利用回饋金之情事：
⒈查「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下……山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項……第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」又「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法第12條第1 項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12 %計算。」、「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由當地主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前一次繳納。」分別為森林法第48條之1 第1 項及第2 項、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3 條、第4 條、第5 條第1 項、第6 條第1 項定有明文。又回饋金之課徵，是因為山坡地之開發利用，有礙於水土保持，對社會公共利益具有「外部性」，因此造成此種水土保持妨礙之山坡地開發利用者，即負有防止責任，必須集資統籌作為造林基金（森林法第48條之1 、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第7 條），以維護山坡地之安全，其課徵性質上為特別公課。
⒉其次，有關「農地變更使用」及「山坡地利用開發」之回饋金，其性質本屬不同，農委會97年2 月25日函釋個案係為申請建築案件，其係先經土地使用變更後，再為水土保持計畫之核定，並於捐贈綠地予縣市政府後，縣市政府始核發建築許可，於同一案件同時負有農業地變更回饋金與山坡地開發利用回饋金繳交之義務，始有山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款之適用。今查，本件原告之新建廠房工程與訴外人龍顯公司之龍潭渴望園區計畫案，為不同案件，且原告所提之新建廠房工程並未涉及農業用地變更，並無於同一案件同時負有農業地變更回饋金與山坡地開發利用回饋金繳交義務之情事，與農委會97年2 月25日函釋個案之情節顯屬有間，自不得比附援引，本件農委會訴願決定亦闡明在案。⒊抑有進者，農委會97年2 月25日函之東源物流事業股份有限公司個案，固稱「……『捐贈綠地與綠化步道用地面積4,699.74平方公尺之土地，具有回饋性質，應屬符合農業發展條例第12條第2 項之規定，以避免重複回饋』，是以，本案免再收取農業用地變更回饋金。另本案既經內政部營建署審認有農發條例之適用，依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款免繳回饋金之規定：『已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金者。』免再收取山坡地開發利用回饋金」等語云云，然關於「農地變更使用」及「山坡地利用開發」兩者之回饋金課徵，究係以每次不同開發行為來計課？抑或只需於第一次開發行為課徵後，其後續的繼續利用開發行為，縱使開發主體不同，仍可免課回饋金？被告就此一疑義，於97年7 月24日以府農林字第0970235376號函檢附有關龍顯公司於88年9 月間完成整體開發範圍之土地資料，並以本件原告之系爭山坡地，係位於上開龍顯公司開發完成範圍內之土地，是否有山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款免繳回饋金規定之適用乙節，函請農委會示釋，嗣經農委會於97年9 月11日以農授林務字第0971613152 號
函釋稱「倘若『龍潭渴望園區計畫案』與『新建廠房工程案』之水土保持計畫係為不同需要而分別擬具者，依據本會94年10月28日農授林務字第0941741229號函示『同一申請案件其水土保持計畫經核定，並完成施工，且領得水土保持完工證明書，其行政程序結束。日後於相同範圍內因另有需要，再次擬定水土保持計畫，應為不同案件，應繳交山坡地開發利用回饋金。』，則為不同案件。……倘若係屬不同案件，則『新建廠房工程案』為另一案件，與『龍潭渴望園區計畫案』無償捐贈土地無涉，無本辦法第8 條第5 款規定之適用」等語在案，故本件並無山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款免繳回饋金規定之適用。至於，原告主張其向龍顯公司購買系爭用地開發興建公司廠房之價格已包含分攤捐贈綠地之價值及維護管理費在內，係原告與訴外人龍顯公司間之問題，與本件回饋金之課徵無涉，要無疑義。
