臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1049號｜法律人

臺北高等行政法院判決 98年度訴字第1049號原　　　告　冠軍股份有限公司代　表　人　甲○○○董事長）訴訟代理人　洪文浚律師被　　　告　乙○○○○○ 代　表　人　丙○○（代理局長）訴訟代理人　丁○○ 戊○○ 上列當事人間地價稅事件，原告不服新竹市政府中華民國98年3 月20日98年訴字第2號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告所有坐落新竹市○○段116、116-1及116-2地號等3筆土地（面積分別為64,164.42、51,591.94及16,417.54平方公尺，所有權全部，下稱系爭土地），為原告於民國（下同）90 年5月3 日買賣取得，嗣原告出資成立味冠股份有限公司（下稱味冠公司），並於93年4 月5 日將系爭土地移轉予該公司。原告以依空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊96年7 月23日武符字第0960005507號函載，系爭土地於83年5 月30日即列為新竹機場水平面限建管制區，依土地稅減免規則第11條之1 規定，可減免地價稅30% 等情，於97年11月25日（被告於97 年11 月27日收文）向被告申請退還系爭土地92年溢繳之地價稅。案經被告以系爭土地未依「海岸、山地及重要軍事設施管制區禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第5 條規定辦理管制區劃定與公告，核與土地稅減免規則第11條之1 所謂「經依法劃為管制區」之規定不符，且依空軍九八七八部隊83年1 月6 日（83）莊訓第061 號函請被告依土地稅減免規則第11條之1 規定辦理減免之機場禁、限建土地清冊，並未包含系爭土地，爰以97年11月28日新市稅地字第097004 1990 號函（下稱原處分）否准其退稅之申請。原告仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）系爭土地於92年間原為原告所有，原告於92年繳納10,130,960元地價稅，此有繳款書可憑，惟系爭土地係位於新竹機場副跑道水平面限建管制區，限建高度60公尺，且依國防部83年5月30日（83）昭暘字第0994號令頒「海岸、山地及重要軍事設施管制區禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」就大型飛機場管制區禁、限建範圍規定，系爭土地即位於新竹機場水平面限建管制區，是依94年2月24日修正前之土地稅減免規則第11條之1第1款規定，系爭土地既位於國防部會同內政部會銜公布之上開管制區內而屬限建土地，即應予減徵地價稅。（二）參照國家安全法第5條第1項、第3項及第4項規定，國防部及內政部依該規定意旨，於77年會同內政部共同發布「海岸、山地及重要軍事設施管制區禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」，依該作業規定第參項規定，將管制區之禁、限建區分為3項，其一為海岸管制區之禁建、限建，其二為山地管制區之禁建、限建，其三為重要軍事設施管制區之禁建、限建。而其中海岸管制區之管制單位為海岸巡防司令部及外島當地防衛部或指揮部、山地管制區之管制單位為內政部警政署、重要軍事設施管制區之管制單位則為該項軍事設施所屬機關或單位。系爭土地係位於新竹空軍機場附近，由新竹空軍機場所屬單位即空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊為管制單位，有關新竹空軍機場（為大型機場）之禁建、限建範圍，上開作業規定第肆項之三（二）已有明確規範，而大型飛機場管制區限建範圍及高距比即如新竹市政府98年1月5日府工建字第0970140132號函所示範圍，另依空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊96年7月23日武符字第0960605507號函載，可知系爭土地係位於新竹機場副跑道水平面限建管制區，確係坐落於由國防部及內政部會銜公告之上開作業規定之限建範圍。又系爭土地依新竹市政府上開98年1月5日函復說明系爭土地為非都市土地使用管制規則所劃設之「特定農業區丁種建築用地」，依法本得申請建築使用，惟因位於限建管制區，故所建築之建物仍受不得超過60公尺之限制，故系爭土地係位於限建管制區而屬實施限建之土地，原告就其使用、收益權能因此受有限制，依土地稅減免規則第11條之1規範目的及保護人民財產權之精神，應依上開規定減徵地價稅，始為合法允當。（三）再者，按憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律明定之。各該法律規定之內容且應符合租稅公平原則，此為司法院釋字第607號解釋所揭櫫之租稅法定主義原則。是有關人民應繳納之稅捐、或應減免之稅捐等，均須以法律明定之，若行政主管機關欲藉由法律之授權訂定增加人民應繳納稅捐之情況或限制人民得主張減免稅捐之條件之法規命令時，應同時注意該法規命令是否因此而增加不當之條件或限制，致而侵害人民受憲法第15條保障之財產權，亦經司法院釋字第542號解釋闡明之「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性質之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」意旨可參，故行政機關就法律明定應給予人民給付或授益之行政措施，若欲以行政命令限制人民此一依法律規定所得享有之給付或授益行政措施者，即應避免因此而侵害人民之財產權，或有悖於平等原則，而使人民受有損害。（四）系爭土地確係位於國防部83年5月30日（83）昭暘字第0994號令頒「海岸、山地及重要軍事設施管制區禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」之大型飛機場管制區之限建範圍，且經空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊先後以96年6月22日武符字第0960004584號、96年7月23日武符字第0960005507號及96年8月16日武符字第0960006198號函復說明甚詳，可知系爭土地確因位於新竹機場限建管制區而受限建之管制，其是否為土地稅減免規則第11條之1所定之「經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地」，即應遵照上開解釋意旨，依租稅法律主義、平等原則等行政處分基本原則之拘束，不得增加人民法律所無之限制，或違反平等原則，致侵害人民之財產權予以認定。是若符合該條規定屬依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，即應予減徵地價稅，至於其他行政機關之行政作業程序或行政機關間之連繫，並不能增加人民本得依法請求減徵地價稅之限制。（五）有關另案訴外人味冠公司與被告就系爭土地是否應予減徵地價稅案件，其一審判決於解釋及適用土地稅減免規則第11條之1時，係以上開規定得以減徵地價稅之土地須符合「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第伍項之一及二等規範內容，須踐行申請、會勘、會銜公告、報請核備等程序，始屬依法得以減徵地價稅之土地，惟該作業規定所定之申請、會勘、會銜公告、報請核備等程序，僅為行政機關間行政作業程序及相互聯繫間之規定，並非基於租稅法律主義及平等原則所為之限制人民得請求授益行政措施之效力規範，況系爭土地之所以未能完備該等程序，係因用地機關囿於預算，而未繪製管制區之地形圖與地籍圖，就此更不能以行政機關本身程序未完備，即限制人民依法得請求減徵地價稅之權利，該判決以此為由，認納稅義務人不得依土地稅減免條例第11條之1規定請求減徵地價稅，自有違反租稅法律主義，而屬違背法令，自無參考引用之餘地，原告就該案業已向最高行政法院申請再審。又事實上被告在另案並未對系爭土地是否在禁限建範圍內有所爭執，僅未繪製地形圖、造冊等程序而已，若被告認為系爭土地坐落位置不符合上開作業規定屬於禁限建管制區域，原告請求本院前往現場履勘，確定系爭土地是否在限建範圍內。（六）退步言，若鈞院認依空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊於鈞院另案回函所稱系爭土地並非位於重大軍事設施管制區之禁、限建範圍內係為可採，惟系爭土地係因用地機關囿於預算而未繪製地形圖、地籍圖並造冊函送被告，而被告則稱系爭土地並未經用地機關或國防部之造冊函送，不符合減徵地價稅之要件云云，然被告截至目前為止，均未提出其所謂應予減徵地價稅之土地清冊，以證明系爭土地未列於該清冊，被告自有提出之義務。且若系爭土地確實未列於減徵地價稅之土地清冊，惟其週邊土地是否有減徵地價稅，如有減徵，基於平等原則，系爭土地即相同予以減徵地價稅，始為適法允當，是就原告先前提出系爭土地周邊之相關地籍圖資料，請鈞院命被告提出新竹機場周邊禁、限建土地及減徵、免徵地價稅之土地清冊等職務上所掌文書（即請被告提出空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊或國防部所製作因位於新竹機場禁、限建管制範圍內實施禁、限建土地，而應減徵或免徵地價稅之清冊），以明被告所為不予減徵地價稅之處分是否有侵害人民財產權之情事，請鈞院准予調查證據。（七）再者，系爭土地確實位於新竹機場副跑道水平面限建管制區，被告雖稱系爭土地因未經國防部依依「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第陸項二之（二）規定程序予以劃設公告，不屬依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地云云，然上開作業規定第陸項二之（二）亦規定：「……惟為簡化作業，有關重要軍事設施禁建、限建可併同重要軍事設施管制區劃定，同時辦理。」