⒋綜前論結，依農委會94年10月28日農授林務字第0941741229號函釋及97年9 月11日農授林務字第0971613152號函釋所示意旨，本件原告之水土保持計畫與訴外人龍顯公司之開發案，非屬同一案件，自無山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8
條第5 款規定免繳山坡地開發利用回饋金之適用。原告此項主張，容有誤會。
㈡被告核定水土保持計畫時，依「計畫面積」而非「開挖整地面積」核算回饋金，並無違誤：按修正前之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5 條固乃規定依「開發面積」，即似應僅限於「開挖整地面積」，但同條於96年3 月1 日修正後乃將「開發面積」乙語，修正為「計畫面積」，即已不限於「開挖整地面積」，即使「法定空地」亦屬計畫面積之內。蓋法定空地，目前雖未開挖整地，但既已設計作為道路或建物用地，未來仍有開挖可能，則未來開挖之時，顯亦有礙於山坡地之造林，實不宜排除於回饋金繳交之範圍之外，此即同條將「開發面積」修正為「計畫面積」之主旨。是本件原告提出之水土保持計畫雖明載實際開挖建築廠房使用面積僅為1798.65 平方公尺（原告將1855.58 平方公尺更正為1,798.65平方公尺），但其整筆土地之計畫面積達3,944 平方公尺，實際開挖建築廠房使用面積僅為1,798.65平方公尺以外之其餘未實際開挖之面積核屬法定空地，仍將作為道路或建物用地使用。因此，被告依其計畫面積3,944 平方公尺，以為回饋金之計算基準，並無違誤。
㈢被告依核定時之當期公告土地現值計算回饋金，尚無違誤：依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條規定，回饋金之計算方式，乃以水土保持主管機關「核定」水土保持計畫與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算之。本件被告乃於97年1 月14日核定原告之水土保持計畫，自應依97年度之當期公告土地現值每平方公尺7,100 元計算其回饋金，此有被告之地政查詢表可考。原告雖主張「當期公告土地現值」應指回饋金繳交義務人提出計畫時之當期公告土地現值（5,300 元）為準，而非主管機關核定時之當期公告土地現值（7,100
元），否則若係依被告核定時之當期公告土地現值為準，將造成因主管機關審查速度不同，而須繳交不同之回饋金之不公平現象云云，然本件原告係於96年12月12日提出水土保持計畫，被告於97年1 月14日即行核定完成，使用之期間僅1
個又2 天，與行政程序法第51條第2 項所定行政機關對於人民依法規之申請案件，未規定處理期間者，其處理期間為2
個月之規定，並無遲延。亦即，被告本件完成核定之期間，乃符合行政程序法之2 個月處理期間之規定，並無任意延宕之情事。
㈣被告依91年6 月20日公告之乘積比率12% 計算回饋金，亦無違誤：依被告於91年6 月20日公告之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」內容所示，本件係「開發建築用地」，其計算回饋金之乘積百分比率為12% ，被告依此一公告內容，依乘積百分比率12% 計算本件回饋金，乃依法行政，並無違誤。雖原告引述96年11月23日中央社之新聞報導主張農委會己擬修正「山坡地開發利用回饋金繳交辦法，將乘積比率從6%至12% 調降為3%至12% 」，且原告計畫設立之工廠係林料研磨之工廠，並無廢水排放，幾乎零污染，理應適用較低之乘積比率，被告一律適用最高之12% ，顯違背比例原則云云，然上開新聞報導僅係農委會之研擬計畫，迄今尚未修正通過，具體修正內容為何，尚無定論，已難為有利原告主張之認定依據；甚且，原告本件開發利用，係用供建築廠房使用，雖依其使用性質，其污染性或許可能較低（雖被告持保留態度），但其對山坡地之破壞性，較諸一般用供住宅使用之建築開發，必然更大，則一般建築用地即須以乘積百分比率12%
計算回饋金，本件自無理由，以低於乘積百分比率12% 來計算本件回饋金。
㈤又96年3 月1 日修正之山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5
條規定，已將「開發面積」乙語，修正為「計畫面積」，即已不限於「開挖整地面積」，即使「法定空地」亦屬計畫面積之內，已如前述。因此，自該辦法修正以來，被告在課徵回饋金之實例上，並無區分開挖面積為12% 及其他法定空地為6%課徵之情事。
㈥關於「龍潭渴望智慧園區」內之土地，有無其他公司與本件原告相同於開發利用之際需繳納回饋金之案例部分：