，故系爭土地是否於劃為管制區時即同時辦理禁、限建，應由管制單位即空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊提出其就新竹機場所劃定之重要軍事設施管制區範圍為何，以及是否包括系爭土地等相關資料，以明系爭土地是否確為管制區範圍內之土地及是否有限建之管制。故系爭土地是否位於重要軍事設施管制區、是否受到限建之管制、其周邊土地是否有因限建管制而減徵地價稅等事實，均尚欠明瞭，本件應有予調查證據之必要，以釐清事實。（八）被告稱系爭土地不因限建而減損容積樓地板面積、60公尺之限建高度對於原告權益損害甚小云云，然該等事由並非決定應否減徵地價稅之法定要件，被告就此並無裁量餘地。被告復稱系爭土地未經用地機關繪製地形圖、地籍圖，亦未列於土地清冊，不符合「依法劃為管制區」之要件云云，然所謂「依法劃為管制區」之依法，即指國家安全法及依該法授權所發布之上開作業規定，而上開作業規定既已明定有關各項重要軍事設施管制區之禁、限建範圍，則於所規定之禁、限建範圍內之土地即受禁、限建限制，應予以減徵地價稅。至於國防部、內政部會銜之地形、地籍圖及公告，是否有函送相關機關公告、是否有刊登於行政院公報、是否有公布管制區範圍、是否有造冊送地方稽徵機關等，均僅為行政機關相互間之行政協助事項，並不涉及人民權利義務事項，自不得以上開事由限制人民依法得主張之權利，或免除對人民權利侵害之補償。又基於行政處分之平等原則，同樣位於重要軍事設施管制區範圍內而受禁、限建之土地，若未有合理得為差別待遇之理由，自不得僅對原告以外之位於管制區而受禁、限建之土地為減徵地價稅，卻對原告同位於管制區而受禁、限建之土地，僅因行政機關未依上開作業規定繪製地形圖、地籍圖、未造冊公布即作成否准原告請求減徵地價稅之不平等處分，顯違平等原則，亦對人民財產權為不當之侵害，故原處分顯有違誤。（九）為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟，並聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。 2.被告應就原告97年11月25日之申請事件作成系爭土地92年度地價稅應予減徵30% ，並退回溢納之地價稅之行政處分。 3.訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：（一）按「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，減免地價稅或田賦之標準如下：一、限建之土地，得在百分之三十範圍內，由直轄市、縣（市）主管機關酌予減徵。」、「為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。人民入出前項管制區，應向該管機關申請許可。第一項之管制區，為軍事所必需者，得實施限建、禁建；其範圍，由國防部會同內政部及有關機關定之。前項限建或禁建土地之稅捐，應予減免。」分別為土地稅減免規則第11條之1及國家安全法第5條所明定。（二）次按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第伍項之一規定：「國防部為確保海防及軍事設施安全並維護山地治安，依國家安全法第五條及海岸巡防法第二條第四款規定，得會同內政部或海巡署指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區並公告之。」、同作業規定第伍項之二規定：「……得申請設定管制區，其作業程序如次：（一）各申設單位依據國安法施行細則第廿五、廿六、廿九、三十、卅三、卅四條及本作業規定第肆項之規定，就預定設管地區依附圖廿五、廿六範例繪製地形圖（比例尺不小於1/5000）及地籍圖各十份，報經各司令部（中央單位比照）核轉國防部申請劃定為管制區。（二）國防部對申請設管案，經審查確有必要並符合前項規定，即邀請行政院、內政部、海巡署、地方政府及相關單位（中央部會署局）現地會勘，於獲得協議後，再由申請單位依會勘結論修訂原呈報之地形、地籍圖，經呈各司令部（中央直屬單位）審查後，轉報國防部函內政部或海巡署辦理會銜公告，並報行政院核備。……（五）國防部、內政部或海巡署會銜之公告及地形、地籍圖，省、直轄市、縣（市）政府於接獲後，應配合在一個月內，公布管制區範圍。」。（三）再按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第陸項規定：「一、依前項規定辦理公告設管之海岸、山地及重要軍事設施管制區，為避免妨害作戰工事、裝備效能或重要軍事設施安全，國防部得會同內政部及有關機關依第肆項標準，在管制區內指定一定範圍內實施禁建、限建。二、各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位，依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如次：（一）各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位，對第伍項申請設定之管制區內，認為軍事所必需實施禁建、限建者，得於第伍項所申報之地形圖及地籍圖內，依本作業規定第肆項之標準，加繪禁建、限建管制線，報經各司令部（中央單位比照）審查轉報國防部。（二）前項申請經國防部審查確有必要，並符合本作業規定第肆項之規定者，則邀行政院、內政部及地方政府等有關機關實施現地會勘，於獲得協議後按第伍項第二-（二）、（三）、（四）款規定辦理，惟為簡化作業，有關重要軍事設施禁建、限建可併同重要軍事設施管制區劃定，同時辦理。三、國防部、內政部或海巡署會銜之公告及地形、地籍圖，省、直轄市、縣（市）政府於接獲後，應即依本作業規定第伍-二-（四）項之規定配合辦理公布，並將公告之軍事禁建、限建範圍依都市計畫（或區域計畫）法定程序，標明於都市計畫或非都市土地使用分區圖及編定圖上，同時於計畫書內說明該地區之土地使用限制，應俟軍事禁建、限建解除後，再依都市計畫（或區域計畫）有關規定辦理；另管制區或禁建、限建範圍變更時，應適時修正之。」。（四）原告係於90年5月3日買賣取得系爭土地，嗣於93年4月5日出售予味冠公司，空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊雖於96年7月23日以武符字第0960005507號函告味冠公司，系爭土地位於新竹機場水平面限建管制區云云，惟系爭土地復經該聯隊96年9月20日武符字第0960007103號函告，略以其雖屬83年5月30日國防部、內政部會銜公告「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建制定、公告及管制作業規定」而增加之禁、限建範圍，惟囿於預算，相關申請劃定管制區之地形圖與地籍圖尚未繪製等語。且該聯隊就另案於98年1月5日以空二聯作字第0980000019號函復本院（味冠公司之行政訴訟案），就系爭土地認定情形為：「本案申查地段距副跑道西側720公尺處，未位於禁、限建管制區範圍內。」，準此，系爭土地既未依法定程序由申請單位繪製地形圖與地籍圖陳報司令部轉國防部核定，再由國防部會同內政部劃定為管制區禁建、限建範圍並公告之，且經該聯隊再次確認其非屬禁、限建管制區範圍內，即不符土地稅減免規則第11條之1所謂依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，自無減徵30%之適用，故原處分並無不合。（五）按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建制定、公告及管制作業規定」第陸項之二（一）及（二）規定，系爭土地縱如原告所稱位於該作業規定第肆項之三（二）所規範重要軍事設施管制區禁建、限建範圍內，惟因實施禁、限建影響人民權益，依該作業規定第陸項規定，仍應由管制單位依實際狀況認定有軍事需要，並經國防部審查無誤，方得邀集行政院、內政部及地方政府等有關機關實施現地會勘確認協調後，始可劃為禁、限建管制區，並公告之，非如原告所稱僅須系爭土地位於該作業規定第肆項三（二）禁限建範圍內，無須踐行相關法定程序，即可適用相關地價稅減免規定，此觀該作業規定第陸項規定即明。且依土地稅減免規則第11條之1第1款規定，軍事設施管制區限建範圍應由國防部相關單位主導劃設公告，故系爭土地既經上開軍方證實非屬軍事管制限建區，自難有減徵地價稅之適用。原告一再主張用地機關因預算關係而未劃設地形圖，然事實上，即使劃設地形圖，國防部未必即認系爭土地有禁建、限建情事。（六）按建築技術規則建築設計施工篇第1條第1項第3款之1規定：「建蔽率：建築面積占基地面積之比率。」、第161條規定：「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比。基地面積之計算包括法定騎樓面積。」，系爭土地經新竹市政府於98年1月5日查告其建蔽率為70%、容積率為300%，倘系爭土地面積為100坪，一層建築面積最多為70坪，餘30坪為法定空地，而建物總樓地板面積最多為300坪，倘每層樓建築面積為70坪，最多僅能蓋4.28層（即300坪/70坪），每一層樓高度3公尺核計，4.28層之高度亦為12.84公尺，並不會超過60公尺之限高；如系爭土地蓋有20層建物（20層×3公尺＝60公尺），因其容積率共有300坪，則每層面積為15坪（即300坪/20層），此時建蔽率變為15%，法定空地相對變大，建築基地利用率相對降低，且建物樓層愈高，其建築材料為抗震、防風等因素，成本勢必提高，爰在建蔽率、容積率雙重管制及建築成本之考量，新竹市政府限高60公尺之規定應對原告之權益損害微乎其微。