⒈經查結果，迄今僅有本件原告係課徵山坡地開發利用回饋金之案例，尚無其他相同案例；且原告為興建廠房而提出水土保持計畫書，在程序上經被告水務處審核通過後，即會文給被告農業發展處依法核算其山坡地開發利用回饋金之比率及金額，因此核算程序並無違誤。至於，其他興建廠房之廠商為何不用會文被告農業發展處並據以核算回饋金，此非被告農業發展處之本件承辦人所能知悉。
⒉至於其他廠商如係依建築相關法規申請興建廠房，則因未提出水土保持計畫書，當然無庸會文被告農業發展處來核算其回饋金。申請程序固可能有多重管道，惟本件原告既係依山坡地開發利用規定，提出水土保持計畫書，則被告予以課徵山坡地開發利用回饋金，係依法行政，並無違誤等語。
㈦聲明判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點在於原告主張其新建廠房工程與龍顯公司之宏碁智慧園區（龍潭渴望園區計畫案），屬同一案件，本件系爭山坡地，原由龍顯公司整體開發變更為非農業用地時，即已為捐贈綠地等達374,449 平方公尺，已具回饋性質，應屬符合農業發展條例第12條第2 項規定，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8條 第5 款規定，自應免予再繳交山坡地開發利用回饋金云云，是否有理由；山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條中所謂之「計畫面積」，解釋上為「開挖整地面積」，或「所有土地之全部面積」；被告本件回饋金之計算，應依「提出計畫時當期公告土地現值」，抑或「核定時當期公告土地現值」計算始正確；被告本件回饋金之計算，未將原告之新建廠房工程予以區分，一律適用最高12% 之乘積比例，有無違誤；再原告主張宏碁智慧園區內申請建廠之廠商中，僅原告1 家被課徵回饋金，被告所為有否違反平等原則等問題。經查：
㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項……第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第2 條、第48條之1 定有明文。次按「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」、「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法第12條第1項
及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算。」、「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由當地主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前一次繳納。」、「山坡地開發利用有下列情形之一者，免繳交回饋金：……已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。」水土保持計畫核定時之山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2 條、第3 條、第4
條、第5 條第1 項、第6 條第1 項、第8 條第5 款定有明文。又按「開發利用程度類別為開發建築用地者，其計算回饋金之乘積比率為12% 」為被告91年6 月20日府農林字第091013 2551 號公告之桃園縣山坡地開發利用類別及計算回饋金之乘積比率所明定。按回饋金之課徵，是因為山坡地之開發利用，有礙於水土保持，對社會公共利益具有「外部性」，因此造成此種水土保持妨礙之山坡地開發利用者，即負有防止責任，必須集資統籌作為造林基金，以維護山坡地之安全，其課徵性質上為特別公課。
㈡查農委會於89年11月30日（89）農林字第890156162 號令訂定發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1 條明定「本辦法依森林法第48條之1 第2 項規定訂定之。」而森林法第48條之1 第2 項規定略以：「前項第1 款．．．；第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」是山坡地開發利用回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令。