（七）按國家安全法第5條第1項、第3項、第4項及「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建制定、公告及管制作業規定」第壹項規定：「依據：依國家安全法第五條及其施行細則（以下簡稱國安法施行細則）第二十五、二十六、二十九、三十、三十三、三十四、三十六、三十七、三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十八條及海岸巡防法第二條規定訂定之。」，有關人民之自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許，此有司法院釋字第268號、第274號、第313號及第360號解釋著有明文。依上開國家安全法第5條第3項規定，為確保國家軍事設施安全，授權由國防部會同內政部及有關機關制定相關作業程序，作為下級機關劃定重要軍事管制區及禁、限建範圍之依據，並無逾越法律授權目的、範圍及內容，亦無增加法律所無之限制。（八）按憲法第7條揭櫫之平等原則，係要求相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理，行政程序法第6條亦有明文，而所謂正當理由，係指基於事物之本質不同而為合理之差別待遇，是基於實質之平等精神，在事物之本質不同時，即應為合理之差別待遇。準此，凡土地經由國防部會同內政部依法劃為管制區而實施限、禁建，方得按土地稅減免規則第11條之1規定辦理減免；反之，未經該法定程序之土地，自無減免規定之適用，始符合平等原則之真意，故系爭土地既未依法劃為禁、限建管制區，自難適用地價稅相關減徵規定。又與本件相同案情之味冠公司以系爭土地符合土地稅減免規則第11條之1減徵規定為由，申請96年地價稅減徵及退還93至95年地價稅行政救濟案，業經本院97年度訴字第874號判決駁回該案原告之訴，且該判決亦提及並無前往現場勘查之必要，嗣經該公司提起上訴，復經最高行政法院98年度裁字第1561號裁定駁回上訴在案。此外，原告雖曾於83年提出清冊，惟其土地範圍廣大，被告亦就系爭土地週邊土地請其他機關查明其他土地核課情形，並無因管制區減徵情事，仍以一般稅率、自用住宅及田賦課徵，亦無減徵情事。（九）綜上所述，原處分並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、92年度地價稅繳款書及系爭土地之地價稅稅額明細、空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊96年6 月22日武符字第0960004548號函及96年7 月23日武符字第0960605507號函、大型飛機場管制區禁、限建範圍示意圖、新竹市政府98年1 月5 日府工建字第0970140132號函、空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊98年1 月5 日空二聯作字第0980000019號函、原告97年11月25日（97）冠軍管第016 號函、新竹市政府97年2 月1 日96年訴字第72號訴願決定、系爭土地92年地價稅課稅明細表、徵銷明細檔查詢、營業稅主檔查詢（味冠公司、原告）、地籍資料閱覽作業（系爭土地）、空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊96年9 月20日武符字第0960007101號函及第0960007103號函、空軍第四九九聯隊90年5 月17日（90）敦役字第4385號函、空軍九八七八部隊83年1 月5 日（83）莊訓字第0061號函、被告96年9 月4 日新市稅地字第0960242445號函、被告96年9 月7 日新市稅地字第0960242498號函、空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊96年8 月16日武符字第0960006198號函、被告96年8 月7 日新市稅地字第0960242033號函；（原告起訴主張）google地圖（新竹機場週邊）、地籍圖與地籍圖謄本（系爭土地）等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：系爭土地之92年度地價稅究竟有無溢繳，其爭點為系爭土地是否為土地稅減免規則第11條之1 所規定之「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地」？是否需踐行「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」之申請、會勘、會銜公告、報請核備等程序，始可適用土地稅減免規則第11條之1 規定？又該等程序，是否係增加法律所未明文規定之限制，且有違平等原則？原處分有無誤？茲分述如下：（一）按土地稅減免規則第11條之1 規定：「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，減免地價稅或田賦之標準如左：1 、限建之土地，得在百分之30範圍內，由直轄市、縣（市）主管機關酌予減徵。」；第22條第7 款規定：「依第7 條至第17條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由管理機關，私有土地應由所有權人或典權人，造具清冊檢同有關證明文件，向直轄市、縣（市）主管稽徵機關為之。但合於下列規定者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請：一、……七、依第11條之1 規定減免之土地（應由國防軍事機關列冊敘明土地標示及禁、限建面積及限建管制圖等有關資料送稽徵機關辦理）。……」。（二）次按「為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。人民入出前項管制區，應向該管機關申請許可。第一項之管制區，為軍事所必需者，得實施限建、禁建；其範圍，由國防部會同內政部及有關機關定之。前項限建或禁建土地之稅捐，應予減免。」國家安全法第5 條定有明文。又按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第伍項之一規定：「國防部為確保海防及軍事設施安全並維護山地治安，依國家安全法第五條及海岸巡防法第二條第四款規定，得會同內政部或海巡署指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區並公告之。」、同作業規定第伍項之二規定：「……得申請設定管制區，其作業程序如次：（一）各申設單位依據國安法施行細則第廿五、廿六、廿九、三十、卅三、卅四條及本作業規定第肆項之規定，就預定設管地區依附圖廿五、廿六範例繪製地形圖（比例尺不小於1/5000）及地籍圖各十份，報經各司令部（中央單位比照）核轉國防部申請劃定為管制區。（二）國防部對申請設管案，經審查確有必要並符合前項規定，即邀請行政院、內政部、海巡署、地方政府及相關單位（中央部會署局）現地會勘，於獲得協議後，再由申請單位依會勘結論修訂原呈報之地形、地籍圖，經呈各司令部（中央直屬單位）審查後，轉報國防部函內政部或海巡署辦理會銜公告，並報行政院核備。……（五）國防部、內政部或海巡署會銜之公告及地形、地籍圖，省、直轄市、縣（市）政府於接獲後，應配合在一個月內，公布管制區範圍。」（三）再按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第陸項規定：「一、依前項規定辦理公告設管之海岸、山地及重要軍事設施管制區，為避免妨害作戰工事、裝備效能或重要軍事設施安全，國防部得會同內政部及有關機關依第肆項標準，在管制區內指定一定範圍內實施禁建、限建。二、各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位，依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如次：（一）各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位，對第伍項申請設定之管制區內，認為軍事所必需實施禁建、限建者，得於第伍項所申報之地形圖及地籍圖內，依本作業規定第肆項之標準，加繪禁建、限建管制線，報經各司令部（中央單位比照）審查轉報國防部。（二）前項申請經國防部審查確有必要，並符合本作業規定第肆項之規定者，則邀行政院、內政部及地方政府等有關機關實施現地會勘，於獲得協議後按第伍項第二-（二）、（三）、（四）款規定辦理，惟為簡化作業，有關重要軍事設施禁建、限建可併同重要軍事設施管制區劃定，同時辦理。三、國防部、內政部或海巡署會銜之公告及地形、地籍圖，省、直轄市、縣（市）政府於接獲後，應即依本作業規定第伍-二-（四）項之規定配合辦理公布，並將公告之軍事禁建、限建範圍依都市計畫（或區域計畫）法定程序，標明於都市計畫或非都市土地使用分區圖及編定圖上，同時於計畫書內說明該地區之土地使用限制，應俟軍事禁建、限建解除後，再依都市計畫（或區域計畫）有關規定辦理；另管制區或禁建、限建範圍變更時，應適時修正之。」（四）經查：原告所有系爭土地，面積各為64,164.42 平方公尺、51,591.94 平方公尺及16,417.54 平方公尺，應有部分為全部（原處分卷第43至45頁），原告於90年5 月3 日買賣取得（見原處分卷第46至48頁），嗣後於93年4 月5 日出售予訴外人味冠股份有限公司（見原處分卷第49至51頁）。空軍四九九戰術戰鬥機聯隊雖於96年6 月22日及96年7 月23日先後出具公函表示：「依國防部95年5 月16日睦盼字第0950002468號令頒『海岸、山地及重要軍事設施管制區禁限建範圍劃定公告及管制作業規定』第三次修訂本實施審查，結果綜述如后：依貴公司提供圖說實施地形圖量測，申查位置位於新竹機場副跑道水平面限建管制區，限建高度60公尺。」