故有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬特定授權，揆諸上開授權之目的、範圍及內容，亦符合具體明確之條件，且該辦法並未逾越法律授權之範圍與立法精神；又農委會依上開法律之授權頒訂山坡地開發利用回饋金繳交辦法，被告依森林法規定係該法之主管機關，被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條第1 項規定依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於被告91年6 月20日府農林字第0910132551號公告「桃園縣山坡地開發利用類別及計算回饋金之乘積百分比率」，自屬依法有據，並無逾越母法之授權範圍。至被告頒行上揭計算交回饋金乘積百分比率，實因農委會及被告為執行法律，仍遵照法律之授權依據為必要之補充規定，其上載明開發建築者之開發利用程度其乘積百分比率為12% ，亦合於上揭山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條所指之乘積百分比，核屬有據。
㈢原告於96年12月12日依水土保持法規定擬具水土保持計畫，申請於系爭山坡地新建廠房工程，案經被告以97年1 月14日函核定後，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及桃園縣「山坡地開發利用類別及計算回饋金之乘積比率」核算，乃以原處分通知原告繳交山坡地開發利用回饋金3,360,288
元等情，為兩造所不爭，復有系爭山坡地水土保持計畫核定本、被告97年1 月14日函、公告地價表等件附原處分卷可證，為可確認之事實。
㈣原告主張其新建廠房工程與訴外人龍顯公司之「龍潭渴望園區計畫案」為同一案件，該案已為捐贈土地，原告爰引農委會97年2 月25日函釋，認依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款規定，應免再繳交山坡地開發利用回饋金云云，然查有關「農地變更使用」及「山坡地利用開發」之回饋金，其性質本屬不同，農委會97年2 月25日函釋個案係為申請建築案件，依其審議流程圖所示，其先經土地使用變更後，再為水土保持計畫之核定，並於捐贈綠地予縣市政府後，縣市政府始核發建築許可，於同一案件同時負有農業用地變更回饋金與山坡地開發利用回饋金繳交之義務，始有山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5 款規定之適用。本件原告之新建廠房工程係因為於系爭山坡地上新建地上3 樓廠房，並規劃水土保持設施而提出該申請，參酌依本院調閱訴外人龍顯公司之「龍潭渴望園區計畫案」之相關資料顯示，該二者之水土保持計畫係為不同需要而分別擬具，此參酌上揭計畫案內容即明，難認屬同一案件。且原告所提之新建廠房工程並未涉及農業用地變更，並無於同一案件同時負有農業用地變更回饋金與山坡地開發利用回饋金繳交義務之情事，核與上揭農委會97年2 月25日函釋個案之情節顯屬有間，原告援引上開函釋作為免繳山坡地開發利用回饋金之論據，自屬無據。
㈤又查「同一申請案件其水土保持計畫經核定，並完成施工，且領得水土保持完工證明書，其行政程序結束。日後於相同範圍內因另有需要，再次擬定水土保持計畫，應為不同案件，應繳交山坡地開發利用回饋金」等語，為農委會94年10月28日農授林務字第0941741229號函所明示。茲據卷附桃園縣龍潭鄉公所、被告對訴外人龍顯公司之函示及被告核定原告所擬之水土計畫書等相關資料顯示，訴外人龍顯公司之「龍潭渴望園區計畫案」係於88年9 月份即已完成，然本件原告之新建廠房工程係於96年12月5 日始擬具水土保持計畫送核，本件原告係於相同範圍內因另有需要，再次擬定水土保持計畫，應為不同案件，且上揭龍顯公司固曾於上揭「龍潭渴望園區計畫案」為捐贈土地之情形，然捐贈之目的及性質與山坡地開發利用回饋金之核課目的及性質亦屬不同，自難認原告業已符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第5款
「已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金」之規定，而得予免繳回饋金。是原告本次就系爭山坡地為新建廠房之開發利用，經被告核認符合上揭森林法、山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定，自應繳交山坡地開發利用回饋金。至原告向龍顯公司購買系爭用地開發興建公司廠房之價格是否已包含分攤捐贈綠地之價值及維護管理費在內，係屬原告與龍顯公司間內部約定之問題，核與原告是否符合繳交本件回饋金之要件無涉，原告此項主張尚不足為其有利之認定。㈥再查修正前山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條固規定依「開發面積」，即似應僅限於「開挖整地面積」，但同條於96年3 月1 日修正後已將「開發面積」，修正為「計畫面積」，已不限於「開挖整地面積」，即使「法定空地」亦屬計畫面積之內。