；「依國防部83年5 月30月昭暘字第0994號令頒『海岸、山地及重要軍事設施管制區禁限建範圍劃定公告及管制作業規定』大型飛機場管制區禁、限建範圍規定，貴公司於新竹市○○段116 、116- 1、116- 2地號等3 筆土地位於新竹機場水平面限建管制區。」，此有該聯隊96年6 月22日武符字第09600045 4 8號函、96年7 月23日武符字第0960005507號函附於本院卷可稽（見本院第20、21頁），惟經被告進一步函詢時，則空軍四九九戰術戰鬥機聯隊於96年9 月20日函覆：「……其雖屬83年5 月30日國防部、內政部會銜公告『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建制定、公告及管制作業規定』而增加之禁、限建範圍，惟囿於預算，相關申請劃定管制區之地形圖與地籍圖尚未繪製。」，此亦有該聯隊96年9 月20日武符字第0960007103號函附於原處分卷可參（見原處分卷第39頁）。另本院審理97年度訴字第87 4號案件（即訴外人味冠股份有限公司向被告，申請系爭土地91年度至95年度減徵地價稅案件）曾依職權函詢空軍四九九戰術戰鬥機聯隊，該聯隊於98年1 月5 日函覆為：「……本案申查地段距副跑道西側720 公尺處，未位於禁、限建管制區範圍內。」此有該聯隊98年1 月5 日空二聯作字第0980000019號函附於原處卷可參（見原處分第76頁）。是空軍四九九戰術戰鬥機聯隊對於系爭土地是否位於禁限建管制範圍內，固先後有不同之查復結果。惟依土地稅減免規則第11條之1 所規定「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地」，及依國家安全法第5 條第1 項規定：「為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。」顯見禁限建管制區之劃定必須經國防部會同內政部指定並公告之，而其前置程序又必須踐行前揭「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」之申請、會勘、會銜公告、報請核備等程序，非得任由各相關單位自行比對地形圖、地籍圖予以量測認定。本件系爭土地未完成前述之劃定公告程序，此為兩造所不爭執，自非土地稅減免規則第11 條之1 所規定「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地」，至為明確，自無土地稅減免規則第11條之1 規定減徵百分之三十之適用，故被告機關以原處分否准原告退稅之申請，揆諸前揭規定，並無違誤。（五）原告雖主張：系爭土地位於「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建制定、公告及管制作業規定」第肆項三（二）禁、限建範圍內，無需踐行相關法定程序，即可適用相關地價稅減免規定云云。惟查：「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建制定、公告及管制作業規定」（下稱作業規定）第陸項管制區禁建、限建範圍劃定與公告二（一）及（二）規定：【各海岸、山地及重要軍事設施管制區之管制單位，依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如次：（一）各海岸、山地及重要軍事設施管制區之管制單位，對第伍項申請設定之管制區內，『認為軍事所必需實施禁建、限建者』，得於第伍項所申報之地形圖及地籍圖內，依本作業規定第肆項之標準，加繪禁建、限建管制線，報經各司令部（中央單位比照）審查轉報國防部。（二）前項申請『經國防部審查確有必要』，並符合本作業規定第肆項之規定者，則邀行政院、內政部及地方政府等有關機關實施現地會勘，於獲得協議後按第伍項第二- （二）、（三）、（四）款規定辦理，惟為簡化作業，有關重要軍事設施禁建、限建可併同重要軍事設施管制區劃定，同時辦理。】，準此，系爭土地縱如原告所言位於前揭作業規定第肆項三（二）所規範重要軍事設施管制區禁建、限建範圍內，惟因實施禁、限建影響人民權益，依前揭作業規定第陸項，仍應由管制單位依實際狀況認定有軍事需要，並經國防部審查無誤，方得邀集行政院、內政部及地方政府等有關機關實施現地會勘確認協調後，始可劃為禁、限建管制區，並公告之。足見原告此部分之主張，不足採信。（六）原告又主張：系爭土地係位於限建管制區而屬實施限建之土地，原告就其使用、收益權能因此受有限制云云。惟按建築技術規則（建築設計施工篇）第1 條第1 項第3 款之1 ：「建蔽率：建築面積占基地面積之比率。」及第161 條規定：「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比。基地面積之計算包括法定騎樓面積。」經查：系爭土地經市政府98年1 月5 日府工建字第0970140132號函告：「……查上開地土地雖依空軍四九九戰術戰鬥機聯隊96年6 月22日武符字第0960004548號函稱位於限建管制區，限建高度60公尺，惟因該等土地為非者巿使用管制規則所劃設之『特定農業區丁種建築用地』，得依其容許使用項目及許可使用細目使用，其建蔽率及容積率不得超過建蔽率百分之七十、容積率百分之三百。並不會因位於新竹機場副跑道水平面限建管制區，並限制高度60公尺，而減損其容積樓地板面積，故並無不得申請建築之限制；惟其建築物高度仍應受不得超過60公尺之限制。」，此有該函文附原處分卷可參（見原處卷第75頁），足系爭土地之建蔽率為百分之七十、容積率為百分之三百，易言之，倘系爭土地面積為100 坪，一層建築面積最多為70坪，餘30坪為法定空地，而建物總樓地板面積最多為300 坪，倘每層樓建築面積為70坪，最多只能蓋4.28層（＝300 坪/70 坪），每一層樓高度3 公尺核計，4.28層其高度亦為12.84 公尺，並不會超過60公尺之限高；如系爭土地要蓋20層建物（20層×3 公尺＝60公尺），因其容積率共有300 坪，則每層面積為15坪（＝300 坪/20 層），此時建蔽率變為百分之十五，法定空地相對變大，建築基地利用率相對降低，且建物樓層愈高，其建築材料為要抗震、防風等因素，成本勢必提高，爰在建蔽率、容積率雙重管制及建築成本之考量，市政府限高60公尺之規定應對原告之權益損害微乎其微。足見原告此部分之主張，洵非可採。（七）原告再主張：國防部、內政部兩部會銜之地形、地籍圖及公告，是否有函送相關機關公告、是否有刊登於行政院公報、是否有公布管制區範圍、是否有造冊送地方稽徵機關等等，均僅為行政機關相互間之行政協助事項，並不涉及人民權利義務事項，自不得謂系爭土地不符前揭土地稅減免規定之適用，顯係增加法律所未明文規定之限制，有違平等原則云云。惟按國家安全法第5 條規定：【（第一項）為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。……（第三項）第一項之管制區，為軍事所必需者，得實施限建、禁建；其範圍，由國防部會同內政部及有關機關定之。（第四項）前項限建或禁建土地之稅捐，應予減免。】，次按「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建制定、公告及管制作業規定」【詳原卷第1 至26頁】第壹項【依據：依國家安全法第五條及國安法施行細則第二十五、二十六、二十九、三十、三十三、三十四、三十六、三十七、三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十八條及海岸巡防法第二條規定訂定之。】，準此，有關人民之自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許，此有司法院釋字第268 號、第274 號、第313 號及第360 號解釋著有明文。故前揭國家安全法第5 條第3 項為確保國家軍事設施安全，授權由國防部會同內政部及有關機關制定相關作業程序，作為下級機關劃定重要軍事管制區及禁、限建範圍之依據，並無逾越法律授權目的、範圍及內容，亦無增加法律所無之限制。又憲法第7 條揭櫫之平等原則，係要求相同的事物應為相同處理，不同事物應為不同處理。而行政程序法第6 條亦明文規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」所謂正當理由，係指基於事物之本質不同而為合理之差別待遇，申言之，基於實質之平等精神，在事物之本質不同時，即應為合理之差別待遇。準此，凡土地經由國防部會同內政部「依法劃為管制區而實施限、禁建」，方得按土地稅減免規則第11條之1 規定辦理減免，反之，未經過該法定程序之土地，自無減免規定之適用，始符合平等原則之真意，故系爭土地既未依法劃為禁、限建管制區，自難適用地價稅相關減徵之規定。足見原告此部分之主張，委無可取。六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應就原告97年11月25日之申請事件作成原告所有系爭土地92年度地價稅應予減徵30% ，並退回溢納之地價稅之行政處分，均為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院至現場履勘，及命被告提出空軍第四九九戰術戰鬥機聯隊或國防部所製作因位於新竹機場禁、限建管制範圍內實施禁、限建土地，而應減徵或免徵地價稅之清冊，本院核無必要；另兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中華民國 98 年 8 月 20 日臺北高等行政法院第一庭審判長法官王立杰法官劉錫賢法官許麗華上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中華民國 98 年 8 月 21 日書記官蘇婉婷

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1049號

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