蓋法定空地，目前雖未開挖整地，但既已設計作為道路或建物用地，未來仍有開挖可能，則未來開挖之時，顯亦有礙於山坡地之造林，不宜排除於回饋金繳交範圍以外，此亦即同條將「開發面積」修正為「計畫面積」之用意所在。本件原告之新建廠房工程係「開發建築用地」，依被告於91年6 月20日公告之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」，其計算回饋金之乘積百分比率為12% ，又因修正後「法定空地」亦屬計畫面積之內，是原告提出之水土保持計畫雖明載實際開挖建築廠房使用面積僅為1,798.65平方公尺，但其整筆土地之計畫面積達3,944 平方公尺，則其實際開挖建築廠房使用面積1,798.65平方公尺以外之其餘未實際開挖之面積，核屬法定空地，仍將作為道路或建物用地使用。是被告核定水土保持計畫時，依「計畫面積」3,944 平方公尺，而非「開挖整地面積」核算回饋金，並無違誤，原告主張依被告「山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積百分比率」之公告，應區分建築用地（1,798.65平方公尺）及空地、水溝（2,145.35平方公尺），而適用不同之乘積比例，被告全部適用最高12% 之乘積比例計算回饋金，顯背比例原則云云，核不足取。
㈦復查山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條之回饋金計算方式，係依開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫之計畫面積、核定當期公告土地現值及主管機關公告之乘積比率6%至12% 計算之。查本件被告係於97年1 月14日定稿核定原告之水土保持計畫，有被告97年1 月14日函附原處分卷可按，是被告審認原告之開發利用程度類別，依97年度之當期公告土地現值計算回饋金，依法並無違誤，且查原告係於96年12月12日提出水土保持計畫，被告於97年1
月14日即核定完成，尚難認有何延宕情事，原告主張應依提出水土保持計畫之年度即96年度當期公告土地現值計算回饋金云云，核與上揭規定不符，並無所據，難認有理由。
㈧至原告主張其按正常程序申請建廠，卻遭重複課徵回饋金，其他廠商則依變通非正常程序建廠，免課回饋金，顯見被告作為有失公平且違法錯誤云云。然被告課徵原告回饋金核屬適法有據，已如上述，原告雖謂其他廠商免予課回饋金云云，然原告並未陳明究係何家廠商未經被告課予回饋金，且該未課回饋金之情形是否與原告情形相同，原告亦未加以說明，且未舉證以實其說，尚難以原告主張認其他廠商未被課徵回饋金，即認被告本件原處分違反平等原則。況經被告陳明其他廠商若係依其他建築法相關規定申請，固可能無庸繳納山坡地開發利用回饋金，但是否仍有其他相當於回饋金之回饋條件，僅能從各該案件中查明，原告既選擇本件程序，則被告依法課徵山坡地開發利用回饋金等語，經核亦無不合，從而，被告以原告個案情形予以斟酌，認其已符合繳納回饋金要件，而為課徵回饋金之處分，難認有何違誤。
㈨綜上所述，被告審認原告之開發利用程度類別為開發建築用地，按經被告97年1 月14日函核定水土保持計畫書之計畫整地總面積（3,944 平方公尺）及核定當期（97年）公告土地現值（7,100 元／平方公尺），並依被告公告桃園縣山坡地利用繳交回饋金之乘積比率（12 %）之規定核算原告需繳交山坡地開發利用回饋金3,360,288 元（3,944 ×7,100 ×12
% ＝3,360,288 元）之處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確。原告猶執陳詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
㈩本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果無涉，爰不逐一論述；至原告聲請被告應舉證其他廠商何以未課徵回饋金云云，然本院認本件原處分核屬適法有據，理由已如上述，至原告主張被告原處分有何違反平等原則情形，自應由原告具體舉證說明之，原告空言主張，並未舉證其他廠商有與其情形相同，卻為被告不同處理之具體案例，自難認已盡舉證之責，是其聲請顯難認為有理由，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　7　　 月　　16　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　鄭小康
法 官 林妙黛
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　7　　月　 16 　 日書記官 楊子鋒